34 534 Voorstel van wet van de leden Klaver, Asscher, Beckerman, Jetten, Dik-Faber, Yesilgöz-Zegerius, Agnes Mulder en Geleijnse houdende een kader voor het ontwikkelen van beleid gericht op onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van de Nederlandse emissies van broeikasgassen teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken (Klimaatwet)

E VERSLAG VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT¹

Vastgesteld 12 april 2019

De memorie van antwoord en de beantwoording van de regering hebben de commissie aanleiding gegeven tot het maken van de volgende opmerkingen en het stellen van de volgende vragen.

Inleiding

De leden van de VVD-fractie danken de initiatiefnemers en de regering voor hun uitvoerige beantwoording van de veelheid aan vragen van de kant van de Eerste Kamer. Toch blijft voor de leden van de VVD-fractie een aantal antwoorden qua concreetheid nog wat achter. Vandaar dat zij hierbij nog enkele aanvullende vragen hebben.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het initiatiefvoorstel van wet 34534, beter bekend als de Klimaatwet, de memorie van antwoord van de initiatiefnemers en de reactie van de regering op vragen, verband houdend met deze wet. Zij hebben nog een aantal aanvullende vragen.

De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van de memorie van antwoord van de initiatiefnemers en de reactie van de regering op de vragen van de commissie, zij hebben nog aanvullende vragen.

De leden van de SP-fractie danken de initiatiefnemers voor hun memorie van antwoord. Naar aanleiding daarvan hebben zij een aantal vervolgvragen. Zij hadden eerder, en hebben ook thans, geen vragen voor de regering, maar zij namen uiteraard kennis van de beantwoording van de regering op de vragen van de andere fracties.

De leden van de 50PLUS-fractie hebben kennisgenomen van de memorie van antwoord van de initiatiefnemers en de reactie van de regering op de vragen van de commissie, zij hebben nog enkele vragen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van VVD

Een aantal keren benoemen de initiatiefnemers het doel van dit wetsvoorstel als volgt: het verbeteren van de voorspelbaarheid en afrekenbaarheid van het klimaatbeleid door middel van het vastleggen van doelen, een vast proces voor beleidsvorming en reguliere verantwoording over de uitvoering. Hoe is dit precies mogelijk? Maatregelen komen immers in het Klimaatplan terecht en kunnen dus elke 5 jaar wisselen. De leden van de VVD-fractie hebben begrip voor het zoeken van een balans tussen flexibiliteit (in verband met innovatieve nieuwe technieken) en voorspelbaarheid. Maar hoe wordt geregeld dat investeerders ook daadwerkelijk de gewenste zekerheid omtrent een stabiele koers krijgen? Dit was immers het veel bekritiseerde euvel van beleids- en subsidieregelingen in het verleden.

In antwoord op verschillende vragen van de VVD-fractieleden antwoorden de initiatiefnemers onder andere dat het klimaatbeleid beter politiek afrekenbaar/ afdwingbaar wordt voor het parlement in de richting van het kabinet. En het parlement kan door middel van de gebruikelijke instrumenten het kabinet bijsturen indien nodig.²

Verder lezen deze leden dat het Klimaatplan weliswaar aan de Kamers «overlegd» wordt, maar niet ter goedkeuring wordt voorgelegd. Het indienen van een motie is het enige middel dat het parlement ter beschikking staat om de regering bij de afgesproken «klimaatles» te houden. Maar de regering kan een motie immers naast zich neerleggen. Waarom kan het parlement niet voor of tegen het Klimaatplan stemmen? Of moeten deze leden deze motie zien als vergelijkbaar met de amenderende moties bij Structuurschema’s ten tijde van Planologische Kernbeslissingen?

Bij hun laatste vraag³ refereren de leden van de VVD-fractie expliciet aan het advies van de Raad van State om aan het Klimaatplan ook een wetgevingsagenda toe te voegen. De initiatiefnemers hebben dit advies niet overgenomen vanuit de gedachte dat er al een overzicht bestaat van in voorbereiding zijnde wetgeving. Deze leden achten dit overzicht nuttig, maar vragen zich af wat erop tegen zou zijn om geplande, nieuw te ontwikkelen wetgeving ten behoeve van het behalen van de vastgelegde doelstellingen wel in het Klimaatplan op te nemen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van CDA

Allereerst vinden de leden van de CDA-fractie het spijtig dat de initiatiefnemers niet inhoudelijk op alle gestelde vragen zijn ingegaan. Nu de hoofdlijnen van het Klimaatakkoord en de doorrekening daarvan door CPB en PBL duidelijk is, zijn deze leden benieuwd naar een reflectie daarop van de initiatiefnemers. «De doelen worden niet gehaald»⁴, werd op 13 maart 2019 geconcludeerd na presentatie van de doorrekening. Deze leden realiseren zich dat de initiatiefnemers in antwoord op vragen van leden van de VVD-fractie hebben aangegeven dat zij de invulling van het klimaatbeleid over willen laten aan het kabinet. Het is uiteraard niet onbelangrijk dat de regering bij de finale weging van voorstellen het oordeel van de initiatiefnemers kent. Hoe beoordelen de initiatiefnemers nu de vraag of de in de wet gestelde doelen worden of kunnen worden gehaald? Achten de initiatiefnemers op basis van de gepresenteerde doorrekening aanvullend beleid noodzakelijk? Zo ja, waaraan wordt gedacht?

De regering geeft in reactie op eerder gestelde vragen aan dat, indien de ambities in de Klimaatwet niet gehaald worden, wettelijke bijsturing mogelijk is.⁵ Waaraan kan of moet, mede gelet op de doorrekening van de plannen, worden gedacht? Welke aanvullende wetgeving is mogelijk noodzakelijk en waarom is de initiatiefwet hiervoor niet het geëigende middel? Ook zijn deze leden benieuwd op welke wijze de Kamer hierbij betrokken wordt.

