33 527 Regels omtrent de basisregistratie grootschalige topografie (Wet basisregistratie grootschalige topografie)

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

1.1 Aanleiding tot het wetsvoorstel

In de periode 2000 tot en met 2003 is met het programma «Stroomlijning basisgegevens» een impuls gegeven aan de totstandkoming van een stelsel van zogeheten basisregistraties. Dat programma was een onmisbare voorwaarde voor een moderne en slagvaardige overheid die niet naar de bekende weg vraagt, klantgericht is, zich niet voor de gek laat houden, weet waar ze het over heeft en niet meer kost dan nodig is (Kamerstukken II 2001/03, 26 387, nr. 18). Het stelsel van basisregistraties vervult een sleutelrol in de met het programma beoogde en sindsdien verder ontwikkelde verbetering van de informatiehuishouding van de overheid, met name doordat met overheidsbreed gebruik van basisregistraties invulling wordt gegeven aan het uitgangspunt van eenmalige inwinning van gegevens en het meervoudig gebruik van deze gegevens.

Een basisregistratie is gedefinieerd als «een kwalitatief hoogwaardig en met expliciete garanties voor de borging van die kwaliteit omkleed bestand van, gezien het geheel van wettelijke taken, vitale en/of veelvuldig en om uiteenlopende redenen benodigde gegevens over personen, instellingen, zaken, verrichtingen of gebeurtenissen, dat bij wet als de enig officieel erkende registratie voor de betreffende gegevens is aangemerkt en dat in het gehele land verplicht wordt gebruikt door alle overheidsinstanties, alsook zo mogelijk door private organisaties, tenzij het gebruik om zwaarwegende redenen expliciet is uitgesloten» (Kamerstukken II 2001/02, 26 387, nr. 11).

De gegevens in een basisregistratie hebben met name door de kwaliteitsborging en door het feit dat de basisregistratie de exclusieve officiële registratie is voor die gegevens, een authentiek karakter. Met de kwalificatie authentiek wordt tot uitdrukking gebracht dat het gegeven zich leent voor verplicht gebruik door bestuursorganen. Een zodanig gegeven wordt in samenhang met andere gegevens door een groot aantal bestuursorganen in verschillende processen gebruikt en is bestemd voor informatie-uitwisseling tussen bestuursorganen.

De eerste tranche voor het stelsel van basisregistraties omvatte de inmiddels ingevoerde basisregistraties ten aanzien van natuurlijke personen, rechtspersonen en ondernemingen, kleinschalige topografische kaarten, kadastrale percelen, panden en verblijfsobjecten en adressen. In het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en e-overheid «Burger en bedrijf centraal», dat op 1 december 2008 is vastgesteld bij gelegenheid van het bestuurlijk overleg tussen het Rijk, de provincies, gemeenten en waterschappen, is de invoering van de Basisregistratie Grootschalige Topografie (hierna: BGT) afgesproken. Dit wetsvoorstel voorziet in de formele regeling van deze basisregistratie.

1.2 Inhoud van het algemeen deel

In het algemeen deel van deze memorie van toelichting wordt om te beginnen, in hoofdstuk 2, ingegaan op het nut van grootschalige topografie, de ontwikkeling van de productie daarvan en de noodzaak van stroomlijning en kwaliteitsverbetering. In hoofdstuk 3 wordt een schets van de inhoud van de voorgestelde BGT gegeven, in hoofdstuk 4 gevolgd door aanduiding van de verantwoordelijkheden van de bij de bijhouding van de BGT betrokken partijen.

In hoofdstuk 5 wordt nader ingegaan op het proces van bijhouding en op de inrichting van de registratie. Gebruiksaspecten komen aan de orde in hoofdstuk 6, waarbij tevens onder meer wordt ingegaan op de binnen het stelsel van basisregistraties geldende terugmeldplicht. In hoofdstuk 7 komt het toezicht op de registratie aan de orde. Hoofdstuk 8 geeft inzicht in de gevolgen van het wetsvoorstel, voor wat betreft onder meer bestuurlijke en administratieve lasten, en financiële aspecten. Tot slot wordt in hoofdstuk 9 aangegeven welke partijen bij de totstandkoming van het wetsvoorstel betrokken zijn geweest.

2. De ontwikkeling van de registratie van grootschalige topografie

2.1 Het nut van grootschalige topografie

Topografie is de beschrijving van de fysieke werkelijkheid, de dingen die in het terrein fysiek aanwezig zijn. Topografische gegevens worden gebruikt in vrijwel alle processen met betrekking tot werkzaamheden aan objecten en/of activiteiten die een ruimtelijke component hebben. Afhankelijk van de werkzaamheden is er behoefte aan meer of minder gedetailleerde topografische informatie. Bij bijvoorbeeld de planning van een snelwegtracé is er in eerste instantie behoefte aan overzicht en weinig gedetailleerde topografische informatie. Indien minder gedetailleerde informatie nodig is, wordt de Basisregistratie Topografie (hierna: BRT) gebruikt. Dit betreft een topografisch bestand op een hoogste schaalniveau van 1:10.000.

Bij de verdere invulling van het tracé of bijvoorbeeld bij onderhoud aan een viaduct is er behoefte aan gedetailleerde topografische informatie. Voor processen waarbij veel detailinformatie nodig is, voorzien topografische bestanden op een schaalniveau van 1:500 tot en met 1:5000 in de informatiebehoefte. Voor dit schaal- en detailniveau is de BGT ontwikkeld.

In de digitale weergave van topografische bestanden kan men in- en uitzoomen en zijn de schaalniveau’s een continue reeks. Zo kan de BRT ook op grotere schaalniveaus dan 1:10.000 worden gebruikt (door «inzoomen») en is de BGT bruikbaar op kleinere schaalniveaus dan 1:5000, maar daarmee wijzigt het detailniveau van de in de kaart beschikbare informatie uiteraard niet. Er is zodoende voor wat betreft schaalniveau geen hiaat in topografische informatie. Wel ontbreekt een tussenliggend detailniveau (tussen de detailniveaus die passen bij een schaal van 1:10.000 respectievelijk 1:5000). Een basiskaart met zo’n tussenliggend detailniveau heeft voor de praktijk weinig meerwaarde.

Dat de BGT als afzonderlijke registratie naast de BRT wordt ingevoerd, heeft een aantal redenen. Om te beginnen is het detailniveau van de BGT en de BRT verschillend. Voorts wordt de BGT door andere partijen samengesteld. Hierdoor zijn de organisatie en het proces van inwinnen van gegevens voor de BGT verschillend van die geregeld zijn voor de BRT. Voor de BRT worden gegevens centraal, veelal op basis van luchtfoto’s, ingewonnen door de Dienst voor het Kadaster en de openbare registers (hierna: de Dienst). De BGT wordt daarentegen vooral gevoed door gedetailleerde (veelal in het veld ingemeten) gegevens van diverse partijen, die in het kader van dit wetsvoorstel worden aangeduid als bronhouders (zie daarover hoofdstuk 4 van deze memorie van toelichting).

2.2 Ontwikkeling van de productie van grootschalige topografie

Grootschalige topografie wordt reeds sinds de 19^e eeuw door diverse partijen in één of andere vorm bijgehouden voor uiteenlopende doeleinden zoals eigendoms- of territoirafbakening, ruimtelijke planning en oriëntatie in het terrein.

In 1975 is besloten om een landsdekkend grootschalig topografisch basisbestand op te bouwen om te voorzien in de behoefte aan uniform basiskaartmateriaal, welke behoefte met name bij de Dienst, gemeenten, nutsbedrijven en waterschappen bestond. Dit heeft geleid tot de Grootschalige Basiskaart Nederland (GBKN), die door middel van publiek-private samenwerking in (tien) regionale samenwerkingsverbanden is voltooid in 2001. De GBKN was in eerste instantie een analoge kaart en is later een digitaal vectorenbestand geworden. Het beheer van de GBKN wordt verzorgd door de Stichting Landelijk Samenwerkingsverband GBKN, met als deelnemers de regionale samenwerkingsverbanden, vijf koepelorganisaties (EnergieNed, Unie van Waterschappen, KabelNL, Vewin en VNG), waarbij voor enige standaardisatie en voor distributie wordt samengewerkt met 25 gemeenten die voor hun gebied zelfstandig topografie produceren. Tussen de Stichting en het toenmalige Ministerie van Verkeer en Waterstaat en ProRail is voorts een samenwerkingsovereenkomst gesloten voor onderlinge uitwisseling en beschikbaarstelling van ieders grootschalige topografische bestanden.

In de periode 1992–2000 is zodoende (digitale) grootschalige topografie landsdekkend beschikbaar gekomen. De volledigheid van de topografische gegevens verschilt echter per producent van die gegevens (regionaal samenwerkingsverband of zelfstandige topografieproducerende instantie), doordat verschillende keuzes werden gemaakt ten aanzien van te registreren gegevens en de wijze van registratie daarvan. De grootschalige basiskaart is daarmee niet eenduidig qua inhoud. Voorts zijn in deze basiskaart veelal lijnen opgenomen, die één of meer begrenzingen van objecten aangeven zonder dat overigens de lijnen aan elkaar gerelateerd zijn. Zo werd bijvoorbeeld van bebouwing soms wel de voorgevel in kaart gezet voor bepaalde toepassingen, maar niet het object als zodanig opgenomen, waarmee voor andere toepassingen informatie ontbrak.

2.3 Noodzaak van stroomlijning en kwaliteitsverbetering van grootschalige topografische registratie

Om een grootschalige topografische registratie voor vele uiteenlopende processen geschikt te doen zijn, is om te beginnen nodig dat de definities van de geregistreerde topografische gegevens landelijk eenduidig zijn, zonder lokale of regionale «dialecten» in inhoud en/of bestandsstructuur die een goede aansluiting van gegevens op elkaar belemmeren. Voorts dient sprake te zijn van een objectenregistratie. Met de bijhouding van grootschalige topografie als een objectenregistratie wordt beter aangesloten op de informatiebehoefte dan met topografische registraties die geen objecten als zodanig maar – niet aan elkaar gerelateerde – lijnen of vectoren bevatten. Een zogeheten lijnenkaart geeft wel grenzen van bijvoorbeeld bebouwing weer, maar aan de lijnen op zichzelf kunnen geen gegevens over de aard en omvang van die bebouwing worden gekoppeld. Door objecten als zodanig in de kaart op te nemen, wordt het voor gebruikers mogelijk daaraan gegevens over diverse eigenschappen van het object te koppelen, al naar gelang de informatiebehoefte in een bepaald geval. Zo kunnen bijvoorbeeld ten behoeve van de eigen beheerprocessen van de overheid aan oppervlaktewaterlichamen gegevens over de bergingscapaciteit daarvan worden opgehangen. En een topografische objectenregistratie kan bijvoorbeeld in het kader van externe veiligheid worden benut om snel inzicht te krijgen in de aard van bebouwing binnen risicocontouren.

Een breed toepasbare, eenduidige grootschalige topografische basiskaart is een belangrijk hulpmiddel voor betere dienstverlening aan burgers en bedrijven en voor betere samenwerking binnen de overheid en draagt daarmee bij aan kostenbesparing in ketens. De BGT voorziet hierin, doordat de hele overheid dezelfde hoogwaardige basisset grootschalige topografie van Nederland gebruikt. Dit is een uitwerking van de doelstelling van basisregistraties in het algemeen: de overheid gebruikt dezelfde basisgegevens. Door de BGT als basisregistratie bij wet te regelen, worden onder meer de inhoud en kwaliteitsborging wettelijk verankerd.

3. Inhoud BGT

3.1 Algemeen

De BGT is een landsdekkende topografische registratie. Dat wil zeggen dat de BGT het grondgebied van Nederland omvat dat bestuurlijk is ingedeeld, met inbegrip van de waterdelen binnen de grenzen van kustgemeenten. De registratie bestrijkt zowel de openbaar toegankelijke als niet-toegankelijke ruimte (zoals terreinen van grote industriële complexen). De BGT is ontwikkeld vanuit het perspectief van de gebruiker die de BGT-informatie als basiskaart combineert met andere gegevens en daardoor beter en efficiënter kan werken. De BGT heeft een schaalniveau van 1:500 tot en met 1:5000.

De in dit wetsvoorstel geregelde grootschalige topografische registratie is tweedimensionaal. Om goed aan te sluiten bij de bestaande registratiepraktijk op het gebied van grootschalige topografie (alsmede het huidige gebruik ervan) en zodoende de kosten van invoering te beperken, is op dit moment niet gekozen voor invoering van een driedimensionale basisregistratie. Wel bevat de BGT voor elk object een niveauaanduiding, waarmee de relatieve hoogteligging ten opzichte van het maaiveld wordt aangegeven. Een object op maaiveldniveau krijgt zodoende een andere niveau-aanduiding dan bijvoorbeeld boven het maaiveld aanwezige bruggen en onder het maaiveld gelegen tunnels. Overigens wordt het gegevensbestand zodanig vormgegeven dat toevoeging van de derde dimensie mogelijk is.

