34 456 Voorstel van wet van het lid Verhoeven tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafrecht BES teneinde enkele bijzondere bepalingen inzake belediging van staatshoofden en andere publieke personen en instellingen te doen vervallen

B VOORLOPIG VERSLAG VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR JUSTITIE EN VEILIGHEID¹

Vastgesteld 5 juli 2018

Het voorbereidend onderzoek heeft de commissie aanleiding gegeven tot het maken van de volgende opmerkingen en het stellen van de volgende vragen.

1. Inleiding

De CDA-fractieleden hebben kennisgenomen van onderhavig wetsvoorstel. Zij hebben een aantal vragen aan de initiatiefnemer.

De leden van de D66-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen van dit initiatiefwetsvoorstel. Zij hebben enkele vragen.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel en hebben een aantal vragen. Zij kijken uit naar de beantwoording.

De GroenLinks-fractieleden hebben met interesse kennisgenomen van het initiatiefvoorstel van het Tweede Kamerlid Verhoeven om bijzondere bepalingen aangaande majesteitsschennis en de belediging van bevriende staatshoofden te doen vervallen. Deze leden hebben hierbij nog een aantal vragen.

De leden van de fractie van de ChristenUnie hebben kennisgenomen van het initiatiefvoorstel van het Tweede Kamerlid Verhoeven. Het geeft aanleiding tot verschillende vragen, zowel van fundamentele als van meer praktische aard.

De SGP-fractieleden hebben kennisgenomen van het voorstel van wet over het laten vervallen van de specifieke strafbaarstelling van majesteitsschennis en enkele andere bepalingen. Deze leden vinden het belangrijk dat het staatshoofd mede door strafrechtelijke bepalingen wordt beschermd tegen beledigingen. Zij hebben dan ook grote aarzelingen bij het voorstel van het Tweede Kamerlid Verhoeven en willen hierover graag enkele vragen stellen.

2. Nut en noodzaak

De initiatiefnemer meent dat het «apart strafbaar stellen van majesteitsschennis niet meer van deze tijd [is]. Het past niet bij een modern koningschap.»² Kennelijk heeft dit geen betrekking op de strafmaxima, want die worden niet genoemd. Terzijde merken de leden van de VVD-fractie op dat zij positief staan tegenover een verlaging van de strafmaxima in de artikelen 111 tot en met 114 van het Wetboek van Strafrecht (hierna: WvSr). Zij vragen echter wel wat de initiatiefnemer verstaat onder «deze tijd» en een «modern koningschap». Waarom zouden deze niet meer bij elkaar passen?

De leden van de CDA-fractie merken op dat het wetsvoorstel aanvankelijk een volledige gelijkstelling van belediging van de Koning met de commune beledigingsdelicten beoogde. Het verbod op majesteitsschennis zou worden geschrapt en de Koning zou voortaan zelf – net als «gewone» burgers – een beroep moeten doen op eenvoudige belediging, smaad of laster. Daarnaast zou ook wat betreft de maximumstraf er geen verschil meer tussen belediging van de Koning of belediging van een gewone burger zijn. Diverse fracties in de Tweede Kamer hebben hierop de nodige kritiek geuit. Het wetsvoorstel is als gevolg daarvan op belangrijke onderdelen gewijzigd: voorzien is in een uitzondering op het klachtvereiste, alsmede in een hoger strafmaximum bij belediging van de Koning. De leden van de CDA-fractie verzoeken de initiatiefnemer tegen die achtergrond nog eens te onderbouwen wat hij met dit wetsvoorstel nu eigenlijk tracht te bereiken. Enerzijds lijkt «normalisering» van belediging van de Koning in strafrechtelijke zin centraal te staan, maar anderzijds handhaaft het wetsvoorstel belangrijke verschillen ten opzichte van de belediging van «gewone» burgers, en is van een echte gelijkstelling dus geen sprake. Opmerkelijk genoeg zijn de veranderingen ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel tijdens de behandeling in de Tweede Kamer slechts marginaal gemotiveerd. Dit in tegenstelling tot de uitgebreide onderbouwing voor volledige gelijkstelling. Voornoemde leden achten een onderbouwing voor deze afwijkingen van de zijde van de initiatiefnemer op zijn plaats. Graag een reactie.