Voorts zijn de leden van de CDA-fractie benieuwd of de initiatiefnemers van oordeel zijn of de plannen, na doorrekening door PBL en CPB, haalbaar en betaalbaar zijn. Worden de mogelijke kosten, verbonden aan het toekomstig klimaatbeleid, in de ogen van de initiatiefnemers op de juiste wijze verdeeld? Indien dit niet het geval is, hoe zouden de kosten dan wel moeten worden verrekend?

Uitgangspunt is dat in alle landen die het Akkoord van Parijs hebben ondertekend de doelen in hun nationale wet- en regelgeving worden geïmplementeerd. Zoals uit de memorie van antwoord blijkt, is de wijze waarop het een en ander nationaal wordt ingevuld, een eigen verantwoordelijkheid van landen. De leden van de CDA-fractie hebben eerder aan de initiatiefnemers gevraagd naar het wereldwijde draagvlak voor het Akkoord van Parijs. De initiatiefnemers geven in reactie daarop onder meer aan dat ook China «grote stappen zet» in verduurzaming van de economie. Op welke stappen doelen de initiatiefnemers? Kunnen de initiatiefnemers de stappen noemen die China op dit moment zet en zijn dit wellicht ook stappen die door Nederland kunnen worden gevolgd?

De leden van de CDA-fractie vragen ook aan de regering welke landen Nederland inmiddels zijn voorgegaan, welke landen voornemens zijn het akkoord te vertalen in de nationale wetgeving en welke landen dit weigeren. Hoe oordeelt de regering over de positie die de Verenigde Staten hebben ingenomen en wat betekent dit voor de positie van Nederland en op termijn de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven?

De initiatiefnemers geven in de memorie van antwoord aan dat het een keuze is van het kabinet om tot een Europese kopgroep inzake het klimaatbeleid te behoren.⁶ Deelt de regering deze opvatting? Zo ja, wat is daarvan de achtergrond?

In het regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» (2017–2021) wordt in hoofdstuk 3 «Nederland wordt duurzaam» ingegaan op klimaat en energie. Wat heeft het in het akkoord genoemde overleg met buurlanden opgeleverd en welke buurlanden betreft het? Klopt de waarneming dat in Duitsland huishoudens worden gestimuleerd om woningen aan te sluiten op aardgas? Waar komt het Duitse aardgas vandaan en is dit ook een optie voor Nederland?

Met het oog op de internationale strategie wordt in het regeerakkoord het volgende aangegeven: «Omdat de uitkomst van de internationale gesprekken in 2019 nog niet vaststaat, kan de uiteindelijke doelstelling voor 2030 afwijken van de 49% waar het kabinet nu nog van uit gaat.»⁷ De leden van de CDA-fractie gaan ervan uit dat, afhankelijk van de bedoelde gesprekken en afspraken, dit zowel een bijstelling naar boven als naar beneden kan inhouden. Deze leden vragen de regering om, mede gelet op het «gelijke speelveld» binnen de EU, hier nader op in te gaan. Ook vragen zij of het verstandig is nu al een wettelijk kader met ambities voor 2030 en 2050 vast te stellen. Is het niet beter om de uitkomst van de internationale gesprekken in 2019 af te wachten? Indien nee, waarom niet?

Het wetsvoorstel bevat geen juridische garanties dat er binnen de EU sprake moet zijn van een zogenaamd gelijk speelveld. De regering noemt in de brief naar aanleiding van vragen van de SGP-fractie het gelijke speelveld «een belangrijk aandachtspunt».⁸ Waarom is voor deze bewoording gekozen? Het Nederlandse bedrijfsleven is binnen de EU en wereldwijd toch meer dan andere landen afhankelijk van een gelijk speelveld? Op welke wijze voorkomt de regering dat er sprake zou kunnen zijn van een «ongelijk speelveld», zowel binnen de EU als daarbuiten?

In de memorie van antwoord suggereren de initiatiefnemers dat het verstandiger is om met nationaal klimaatbeleid «een stip op de horizon» te zetten «in plaats van te wachten tot deze doelstelling via Europese wetgeving wordt afgedwongen».⁹ Wat bedoelen de initiatiefnemers hiermee? Verder vragen deze leden aan de regering of binnen de EU stappen in de richting van EU-wetgeving worden gezet, of zulks wenselijk is en wat dan de positie van Nederland is.

De CDA-fractieleden vragen ook aan de regering of, mede gelet op de recente doorrekening, de ambities haalbaar en betaalbaar zijn. Deze leden vragen de regering ook nader in te gaan op de mogelijke inkomenseffecten van de voorgestelde maatregelen op huishoudens. In antwoord op vragen vanuit de Kamer geeft de regering aan dat het CPB en PBL bij de doorrekening van de kosten, verband houdend met het Klimaatakkoord, onderscheid maken tussen de kosten voor de samenleving, de kosten voor de schatkist en de kosten voor burgers en bedrijven.¹⁰ Deze leden zijn benieuwd in hoeverre onderscheid kan worden gemaakt tussen kosten voor de samenleving en de schatkist enerzijds, en kosten voor burgers en bedrijven anderzijds. Kan de regering dit onderscheid nader toelichten? Ook vragen deze leden de regering om nader in te gaan op de kosten die voor rekening van burgers en bedrijven komen. Dit, niet alleen op basis van de doorrekeningen van CPB en PBL, maar ook op basis van de nadere keuzes die het kabinet in maart heeft gemaakt. Onder meer vanuit de Tweede Kamer (door de fracties van CDA en GroenLinks) en de wetenschap¹¹ zijn vraagtekens geplaatst bij de modellen die het PBL hanteert als basis voor de doorrekening van alle afzonderlijke plannen. Kan de regering nader ingaan op de gehanteerde modellen en de mate van betrouwbaarheid van de doorrekening? Ook vragen deze leden de regering om een inhoudelijke reactie om de zorgen over de kosten voor huishoudens, zoals verwoord door onder meer VNO-NCW.¹²

De regering kondigde na de presentatie van de cijfers van CPB en PBL op 13 maart 2019 aan alsnog met een CO₂-heffing voor het bedrijfsleven te zullen komen.¹³ Hoe wordt deze heffing ingevuld? Op welke bedrijven is deze heffing van toepassing? Ook zijn deze leden benieuwd naar de effecten van de heffing, niet alleen in financiële zin, maar vooral met het oog op de gevolgen voor de concurrentiepositie van het bedrijfsleven. Is met werkgevers en werknemers overlegd over introductie van deze heffing en wat waren de reacties? Is de introductie van een CO₂-heffing afgestemd met omringende landen en de EU? Wat is op dit moment wereldwijd de stand van zaken met betrekking tot een dergelijke heffing? Ook werden door de regering stappen aangekondigd om de kosten van het energieverbruik van huishoudens minder te laten stijgen dan uit de doorrekening zou blijken. Waarop baseert de regering de energiekosten van huishoudens en hoe zullen die kosten zich tot respectievelijk 2030 en 2050 ontwikkelen?