3.2 Objecten

De BGT bestaat uit een bestand van topografische gegevens van fysieke objecten die «in het veld» aanwezig zijn – zoals wegen, gebouwen en terreinen – welk bestand wordt weergegeven als een topografische kaart.

De objecten in de BGT hebben geen relatie met objecten in de BRT. Doordat in de BGT met nieuwere gegevensstandaarden wordt gewerkt dan in de BRT, zou het leggen van een informatiekundige en registratietechnische relatie tussen de meer gedetailleerde objecten in de BGT (zoals bijvoorbeeld panden) en gegeneraliseerde objecten in de BRT (zoals bijvoorbeeld een dorp) een omvangrijke – en daarmee kostbare – inspanning tot versnelde doorontwikkeling van de BRT vragen, zonder dat dit thans voor de informatievoorziening wezenlijke voordelen zou opleveren.

Het wetsvoorstel voorziet in een limitatieve opsomming van de objecten die in de BGT worden opgenomen.

Het betreft allereerst wegdelen (zoals rijbanen, voetpaden), ondersteunende wegdelen (zoals verkeerseilanden en bermen), spoorlijnen (zoals voor trein en tram), begroeide en onbegroeide terreindelen en waterdelen. Voorts bevat de BGT de panden die voorkomen in de basisregistraties adressen en gebouwen (BAG), zoals geregeld in de Wet basisregistraties adressen en gebouwen (zie nader in paragraaf 3.4), overige bouwwerken (zoals bassins, open loodsen, silo’s, windturbines en transformatorhuisjes die geen pand in de zin van de BAG zijn), scheidingen (zoals geluidsschermen, hekken en muren) en kunstwerken (zoals bruggen, duikers en tunnels). Ook een zogenaamd functioneel gebied (met name waterkering) wordt in de basisregistratie opgenomen.

Ten slotte bevat de BGT nog de categorie «ongeclassificeerde objecten». Dit zijn objecten waarvan tot nu toe geen grootschalige topografie wordt bijgehouden omdat daar in de praktijk geen behoefte aan bestaat, zoals landwegen. In de landsdekkende BGT wordt van deze objecten wel de geografische ligging opgenomen, die feitelijk volgt uit de begrenzing van aanpalende geclassificeerde objecten van bronhouders.

Opdelend karakter

De vlakken van objecten in de BGT zijn op maaiveldniveau «opdelend». Dat wil zeggen dat objecten elkaar uitsluiten (niet overlappen) en dat er een «gat» in de kaart ontstaat, wanneer dat object uit de kaart zou worden weggelaten. Dit betekent dat het grondgebied van Nederland op maaiveldniveau is bedekt met BGT-objecten. Specifieke objecten die geen vlak maar uitsluitend een lijn vormen (zoals scheidingen) liggen wel op het vlak van een ander object.

Sommige objecten – met name terreindelen, waterdelen en wegdelen – worden overigens kunstmatig begrensd, in die zin dat het object een bepaalde maximale omvang mag en/of minimale omvang moet hebben. Hierdoor wordt bijvoorbeeld een groter terrein, dat in de werkelijkheid als één geheel kan worden beschouwd, in de kaart als meerdere terreindelen met elk een oppervlakte van maximaal 1 km² opgenomen. Evenzo komen bijvoorbeeld bij wegdelen virtuele begrenzingen voor die de lengte van de wegdelen beperken tot ca. 300 m. Deze begrenzingen zijn nodig voor doelmatig gebruik van de grootschalige kaart. De kaart wordt namelijk doorgaans gebruikt om gedetailleerde topografische informatie over een relatief beperkt gebied te verkrijgen. Indien dit automatisch mede gegevens zou opleveren die bijvoorbeeld de volledige lengte bestrijken van een snelweg, die in een enkel geval meer dan 200 kilometer beslaat, dan zou het doel van grootschalige topografie worden gemist indien die gegevens overbodig zijn.

3.3 BGT als basiskaart

Met de topografische gegevens van de in dit wetsvoorstel aangeduide objecten ontstaat een eenduidige, landsdekkende digitale basiskaart, die overheidsbreed als topografische ondergrond moet worden gebruikt. Het karakter van basiskaart brengt mee dat niet alle grootschalige topografische gegevens die onder meer door sommige gemeenten worden bijgehouden, ook in de BGT zijn opgenomen. De BGT voorziet in de grootste gemene deler van de behoefte aan grootschalige topografische informatie binnen de overheid. Zogeheten «plustopografie» – zoals topografie van lantaarnpalen of straatmeubilair – wordt niet in de BGT als zodanig opgenomen, maar kan door de gebruiker op de basiskaart worden geprojecteerd. Gebruikers kunnen (voor hen relevante delen van) deze digitale kaart zo als onderlegger gebruiken voor de eigen werkprocessen. In sommige gevallen zal de basiskaart op zichzelf reeds de benodigde informatie bevatten, in veel gevallen echter zal de gebruiker op de basiskaart een extra «laag» leggen met aanvullende gegevens voor specifieke toepassingen op het gebied van bijvoorbeeld openbare werken, leidingbeheer, veiligheid en bereikbaarheid (zie ook de in paragraaf 2.3 van deze memorie van toelichting genoemde toepassingsvoorbeelden).

Ook komt het voor dat wettelijke regelingen voor specifieke doelen andere definities of interpretaties van geografische entiteiten kennen dan de definities van BGT-gegevens. In dat geval heeft de gebruiker voor de toepassing van zo’n specifieke regeling een afzonderlijke informatielaag nodig, die is toegespitst op het begrippenkader van die regeling. Zo kan bijvoorbeeld de begrenzing van percelen in de BGT een andere zijn dan de begrenzing die het Ministerie van Economische Zaken moet hanteren in het kader van onder meer Europese regelingen voor landbouwsubsidies.

3.4 De in de BGT op te nemen gegevens

Voor elk object in de BGT wordt een door de bronhouder toegekend uniek identificatienummer in de registratie opgenomen. Voor panden is dit het nummer dat ook in de BAG is opgenomen. Voorts wordt geregistreerd welk type object het betreft (zie de hiervóór in paragraaf 3.2 aangeduide typen). Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om in bepaalde gevallen de typeaanduiding van een object te laten afwijken van de specifieke aard van het object, zodat bijvoorbeeld bepaalde objecten van de krijgsmacht niet zonder meer in de kaart herkenbaar zijn. Hierop wordt nader ingegaan in de toelichting bij artikel 22 van het wetsvoorstel.

Van de objecten in de BGT worden de ligging en geometrie vastgelegd door middel van coördinaten, waarbij het stelsel van rijksdriehoeksmeting als referentie geldt. Van de panden uit de BAG wordt de geometrie op maaiveldniveau als topografisch gegeven in de BGT opgenomen, terwijl in de BAG de geometrie van het bovenaanzicht als attribuut van het object pand wordt geregistreerd. Dit verschil komt voort uit de verschillende gebruiksdoelen van de onderscheiden registraties; in de BAG is vooral de verschijningsvorm van een pand als eigenschap van dat object relevant, terwijl de topografische registratie van het object in de BGT zich vooral richt op beheerdoeleinden op maaiveldniveau.

Van alle objecten wordt ook de relatieve hoogteligging ten opzichte van het maaiveld vastgelegd.

Ten slotte worden de nodige metagegevens bijgehouden, waaronder de bronhouder van de gegevens.

Vanwege het gedetailleerde karakter en omwille van de gewenste flexibiliteit in technische voorschriften, worden de exacte aard en vorm van de te registreren gegevens en de daarbij te gebruiken technische standaarden uitgewerkt in een catalogus die bij ministeriële regeling zal worden vastgesteld.

Het informatiemodel voor de BGT sluit overigens aan op – en vormt in feite een deelverzameling van – het in de praktijk bekende Informatiemodel Geografie (IMGeo).

4. Verantwoordelijkheden en bestuurlijke structuur

Eindverantwoordelijkheid

De Minister van Infrastructuur en Milieu is als beleidsverantwoordelijk minister primair verantwoordelijk voor de totstandkoming van de voor de BGT benodigde regelgeving en eindverantwoordelijk voor de uitvoering daarvan en het toezicht daarop.

Bronhouders

De primaire verantwoordelijkheid voor het bijhouden van de gegevens ten behoeve van de BGT berust bij de zogenoemde bronhouders. Bij de aanwijzing van de bronhouders is leidend principe dat topografische gegevens betreffende een object worden bijgehouden door die instantie die vanwege zijn bestaande beheertaken het meeste baat heeft bij (gebruik van) gegevens over dat object. Dit zijn doorgaans de instanties die vanuit hun informatiebehoefte reeds zelf gegevens produceren en daarom de meest geëigende bronnen voor de registratie vormen.

Het principe dat de voornaamste gebruiker (en veelal bestaande producent) van gegevens ook de meest aangewezen bronhouder voor de basisregistratie is, leidt ertoe dat in een enkel geval de bronhouder een instantie is die weliswaar op basis van een wet een publieke taak uitoefent, maar niet tot de eigenlijke overheid behoort. Zo noemt het wetsvoorstel de beheerder van het hoofdspoorwegennet als bedoeld in de Spoorwegwet als bronhouder voor de topografische gegevens betreffende spoorwegen, kunstwerken en de daartoe behorende terreinen waarover deze het beheer voert. De hoofdspoorwegbeheerder is een particuliere instantie, die op basis van een door de Minister van Infrastructuur en Milieu afgegeven concessie de in de Spoorwegwet geregelde taak van beheer van het hoofdspoorwegnet verzorgt.

Beheerders van energienetten hebben volgens het wetsvoorstel geen rol als bronhouder voor de BGT, aangezien energienetten niet tot de inhoud van de BGT behoren. In de BGT worden overigens wel hoogspanningsmasten als object opgenomen, voor de topografie waarvan de bronhouder voor het betrokken gebied verantwoordelijk is.

Het wetsvoorstel regelt aldus de volgende taaktoedeling:

• a. Het dagelijks bestuur van een waterschap is bronhouder voor oppervlaktewaterlichamen, waterkeringen en kunstwerken, waarvoor een legger als bedoeld in artikel 5.1 van de Waterwet is voorgeschreven, alsmede voor bijbehorende terreinen en wegen, voor zover deze in beheer zijn bij een waterschap. Bergingsgebieden, die naast de hierboven genoemde waterstaatswerken ook bij een waterschap in beheer kunnen zijn, worden als zodanig niet door het waterschap in de BGT bijgehouden. Bergingsgebieden hebben doorgaans een andere hoofdbestemming (bijvoorbeeld landbouw), waarmee ze onder een andere bronhouder vallen.

• b. Gedeputeerde staten van de provincie zijn bronhouder voor zover het betreft wegen, spoorwegen, oppervlaktewaterlichamen, waterkeringen, kunstwerken en de bijbehorende terreinen die in beheer zijn bij de provincie.

• c. De Minister van Infrastructuur en Milieu is bronhouder voor zover het betreft wegen, oppervlaktewaterlichamen, waterkeringen, kunstwerken en de bijbehorende terreinen die in beheer zijn bij het Rijk. Dit is een uitvloeisel van het feit dat taken en verantwoordelijkheden bij «organen» worden belegd. In de praktijk zullen bronhouderstaken worden uitgevoerd binnen het directoraat-generaal Rijkswaterstaat van het ministerie, welk organisatieonderdeel niet wordt belast met toezichthoudende taken van de minister in het kader van de BGT.

• d. De beheerder van de hoofdspoorweginfrastructuur als bedoeld in artikel 1, onder h, van de Spoorwegwet is bronhouder voor zover het betreft spoorwegen, kunstwerken en de bijbehorende terreinen waarover deze het beheer voert.

• e. De Minister van Economische Zaken is bronhouder voor zover het begroeide terreindelen betreft die hij ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Landbouwwet, of artikel 34, eerste lid, van de Meststoffenwet heeft geïdentificeerd.

• f. De Minister van Defensie is bronhouder voor zover het betreft terreinen waarover deze materieel het beheer voert, met uitzondering van oefen- en schietterreinen, alsmede voor de basislijn in het kader van het VN-verdrag inzake het recht van de zee, die het verloop van de kust definieert en die thans wordt bijgehouden door de Dienst der Hydrografie van het Ministerie van Defensie.

• g. Burgemeester en wethouders van de gemeente zijn bronhouder voor zover het betreft het gebied binnen de bebouwde kom als bedoeld in artikel 20a, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994. Voor het gebied buiten de bebouwde kom zijn zij bronhouder ten aanzien van bebouwing met de bijbehorende erven, en ten aanzien van wegen, kunstwerken en de bijbehorende terreinen die in beheer zijn bij de gemeente. Daarnaast is de gemeente bronhouder voor spoorwegen, voor zover de bijhouding daarvan niet aan een andere bronhouder is toebedeeld.