De leden van de D66-fractie fractie vragen de initiatiefnemer of het eerder is voorgekomen dat er in Nederland iemand vervolgd c.q. veroordeeld is om het beledigen van een buitenlands staatshoofd. Zo ja, om welke casus ging het hier?

In de memorie van toelichting staat onder meer dat de opvatting dat de Koning zich niet kan verdedigen, aan betekenis verliest, omdat de Koning zich bedient van professionele woordvoerders, goed voorbereide interviews en een uitgekiende mediastrategie.³ De leden van de D66-fractie vernemen graag van de initiatiefnemer of hij deze opvatting nader kan toelichten in de context van de ministeriële verantwoordelijkheid. In hoeverre is in het licht van dit voorstel relevant dat de Koning daardoor in zijn uitingen kan worden beperkt?

Iedereen is voor de wet gelijk, maar de Koning heeft een andere positie. Hij is niet een gemiddelde huisvader of ambtenaar, maar iemand die een bijzondere positie heeft in ons staatsbestel. De Koning neemt op basis van de Grondwet en het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden een geheel eigen positie in het staatsbestel in, onder andere gericht op stabiliteit van bestuur, bekrachtiging van wetgeving en de officiële vertegenwoordiging van het Koninkrijk.

Zou de initiatiefnemer voor de leden van de fractie van de PvdA duidelijk willen maken wat in zijn visie de positie van het staatshoofd, die de officiële vertegenwoordiger is van de Nederlandse rechtsstaat, onderscheidt van andere dienaren van staat? Is de initiatiefnemer van opvatting dat onderscheidenlijke rechten en plichten die hieruit voortvloeien bij de uitoefening van publieke taken, het staatshoofd extra kwetsbaar maken en uit dien hoofde ook bescherming behoeven? Zo nee, waarom niet? Kan de initiatiefnemer toelichten vanuit de staatsrechtelijke positie van het staatshoofd waarom een bijzondere bescherming via strafrechtelijke bepalingen volgens hem niet op zijn plaats is?

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen de initiatiefnemer om reflectie op het feit dat de Koning boven alle partijen dient te staan en zo een symbool is van eenheid voor onze diverse, nationale gemeenschap. Vindt de initiatiefnemer dat het ambt van Koning met zich brengt dat dit bekleed dient te zijn met koninklijke waardigheid? Brengt de keuze voor een constitutionele monarchie niet met zich dat de Koning een bijzondere positie heeft?

De leden van de fractie van de ChristenUnie merken op dat de visie op de Koning doorwerkt in beschouwingen die men kan hebben op de verschillende wettelijke bepalingen aangaande de positie van de Koning. De initiatiefnemer licht nu een aspect uit, te weten de majesteitsschennis. Waarom heeft de initiatiefnemer niet eenzelfde redenatie bij andere artikelen in het WvSr met betrekking tot de Koning, zo vragen deze leden. Zij wijzen bijvoorbeeld op artikel 108 van het WvSr, dat eveneens als eerste jaartal van verschijning 1886 heeft.

De leden van de ChristenUnie vragen de initiatiefnemer voorts om precies te beschrijven welke effecten dit wetsvoorstel nu heeft bij een opzettelijke beledigende uiting ten aanzien van de Koning. Voorziet de initiatiefnemer dat dit zal leiden tot andere vervolgingsbeslissingen dan thans door het Openbaar Ministerie? En hoe waardeert hij dit? Kan de initiatiefnemer concreet benoemen welke problemen zich thans voordoen en na aanname van het wetsvoorstel niet meer? Onderkent de initiatiefnemer dat strafrechtelijk optreden van een andere orde is dan civiele rechtszaken? Welke waardering krijgt dit in zijn argumentatie, zo vragen de leden van de fractie van de ChristenUnie.