Een nevendoel van het wetsvoorstel is dat wordt gestreefd naar een volledig CO₂-neutrale elektriciteitsproductie in 2050. Kernenergie valt onder het begrip CO₂-neutrale elektriciteitsproductie. De initiatiefnemers laten in reactie op vragen van deze leden weten de optie van kernenergie niet uit te willen sluiten in het wetsvoorstel.¹⁴ Er is echter geen gezamenlijk standpunt over de wenselijkheid van kernenergie. Kunnen de initiatiefnemers aangeven wat het belang is van kernenergie in het door hen eerdergenoemde voorbeeldland China?

Hoe oordeelt de regering over kernenergie als middel om de klimaatdoelstellingen te halen? Kan de regering aangeven wat op dit moment het aandeel is van kernenergie in Nederland en binnen de EU? Is (meer) kernenergie in de toekomst een optie voor de regering? Indien nee, waarom niet en indien de optie wel wordt opengehouden, vragen deze leden de regering in te gaan op de vraag hoe dit vorm zal of kan worden gegeven.

Voorts volgen de CDA-fractieleden met belangstelling de voortschrijdende ontwikkeling waarbij waterstof door bestaande gasleidingen wordt gevoerd. Wanneer is het volgens de indieners zover dat dit mogelijk is? Stel dat dit rond 2040 is, kan de regering nader ingaan op haar positie ten aanzien van deze ontwikkeling? Voorts zijn deze leden benieuwd hoeveel wind- en zonne-energie de komende decennia in Nederland aanvullend moet worden opgewekt. In welke provincies zijn in de ogen van de regering nog mogelijkheden en hoe gaat de regering om met decentrale overheden die weigeren mee te werken aan meer zogenaamde zonneweiden en/of de bouw van windturbines?

Ten slotte blijkt uit de memorie van antwoord dat de in de initiatiefwet genoemde streefdoelen niet juridisch afdwingbaar zijn.¹⁵ Deze leden vragen daarom de initiatiefnemers om aanvullend te onderbouwen waarom juridisch niet afdwingbare doelen in een wetsvoorstel moeten worden vastgelegd. Ook vragen deze leden de regering in te gaan op de meerwaarde van het vastleggen van niet afdwingbare doelen in een wet. Deze leden vragen daarnaast aan de regering in hoeverre het initiatiefvoorstel een adequaat antwoord geeft op procedures, zoals aangekaart door een organisatie als Urgenda. Indien dit niet het geval is, vragen deze leden of er in de ogen van de regering een nationaal of Europees kader bestaat of kan worden gerealiseerd om vergelijkbare procedures te voorkomen?

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de PVV

De initiatiefnemers van de Klimaatwet schrijven in een antwoord op vragen van de PVV-fractieleden, dat doordat menselijke processengassen worden toegevoegd aan de atmosfeer, het vermogen van de atmosfeer om warmte vast te houden wordt versterkt ten opzichte van het natuurlijke dynamische gedrag van het klimaat. In het nieuwste Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) rapport van 2018¹⁶ wordt echter aangegeven dat de temperatuur niet stijgt zoals verwacht werd, de zeespiegelstijging significant vertraagt en het smelten van het zomerse Noordpoolijs stagneerde gedurende de afgelopen 10 jaar. De PVV-fractieleden willen graag van de initiatiefnemers weten of in het initiatiefvoorstel Klimaatwet met deze nieuwe bevindingen rekening is gehouden. Hebben de initiatiefnemers inzicht in hoe deze nieuwe cijfers in dit IPCC-rapport afwijken van het natuurlijke dynamische gedrag van het klimaat? Graag een gemotiveerd antwoord.

De initiatiefnemers van de Klimaatwet schrijven in antwoord op vragen van de PVV-fractieleden dat biomassa in veel gevallen uit organische restproducten bestaat, die normaal geen nuttige toepassing zouden krijgen. Als dit materiaal ongebruikt zou blijven, komen de daarin opgesloten broeikasgassen ook vrij.¹⁷ Kunnen de initiatiefnemers deze organische restproducten specificeren en de herkomst (welk land) aangeven? In de Amercentrale verdwijnen per dag 1500 bomen. Nederland ontbost momenteel in rap tempo, sneller dan het Amazonegebied.¹⁸ Kunnen de initiatiefnemers aangeven welke gassen nog meer vrijkomen als restafval niet zou worden gebruikt en hoe vindt dat dan plaats als het niet wordt verbrand? Door het restafval wel te verbranden komt het CO₂ vrij, in ieder geval veel eerder dan wanneer dat organische afval in het bos bleef liggen. Hoe moeten de leden van de PVV-fractie dit feitelijk als CO₂-neutraal zien?

De initiatiefnemers van de Klimaatwet schrijven in een antwoord op vragen van de PVV-fractie dat het wetsvoorstel geen doelstelling voor de totale concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer bevat.¹⁹ De vraag van de PVV-fractieleden was gericht op CO₂, omdat daar het wetsvoorstel over gaat. Moeten deze leden concluderen dat het wetsvoorstel breder dan dat is? En als het wetsvoorstel geen doelstelling bevat, wat zeggen de percentages 49% (2030) en 95% (2050) reductie dan? Welke betekenis kunnen zij hieraan hangen?