Ten aanzien van ongeclassificeerde objecten dienen de bronhouders van aangrenzende objecten in onderling overleg te bepalen wie van hen de topografie daarvan verzorgt. Vanwege de uiteenlopende mogelijke aard en ligging van ongeclassificeerde objecten, valt voor die objecten niet bij algemene wettelijke regel een bronhouder aan te wijzen. Indien de betrokken bronhouders geen overeenstemming bereiken over de toedeling van een ongeclassificeerd object, kan de Minister van Infrastructuur en Milieu ter zake een aanwijzing geven. In dit verband wordt overigens verwezen naar hetgeen hiervóór is vermeld ten aanzien van de verhouding tot de uitvoeringstaken van deze minister.

Het wetsvoorstel draagt aan de bronhouders op om topografische gegevens over de tot hun «domein» behorende objecten aan de houder van de registratie aan te leveren conform bepaalde – in de catalogus BGT opgenomen – specificaties (zie daarover nader hoofdstuk 5). De rol van de bronhouder voor de BGT verschilt van die van bronhouders in andere basisregistraties. Bij de meeste basisregistraties is de bronhouder zelf ook houder van de registratie als zodanig, omdat de registratie vrijwel uitsluitend de gegevens bevat waarvan de houder inderdaad zelf de bron is. Bij de BGT vormen de topografische gegevens van één bepaalde bronhouder echter geen verzameling die zich op zichzelf leent voor meervoudig gebruik in ook andere processen dan de beheerprocessen van de bronhouder zelf. Een voor meervoudig gebruik relevante gegevensverzameling – de grootschalige topografische kaart – ontstaat pas door samenvoeging van alle van de verschillende bronhouders afkomstige gegevens. In deze situatie vormen de gegevens van een bronhouder inderdaad een zuivere «bron» voor de basisregistratie, en geen basisregistratie op zichzelf. De wijze waarop de bronhouder zijn eigen informatiehuishouding organiseert, behoeft in dit kader niet wettelijk te worden geregeld. Met de wettelijk verankerde verplichtingen, waaronder de in de catalogus BGT opgenomen kwaliteitseisen, is een voldoende kwaliteitsregime bepaald. Voor de BGT is het niet nodig om aan bronhouders meer verplichtingen op te leggen dan het langs geautomatiseerde weg aan de centrale registratievoorziening leveren van gegevens van een bepaalde kwaliteit. Dit hangt samen met de in paragraaf 5.1 nader aangeduide aard van de registratie, die verschilt van op formele documenten gebaseerde registraties. Bij dergelijke registraties, die vooral de «administratieve werkelijkheid» bevatten, is de herleidbaarheid van gegevens tot geadministreerde documenten van belang, en dienen daarmee dus wel eisen aan de administratieve organisatie te worden gesteld.

In de praktijk zullen de taken van de bronhouders – inwinning van gegevens, de daarbij benodigde onderlinge afstemming (zie ook paragraaf 5.2) en de levering van de gegevens aan de houder van de registratie – het meest efficiënt kunnen worden vervuld door onderlinge samenwerking. Deze samenwerking kan door de bronhouders zelf worden vormgegeven. De bronhouders hebben daartoe initiatief genomen tot het oprichten van een Samenwerkingsverband Bronhouders BGT.

Beheer van de registratie

De eigenlijke BGT als landsdekkende grootschalige basisregistratie ontstaat in een centrale geautomatiseerde voorziening waar de door de bronhouders geleverde gegevens samenkomen. Het beheer van deze voorziening wordt volgens het wetsvoorstel opgedragen aan de Dienst, die hiermee feitelijk houder van de BGT is. De keuze voor de Dienst komt voort uit het feit dat een basisregistratie beheer van overheidswege behoeft, terwijl het landsdekkende karakter van de BGT bovendien om een centraal beheer vraagt. De Dienst is voorts reeds in andere kaders actief op het gebied van geo-informatie. De verantwoordelijkheid voor de registratie laat overigens onverlet de verantwoordelijkheid van de bronhouders voor de kwaliteit van de door hen geleverde gegevens, waaronder de afstemming daarvan met gegevens van (een) andere bronhouder(s). De Dienst heeft ten opzichte van de bronhouders ook geen toezichthoudende taak.

Als houder van de registratie is de Dienst verantwoordelijk voor de ontvangst van de gegevens van bronhouders en verwerking daarvan in de registratie, het geven van inzage in en de verstrekking van de BGT aan gebruikers, en voor het ontvangen van terugmeldingen en het doorgeleiden daarvan naar bronhouders (zie over dit laatste nader in paragraaf 6.3).

Overleg

Het voorstel voorziet in overleg tussen de Minister, de houder van de registratie en de bronhouders, alsmede in overleg tussen deze partijen en een vertegenwoordiging van gebruikers van de registratie. Het eerste ziet met name op de bijhouding van de registratie, het tweede heeft vooral betrekking op het gebruik ervan. Overleg kan op operationeel en op strategisch niveau betrekking hebben. Overleg in het kader van het strategisch beheer van de registratie krijgt in de praktijk vorm in een regieraad, welk overlegorgaan vanuit het ministerie van Infrastructuur en Milieu wordt geïnitieerd en bestaat uit vertegenwoordigers van de houder van de registratie, bronhouders en gebruikers.

5. Bijhouding en technische en administratieve inrichting van de registratie

5.1 Registratieproces en authentiek karakter van gegevens

Aangezien de bronhouders verantwoordelijk zijn voor het bijhouden van gegevens over objecten ten aanzien waarvan ze veelal ook reeds uit anderen hoofde een beheertaak hebben, zullen mutaties in de registratie veelal voortkomen uit gegevens die in andere processen bij de bronhouder worden gegenereerd. Zo zal bijvoorbeeld een wegbeheerder zelf het ontwerp van reconstructie van een weg (doen) maken, waarmee tevens gegevens beschikbaar zijn voor mutatie van de topografische registratie. In andere gevallen zullen feitelijke wijzigingen in het veld meer actief moeten worden opgespoord, voor zover het wijzigingen zijn die door derden worden gerealiseerd binnen een gebied waarvoor de bronhouder de gegevens verzorgt, zoals vergunningvrije uitbreidingen van gebouwen.

In de bij ministeriële regeling vast te stellen catalogus BGT worden kwaliteitseisen voor de onderscheiden te registreren gegevens opgenomen, waaronder eisen ten aanzien van nauwkeurigheid en actualiteit. De eisen kunnen voor verschillende objecten of (deel)gebieden verschillend zijn. Voor objecten in sommige gebieden, zoals laagdynamisch en open buitengebied, behoeven uit het oogpunt van doelmatigheid minder hoge eisen aan bijvoorbeeld detaillering en actualiteit worden gesteld. Aan de kwaliteitseisen kan dan worden voldaan door gebruik te maken van gegevens uit de (kleinschalige) basisregistratie topografie en/of bijhouding van gegevens met gebruikmaking van luchtfoto’s die eens per jaar worden genomen.

Doordat bronhouders overeenkomstig de in de catalogus opgenomen eisen ten aanzien van nauwkeurigheid en actualiteit dienen te werken, verkrijgt de registratie een kwaliteitsniveau dat voor een basisregistratie gewenst is. Aangezien bovendien de geautomatiseerde voorziening zodanig wordt ingericht dat uitsluitend gegevens in de BGT worden verwerkt die van de juiste bronhouder(s) afkomstig zijn en die voldoen aan het informatiemodel, hebben de in de registratie opgenomen gegevens een authentiek karakter. In dit opzicht verschillen topografische registraties zoals de BGT en de bestaande basisregistratie topografie overigens van registraties waarin niet de feitelijke werkelijkheid maar met name de administratieve werkelijkheid wordt geregistreerd op basis van bepaalde documenten, in welk geval de authenticiteit van gegevens vooral wordt bepaald door het feit dat aan het gegeven een brondocument ten grondslag ligt.

5.2 Afstemming tussen bronhouders

In veel gevallen zullen objecten van verschillende bronhouders aan elkaar grenzen. Zo kan er bijvoorbeeld sprake zijn van een rijksweg waarvan de gegevens door de Minister van Infrastructuur en Milieu worden bijgehouden, welke weg aan één zijde grenst aan terrein waarvan de provincie de topografie verzorgt en aan de andere zijde grenst aan een terrein waarvan de topografie door het waterschap wordt verzorgd. Bronhouders zullen dan ook veelvuldig hun topografische gegevens op elkaar moeten afstemmen om ervoor te zorgen dat grenzen van objecten op elkaar aansluiten. Een opdracht tot zodanige afstemming is in het wetsvoorstel opgenomen. Als sluitstuk daarvan is voorzien in een aanwijzingsbevoegdheid voor de Minister van Infrastructuur en Milieu. In dit kader wordt tevens verwezen naar hetgeen in hoofdstuk 4 van deze toelichting is vermeld ten aanzien van de verhouding tot de uitvoeringstaken van deze minister. In het geval dat er bijvoorbeeld een «gat in de kaart valt» doordat betrokken bronhouders een bepaald (deel van een) object niet tot het domein rekenen waarvoor zij in het wetsvoorstel als bronhouder zijn aangewezen, kan de minister overgaan tot het geven van een aanwijzing aan (een) bronhouder(s) om de begrenzing van het bij te houden gebied aan te passen.

In de praktijk behoeft voor problemen op dit punt overigens niet te worden gevreesd, gezien de al langer bestaande samenwerkingsvormen tussen bronhouders. Onderlinge samenwerking heeft, zoals in hoofdstuk 4 reeds is opgemerkt, voor bronhouders in zijn algemeenheid grote voordelen; niet alleen in het kader van de voorgeschreven afstemming, maar ook op het punt van inwinning van gegevens en levering daarvan aan de centrale voorziening.

5.3 De technische inrichting van de registratie

De BGT is een digitaal, geautomatiseerd bestand. Bronhouders moeten hun gegevens daarom digitaal, langs geautomatiseerde weg aanleveren.

Omtrent het berichtenverkeer tussen bronhouders en de centrale voorziening zullen bij ministeriële regeling nadere regels worden gegeven, waaronder een beschrijving van het zogeheten koppelvlak met de centrale voorziening.

6. Het gebruik van de registratie

6.1 De kring van gebruikers

Het stelsel van basisregistraties komt voort uit het actieprogramma Andere Overheid en heeft tot doel om bij de uitoefening van overheidstaken meervoudig gebruik te maken van eenmalig in te winnen gegevens. In elk geval zullen bestuursorganen tot de gebruikers van de BGT behoren, aangezien volgens het wetsvoorstel voor hen een gebruiksplicht geldt (zie hierna in paragraaf 6.2). In andere wettelijke regelingen kan een gebruiksverplichting worden opgenomen voor ook anderen dan bestuursorganen, zoals bijvoorbeeld het gebruik van de GBKN thans is voorgeschreven in het kader van de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten. Kabel- en leidingbeheerders, die tevens nauw betrokken waren bij ontwikkeling en beheer van de GBKN, zullen daardoor een belangrijke groep gebruikers buiten de overheid zijn.

De BGT kan overigens door eenieder worden gebruikt en hergebruikt. Voor de BGT wordt geen voorbehoud van databankrechten gemaakt.

Het wetsvoorstel biedt, evenals bij andere basisregistraties en overeenkomstig de Wet openbaarheid van bestuur, in artikel 22 de mogelijkheid om tarieven voor gebruik vast te stellen. Overeenkomstig het rijksbeleid op dit punt, zal eventuele tarifering voor onderscheiden wijzen van gebruik beperkt blijven tot de marginale verstrekkingskosten. Voor reguliere verstrekkingen ten behoeve van verplicht gebruik zullen geen kosten in rekening worden gebracht.

6.2 Eenmalige gegevensverstrekking en verplicht gebruik

Gegevens uit basisregistraties met authentieke gegevens moeten de feitelijke basis vormen voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van overheidsbeleid.

Indien een bestuursorgaan behoefte heeft aan een gegeven dat tot de inhoud van een basisregistratie behoort, dan is dit bestuursorgaan verplicht gebruik te maken van de gegevens zoals die in die basisregistratie zijn opgenomen. Hiermee wordt voorkomen dat gegevens die reeds binnen de overheid bekend zijn, opnieuw bij burgers of bedrijven worden ingewonnen. Met het verplichte gebruik wordt aldus zowel het principe van eenmalige gegevensverstrekking als het uitgangspunt van juistheid van gegevens uitgewerkt. In het geval van de BGT zal het gebruik van gegevens overigens doorgaans inhouden dat de presentatie daarvan in de vorm van de basiskaart wordt gebruikt als topografische ondergrond.