De leden van de SGP-fractie vragen wat nu eigenlijk het precieze argument van de initiatiefnemer is om deze bepalingen te laten vervallen. Enerzijds stelt de initiatiefnemer dat hij belediging van de Koning niet straffeloos wil laten, anderzijds stelt hij dat dit niet in een afzonderlijke strafbepaling moet gebeuren. Deze leden vragen waarom er dan bijvoorbeeld wel specifieke strafbepalingen blijven bestaan inzake het leven van de Koning. Wat zorgt ervoor dat níet bij belediging en wél bij de bescherming van het leven het onderscheid tussen Koning en anderen gerechtvaardigd geacht wordt? Is het juist niet van blijvend belang dat zowel het leven als de bescherming tegen belediging van de Koning als bijzondere strafbepalingen blijven bestaan vanwege de bijzondere positie van de Koning in ons staatsbestel?

Verder vragen de SGP-fractieleden wat in dit verband de bijzondere waarde van de grondwettelijke positie van de persoon van de Koning is. Vraagt die bijzondere positie niet tevens om bijzondere strafrechtelijke waarborgen?

3. Reikwijdte wetsvoorstel en strafmaat

De VVD-fractieleden vragen of medewerkers van private bedrijven die werkzaamheden verrichten voor of in opdracht van de overheid, ook tot de ambtenaren behoren bedoeld in het voorgestelde artikel 267, onder 2, en het voorgestelde artikel 269, tweede lid, dit in overeenstemming met het ruime begrip «ambtenaar» van artikel 84 van het WvSr. Geldt ook wanneer zij slachtoffer zijn van belediging een verhoging van het strafmaximum met 1/3 en het ontbreken van een klachtvereiste?

De memorie van toelichting vermeldt onder andere dat met betrekking tot de positie van rechters «[...], hoe hoog ook, geldt dat hun positie in de rechtsstaat het van het grootste belang maakt dat zij hun functie kunnen vervullen in de wetenschap dat zij een extra bescherming genieten tegen beledigende kritiek.»⁴ De positie van de Nationale ombudsman wordt door de initiatiefnemer vergelijkbaar geacht met die van rechters. De Nationale ombudsman heeft naar de mening van de initiatiefnemer een soortgelijke, onafhankelijke positie binnen de rechtsstaat, en publieke uitlatingen van de Ombudsman kunnen leiden tot maatschappelijke kritiek. Kan de initiatiefnemer nader toelichten in welke zin onafhankelijke rechters en leden van Hoge Colleges van Staat in het licht van dit wetsvoorstel vergelijkbaar zijn, zo vragen de D66-fractieleden.

De GroenLinks-fractieleden merken op dat met dit wetsvoorstel artikel 267, eerste lid, van het WvSr wordt gewijzigd, waardoor de strafverhoging van 1/3 niet meer geldt voor het beledigen van het openbaar gezag. Echter geldt deze mogelijke strafverhoging wel voor beledigingen richting openbare lichamen of openbare instellingen. Kan de initiatiefnemer aangeven wat er precies wordt verstaan onder «openbare lichamen» en «openbare instellingen», en waarin deze rechtspersonen verschillen van het openbaar gezag? Hoe verenigt de initiatiefnemer deze bijzondere strafbepaling met de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) in de zaak Oberschlick I⁵ en Oberschlick II⁶, waarin wordt bevestigd dat politici en gezagdragers meer kritiek moeten kunnen verdragen dan gewone burgers?

Artikel 114, tweede lid, van het WvSr bepaalt dat bij veroordeling op grond van de artikelen 111 en 112 van het WvSr bijkomende straffen kunnen worden uitgesproken die zien op de rechten vermeld in artikel 28, eerste lid, onder 1 tot en met 3, van het WvSr, te weten: het bekleden van ambten of van bepaalde ambten, het dienen bij de gewapende macht, en het recht de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen en tot lid van deze organen te worden verkozen. Het komt de leden van de fractie van de ChristenUnie voor alsof de initiatiefnemer deze straffen enkel als strafverzwaring en/of leedtoevoeging beschouwt. Graag vernemen zij of dit inderdaad het geval is.