De initiatiefnemers schrijven vervolgens in een antwoord op vragen van de PVV-fractie, dat er heel bewust voor is gekozen om geen kosten in het wetsvoorstel op te nemen omdat het wetsvoorstel een raamwerk is.²⁰ Maar ook al is het wetsvoorstel een raamwerk, zijn de initiatiefnemers zich bewust dat de uitvoering van de taakstelling (het reduceren van CO₂) consequenties heeft? Kunnen de initiatiefnemers gespecificeerd aangeven op welke wijze deze klimaatwet algemene principes, verantwoordelijkheden en procedures regelt en welke dat dan zijn?

De initiatiefnemers van de Klimaatwet stellen dat het wetsvoorstel geen richting geeft voor de wijze waarop het klimaatbeleid wordt vormgegeven.²¹ De doelstelling om de uitstoot van broeikasgassen voor 2050 met 95% te reduceren ten opzichte van 1990 heeft echter voorspelbare consequenties. Naar zeer redelijke verwachting leiden deze er bijvoorbeeld toe dat de kolen- en gascentrales in Nederland worden gesloten, dat de auto’s met brandstofmotoren worden verboden, dat het gebruik van gasverwarming zal worden verboden en dat de grote industrieën uit Nederland zullen vertrekken. Het behalen van de in dit voorstel opgenomen doelstellingen is anders feitelijk vrijwel onmogelijk. Een afgewogen oordeel over deze wet vereist dat zeer waarschijnlijke consequenties ervan in het debat worden betrokken. Kunnen de indieners uitleggen waarom zij deze consequenties buiten beschouwing wensen te laten, terwijl de waarschijnlijkheid dat deze consequenties zullen volgen op zijn minst gelijk is aan de waarschijnlijkheid dat het klimaat zich gedraagt zoals de modellen van het IPCC voorspellen?

Zijn de initiatiefnemers van de Klimaatwet het met de leden van de PVV-fractie eens dat er een ongelimiteerde c.q. blanco cheque wordt verstrekt aan de uitvoerders van deze wet (de regering), zolang het doel van 49% CO₂-reductie ten opzichte van 1990 in 2030 en 95% CO₂-reductie ten opzicht van 1990 in 2050 maar wordt gehaald? Zijn de initiatiefnemers zich ervan bewust dat dit ten koste van de welvaart in Nederland zal gaan en dat de zwakkeren in onze maatschappij de hardste klappen krijgen?

De regering schrijft in een antwoord op vragen van de PVV-fractieleden het volgende: «In rapportages over de economische effecten van het klimaat- en energiebeleid, zoals de doorrekeningen van het PBL en het CPB, kan een onderscheid gemaakt worden tussen de kosten voor de samenleving, de kosten voor de schatkist en de kosten voor burgers en bedrijven. Deze verschillende kostensoorten hangen uiteraard met elkaar samen, maar zijn niet volledig met elkaar vergelijkbaar.»²² Is de regering het met de PVV-fractieleden eens dat het niet uitmaakt waar kosten worden gemaakt? Deze zullen altijd, direct of indirect, middels belastingen door de burger worden betaald. Een bedrijf dat voor CO₂-uitstoot zal worden aangeslagen zal dit ook middels de kostprijs van zijn producten of diensten bij de klant neerleggen.

Zijn de initiatiefnemers van de Klimaatwet van mening dat deze wet als zeer waarschijnlijke consequentie heeft dat alle gas- en kolencentrales zullen worden gesloten voor 2050? Zo niet, kunnen de initiatiefnemers uitleggen hoe de reductie van 95% valt te combineren met het laten functioneren van kolen- en gascentrales, waarvan de uitstoot van broeikasgassen beduidend meer bedraagt dan 5% van de 1990-uitstoot?

Zijn de initiatiefnemers van mening dat deze wet als zeer waarschijnlijke consequentie heeft dat de grote industrie uit Nederland vertrekt voor 2050, waaronder de hoogovens en de petrochemische industrie? Zo niet, kunnen de initiatiefnemers uitleggen hoe de reductie van 95% valt te combineren met het behoud van deze industrieën, waarvan de gezamenlijke uitstoot van broeikasgassen beduidend meer bedraagt dan 5% van de 1990-uitstoot?

Ook als Tata Steel bij IJmuiden noodgedwongen uit Nederland vertrekt zal er in Nederland nog steeds behoefte zijn aan hoogwaardig staal. Dit staal zal vervolgens worden geïmporteerd uit andere landen, waaronder uit de VS en China, die bij de productie ervan evenveel broeikasgassen uitstoten als dat in Nederland gelokaliseerde hoogovens zouden hebben gedaan. Kunnen de initiatiefnemers uitleggen op welke wijze deze verandering van productielocatie, als consequentie van dit wetsvoorstel, bijdraagt aan het doel van dit wetsvoorstel, te weten de vermindering van de volgens de initiatiefnemers door de mens veroorzaakte mondiale temperatuurstijging?

Kunnen de initiatiefnemers van de Klimaatwet uitleggen of en, zo ja, in welke mate de wet voorziet in beperking van de invoer van goederen waarvan bij de productie broeikasgassen zijn uitgestoten? Indien de wet niet in een dergelijke beperking voorziet, blijft door het gebruik in Nederland van deze goederen de mondiale uitstoot van broeikassen gelijk. Op dit vlak zal de enige consequentie van deze wet zijn dat deze goederen niet meer in Nederland, maar elders zullen worden geproduceerd. De concurrentiepositie van Nederland verslechtert hierdoor, met nadelige gevolgen voor de Nederlandse economie. Kunnen de initiatiefnemers uitleggen of en, zo ja, op welke manier zij gaan bewerkstelligen dat er een gelijk speelveld voor de Nederlandse industrie zal zijn?