Dat de gebruiksverplichting voortkomt uit het principe van eenmalige gegevensverstrekking en het uitgangspunt van juistheid van gegevens in basisregistraties, brengt mee dat het verplichte gebruik niet zonder meer als handelingsnorm kan worden beschouwd. Een bestuursorgaan handelt niet reeds onrechtmatig indien bij de voorbereiding van een besluit of andere handeling de basisregistratie als zodanig niet telkens feitelijk wordt geraadpleegd. Er geldt, met andere woorden, geen absolute uitvraagverplichting bij elke handeling of voor elk te nemen besluit. Het verplichte gebruik ziet vooral op het primaat van de basisregistraties bij gegevensvergaring en vormt zodoende in wezen een invulling van het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht gecodificeerde zorgvuldigheidsbeginsel. Doorgaans zal gebruik van de BGT als zodanig overigens wel nodig zijn, om ervoor te zorgen dat van de juiste topografie wordt uitgegaan en om ervoor te zorgen dat in communicatie met andere overheden of met particulieren van dezelfde referentie wordt uitgegaan.

Hierbij zij nog opgemerkt dat het verplichte gebruik van de grootschalige topografische gegevens uit de BGT, niet betekent dat de registratie van die gegevens op zichzelf reeds rechtsgevolgen heeft. Indien een besluit op grond van enige wettelijke regeling wordt genomen, zal in het kader van die regeling moeten worden bezien welke betekenis gegevens uit de BGT hebben voor het te nemen besluit, en zal die regeling daarbij soms nopen tot nadere interpretatie of bewerking van gegevens uit de basiskaart. Met andere woorden: de BGT bevat de fysieke werkelijkheid, de betekenis van die werkelijkheid voor te nemen besluiten moet echter in andere kaders worden vastgesteld. Zo is bijvoorbeeld met de grootschalige topografische registratie van een agrarisch perceel niet per definitie de subsidiabele eenheid voor een landbouwsubsidie vastgesteld. De verplichting ziet op het gebruik van de BGT als «waardevrije» topografische ondergrond. Zoals in paragraaf 3.3 van deze toelichting reeds aangegeven, kunnen in het kader van diverse wettelijke regelingen specifieke objectkwalificaties gelden, waardoor voor de uitvoering van die regelingen de in aanmerking te nemen begrenzing van objecten kan afwijken van de topografische ondergrond. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij de identificatie en registratie van landbouwgrond en bodems waarop of waarin meststoffen mogen worden gebracht. Voor de identificatie en registratie van oppervlakten landbouwgrond – in het kader van de steunwaardigheid van de landbouwgrond – is de geharmoniseerde regelgeving op grond van Verordening (EG) nr. 73/2009, Verordening 1698/2005 en Verordening (EG) nr. 1122/2009 bepalend. Ook de identificatie en registratie van bodems – in het kader van de besluitvorming over het daarop of daarin aanbrengen van meststoffen, kent een eigenstandig en periodiek wijzigend kader op grond van artikel 5, lid 4, onder a, van Richtlijn (EG) nr. 91/676/EEG. Authentieke gegevens in de BGT bepalen dus niet de kwalificatie en afmeting van een terreindeel als landbouwgrond, of de kwalificatie en afmeting van het terreindeel waarop of waarin meststoffen aangebracht kunnen worden. Voor dergelijke kwalificaties en de bepaling van begrenzingen is de hiervoor genoemde Europese regelgeving en de daarop gebaseerde Nederlandse wet- en regelgeving bepalend.

Overigens is de plicht om gebruik te maken van de gegevens uit basisregistraties nooit absoluut en onbegrensd. Er moet rekening worden gehouden met een veelheid en variatie aan mogelijke handelingen in het kader van de publieke taakuitoefening en niet in alle situaties is voorgeschreven gebruik van de basisregistratie voor het nemen van een besluit of het verrichten van enige andere handeling, doelmatig en gewenst. Om die reden kennen de respectieve wetten die basisregistraties regelen, een beperkt aantal uitzonderingen op eenmalige gegevensverstrekking en verplicht gebruik. Het wetsvoorstel regelt diezelfde uitzonderingen voor wat betreft het gebruik van de BGT. De uitzonderingen betreffen onder meer gevallen waarin een wet, of een verdrag of bindend besluit van de Europese Unie, gebruik van andere gegevens dan de BGT voorschrijft. Voorts is voor alle duidelijkheid bepaald dat van een verplichting tot gebruik van gegevens in de BGT evenmin sprake is, indien het gegeven «in onderzoek» is geplaatst. De verplichting geldt evenmin voor het bestuursorgaan dat een terugmelding met betrekking tot het desbetreffende gegeven heeft gedaan omdat het gerede twijfel heeft over de juistheid ervan. Op terugmelding en gegevens in onderzoek wordt nader ingegaan in de paragrafen 6.3 en 6.4 van deze memorie van toelichting.

Naast de verplichting tot gebruik van de gegevens uit de basisregistratie is voorts de eenmalige verstrekking van (authentieke) gegevens gewaarborgd in een afzonderlijke bepaling. Burgers en bedrijven behoeven geen gegevens meer te verstrekken die reeds als authentiek gegeven in een basisregistratie zijn opgenomen. De beschikbaarheid van gegevens in een basisregistratie is aldus bijvoorbeeld van invloed op de reikwijdte van de in artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht aan de aanvrager van een besluit opgelegde verplichting om de gegevens te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn. Deze verplichting zal zich niet kunnen uitstrekken tot gegevens die het bestuursorgaan uit een basisregistratie kan betrekken, al zal een aanvrager wel tenminste enige identificerende gegevens, zoals bijvoorbeeld een adres, moeten verschaffen om het bestuursorgaan in staat te stellen de relevante feiten in één of meer basisregistraties te achterhalen.

6.3 Terugmeldplicht

Een wettelijke regeling van een procedure van terugmelding is een belangrijk onderdeel van het regime van kwaliteitsborging voor basisregistraties. Deze regeling houdt in dat, indien een verplichte gebruiker twijfelt aan de juistheid van een gegeven in een basisregistratie, deze de plicht heeft om dit te melden aan de houder van die basisregistratie. De houder van de registratie zendt de melding onmiddellijk door naar de desbetreffende bronhouder. De bronhouder heeft vervolgens de plicht de melding adequaat te onderzoeken en zo nodig de gegevens te corrigeren. Door gebruikers te verplichten om mogelijke onjuistheden terug te melden aan de verantwoordelijke, verkrijgt de basisregistratie een «zelfreinigende werking». De verplichting tot terugmelden geldt overigens uitsluitend voor degenen voor wie een verplichting tot gebruik bestaat. De terugmeldplicht geldt indien de gebruiker gerede twijfel heeft over de juistheid van een in de basisregistratie grootschalige topografie opgenomen gegeven. Gerede twijfel kan zijn gebaseerd op eigen kennis van de gebruiker, of bijvoorbeeld ontstaan doordat door een aanvrager van een besluit een opgave wordt gedaan die afwijkt van de geregistreerde gegevens, terwijl de juistheid van die opgave – in aanmerking genomen de geldende gegevensdefinities – aannemelijk voorkomt.

Ook in een bezwaar- of beroepsprocedure tegen een besluit dat mede is gebaseerd op informatie die uit de basiskaart is afgeleid, kan gerede twijfel ontstaan, indien de juistheid van die informatie door een belanghebbende onderbouwd wordt bestreden. In zo’n geval vraagt de zorgvuldigheid uiteraard dat het bestuursorgaan niet lijdelijk vasthoudt aan een verplicht gebruik van de registratie, maar een terugmelding doet ter bewaking van de kwaliteit van de registratie.

Indien een gebruiker een terugmelding heeft gedaan op grond van gerede twijfel omtrent de juistheid van een in de registratie opgenomen gegeven, behoeft hij dit gegeven volgens het wetsvoorstel niet te gebruiken.

Op de verplichting tot terugmelding bij gerede twijfel bevat het wetsvoorstel een uitzondering voor die gevallen waarin een bestuursorgaan het feit dat hij over inhoudelijke informatie beschikt die afwijkt van gegevens in de basisregistratie, niet kenbaar mag maken of niet kenbaar wenst te maken. Hierop wordt nader ingegaan in de artikelsgewijze toelichting.

6.4 Rechtsbescherming

Rechtsbescherming tegen handelingen in het kader van de bijhouding van de registratie als zodanig, is niet nodig. De inhoud van de registratie heeft namelijk op zichzelf geen rechtsgevolg. De registratie bevat voorts geen persoonsgegevens, zodat er geen aanleiding is voor een regeling naar analogie van de Wet bescherming persoonsgegevens.

Voor besluiten die in diverse overheidsprocessen worden genomen en waaraan mede informatie ten grondslag ligt die aan de basisregistratie is ontleend, is in beginsel reeds voorzien in rechtsbescherming, waarbij de zorgvuldigheid kan worden getoetst, alsmede de rol die de basisregistratie daarbij speelt en de wijze waarop het bestuursorgaan is omgegaan met de in paragraaf 6.3 van deze toelichting genoemde terugmeldplicht.

6.5 Gegevens «in onderzoek»

Een terugmelding van een bestuursorgaan kan aanleiding zijn om een gegeven in onderzoek te plaatsen. Indien de juistheid van een in de registratie opgenomen gegeven, na ontvangst van een terugmelding, door de verantwoordelijke niet binnen een werkdag kan worden vastgesteld, wordt het gegeven voorzien van de status «in onderzoek». Hierbij wordt er van uitgegaan dat kennelijke misslagen in de registratie of in de terugmelding, binnen een werkdag kunnen worden afgehandeld. Indien naar aanleiding van een terugmelding nader onderzoek naar de juistheid van het desbetreffende gegeven nodig is, valt voor dat onderzoek geen eenduidige termijn te noemen. De met het onderzoek gemoeide tijd zal uiteraard afhankelijk zijn van de aard van het onderzoek. In de praktijk zullen terugmeldingen en de aantekening «in onderzoek» overigens veelal betrekking hebben op een bepaalde locatie in de kaart, en niet zozeer op een enkel concreet object of een enkel gegeven betreffende dat object.

Volgens het wetsvoorstel is vereist dat de status «in onderzoek» kenbaar is voor de gebruikers van de registratie. Daartoe wordt een afzonderlijk register bijgehouden, dat als «laag» over de basiskaart beschikbaar is. Op deze manier is voor de gebruiker kenbaar welke locaties in onderzoek zijn, zonder dat het kaartbeeld op zichzelf wordt verstoord.

Indien een gegeven in onderzoek is, kunnen alle verplichte gebruikers handelen alsof in zoverre een basisregistratie ontbreekt. De voorschriften van de Algemene wet bestuursrecht voor een zorgvuldig handelend bestuursorgaan, in het bijzonder die betreffende een goede voorbereiding en de eigen onderzoeksplicht, kunnen in deze gevallen meebrengen dat de gebruiker bij de uitvoering van publiekrechtelijke taken gebruikt maakt van gegevens die op andere wijze worden verkregen dan uit de basisregistratie en die van de inhoud van de basisregistratie afwijken. Ingevolge het wetsvoorstel behoeven deze gegevens overigens niet door de betrokken natuurlijke of rechtspersoon te worden verstrekt, behoudens indien het een gegeven betreft dat noodzakelijk is ter vaststelling van de identiteit van een object.

Na het benodigde onderzoek dient de bronhouder zijn reactie op de terugmelding kenbaar te maken aan het bestuursorgaan dat de terugmelding deed.

6.6 Aansprakelijkheid

Het stelsel van basisregistraties richt zich op de informatievoorziening voor de overheid. Aangezien dit stelsel vooral voortkomt uit het streven naar verbetering van de informatiehuishouding van de overheid en vermindering van administratieve lasten door eenmalige gegevensverstrekking en meervoudig gebruik door de overheid, heeft ook de status van de BGT vooral betekenis voor de publiekrechtelijke taakuitoefening. Het in principe openbare karakter van de inhoud van de BGT brengt wel mee dat de BGT in beginsel door een ieder kan worden gebruikt. Dit tweeledige karakter – het primaire doel van een goede publiekrechtelijke taakuitoefening en daarnaast beschikbaarheid voor een ieder – is in de doelomschrijving in artikel 3 van het wetsvoorstel tot uitdrukking gebracht.

Met het voor bestuursorganen verplicht gestelde gebruik van gegevens uit de basisregistratie, welke verplichting dus ook voor anderen dan de verantwoordelijke voor die registratie geldt, hangt de vraag samen naar aansprakelijkheid van een gebruiker bij gebruik van achteraf onjuist gebleken gegevens uit een andere dan de eigen registratie. In dit verband zij erop gewezen dat het stelsel voorziet in een kwaliteitszorg die waarborgt dat de gegevens in basisregistraties de beste beschikbare gegevens zijn. Indien een bestuursorgaan gerede twijfel moet hebben over de juistheid van een gegeven, geldt de terugmeldplicht. Een bestuursorgaan dat geen reden heeft om aan de juistheid te twijfelen en van de gegevens uit de basisregistratie gebruik maakt, handelt dan ook met de grootst mogelijke zorgvuldigheid. Dit neemt niet weg dat bijvoorbeeld een op basis van die gegevens genomen besluit achteraf onjuist kan blijken te zijn. In dat geval is er geen aanleiding om de bronhouder of de houder van de registratie tegenover die gebruiker aansprakelijk voor de gevolgen daarvan te achten, aangezien de registratie ofwel aan hogere kwaliteitsmaatstaven voldoet dan een eventuele eigen registratie van de gebruiker, ofwel uitvoering had moeten worden gegeven aan de terugmeldplicht. Aansprakelijkheid van de bronhouder of de houder van de registratie kan slechts aan de orde zijn, indien deze zelf niet aan zijn zorgplichten ten aanzien van de registratie heeft voldaan en daardoor ontstane onjuistheden in die registratie bij de gebruikers ervan niet behoefden te leiden tot gerede twijfel omtrent de juistheid. Er is geen aanleiding gezien om in het wetsvoorstel een bijzondere aansprakelijkheidsregeling op te nemen.