Deze leden missen bij de initiatiefnemer in zijn overweging het aspect dat het zweren of beloven van trouw aan de Koning gevraagd wordt bij de bekleding van diverse publieke ambten. Kan dit, al dan niet in uitzonderlijke gevallen, niet tot ongeloofwaardige situaties leiden, zo vragen voornoemde leden. Zij vragen tevens naar de visie van de regering op dit punt.

De rechtsontwikkeling door uitspraken van het EHRM noemt de initiatiefnemer als belangrijk argument bij zijn wetsvoorstel. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen om een nadere beschouwing bij de zaak-Mondragon tegen Spanje⁷, nu het hier ging om een parlementariër in functie. Het Hof stelt: «While freedom of expression is important for everybody, it is especially so for an elected representative of the people. [...] the limits of acceptable criticism are wider as regards a politician as such than as regards a private individual.»⁸ Welk verschil ziet de initiatiefnemer in het licht van deze uitspraak voor een politicus in functie en een privépersoon? Hoe komt dit tot uiting in het huidige voorstel?

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen voorts in welke andere EU-landen belediging van het staatshoofd een specifiek delict is en in welke monarchieën in de EU majesteitsschennis strafbaar is.

Voor buitenlandse staatshoofden is er niet langer een bijzondere regeling. De leden van de SGP-fractie vragen of dit als consequentie heeft dat door deze staatshoofden feitelijk alleen nog in persoon een klacht kan worden ingediend en dat het hierdoor vrijwel ondenkbaar is dat er nog ooit dergelijke aanklachten zullen zijn?

De leden van de SGP-fractie constateren dat in het voorgestelde artikel 267 uitzonderingen worden gegeven op het algemene principe van een bepaalde strafmaat voor belediging. Kan voor elk van de in de onderdelen 1 tot en met 3 van dit artikel genoemde personen en instellingen worden aangegeven waarom verhoging van de strafmaat gewenst is?

Het valt op dat leden van algemeen vertegenwoordigende lichamen in het voorgestelde artikel 267 zijn uitgezonderd van de verhoogde strafmaat, terwijl zij op grond van het voorgestelde artikel 269 niet zelf een klacht hoeven in te dienen. Kan worden aangegeven op grond waarvan dit verschil in benadering in beide artikelen kan worden gerechtvaardigd, zo vragen de leden van de SGP-fractie.

De strafmaat voor belediging is (na verhoging op grond van het voorgestelde artikel 267) vier maanden. De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre de initiatiefnemer van mening is dat deze strafmaat voldoende is om afschrikwekkende werking te hebben, ook in geval het niet gaat om een losse opmerking, maar om een fundamentele ondergraving van de Koning als fundamentele staatsinstelling? Is het aantal gevallen onder deze strafbepaling niet zodanig breed en divers dat de strafmaat te laag is?

De leden van de SGP-fractie hebben een vraag naar de invulling van het begrip «ambtenaar» in het voorgestelde artikel 267. Zij vragen (op grond van de toelichting bij de tweede nota van wijziging⁹) waarom dit begrip wél geldt voor burgemeester en wethouders en niet voor volksvertegenwoordigers. Geldt de bepaling ook ten aanzien van commissarissen, gedeputeerden en Ministers?

4. Vrijheid van meningsuiting

De VVD-fractieleden vragen wat een chilling effect is, zoals genoemd in de tweede nota van wijziging¹⁰. Waarom is dit effect onvermijdelijk?

Mogen de leden van de VVD-fractie uit de behandeling in de Tweede Kamer opmaken dat de initiatiefnemer een relatie legt tussen de vrijheid om kritiek te uiten enerzijds en anderzijds de strafbaarstelling van belediging?¹¹ Het is naar hun mening gewenst om kritiek en belediging uit elkaar te houden. Want het is zeer wel mogelijk om kritiek te hebben zonder te beledigen en om te beledigen zonder kritiek te uiten. Deelt de initiatiefnemer deze mening?

Waarom stelt de initiatiefnemer dat strafbaarstelling van belediging een kwalijke rem zet op de vrijheid van meningsuiting? Wil hij die stelling toelichten?