Indien de initiatiefnemers van de Klimaatwet van mening zijn dat zij een dergelijk gelijk speelveld zullen bewerkstelligen door nog nader te maken keuzes en/of nader te maken wetgeving, lijkt het voor de hand te liggen deze doelstelling ook op te nemen in dit wetsvoorstel. Het doel van dit wetsvoorstel is volgens de indieners immers het creëren van zekerheid. Kunnen de indieners uitleggen waarom zij ervoor gekozen hebben wel zekerheid te creëren over doelstellingen die onvermijdelijk een negatieve impact hebben op de concurrentiepositie van Nederland, en tegelijkertijd voor gekozen hebben geen zekerheid te creëren over doelstellingen die deze negatieve impact kunnen verminderen?

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) stelt jaarlijks een klimaat- en energieverkenning op. Dit is een wetenschappelijk rapport over de gevolgen van het gevoerde klimaatbeleid in het voorafgaande kalenderjaar. De Minister van Economische Zaken spreekt in zijn brief van 22 maart 2019 in deze context over «een transparante verantwoordings- en beleidscyclus.»²³ Ook gezien de controlerende taak van het parlement is een dergelijke transparantie van de totstandkoming van de klimaat- en energieverkenning van groot belang. Kunnen de indieners van de Klimaatwet uitleggen op welke manier deze transparantie wettelijk is gewaarborgd?

In de wetenschap zijn transparantie en controleerbaarheid essentiële kernwaarden. Integere en gerenommeerde wetenschappers zullen altijd bereid zijn de bevindingen van hun wetenschappelijk onderzoek zo op te stellen dat hun conclusies door derden gecontroleerd kunnen worden. Dit geldt voor zowel de gebruikte datasets, de meetmethoden, de gebruikte modellen, als voor de uitgevoerde berekeningen. Zijn de indieners met de PVV-fractieleden van mening dat de aan de klimaat- en energieverkenning ten grondslag liggende data altijd publiekelijk beschikbaar moeten worden gesteld, zodat deze transparantie gewaarborgd zal zijn? Zo niet, kunnen de initiatiefnemers van de Klimaatwet dan uitleggen op welke manier de transparantie wel gewaarborgd wordt? Hierbij merken de PVV-fractieleden op, dat een beroep op de autoriteit of integriteit van het PBL juist geen waarborg is voor transparantie.

De leden van de PVV-fractie roepen in herinnering dat in het verleden het PBL gebruik heeft gemaakt van geheime modellen, onder andere voor het bepalen van het beleid voor belastingsubsidies voor uitstootarme auto’s. Dit niet functionerende model heeft geleid tot enorme subsidies voor eigenaars van luxe elektrische auto’s. Er zijn veel meer van dit soort auto’s verkocht dan dit model had voorspeld. Daardoor zijn er miljarden uitgegeven voor een, op zijn best, zeer geringe vermindering van CO₂-uitstoot. Miljarden die beter benut hadden kunnen worden, ook volgens een meerderheid van het parlement. Gezien de geheimhouding van dit rekenmodel is het parlement niet in staat gesteld het invoeren en uitvoeren van deze subsidieregeling adequaat te kunnen beoordelen. Indien dit model vanaf het begin openbaar zou zijn geweest, zou het voor overheidsinstituten, externe deskundigen en daardoor ook het parlement mogelijk zijn geweest dit model te controleren, en zou er een grote kans geweest zijn dat deze verkeerde beleidskeuze op basis van een niet-functionerend model niet was gemaakt of eerder was gecorrigeerd. Daarbij is van belang dat de maatschappelijke en financiële belangen die spelen bij deze klimaatwet vele malen groter zijn dan bij de subsidieregeling voor uitstootarme auto’s. Zijn de indieners van de Klimaatwet met de PVV-fractieleden van mening dat er, mede gezien de enorme financiële en maatschappelijke belangen die er spelen, geen sprake kan zijn van het gebruik van geheime modellen voor de wetenschappelijke klimaat- en energieverkenning? Ook niet als deze modellen al dan niet beweerdelijk gevalideerd zijn door TNO of het PBL, maar dat de gebruikte modellen inclusief eventuele broncodes steeds openbaar moeten worden gemaakt?

Zijn de initiatiefnemers met de leden van de PVV-fractie van mening dat er, gezien de enorme financiële en maatschappelijke belangen die er spelen, transparantie van het grootste belang is en ook de gemaakte berekeningen die ten grondslag liggen aan de klimaat- en energieverkenning openbaar moeten worden gemaakt?

Dit wetsvoorstel verwijst voor de definitie van de emissie van broeikasgassen naar artikel 2, onderdeel b van de verordening (EU) nr. 525/2013. Emissie van broeikasgassen door internationaal vliegverkeer en zeevaart vallen niet binnen deze definitie. De heer Jetten, een van de indieners, heeft tijdens de parlementaire behandeling in de Tweede Kamer het navolgende gezegd: «Het kan niet zo zijn dat we alle huishoudens, het bedrijfsleven, de mobiliteitssector, de elektriciteitssector allemaal vragen om een bijdrage te leveren aan het terugdringen van de CO₂-uitstoot en dat de luchtvaartsector tot 2050 qua uitstoot kan groeien.»²⁴ Hierop is in de Tweede Kamer door de heer Stoffer geconcludeerd het hiermee eens te zijn en blij te zijn dat ook de luchtvaart wordt meegerekend waar het de berekening van 95%-reductie betreft. Later tijdens de behandeling heeft de heer Jetten zijn antwoord gepreciseerd en aangevuld door te stellen dat «internationale luchtvaart» toch buiten de klimaatwet valt.²⁵ Hierdoor is er bij de leden van de PVV-fractie onduidelijkheid gerezen over het bereik van de doelstellingen in de Klimaatwet. Kunnen de initiatiefnemers verhelderen of het inderdaad zo is dat binnen de kaders van deze klimaatwet alle huishoudens, het bedrijfsleven, de mobiliteitssector en de elektriciteitssector hun CO₂-uitstoot met gemiddeld 95% dienen te beperken, terwijl de (internationale) luchtvaartsector onbelemmerd mag groeien?