7. Toezicht en handhaving

7.1 Kwaliteitstoezicht

Om het kwaliteitsniveau van de BGT te bewaken en de bronhouders en houder van de registratie bij te staan in hun kwaliteitszorg, voorziet het wetsvoorstel in een periodieke controle. Een dergelijke periodieke controle is een instrument dat ook in het kader van andere basisregistraties wordt gebruikt. De wettelijk vereiste kwaliteit van de BGT als zodanig wordt driejaarlijks gecontroleerd. Daarnaast is voorzien in een jaarlijkse zelfcontrole door de bronhouders, waarbij kan worden bezien of de inwinnings- en verwerkingsprocessen zodanig zijn georganiseerd dat de duurzame kwaliteit van de BGT voldoende is geborgd. Weliswaar regelt het wetsvoorstel – ter voorkoming van onnodige regelgeving – geen inwinningsprocessen, maar juist in de situatie dat de bronhouder op dat punt een zekere vrijheid van organisatie heeft, is een toets daarop een goed hulpmiddel voor kwaliteitszorg. Met de zelfcontrole zijn reeds positieve ervaringen opgedaan in het kader van de basisregistraties kadaster en topografie, waarvoor eveneens een jaarlijkse verplichting tot zelfcontrole bestaat door de Dienst van het Kadaster. Bij een zodanige zelfcontrole blijken regelmatig kleine onjuistheden aan het licht te komen, hetgeen het nut van een regelmatige zelfcontrole bewijst.

De elementen waarop de controle zich richt, de wijze van onderzoek en de te hanteren toetsingsmaatstaven worden bij ministeriële regeling uitgewerkt.

7.2 Handhaving

In het wetsvoorstel is geen instrumentarium opgenomen voor handhaving van het verplichte gebruik van authentieke gegevens door bestuursorganen en de terugmeldplicht. Toezicht en sancties op het niet naleven van dergelijke verplichtingen zijn niet gebruikelijk in de bestuurlijke verhoudingen. Bovendien voorziet het stelsel van basisregistraties in feite in zijn eigen naleving, doordat gebruikers van de registraties alle belang hebben bij juiste gegevens en daarom bereid zullen zijn om eventuele onjuistheden terug te melden. Voorts zal naar verwachting het gebruik van basisregistraties voor publiekrechtelijk handelen als zorgvuldigheidsnorm een rol gaan spelen bij rechterlijke toetsing van dat handelen.

Gezien het grote belang van een goed functionerende basisregistratie zal de Minister van Infrastructuur en Milieu overigens de nodige voorzieningen kunnen treffen indien een decentrale bronhouder in ernstige mate tekort schiet. Wanneer sprake is van taakverwaarlozing door een bronhouder kan de minister een besluit tot indeplaatsstelling nemen en zelf datgene doen wat de bronhouder behoorde te doen. Wat dit betreft is voor gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders het toezichtinstrumentarium uit respectievelijk de provinciewet en de gemeentewet van toepassing. Voor de overige decentrale bronhouders kent het wetsvoorstel een eigen grondslag voor indeplaatsstelling.

8. Toetsing van de gevolgen van het wetsvoorstel

8.1 Kosten-batenanalyse

De effecten van invoering van de BGT ten opzichte van het zogeheten nulalternatief (geen invoering van de BGT) zijn bepaald in het kader van een maatschappelijke kosten-batenanalyse (hierna: MKBA), die is uitgevoerd volgens de vanaf 1998 in opdracht van de (toenmalige) Ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Economische Zaken ontwikkelde OEI-systematiek. De indicatie van te verwachten kosten en baten is met name verkregen op basis van raadpleging van een brede groep experts uit het veld. De verwachte effecten zijn zoveel mogelijk gekwantificeerd, waarbij de contante waarde over een periode van 15 jaar (2012 tot en met 2026) is berekend.

In de MKBA is rekening gehouden met twee scenario’s: een behoudend scenario, waarin nog niet van alle voordelen van de BGT gebruik wordt gemaakt, en een potentie-scenario waarin de kansen die de BGT biedt in hogere mate worden benut. De verschillen in de scenario’s betreffen onder meer de mate van samenwerking in de transitie, de samenwerking ten behoeve van schaalvergroting en afstemming in de beheerfase, alsmede voordelen uit extra gebruiksmogelijkheden zoals integrale beheerkaarten. In de berekeningen is voorts met name op het punt van eenmalige investeringskosten een bandbreedte aangehouden (zie nader in paragraaf 8.3.1). In het behoudende scenario is er een positief saldo van enkele miljoenen tot enkele tientallen miljoenen euro’s, bij een geraamde initiële investering van circa 56 miljoen euro, waarmee de terugverdientijd wordt geraamd op 9 jaar. In het potentie-scenario neemt het positieve saldo sterk toe en is de terugverdientijd geraamd op 6 jaar. De initiële investering (transitie) wordt met name door de bronhouders en door het Rijk gedaan.

Hierna wordt nader op de kosten en baten van de BGT ingegaan. Het rapport van de MKBA is gepubliceerd op www.geonovum.nl.

8.2 Gevolgen voor burgers, bedrijven en instellingen

Het wetsvoorstel brengt geen nieuwe informatie- of andere verplichtingen mee voor het bedrijfsleven of voor burgers. Gebruikers van bestaande grootschalige topografie die niet tevens bronhouder zijn, zullen wel bestaande datasets en processen moeten aanpassen om gebruik te kunnen maken van de BGT, maar dit vraagt in beginsel geen investering die de normale onderhoudskosten van systemen te boven gaat. Ook zonder de komst van de BGT zullen partijen in hun informatiehuishouding investeren. Door de BGT-regelgeving wordt een gemeenschappelijke richting gegeven aan die investeringen.

De BGT kan bijdragen aan vermindering van administratieve lasten, doordat gegevens die in de basisregistratie zijn opgenomen in beginsel niet meer bij burgers of bedrijven mogen worden opgevraagd. De belangrijkste positieve effecten van de BGT zullen overigens indirect zijn; aangezien de kwaliteit van de door bestuursorganen te gebruiken gegevens toeneemt en een gestandaardiseerde kaart voorhanden is, zullen minder fouten of onduidelijkheden voorkomen, waardoor burgers zich minder genoodzaakt zullen zien tot corrigerende reacties. De beschikbaarheid van de kaart voor een ieder kan voorts de communicatie tussen burger en overheid in het kader van bijvoorbeeld vergunningaanvragen aanzienlijk vereenvoudigen en daardoor versnellen. Vanwege de brede gebruiksmogelijkheden en de omstandigheid dat veel effecten zullen optreden in combinatie met andere factoren, zoals verbetering van processen, zijn niet alle potentiële baten van de BGT door te rekenen.

In de MKBA zijn op twee onderdelen wel effecten van de BGT berekend: afname van administratieve lasten voor de agrarische sector in het kader van uitvoering van het mestbeleid, Europese subsidieregelingen en agrarisch natuurbeheer, en afname van administratieve lasten voor burgers en voor bedrijven in relatie tot uitvoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (omgevingsvergunning). De baten op deze onderdelen zijn becijferd op 15 miljoen euro netto contant. Deze baten komen vooral voort uit tijdwinst bij vergunningaanvragen, door beschikbaarheid van een eenduidige digitale en bewerkbare kaartondergrond.

Buiten de gekwantificeerde baten zijn van de BGT overigens ook nog andere positieve effecten te verwachten. In het kader van inspraak in ruimtelijke plannen, kunnen bijvoorbeeld onnodige discussies en zienswijzen over de juistheid van gebruikt kaartmateriaal worden voorkomen door de beschikbaarheid van een goede en actuele kaart. En de waardebepaling ter uitvoering van de WOZ kan worden verbeterd met de informatie in de BGT, zoals topografie van carports die voor de waardebepaling van belang kunnen zijn. En ten slotte kunnen bijvoorbeeld politie en brandweer, vooral door combinatie met andere digitaal beschikbare informatie, sneller en vollediger inzicht krijgen in de situatie op de locatie van een incident.

De in beginsel vrije beschikbaarheid van objectgerichte grootschalige topografie van een hoge kwaliteit biedt overigens aan bedrijven mogelijkheden om nieuwe toepassingen te ontwikkelen door verrijking van gegevens en koppeling met andere informatiebestanden.

8.3 Bestuurlijke lasten en baten

8.3.1 Transitie

De eenmalige investeringskosten zijn in de MKBA geraamd op circa 55,9 miljoen euro (57,5 miljoen euro in het potentiescenario) netto contante waarde. Van deze kosten is 9,9 miljoen euro bestemd voor het programma BGT, het opzetten van de landelijke voorziening en de oprichting van een landelijk samenwerkingsverband.

Er is rekening gehouden met een bandbreedte in investeringskosten per bronhouder. Deze bandbreedtes worden veroorzaakt door de grote verschillen in uitgangssituaties bij bronhouders en gebruikers voor wat betreft de actualiteit, volledigheid en nauwkeurigheid van bestaande gegevensbestanden en de mate waarin deze reeds aansluiten op het informatiemodel voor de BGT. Onder meer op basis van uitgevoerde pilots is wel een beeld van de landelijke kosten gevormd ten aanzien van de kosten van de opwaardering, maar er moet rekening worden gehouden met aanmerkelijke verschillen tussen bronhouders.

Het verschil in kosten tussen de respectieve scenario’s wordt veroorzaakt doordat in het potentiescenario verdergaande aanpassingen in datasets en processen bij bronhouders en gebruikers nodig zijn. Het gaat hierbij om het optimaliseren van datasets en werkprocessen waarbij de BGT als referentie dient. Dit hangt dus samen met de ingebruikname van de BGT.

Op basis van de MKBA zijn in de BGT nog enkele kostenbesparende maatregelen doorgevoerd. Zo is de inhoud van de BGT op enkele punten versoberd: onder andere zijn enkele objecttypen weggelaten, is de administratieve koppeling tussen meetpunten en het bijbehorende BGT-object vervallen en mogen gebieden waar thans geen grootschalige topografie wordt ingewonnen ongeclassificeerd blijven. De versobering heeft erin geresulteerd dat thans de kosten van de opwaardering van bestanden 7 miljoen lager worden geschat dan in de MKBA.

Financiering

De eenmalige investeringskosten worden deels vanuit het programmabudget bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu gedekt en deels door bronhouders en gebruikers.

Vanuit het programmabudget worden de kosten van het programma sec gedekt, evenals het opzetten van de landelijke voorziening, de opstartkosten van het samenwerkingsverband bronhouders en een tegemoetkoming van 8 miljoen euro in de kosten van de transitie van bestanden. Dit programmabudget is sinds september 2008 op de rijksbegroting gereserveerd.

Bronhouders en gebruikers dekken zelf de kosten van aanpassingen aan hun datasets en processen die samenhangen met de ingebruikname van de BGT. Kosten voor de opwaardering van de bestanden tot de BGT worden, behoudens de tegemoetkoming uit het programmabudget, door de betrokken bronhouders zelf gedragen.

De transitieperiode is op verzoek van de bronhouders verlengd. Tijdens de transitieperiode wordt al bespaard op de jaarlijkse beheerkosten door betere samenwerking en niet meer dubbel inwinnen. Dit maakt het mogelijk dat bestaand beheergeld voor de dekking van de transitiekosten worden gebruikt

De betrokken bronhouders, de Dienst en het Ministerie van Infrastructuur en Milieu hebben onderling afspraken gemaakt over de te nemen maatregelen ter voorkoming van kostenoverschrijding bij de transitie naar de BGT. In 2013 is een evaluatiemoment voorzien om te bepalen of de hiervoor geraamde kosten niet worden overschreden. Zo nodig worden dan maatregelen genomen om binnen de geraamde kosten te blijven.

8.3.2 Beheer

In de beheerfase zijn er in het behoudende scenario in de MKBA minder kosten voor de productie van grootschalige topografie ten opzichte van de huidige productiekosten zonder BGT. In het potentiescenario nemen de jaarlijkse productiekosten verder af.