In de memorie van toelichting is te lezen dat het verbod op majesteitsschennis onnodig afwijkt van de commune beledigingsdelicten. Dat leidt, zo stelt de initiatiefnemer, tot een onwenselijke en onnodige beperking op van de vrijheid van meningsuiting en van de mogelijkheden tot het voeren van een maatschappelijk debat.¹² De leden van de CDA-fractie vragen de initiatiefnemer nader uiteen te zetten waar die beperking precies uit bestaat. Zij vragen hem daarbij in te gaan op de wijze waarop de Nederlandse rechter met het verbod op majesteitsschennis omgaat. Tevens verzoeken zij de initiatiefnemer uiteen te zetten op welke wijze de beperking die het verbod op majesteitsschennis oplevert, verschilt met de beperking voor de uitingsvrijheid als gevolg van de commune beledigingsdelicten.

De GroenLinks-fractieleden merken op dat de initiatiefnemer aangeeft dat strafbaarstelling een beperking van de vrijheid van meningsuiting impliceert. Mede om deze reden heeft de Raad van Europa aanbevolen om gevangenisstraf voor beledigingsdelicten onverwijld af te schaffen.¹³ Daarnaast blijkt uit de jurisprudentie van het EHRM dat een gevangenisstraf voor majesteitsschennis zich zeer moeizaam tot artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden verhoudt. Om welke reden heeft de initiatiefnemer ervan afgezien om de gevangenisstraf voor beledigingsdelicten onverwijld af te schaffen?

5. Verhouding overheid en burger, rechtsbescherming

De initiatiefnemer geeft aan dat bestuurders in het strafrecht tot ambtenaren worden gerekend, waardoor zij ook bijzondere bescherming tegen belediging genieten. Acht de initiatiefnemer het proportioneel dat bestuurders meer rechtsbescherming genieten dan gewone burgers, zo vragen de GroenLinks-fractieleden. Aan welke criteria moet een ambtenaar wat de initiatiefnemer betreft voldoen om van deze extra rechtsbescherming gebruik te maken?

In de memorie van toelichting wordt aangegeven dat de mogelijkheid om burgers te vervolgen wegens belediging van een openbare instelling, de verhouding tussen overheid en burgers onnodig nog ongelijker maakt dan die al is. Die instellingen kunnen volgens de initiatiefnemer in de uitoefening van hun taken burgers ervan beschuldigen de wet te hebben overtreden of anderszins hun goede naam aantasten.¹⁴ Burgers worden, ook als de klachten van de burgers terecht zijn, zelden volledig gecompenseerd. Ziet de initiatiefnemer mogelijkheden om burgers beter te compenseren of meer rechtsbescherming te bieden dan nu in het voorstel is opgenomen, zo vragen de GroenLinks-fractieleden.

De initiatiefnemer betoogt dat de tijden zijn veranderd – publieke instituties en ambten moeten in ons land tegen een stootje kunnen – en hij verwijst naar de cultuur van scherpere uitingen op social media. Bovendien noemt hij voor zowel de Koning als de overheidsinstellingen dat deze tegenwoordig beschikken over professionele woordvoerders en een uitgekiende mediastrategie. Ten aanzien van de overheidsinstellingen lezen de leden van de fractie van de ChristenUnie bovendien in de memorie van toelichting dat deze beschikken over «een leger van communicatie-adviseurs en spin-doctors, die dagelijks bezig zijn de reputatie van hun instelling te verdedigen.»¹⁵ Zij hebben vragen bij deze constateringen van de initiatiefnemer.

Is het niet inherent aan de taak van overheidsinstellingen dat zij transparantie hoog in het vaandel hebben en te allen tijde waarheidsgetrouw hebben te berichten over hun werkzaamheden in het publieke domein? Hoe verhoudt zich de aanwezigheid van «een leger van spin-doctors», aldus de initiatiefnemer, hiertoe? Vindt de initiatiefnemer dit een goede ontwikkeling?

Aan de regering vragen de leden van de fractie van de ChristenUnie of genoemde constatering van de initiatiefnemer feitelijk juist is of dat zij nadere precisering behoeft.