De kennelijke keuze die is gemaakt om de luchtvaartsector en de internationale zeevaart uit te sluiten van deze doelstellingen is niet het gevolg van internationale verplichtingen. Het staat elk land vrij voor deze sectoren doelstellingen voor CO₂-reductie wettelijk vast te leggen. Het gegeven dat CO₂-reductie het best binnen een internationaal verband geregeld kan worden, omdat het anders netto geen effect heeft, geldt voor alle sectoren: dat is niet anders voor staalproductie dan voor de luchtvaartsector. CO₂ is een mondiaal verschijnsel. Ook voor de (minimale) effecten op het klimaat die de Nederlandse CO₂-reductie volgens de modellen heeft, maakt het niet uit of deze CO₂ uitgestoten is door de luchtvaartsector of door bijvoorbeeld de staalindustrie. De leden van de PVV-fractie zijn van mening dat, gezien het verwaarloosbare effect dat de voorgestelde CO₂-reductie ook volgens de modellen zal hebben, dergelijke doelstellingen zinloos zijn, voor welke sector dan ook. Aangezien de initiatiefnemers van de Klimaatwet desondanks toch dergelijke doelstellingen wensen, verzoeken de leden van de PVV-fractie te verhelderen waarom de keuze is gemaakt twee sectoren in het geheel vrij te stellen van dergelijke beperkingen, terwijl op alle andere sectoren de zware en zeer kostbare verplichting wordt gelegd de uitstoot van broeikasgassen met 95% te verminderen.

De keuze voor het volgen van vaststelling van de emissie van broeikasgassen conform artikel 2, onderdeel b de verordening (EU) nr. 525/2013 zal volgens de PVV-fractieleden tot situaties leiden waarbij de papieren uitstoot weliswaar zal afnemen, maar de werkelijke uitstoot zal toenemen en de Nederlandse economie schade zal leiden. Uit Zuid-Afrika per vliegtuig ingevoerde bloemen tellen noch qua productie, noch qua vervoer mee voor de berekening van uitstoot van broeikasgassen en zullen dus geen beperkingen ondervinden van de maatregelen die het gevolg zullen zijn van deze klimaatwet. Nederlandse telers zullen daarentegen grote praktische en financiële hinder ondervinden door de maatregelen die het gevolg zullen zijn van deze klimaatwet, terwijl de werkelijke uitstoot van broeikasgassen bij in Nederland geteelde bloemen veel lager ligt. Hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld uit China per schip ingevoerd staal. Indien deze gewoon in Nederland zou zijn geproduceerd, zou de werkelijke uitstoot van broeikasgassen veel lager zijn. Door de maatregelen die het gevolg zijn van deze klimaatwet zal invoer uit China desondanks rendabeler worden. Kunnen de initiatiefnemers van de klimaatwet verhelderen waarom zij desondanks voor deze vaststelling van broeikasgassen conform artikel 2, onderdeel b de verordening (EU) nr. 525/2013 hebben gekozen?

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de SP

Doelen van het wetsvoorstel

De leden van de SP-fractie stellen de initiatiefnemers de volgende vragen over de doelen van het wetsvoorstel.

Het wetsvoorstel en de toelichtingen erop suggereren dat de klimaatdoelen voor 2050 – en in mindere mate voor 2030 – vrij hard zijn. De leden van de SP-fractie onderschrijven dit streven (ook al hadden de ambities hoger kunnen liggen). Maar zijn de initiatiefnemers het met deze leden eens dat het wetsvoorstel naast de doelen slechts procedures vastlegt en op geen enkele manier dwingend is ten aanzien van het realiseren van deze doelstellingen? (Het eventuele antwoord «ja» volstaat; deze leden hebben kennisgenomen van hetgeen de memorie van antwoord hieromtrent op blz. 22 stelt.)

Op een vraag van de leden van de SP-fractie antwoorden de initiatiefnemers: «De doelen in het wetsvoorstel gaan verder dan hetgeen Nederland op basis van de doelen die op Europees niveau zijn vastgelegd moet doen. De initiatiefnemers hebben in de nota van toelichting uiteengezet dat het Europese kader niet verhindert dat individuele landen verder gaan.»²⁶

Eerder in het voorlopig verslag vroegen deze leden waarom de initiatiefnemers in dit wetvoorstel slechts de beperking van de opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat beogen en niet de vermindering ervan en zelfs niet het tot staan brengen ervan.²⁷ Daarop antwoordden de initiatiefnemers dat het wetsvoorstel aansluit op de afspraken uit de Overeenkomst van Parijs en dat vermindering van de opwarming van de aarde niet haalbaar is door nationale wetgeving.²⁸ Ten eerste merken de leden van de SP-fractie op dat de Nederlandse economie qua omvang van het BBP het 17^e land in de wereld is en qua BBP per hoofd het 13^e land.²⁹ Nederlandse maatregelen brengen dan toch enig gewicht met zich mee? Voorts, als alle landen het standpunt van de initiatiefnemers zouden volgen dan zullen zij toch hoogstens minimale maatregelen treffen? (De Overeenkomst van Parijs omvat geen harde sanctiemaatregelen.) Ten tweede, net zoals bij het Europese kader, verhindert de Overeenkomst van Parijs toch niet «dat individuele landen verder gaan»? Ten derde, hoe staan de initiatiefnemers tegenover de opvatting dat landen bij het klimaatbeleid naar gelang de hoogte van hun bbp per hoofd het voortouw zouden moeten nemen? Ten vierde, hoe staan de initiatiefnemers tegenover de opvatting dat het derde punt in het bijzonder van toepassing zou moeten zijn voor landen die hun huidige welvaart mede veroorzaakt zagen door hun koloniaal en imperialistisch verleden?

Klimaatplan

De leden van de SP-fractie stellen de initiatiefnemers de volgende drie vragen over het Klimaatplan.