Dit effect treedt ook al op tijdens de transitie. Daarnaast is in de MKBA rekening gehouden met dubbele beheerkosten tijdens de transitieperiode, gedurende welke ook de GBKN actueel moet worden gehouden totdat de BGT ingevoerd is.

De totale jaarlijkse kosten van bijhouding van de BGT in het behoudende scenario zijn enkele miljoenen euro’s hoger dan in het potentiescenario. Het verschil wordt veroorzaakt door een grotere efficiëntie in laatstgenoemd scenario.

Financiering

De financiering van het beheer is als volgt geregeld. De kosten voor het beheer van de landelijke voorziening, het secretariaat en het toezicht zijn begroot op 1,7 miljoen euro, welke kosten zullen worden gedekt door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de Dienst.

De productie van BGT-inhoud door de landelijke bronhouders, waterschappen, provincies en gemeenten wordt gedekt uit de reeds bij hen bestaande beheerbudgetten. Gemeenten ontvangen daarnaast een tegemoetkoming van 8,8 miljoen euro per jaar. Ook deze kosten zullen worden gedekt door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de Dienst. De beschikbare gelden worden dus deels aangewend om de centrale voorzieningen te financieren en deels om te zorgen dat gemeenten over voldoende dekking voor hun exploitatiekosten beschikken. Op dit moment kunnen gemeenten – zowel de gemeenten die participeren in de GBKN als de gemeenten die volledig zelfstandig topografie produceren en daarvoor ook bijdragen van anderen ontvingen – de kosten voor hun grootschalige topografie delen met andere participanten of afnemers. Met de BGT is dat niet langer mogelijk zodat gemeenten zelf slechts dekking hebben voor een deel van de aan hen als bronhouder toegewezen BGT-inhoud. De besparingen op bijhoudingskosten door betere samenwerking en niet meer dubbel inwinnen blijven beschikbaar voor de bronhouders.

8.3.3 Baten

De baten voor de overheid komen om te beginnen voort uit besparingen in beheer van de openbare ruimte, wegen en water, onder meer door de beschikbaarheid van actuele beheerkaarten. De besparing bestaat uit afname van het aantal fte’s dat nodig is voor de vervaardiging van kaarten doordat eenmalig gegevens worden ingewonnen, en van het aantal fte’s voor beheertaken als zodanig, bijvoorbeeld in de voorbereiding van grootschalig beheer. De inschatting van de besparingen is gebaseerd op ervaringen van gemeenten die reeds een objectgerichte topografische registratie hebben en die werken met integrale beheerplanningen.

Een tweede voordeel wordt gevormd door besparingen in projecten. De beschikbaarheid van een objectgerichte topografische ondergrond levert met name een besparing op in voorbereidingstijd. In het potentiescenario wordt uitgegaan van verdergaande besparingen doordat extra inwinning (van plustopografie) achterwege kan blijven en tevens door integratie met andere registraties waardoor aanzienlijk minder tijd nodig is voor de vergaring van volledige omgevingsinformatie.

Ook in beleidsanalyse en onderzoek kunnen baten worden gerealiseerd door tijd- en kostenbesparing als gevolg van de beschikbaarheid van de BGT.

Tot slot wordt in het potentiescenario tevens uitgegaan van een potentiële besparing op termijn, door de BRT zoveel mogelijk af te leiden uit de BGT, waarmee op inwinningskosten voor de BRT kan worden bespaard.

De baten die reeds kunnen worden ingeschat in het behoudend scenario respectievelijk het potentiescenario, zijn in de MKBA becijferd op 74 miljoen respectievelijk 131 miljoen euro (netto contante waarde over de jaren 2012 tot en met 2026). Dit leidt tot de in paragraaf 8.1 genoemde terugverdientijden.

Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat, zoals reeds meer specifiek ten aanzien van vermindering van administratieve lasten werd aangegeven, overige baten niet zijn gekwantificeerd omdat niet alle positieve (veelal indirecte) effecten zijn door te rekenen.

8.4 Relatie met andere wetgeving

In deze memorie van toelichting is reeds ingegaan op de relatie tussen het wetsvoorstel en andere wettelijke regelingen van basisregistraties binnen het stelsel van basisregistraties, en met name op de relatie met de BRT en de BAG.

De BGT heeft voorts, vanwege het verplichte gebruik, invloed op de uitvoering van andere regelgeving. In het kader van de uitvoering van de Wet ruimtelijke ordening bijvoorbeeld, dient de BGT te worden gebruikt als ondergrond voor digitale ruimtelijke plannen. Het wetsvoorstel maakt echter geen wijziging van die, of een andere, wet nodig.

Het wetsvoorstel voorziet wel in wijziging van de Kadasterwet, voor zover nodig met het oog op de in het wetsvoorstel aan de Dienst opgedragen taken.

8.5 Internationale aspecten

De Richtlijn 2007/2/EG van het Europees parlement en de Raad van 14 maart 2007 tot oprichting van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Gemeenschap (Inspire) (PbEU 2007 L 108) voorziet in totstandkoming van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Europese Unie, in de vorm van een geoportaal dat het mogelijk maakt bestaande verzamelingen van ruimtelijke gegevens vindbaar, raadpleegbaar, uitwisselbaar en combineerbaar te maken. De richtlijn richt zich zowel op gegevensuitwisseling tussen publieke organisaties als op de beschikbaarheid van gegevens voor burgers, bedrijven en andere instellingen. De richtlijn is met ingang van 1 september 2009 geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving middels de Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie (Stb. 2009, 310). De landelijke voorziening BGT voorziet in de vereiste ontsluiting van gegevens. Het voor de BGT te gebruiken informatiemodel sluit aan op de op Europees niveau te gebruiken gegevensstandaarden.

9. Overleg en advisering

Het wetsvoorstel is tot stand gekomen in overleg en samenwerking binnen het door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu gecoördineerde programma BGT, waarin het informatiemodel BGT is ontworpen en het transitieproces van bestaande grootschalige topografie naar de BGT is voorbereid en begeleid. De stuurgroep voor dit programma bestond uit vertegenwoordigers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, topografieproducerende gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, de Unie van Waterschappen, Rijkswaterstaat, ProRail, het Ministerie van Economische Zaken, het Ministerie van Defensie, het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, de Dienst voor het Kadaster en de Openbare Registers, de Stichting Landelijk Samenwerkingsverband GBKN en het Platform Netbeheerders.

Omdat de partijen waarvoor dit wetsvoorstel rechtstreekse gevolgen heeft reeds door middel van de bovengenoemde stuurgroep zijn betrokken bij de totstandkoming daarvan, is geen gebruik gemaakt van internetconsultatie of afzonderlijke vormen van raadpleging.

Aangezien in de BGT op zichzelf geen persoonsgegevens worden verwerkt, is het wetsvoorstel niet voor advies voorgelegd aan het College bescherming persoonsgegevens.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

Het voorgestelde artikel 1 bevat begripsomschrijvingen van de voor dit wetsvoorstel, en de daarop te baseren lagere regelgeving, relevante kernbegrippen.

De begripsomschrijvingen voor authentiek gegeven en basisregistratie houden verband met het stelsel van basisregistraties en komen overeen met de omschrijvingen van die begrippen in andere wetten met betrekking tot basisregistraties. Voor de betekenis van deze begrippen wordt verwezen naar de paragrafen 1.1 en 6.2 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Het begrip bronhouder verwijst naar het bestuursorgaan of de rechtspersoon die verantwoordelijk is voor de bijhouding van de geografische gegevens binnen een bepaald domein. In hoofdstuk 4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is hierop reeds in detail ingegaan. De term «domein» duidt in dit verband op de verzameling van topografische objecten die in de fysieke werkelijkheid voorkomen, zoals oppervlaktewaterlichamen, wegen of gebouwen, waarvan de bijhouding voor de BGT tot de verantwoordelijkheid van een bepaalde – in artikel 10 aangewezen – bronhouder behoort.

Wanneer in het kader van dit wetsvoorstel de term geografisch gegeven wordt gebruikt, wordt daaronder verstaan zowel een geografisch object dat in de BGT is opgenomen als de kenmerken van dat object die conform de catalogus BGT worden geregistreerd. Een geografisch object is een abstractie van een topografisch object dat in de fysieke werkelijkheid voorkomt. Artikel 7 geeft een limitatieve opsomming van de geografische objecten die in de BGT zullen worden opgenomen.

Artikel 2

eerste lid

Het voorgestelde eerste lid vormt de wettelijke grondslag en aanduiding van de BGT. De BGT is een landsdekkend topografisch bestand op een schaalniveau van 1:500 tot en met 1:5000. Zoals reeds aangegeven in het algemeen deel van de memorie van toelichting omvat de registratie het gehele grondgebied van Nederland dat bestuurlijk is ingedeeld, met inbegrip van de waterdelen binnen de grenzen van de kustgemeenten. De BGT is landsdekkend in die zin dat het gehele grondgebied van Nederland wordt bedekt door naadloos op elkaar aansluitende objecten en er in het kaartbeeld geen «gaten» zitten.

tweede lid

De BGT is ondergebracht bij de Dienst voor het Kadaster en de openbare registers, dat daarmee de houder is van de BGT. In zijn hoedanigheid van houder van de BGT is de Dienst verantwoordelijk voor het operationeel beheer van de BGT. Dit houdt in dat de Dienst zorg draagt voor een geautomatiseerde voorziening waarin landelijk de gegevens van alle bronhouders worden verzameld en van waaruit de gezamenlijke gegevens, gepresenteerd als kaart, worden verstrekt. De verantwoordelijkheid van de Dienst strekt zich niet uit tot de inhoudelijke kwaliteit van de gegevens zoals die door de bronhouders aan de Dienst worden geleverd.

Artikel 3

Het doel van de BGT is het aan eenieder beschikbaar stellen van de bij of krachtens het onderhavige wetsvoorstel in de BGT opgenomen gegevens, hetgeen feitelijk neerkomt op het aan eenieder beschikbaar stellen van een digitale topografische basiskaart van Nederland. Voor een betere vervulling van publiekrechtelijke taken is het van belang dat bestuursorganen kunnen beschikken over een eenduidige digitale topografische kaart. Wanneer ieder onderdeel van de overheid gebruik maakt van dezelfde topografische basiskaart bevordert dat een efficiënte uitwisseling van gegevens tussen overheden. De opname van de BGT in het stelsel van basisregistraties betekent voorts dat gegevens – en vervolgens mutaties daarvan – eenmalig worden ingewonnen door de daarvoor verantwoordelijke bronhouder en vervolgens door eenieder kunnen worden hergebruikt, zodat een efficiënt gebruik van geo-informatie door zowel overheden als andere partijen mogelijk wordt gemaakt.

Artikel 4

Dit artikel bevat de grondslag voor de bij ministeriële regeling vast te stellen catalogus BGT. In de catalogus BGT zal het informatiemodel worden vastgelegd voor de gegevens die krachtens het onderhavige wetsvoorstel in de BGT zullen worden opgenomen. Het informatiemodel beschrijft de technische en administratieve eisen waar de objectgegevens die de BGT bevat aan dienen te voldoen. Het voor de BGT gebruikte informatiemodel wordt geënt op het in 2008 vastgestelde informatiemodel geografie (IMGeo).

Artikel 5

De hoofdstukken 3 en 6 van het onderhavige wetsvoorstel bevatten de bijhoudingsverplichtingen voor de bronhouders. Aangezien in dit wetsvoorstel sprake is van meerdere bronhouders die elk hun eigen domein beheren, verduidelijkt dit artikel dat de voor een bronhouder opgenomen verplichtingen alleen gelden voor de geografische objecten die tot het domein van de desbetreffende bronhouder behoren. In artikel 10 worden aan de verschillende bronhouders de domeinen toebedeeld die onder hun verantwoordelijkheid vallen.

Artikel 6

Om de topografische gegevens voor de BGT te kunnen inwinnen, zullen metingen gedaan moeten worden. Die metingen zullen soms ook gedaan moeten worden op privéterrein. Daartoe is het nodig dat de personen die door de bronhouder zijn belast met het verzamelen en geometrisch vastleggen van de geografische gegevens de bevoegdheid hebben om die terreinen te betreden, ook als de rechthebbende daaraan niet wenst mee te werken. Dit artikel voorziet daarin. De inhoud van de bepaling is grotendeels gelijk aan hetgeen de Kadasterwet en de Wet basisregistraties adressen en gebouwen regelen voor metingen in het kader van de uitvoering van die wetten, met uitzondering van de toekenning van de bevoegdheid aan personen die door de bronhouder belast zijn met de geografische gegevensverzameling om woningen binnen te treden zonder toestemming van de bewoner. Aangezien de gegevens over de geometrie van panden in de BGT worden overgenomen uit de BAG, is deze bevoegdheid in het kader van de uitvoering van deze wet niet noodzakelijk. De Wet bescherming staatsgeheimen is uiteraard onverkort van toepassing ten aanzien van het in dit artikel bepaalde.