De voornoemde leden vragen ook naar de robuustheid van de argumentatielijn die ziet op de ongelijkheid tussen overheid en burger. Blijft deze niet evenzeer staande, gezien de omvang en organisatiegraad van de overheid? Zou deze zelfs niet toe kunnen nemen, nu niet het Openbaar Ministerie ambtshalve beslist? Welke aanwijzingen heeft de initiatiefnemer hiertoe? Heeft de initiatiefnemer het Openbaar Ministerie, de Nationale Politie en Rechtspraak geraadpleegd over dit initiatiefwetsvoorstel? Kan hij de uitkomsten van deze raadpleging delen?

6. Overige

Waarom kiest de initiatiefnemer ervoor om belediging van de Koning over te brengen van titel II naar titel XVI van het WvSr, zo vragen de VVD-fractieleden. De Koning is het staatshoofd, een instituut van de Staat. Hij is een instituut sui generis, waarbij persoon en functie moeilijk van elkaar te scheiden zijn. Daarom hoort belediging van de Koning noch bij belediging van burgers (artikel 266 van het WvSr) noch bij belediging van publieke functionarissen (artikel 267 van het WvSr) thuis. Wil de initiatiefnemer zijn keuze nader motiveren?

De leden van de fractie van de ChristenUnie lezen in de memorie van toelichting de suggestie dat de artikelen met betrekking tot majesteitsschennis mogelijk worden ingezet ter bevordering van de openbare orde en veiligheid.¹⁶ Heeft de initiatiefnemer dit besproken met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters? Indien dit het geval zou zijn – terecht of onterecht – zijn er volgens hen aanvullende maatregelen nodig om deze openbare orde te handhaven?

De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of de bestuurscolleges van Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn geconsulteerd. Indien dit niet het geval is, vragen zij de initiatiefnemer of deze bereid is dat alsnog te doen.

De leden van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid zien de reactie van de initiatiefnemer en de regering met belangstelling tegemoet.

De voorzitter van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, Duthler

De griffier van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid, Van Dooren

---

1 Samenstelling:

Engels (D66), Kox (SP), Van Bijsterveld (CDA) (vice-voorzitter), Duthler (VVD) (voorzitter), Ten Hoeve (OSF), Koffeman (PvdD), Strik (GL), Knip (VVD), Backer (D66), Schouwenaar (VVD), Van Strien (PVV), Kok (PVV), Gerkens (SP), Vlietstra (PvdA), Lokin-Sassen (CDA), Bredenoord (D66), Dercksen (PVV), D.J.H. van Dijk (SGP), Van Rij (CDA), Rombouts (CDA), Van de Ven (VVD), Wezel (SP), Bikker (CU), Baay-Timmerman (50PLUS) Van Zandbrink (PvdA), vac. (PVV), Fiers (PvdA).

2 Handelingen II 2017/18, 69, item 4, p. 4.

3 Kamerstukken II 2016/17, 34 456, nr. 6, p. 3.

4 Kamerstukken II 2016/17, 34 456, nr. 6, p. 11.

5 EHRM 23 mei 1991, nr. 11662/85 (Oberschlick I/Oostenrijk).

6 EHRM 1 juli 1997, nr. 20834/92 (Oberschlick II/Oostenrijk).

7 EHRM 15 maart 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0315JUD000203407 (Otegi Mondragon/Spanje).

8 EHRM 15 maart 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0315JUD000203407 (Otegi Mondragon/Spanje), r.o. 50.

9 Kamerstukken II 2017/18, 34 456, nr. 15.

10 Kamerstukken II 2017/18, 34 456, nr. 15, p. 3.

11 Handelingen II 2017/18, 69, item 4, p. 4.

12 Kamerstukken II 2015/16, 34 456, nr. 3, p. 6.

13 Kamerstukken II 2015/16, 34 456, nr. 3, p. 12.

14 Kamerstukken II 2015/16, 34 456, nr. 3, p. 12.

15 Kamerstukken II 2015/16, 34 456, nr. 3, p. 12.

16 Kamerstukken II 2015/16, 34 456, nr. 3, p. 9.