Artikel 3, lid 2g vergt van het «klimaatplan» dat het ingaat op de gevolgen ervan voor, onder andere, «een eerlijke en betaalbare transitie». Op een vraag van de SP-fractieleden over de betekenis van een «eerlijke transitie»³⁰ stellen de initiatiefnemers in de memorie van antwoord: «Met een eerlijke transitie wordt bedoeld dat de lasten van de maatregelen op een rechtvaardige wijze worden verdeeld.»³¹ Maar wat verstaan de initiatiefnemers dan onder een «rechtvaardige verdeling» van de lasten? Omdat vigerende belastingtarieven de algemene lastenverdeling betreffen, vroegen deze leden in het voorlopig verslag of de initiatiefnemers de huidige Nederlandse belastingtarieven «eerlijk» [rechtvaardig] achten. De initiatiefnemers antwoorden in de memorie dat deze belastingtarieven geen onderdeel van dit wetsvoorstel zijn. Daarmee ontwijken zij de vraag naar de betekenis van «eerlijk» (rechtvaardig) uit genoemd artikel. Maar indien zij deze term niet kunnen of willen duiden, erkennen zij daarmee dan dat de betreffende zinsnede uit artikel 3 inhoudsloos is?

Is een ex artikel 5, lid 1, vastgesteld klimaatplan bindend voor de regering? – en wel met dien verstande dat het ex artikel 5 lid 4 gewijzigd kan worden indien dit noodzakelijk is om de doelstellingen uit art. 2 te realiseren – alsdan zou de wijziging bindend zijn. (De leden van de SP-fractie stellen deze vraag omdat dit – voor zover zij konden nagaan – niet expliciet te vinden is in het wetsvoorstel of andere stukken.)

De Minister/regering stelt het klimaatplan vast (art. 5, lid 1). Waarom hebben de initiatiefnemers niet gekozen voor goedkeuring van het klimaatplan door het parlement, c.q. voor vaststelling van het klimaatplan door regering en parlement gezamenlijk?

In de memorie van antwoord stellen de initiatiefnemers: «Het klimaatplan bevat het klimaatbeleid van het kabinet en wordt daarom niet door het parlement vastgesteld. Het gaat immers niet om formele wetgeving, waarbij de Kamers als medewetgever optreden.»³² Het woord «immers» hadden de initiatiefnemers hier gevoegelijk kunnen weglaten. Het gaat hier (immers) om een keuze van de initiatiefnemers. Beleidsvorming en beleidsvoornemens (denk aan de miljoenennota of aan raamwetten) sluit toch niet uit dat het voornemen in een formele wet gevat is, en dan vastgesteld wordt door regering en Staten-Generaal gezamenlijk? Erkennen de initiatiefnemers dat de voorgestelde vormgeving (art.5, lid 1) de keuze van de initiatiefnemers betreft?

Eerder stelden de initiatiefnemers: «In het klimaatplan wordt het (midden)lange termijn beleid van de regering uiteengezet. Het parlement controleert of de regering een wenselijk en haalbaar pad heeft uitgezet naar de doelen, genoemd in de wet.»³³ Maar de initieel meest directe/effectieve vorm van controle aangaande beleidsvoornemens is toch die waarbij een plan door het parlement moet worden goedgekeurd. Waarom kiezen de initiatiefnemers voor een indirecte relatief afgezwakte vorm van controle? (Een waarbij bijsturing slechts openstaat via een motie, of in het uiterste geval het opzeggen van het vertrouwen in een Minister of een kabinet?)

Wijziging doelen regering en wijziging wetsvoorstel

In het voorlopig verslag citeerden de leden van de SP-fractie de volgende opvatting van de initiatiefnemers: «Als de doelen van het regeringsbeleid veranderen zal dat tot uitdrukking moeten worden gebracht door een wijziging van de wet.»³⁴ De SP-fractieleden betwisten dat de tekst van het wetsvoorstel hiertoe noopt indien de (een toekomstige) regering stelt dat haar klimaatdoelen niet veranderd zijn maar dat die (gezien andere maatschappelijke problemen) geen prioriteit hebben. Dit lijkt een leemte in het wetsvoorstel. Kunnen de initiatiefnemers wijzen op een wetsartikel dat een dergelijke uitvlucht uitsluit? (De memorie van antwoord, blz. 21, geeft een ontwijkende repliek.)

In dit verband wijzen de leden van de SP-fractie op de volgende drie artikelen van de Grondwet. Artikel 18, lid 1, stelt: «Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.» Artikel 20, lid 1 stelt: «De bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg der overheid.» Artikel 21 stelt: «De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.» Deze drie artikelen geven de overheid enerzijds ruimte om iets niet of matig te doen (omdat «voorwerp van zorg» rekbaar is). Maar anderzijds geven zij de overheid ruimte om iets wél te doen, en om het materieel gezien te prioriteren. De overheid – in dit geval de regering als onderdeel van de overheid – kan stellen dat zij de klimaatdoelen uit het wetsvoorstel volledig onderschrijft maar dat zij, bijvoorbeeld, prioriteit geeft aan het bevorderen van de werkgelegenheid. Onderkennen de initiatiefnemers dat een regering deze positie kan innemen en dat deze positie geen wijziging van de (voorstelde) Klimaatwet vergt zoals bedoeld in de voorgaande alinea?

De in het klimaatplan vereiste «beschouwing» ex artikel 3 lid 2g van het wetsvoorstel geeft weliswaar geen criteria of restricties aangaande het beleid gericht op de klimaatdoelstellingen (artikel 3, lid 1), maar lijkt ampel ruimte te geven om die te vatten in termen van restricties. Of menen de initiatiefnemers dat dit uitgesloten is, en zo ja op grond van welke passage uit het wetsvoorstel?

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van 50PLUS

Het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) gaat de doorberekeningen die het PBL van het klimaatakkoord heeft gemaakt herrekenen omdat er stevige kritiek is. Onder meer wordt gesteld dat kosten te laag zijn ingeschat en dat er onvoldoende onderbouwing is.³⁵ Wat vinden de indieners van de klimaatwet hiervan en leidt dit niet opnieuw tot een groter wantrouwen, zo vragen de leden van de 50PLUS-fractie.