Artikel 7

eerste lid

Door zowel een object in de kaart te kunnen vinden, als een locatie in de kaart te kunnen benaderen om te zien welke objecten zich aldaar bevinden, kan de basisregistratie voldoen aan de topografische informatiebehoefte.

tweede en derde lid

Het tweede lid bevat de opsomming van de objecten die in de BGT worden opgenomen. Een nadere detaillering van de te registreren inhoud en de kenmerken van de objecten, alsmede van de kwaliteitseisen die aan de registratie worden gesteld, zal volgens het derde lid worden opgenomen in de catalogus BGT. Opgemerkt wordt dat van spoorwegen uiteraard niet uitsluitend de as wordt opgenomen; het eigenlijke ruimtebeslag wordt eveneens geregistreerd, maar dan als specifiek terreindeel.

De BGT zal ook ongeclassificeerde geografische objecten bevatten. Van deze objecten is, behoudens de begrenzing ervan, geen nadere topografische informatie beschikbaar.

vierde lid

Meta-kenmerken zijn geen beschrijvende kenmerken van de objecten als zodanig, maar geven informatie over de herkomst, kwaliteit of nauwkeurigheid van de gegevens over de objecten.

vijfde lid

Krachtens het voorgestelde artikel 7, vijfde lid, bevat de BGT uitsluitend authentieke gegevens. Die gegevens vormen gezamenlijk een samenhangend kaartbeeld, dat een authentieke weergave van objecten is binnen een schaalniveau van 1:500 tot en met 1:5000.

Artikel 8

Indien in de toekomst bestuursorganen gebaat zijn bij een aanvulling van de authentieke gegevens in de BGT met andere authentieke gegevens, kan die aanvulling op grond van het voorgestelde artikel 8 worden gerealiseerd bij algemene maatregel van bestuur. Aldus kan worden ingespeeld op een behoefte in de bestuurspraktijk zonder dat daarvoor steeds een wetswijziging vereist is. De betreffende gegevens worden daarbij als authentiek krachtens deze wet aangewezen. Een dergelijke toevoeging aan de BGT kan uitsluitend plaatsvinden indien de kenbaarheid van het betreffende gegeven van belang blijkt voor de uitoefening van een publiekrechtelijke taak door een bestuursorgaan en er geen gewichtige redenen zijn die zich tegen de opname van het authentieke gegeven verzetten. Bij dat laatste valt bijvoorbeeld te denken aan de omstandigheid dat de kosten van toevoeging van een dergelijk gegeven aan de bestaande dataset, of de kosten van bijhouding van het gegeven, te hoog zijn en die kostenproblematiek niet bestuurlijk kan worden opgelost.

Artikel 9

eerste lid

Dit artikel komt overeen met hetgeen in andere wetten betreffende basisregistraties is geregeld ten aanzien van de overname van gegevens uit een basisregistratie in een andere basisregistratie. Voor de BGT is dit met name relevant in relatie tot gegevens met betrekking tot panden die zijn opgenomen in de basisregistraties adressen en gebouwen. Aan pandobjecten is in de basisregistraties adressen en gebouwen een unieke identificatiecode toegekend. Deze identificatiecode wordt in de BGT overgenomen en als het attribuut «identificatieBAG» opgenomen bij een geografische object «pand». Het desbetreffende authentieke gegeven wordt door de bronhouder aan de BGT geleverd.

Opgemerkt zij dat het gebruik van gegevens uit de basisregistratie topografie (zie ook paragraaf 5.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting) niet het «overnemen» van gegevens betreft zoals in dit artikel wordt bedoeld. Gegevens uit de basisregistratie topografie zijn namelijk anders gedefinieerd dan de gegevens die in de basisregistratie grootschalige topografie worden opgenomen. Bij gebruik van gegevens uit de basisregistratie topografie, voor zover de in de catalogus BGT neergelegde kwaliteitseisen dat gebruik toelaten, zal de bronhouder deze dan ook vertalen naar BGT-standaard, om ze vervolgens als BGT-gegeven te leveren.

tweede lid

De kenbaarheid van een uit een andere basisregistratie overgenomen authentiek gegeven in de BGT wordt gewaarborgd door ten opzichte van de gegevens die authentiek zijn ingevolge de wet BGT een onderscheidend kenmerk aan te brengen. Een dergelijk onderscheid tussen de verschillende authentieke gegevens is noodzakelijk, omdat de beslissing omtrent een gemelde onjuistheid van een authentiek gegeven dat is overgenomen uit een andere basisregistratie, zoals bijvoorbeeld de basisregistraties adressen en gebouwen, is voorbehouden aan het bestuursorgaan dat bij wet is aangewezen als houder van die andere basisregistratie.

Artikel 10

In dit wetsvoorstel wordt de term bronhouder gehanteerd voor de partij die verantwoordelijk is voor de bijhouding van een bepaald domein. Het kan hierbij gaan om alle topografische objecten in een gebied of om bepaalde objecten. Essentie is dat heel Nederland wordt bestreken door deze bronhouders en dat voor ieder object in de BGT één bronhouder verantwoordelijk is. De verantwoordelijkheid valt uiteen in twee rollen:

• Bestuurlijke verantwoordelijkheid, inhoudende de verklaring dat de BGT conform de fysieke werkelijkheid is in het domein waarvoor de bronhouder verantwoordelijk is.

• Aansturing van de uitvoering, inhoudende de directievoering van de feitelijke bijhoudingswerkzaamheden. Deze werkzaamheden kunnen door de eigen organisatie worden uitgevoerd of worden uitbesteed.

De grenzen van bronhoudersdomeinen zijn niet statisch; met wijzigingen in de fysieke werkelijkheid kunnen ook de bronhoudergrenzen verschuiven. Bronhoudergrenzen vallen samen met objectbegrenzingen en «bewegen mee» wanneer er mutaties in de objectbegrenzingen optreden.

De toedeling van objecten aan bronhouders is gestoeld op bestaande beheertaken en aandachtsgebieden van bronhouders. Geografische objecten waarvan de bronhouders thans geen topografische informatie inwinnen en waarvan het inwinnen van topografische informatie voor de diverse bronhouders ook geen meerwaarde biedt, worden in de BGT aangemerkt als ongeclassificeerde objecten. Op grond van het tweede lid van dit artikel bepalen de bronhouders van de aangrenzende objecten in onderling overleg tot wiens domein een ongeclassificeerd object behoort. Een bronhouder wint ten aanzien van een ongeclassificeerd object geen topografische informatie in, maar kent enkel daaraan het meta-kenmerk ongeclassificeerd toe. De begrenzing van een ongeclassificeerd object wordt bepaald door de aangrenzende geografische objecten.

Artikel 11

De geografische gegevens over de objecten in de BGT worden bijgehouden door de bronhouders. Artikel 11 van het wetsvoorstel bevat daartoe een zorgplicht voor de bronhouders. Met deze zorgplicht wordt de verantwoordelijkheid voor de inhoudelijke juistheid van de gegevens in de BGT bij de bronhouders neergelegd. Uiteraard strekt die zorgplicht en de bijbehorende verantwoordelijkheid zich voor de afzonderlijke bronhouders uitsluitend uit tot de geografische objecten die op grond van artikel 10 aan een bronhouder zijn toebedeeld. De termijn waarbinnen de bijhouding plaatsvindt is afhankelijk van de actualiteitseisen die aan een geografisch object worden gesteld in de catalogus BGT. Hierop wordt nader ingegaan in de toelichting op artikel 14.

De gegevens zoals die door de bronhouders aan de Dienst worden geleverd, worden één-op-één door de Dienst in de BGT verwerkt. Artikel 18 bevat hiertoe een zorgplicht voor de Dienst die aansluit op de in artikel 11 neergelegde zorgplicht voor de bronhouders.

Artikel 12

Dit artikel regelt de nodige afstemming tussen bronhouders, met name rond de grenzen van hun domein. Deze afstemming is nodig omdat voor de cartografische weergave van de geografische objecten enige – zij het door de vast te stellen kwaliteitseisen geringe – nauwkeurigheidsmarge geldt, waardoor bijvoorbeeld een terreindeel van een bronhouder, een terreindeel van een andere bronhouder zou kunnen overlappen, of een smalle strook tussen terreindelen niet in kaart zou worden gebracht. Afstemming tussen de betrokken bronhouders moet ervoor zorgen dat gegevens die voor de BGT worden geleverd, goed op elkaar aansluiten.

Artikel 13

Het voorgestelde artikel 13 bevat de zorgplicht voor de bronhouder dat een geografisch gegeven dat hij aan de Dienst levert, voldoet aan de daaraan gestelde kwaliteitseisen. Het artikel drukt uit dat de bronhouder verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de geografische gegevens in de BGT voor de objecten binnen zijn domein en waarborgt het kwaliteitsniveau van de BGT. De desbetreffende kwaliteitseisen, waaronder eisen ten aanzien van positionele nauwkeurigheid, volledigheid en consistentie, zullen worden opgenomen in de catalogus BGT. De in de catalogus opgenomen eisen aan kwaliteit zijn minimumwaarden, dat wil zeggen dat de gegevens in de BGT daar minimaal aan moeten voldoen.

Artikel 14

In de catalogus BGT zullen voor elk geografisch object kwaliteitseisen worden opgenomen voor wat betreft de actualiteit van dat object. Actualiteit is de mate waarin de gegevens binnen een gedefinieerd tijdsinterval overeenstemmen met de fysieke werkelijkheid. De actualiteitseisen in de catalogus BGT bepalen de frequentie waarin de bronhouder zijn geografische objecten ten minste dient bij te houden. Dit artikel draagt de bronhouder op om ervoor zorg voor te dragen dat een geografisch object in overeenstemming is met de fysieke werkelijkheid zoals die is binnen het daarvoor gestelde tijdsinterval.

Een wijziging in de fysieke werkelijkheid hoeft door de bronhouder dus niet onmiddellijk in de BGT te worden verwerkt. Dat geldt ook indien zich aanmerkelijke wijzigingen in de fysieke werkelijkheid voordoen. Hoewel het in geval van een aanmerkelijke wijziging wel wenselijk kan zijn dat een bronhouder zijn geografische objecten eerder actualiseert dan binnen de daarvoor in de catalogus BGT voorgeschreven termijn, wordt de keuze daartoe overgelaten aan de bronhouder zelf. De BGT hanteert wat dit betreft het principe «wat goed genoeg is voor de bronhouder, is goed genoeg voor de BGT». Dit komt voort uit het feit dat de BGT vooral beoogt om de bestaande topografische gegevensverzameling van verschillende bestuursorganen – die samenhangt met bestaande taken van die bestuursorganen – te stroomlijnen. Met de BGT wordt niet beoogd om geheel nieuwe eisen te stellen aan die gegevensverzameling of aan de frequentie waarin het verzamelen gebeurt. Voor zover een aanmerkelijke wijziging in de werkelijkheid van invloed is op het domein van een andere bronhouder, en die bronhouder behoefte heeft aan tussentijdse actualisatie van zijn gegevens, dan zal de in artikel 12 geregelde afstemming wel tot tussentijdse actualisatie kunnen leiden.

Artikel 15

eerste en tweede lid

Het leveren van geografische gegevens door de bronhouders aan de Dienst gebeurt via elektronische weg. Ten behoeve van een goed verloop van het berichtenverkeer wordt in artikel 20 voorgesteld om bij ministeriële regeling regels op te nemen omtrent de wijze waarop gegevens door de bronhouders verstrekt moeten worden, waaronder een beschrijving van het koppelvlak. Een koppelvlak is een interface die volgens een bepaalde standaard de uitwisseling van gegevens tussen informatiesystemen verzorgt. Op grond van het tweede lid van artikel 15 neemt de bronhouder bij de levering van een geografisch gegeven het koppelvlak in acht.

derde lid

Om de synchroniteit in de kaart te behouden, moeten mutaties waarbij meerdere bronhouders betrokken zijn, op hetzelfde moment in de registratie worden verwerkt. Zo wordt bijvoorbeeld gewaarborgd dat bij het verleggen van een weg, de door de ene bronhouder te leveren mutatie van de ligging van de weg en de door een andere bronhouder te leveren aanpassing van de begrenzing van aanpalend terrein, tegelijkertijd in de registratie worden verwerkt. In technische zin zal de gezamenlijke levering door betrokken bronhouders inhouden dat één bronhouder de gegevens levert met goedkeuring van de andere bronhouder(s).