Kernpunt van vele critici en kiezers is dat er een nog niet gedefinieerde betaalrekening hoort bij de doelstellingen van 2050. Kunnen de indieners nog eens uitleggen dat hun doelstellingen in alle gevallen betaalbaar zullen zijn?

VNO-NCW-voorzitter Hans de Boer heeft verondersteld dat met name het CDA en VVD de industrie niet een hoge CO₂-heffing willen laten opleggen zolang andere Europese landen dat niet doen.³⁶ Kunnen de indieners hierop een visie geven?

Delen de indieners de opvatting van de leden van de 50PLUS-fractie dat stijgende tarieven het meest gevoeld worden door de lage(re) inkomens? Hoe zien zij in dit licht de financiële situatie van de huidige maar ook toekomstige gepensioneerden die niet alleen zeer vele jaren geen indexatie krijgen maar nu ook nog eens concreet de komende jaren bedreigd worden met kortingen? In het verlengde hiervan: is een breed draagvlak niet nodig om een dergelijke lange termijnplanning te doen slagen? Kunnen anders tussentijdse Kamerverkiezingen met het klimaat als hoofdonderwerp dit draagvlak niet ondermijnen? Moet in dit verband niet alles worden gedaan om de mogelijke kosten niet te bagatelliseren maar open ogen te hebben voor de positie van de mensen met de lagere inkomens?

Een veel gehoord argument is dat een mogelijke zwaardere belasting van het bedrijfsleven toch (grotendeels) doorberekend wordt aan de consument en met name de lagere inkomens zal raken. Wat is het standpunt van de indieners hierover?

In de memorie van antwoord van 12 maart 2019 wordt gesteld dat het nu nog onzeker is welke maatregelen in de komende dertig jaar worden getroffen om doelen te halen.³⁷ Hoe begrijpelijk ook, geeft dit de burger niet het gevoel van «weten we wel waaraan we beginnen»? Ook wordt gesteld dat in de toekomst de maatschappelijke en technische ontwikkeling moet uitwijzen welke maatregelen het meest geschikt zijn om doelen te halen. Vergroot dit niet de onzekerheid van de vele aarzelaars?

In de memorie van antwoord wordt ook vermeld dat het wetsvoorstel voorziet in meer afwegingsruimte af te wijken van het doelbereik in 2030.³⁸ Hiervan kan volgens de indieners afgeweken worden als, ondanks een reële inspanning, het doel niet haalbaar blijkt. Geeft dit het wetsvoorstel niet een boterzachte verpakking?

De leden van de vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat/Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zien met belangstelling uit naar de nota naar aanleiding van het verslag en de antwoorden van de regering. Onder voorbehoud dat de in dit verslag gestelde vragen en gemaakte opmerkingen uiterlijk vrijdag 19 april 2019, 15:00 uur voldoende zullen zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet – voorzien voor 21 mei 2019 – genoegzaam voorbereid.

De voorzitter van de vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat/Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Gerkens

De griffier van de vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat/Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, De Boer

---

1 Samenstelling: Nagel (50PLUS), Ten Hoeve (OSF), Huijbregts-Schiedon (VVD), Koffeman (PvdD), Kuiper (CU), Schaap (VVD), Flierman (CDA), Ester (CU), Kok (PVV), (vice-voorzitter), Gerkens (SP), (voorzitter), Atsma (CDA), N.J.J. van Kesteren (CDA), Reuten (SP), Pijlman (D66), Van Rij (CDA), Schalk (SGP), Schnabel (D66), Verheijen (PvdA), Klip-Martin (VVD), Overbeek (SP), De Bruijn-Wezeman (VVD), Van der Sluijs (PVV), Van Zandbrink (PvdA), Fiers (PvdA), Aardema (PVV), Binnema (GL) en Gout-van Sinderen (D66).

2 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 3.

3 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 6.

4 NOS, «Klimaatakkoord doorgerekend: doelen worden niet gehaald, meevaller totale kosten», 13 maart 2019.

5 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, D, blz. 1.

6 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 8.

7 Regeerakkoord 2017: «Vertrouwen in de toekomst», blz. 37.

8 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, D, blz. 3.

9 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 8.

10 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, D, blz. 2.

11 Peter Winterman, «Twijfel over doorrekening klimaatplannen», Het Parool, 20 februari 2019.

12 Martin Visser, «Berg van 250 miljard», De Telegraaf, 2 april 2019.

13 Kamerstukken II, 2018–2019, 32 813, nr. 307.

14 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 10.

15 Idem, blz. 17–18.

16 IPCC, Special report Global Warming of 1.5 °C, https://www.ipcc.ch/sr15/.

17 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 14.

18 Earth Matters, «Stop grootschalige bomenkap; Nederland ontbost sneller dan het Amazone gebied», 30 maart 2019 https://www.earth-matters.nl/7/14531/aarde-en-milieu/stop-grootschalige-bomenkap-nederland-ontbost-sneller-dan-het-amazone-gebied.html.

19 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 15.

20 Ibidem.

21 Idem, blz. 2.

22 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, D, blz. 2.

23 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, D, blz. 1.

24 Handelingen II, 2018–2019, nr. 38, item 11, blz. 13.

25 Idem, blz. 30.

26 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, B, blz. 12, respectievelijk Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 20.

27 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, B, blz. 10.

28 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 17.

29 IMF, World Economic Outlook Databate, oktober 2018 (cf. http://statisticstimes.com/economy/projected-world-gdp-ranking.php).

30 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, B, blz. 11.

31 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 18.

32 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 15.

33 Kamerstukken II, 2018–2019, 34 534, nr. 10, blz. 12.

34 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, B, blz. 12; citaat uit Eerste nota van wijziging, 34 534, nr. 10, blz. 10.

35 Alexander Bakker, «Klimaatkosten tegen het licht», De Telegraaf, 5 april 2019.

36 Yvonne Hofs, «Het grootste dilemma van het klimaatbeleid blijft onopgelost», de Volkskrant, 5 april 2019.

37 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 2.

38 Kamerstukken I, 2018–2019, 34 534, C, blz. 3.