Artikel 16

Op grond van artikel 12 dienen bronhouders altijd zorg te dragen voor onderlinge afstemming wanneer een geografisch object grenst aan een of meerdere geografische objecten van andere bronhouders. Verwacht mag worden dat bronhouders zodoende in onderling overleg voorkomen dat objecten elkaar overlappen of dat gaten in de registratie vallen. Het kan echter voorkomen dat afstemming onverhoopt niet leidt tot overeenstemming over de begrenzing van geografische objecten, bijvoorbeeld doordat de betrokken bronhouders de begrenzing van hun respectieve domeinen verschillend interpreteren. Voor die gevallen moet zijn voorzien in een sluitende, praktische regeling die de bruikbaarheid van de landsdekkende registratie dient. Met het oog daarop bevat het wetsvoorstel de mogelijkheid dat de Minister van Infrastructuur en Milieu een aanwijzing geeft ten aanzien van de onderlinge begrenzing van geografische objecten of ten aanzien van de toebedeling van een afzonderlijk geografisch object aan een bronhouder. Hierbij zij overigens verwezen naar hetgeen in hoofdstuk 4 van deze toelichting is vermeld ten aanzien van de verhouding tot de uitvoeringstaken van de minister. Ter voorkoming van beroepsprocedures waarbij uitsluitend bestuursorganen betrokken zijn, in situaties waar voor zo’n beroepsprocedure als instrument geen dringende reden is, staat tegen zo’n aanwijzing geen beroep open.

Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat het artikel ziet op concretisering van de domeinen c.q. taken van bronhouders in een voorkomend geval, wat niet op één lijn kan worden gesteld met eventuele taakverwaarlozing.

Artikel 17

In zijn hoedanigheid van houder van de BGT is de Dienst verantwoordelijk voor een goede beschikbaarheid, werking en beveiliging van de BGT. Daarbij is de Dienst tevens verantwoordelijk voor de beschikbaarheid van het register, waarin wordt aangegeven dat een geografisch object in onderzoek is. De desbetreffende taken bestaan feitelijk uit het «in de lucht houden» van een geautomatiseerde landelijke voorziening. Via deze voorziening zijn de BGT en het register «in onderzoek» voor eenieder beschikbaar.

Artikel 18

De gegevens met betrekking tot de geografische objecten in hun domein die de afzonderlijke bronhouders aan de Dienst leveren, worden door de Dienst samengevoegd tot één landsdekkend kaartbeeld. Op deze manier ontstaat op centraal niveau de eigenlijke BGT. In het voorgestelde eerste lid wordt een zorgplicht voor de Dienst neergelegd om de aan hem geleverde gegevens in de BGT te verwerken. De voorgestelde termijn waarbinnen de Dienst de geleverde gegevens uiterlijk in de BGT dient te verwerken, bedraagt vier werkdagen.

Artikel 19

Dit artikel vloeit voort uit het feit dat de bronhouder verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de door hem geleverde gegevens. Volgens deze bepaling moeten de gegevens die in de BGT zijn opgenomen daarom gelijkluidend zijn aan de door de bronhouder aan de Dienst verstrekte gegevens.

Artikel 20

Dit artikel biedt de grondslag om bij ministeriële regeling een systeembeschrijving vast te leggen. Daartoe behoort in elk geval een beschrijving van het berichtenverkeer tussen de bronhouders en de BGT. De systeembeschrijving ziet alleen op de BGT en niet op de gegevenshuishouding van de bronhouders. Zoals in hoofdstuk 4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is aangegeven, regelt het wetsvoorstel geen specifieke verplichtingen ten aanzien van de eigen gegevenshuishouding van de bronhouders.

Het tweede lid van dit artikel biedt de mogelijkheid om nadere regels te geven omtrent de technische en administratieve inrichting van de BGT.

Artikel 21

In dit artikel worden de vormen van overleg voorgeschreven waarop in hoofdstuk 4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting reeds is ingegaan.

Artikel 22

eerste lid

Het voorgestelde eerste lid geeft invulling aan het in artikel 3 van dit wetsvoorstel neergelegde doel van de BGT om de in de BGT en het register, bedoeld in artikel 27, derde lid, opgenomen gegevens aan eenieder beschikbaar te stellen. Aangezien de BGT en het register worden gehouden door de Dienst, is het ook de Dienst die inzage verleent in de BGT of de daarin opgenomen gegevens – het kaartbeeld – verstrekt.

tweede lid

De BGT bestrijkt zowel de openbare als niet-toegankelijke ruimte. Indien dat noodzakelijk mocht blijken, dan kan de weergave van bepaalde gegevens worden gefilterd met het oog op het belang van de veiligheid van de Staat, vanwege betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties, in verband met de opsporing en vervolging van strafbare feiten of de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. De hier genoemde uitzonderingsgronden op de toegang tot de door de BGT geboden topografische informatie zijn in lijn met het regime van de richtlijn Inspire, zoals geïmplementeerd bij de Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie.

derde lid

Het derde lid van dit artikel bevat een grondslag om nadere regels te geven omtrent de inzage in en het verstrekken van gegevens uit de BGT. Daarbij kunnen ook tarieven worden vastgesteld. Voor bestuursorganen waarvoor een gebruiksverplichting bestaat van de BGT zullen voor dat gebruik geen kosten worden gerekend. Overeenkomstig het rijksbeleid zullen de tarieven voor gebruik door andere partijen maximaal de kosten bedragen die ten behoeve van de verstrekking van die gegevens moeten worden gemaakt.

Artikel 23

eerste lid

Het eerste lid van dit artikel regelt het uitgangspunt van verplicht gebruik van authentieke gegevens die zijn opgenomen in de BGT. Op grond van dit eerste lid is een bestuursorgaan verplicht om de authentieke gegevens uit de BGT – in feite de topografische kaart – te gebruiken, indien hij bij de vervulling van zijn publiekrechtelijke taak zodanige gegevens nodig heeft. Ten aanzien van de uitoefening van die publiekrechtelijke taak is het om het even of sprake is van het nemen van een besluit of van feitelijk handelen.

De verplichting ziet op het gebruik van de BGT als «waardevrije» topografische ondergrond. Zoals in paragraaf 3.3 van het algemene deel van deze toelichting reeds aangegeven, kan voor de uitvoering van de diverse wettelijke regelingen de in aanmerking te nemen begrenzing van objecten afwijken van de topografische ondergrond. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij de identificatie en registratie van landbouwgrond en bodems waarop of waarin meststoffen mogen worden gebracht. Authentieke gegevens in de BGT bepalen dus niet de kwalificatie en afmeting van een terreindeel als landbouwgrond, of de kwalificatie en afmeting van het terreindeel waarop of waarin meststoffen aangebracht kunnen worden. Voor dergelijke kwalificaties en de bepaling van begrenzingen zijn alleen de hiervoor genoemde Europese regelgeving en de daarop gebaseerde Nederlandse regelgeving bepalend.

tweede lid

Het tweede lid bevat enkele uitzonderingen op het verplicht gebruik van de BGT bij de vervulling van publiekrechtelijke taken. Deze komen overeen met de uitzonderingen die ook in de wettelijke regelingen van andere basisregistraties zijn opgenomen.

Van verplicht gebruik kan volgens het wetsvoorstel geen sprake zijn indien in het afzonderlijk register waarin – in de vorm van een laag bovenop het kaartbeeld van de BGT – wordt bijgehouden welke geografische objecten «in onderzoek zijn», is aangetekend dat een geografisch object «in onderzoek» is (onderdeel a). Die aantekening kan zijn oorzaak vinden in een terugmelding of in de bevindingen van de betrokken bronhouder zelf, in welk geval er ook een terugmelding dient plaats te vinden. Voor het bestuursorgaan dat gerede twijfel heeft over de juistheid van een geografisch gegeven en in verband daarmee een terugmelding heeft gedaan, geldt met het doen van die terugmelding niet langer de gebruiksplicht voor dat gegeven (onderdeel b). Een terugmelding komt immers voort uit gerede twijfel over de juistheid van een gegeven, en een bestuursorgaan kan niet worden gehouden om een gegeven te gebruiken terwijl hij redenen heeft om aan de juistheid daarvan te twijfelen. Indien de terugmelding leidt tot de aantekening «in onderzoek», vervalt, zoals gezegd, de gebruiksplicht ook voor anderen. De uitzonderingssituatie waarop onderdeel c betrekking heeft, betreft het specifieke geval waarin het zonder meer moeten gebruiken van de BGT op gespannen voet staat met een behoorlijke uitvoering van een of meer publiekrechtelijke taken door bestuursorganen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een situatie waarin een bestuurorgaan voor taakuitoefening «in het veld» wel topografische informatie nodig heeft, terwijl de BGT op dat moment op die plaats niet zomaar beschikbaar is. In dat geval zou het de publiekrechtelijke taakuitoefening al te zeer in de weg kunnen staan indien het bestuursorgaan verplicht is te allen tijde de BGT te raadplegen alvorens te kunnen handelen. Of er een bijzondere situatie aanwezig is die rechtvaardigt dat een authentiek gegeven niet behoeft te worden gebruikt, hangt overigens niet af van de door het bestuursorgaan zelf gevoelde noodzaak, maar van het geobjectiveerde criterium dat een behoorlijke taakuitoefening door het bestuursorgaan wordt belemmerd. Ten slotte kan ook bij wettelijk voorschrift een uitzondering worden gemaakt op het verplicht gebruik (onderdeel d).

Naast de hiervoor toegelichte uitzonderingen zijn er ook uitzonderingen mogelijk op grond van bindende besluiten van internationale organisaties (bijvoorbeeld de Europese Unie) of een verdrag. De bindende besluiten van internationaalrechtelijke organisaties of verdragsrechtelijke bepalingen gaan in de Nederlandse rechtsorde in geval van strijd boven het bij wet geregelde. Dat behoeft derhalve geen regeling.

derde lid

In aanvulling op de in het tweede lid genoemde uitzonderingen is in het derde lid uitdrukkelijk bepaald dat het verplicht gebruik van authentieke gegevens in de BGT achterwege blijft in die gevallen, waarin de uitoefening van de publiekrechtelijke taak is gediend met een kaart op een schaalniveau dat niet wordt voorzien door de BGT. Het is dus niet de bedoeling om het gebruik van de BGT voor te schrijven voor overheidstaken waarvoor de door de BGT geboden schaalniveaus niet geschikt zijn.

Het oordeel of sprake is van een geschikt schaalniveau wordt bepaald door het geobjectiveerde criterium van het door de BGT geboden detailniveau en is dus niet afhankelijk van het toevallig door een bestuursorgaan gekozen schaalniveau. Het door de BGT geboden detailniveau is passend bij het geboden schaalniveau van 1:500 tot en met 1:5000. Zoals reeds toegelicht in paragraaf 2.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting betreft dit schaalniveau een continue reeks en kan de BGT hiernaast ook gebruikt worden op kleinere of grotere schaalniveau’s, door op de kaart in- of uit te zoomen. Het detailniveau van objecten die in de topografische kaart worden weergegeven, wijzigt daarmee echter niet. De hier opgenomen uitzonderingsgrond ziet daarmee op die gevallen dat het door de BGT geboden detailniveau niet passend is bij de betreffende publiekrechtelijke taak en het bestuursorgaan gebaat is bij een detailniveau dat groter of kleiner is dan dat van de BGT. Dat houdt in dat indien een bestuursorgaan bijvoorbeeld graag een topografische kaart zou willen gebruiken met een schaalniveau van 1:6000, nog steeds gesteld worden dat het door de BGT geboden detailniveau, behorende bij een schaalniveau van 1:5000 in beginsel passend is bij de betreffende publieke taak. In het geval het bestuursorgaan een minder gedetailleerde kaart wenst, kan hij daarvoor de basisregistratie topografie gebruiken, die een schaalniveau beslaat van 1:10.000 of kleiner.

Artikel 24

Een van de doelstellingen van het stelsel van basisregistraties is dat de overheid niet moet vragen naar de bekende weg. Dat wil zeggen dat wanneer de overheid authentieke gegevens in een basisregistratie ter beschikking heeft, zij een derde in beginsel niet meer om diezelfde gegevens moet vragen. Met het oog hierop kennen de respectieve wetten die basisregistraties regelen het principe van de eenmalige inwinning. Het voorgestelde artikel 24 regelt ditzelfde principe voor wat betreft de gegevens die in de BGT beschikbaar zijn.

Conform de andere wetten voor de basisregistraties die het principe van eenmalige inwinning kennen, worden op dit principe een aantal uitzonderingen gemaakt. De uitzonderingsgrond in onderdeel a maakt duidelijk dat een bestuursorgaan een burger of bedrijf altijd om een gegeven mag vragen indien in het afzonderlijk register, bedoeld in artikel 27, derde lid, bij het betreffende geografisch object is aangetekend dat dat object «in onderzoek» is geplaatst. Er bestaat dan immers onduidelijkheid over de geldigheid van dat authentieke gegeven.

De uitzonderingsgronden in de onderdelen b en c van het voorgestelde artikel sluiten aan op de in artikel 23, tweede lid, onder c, opgenomen uitzondering op het verplichte gebruik, welke inhoudt dat een bestuursorgaan niet gehouden is een authentiek gegeven te gebruiken indien het daardoor zijn publiekrechtelijke taak niet naar behoren kan vervullen.

Ingevolge onderdeel d kunnen wettelijke voorschriften een uitzondering bevatten op de hoofdregel van eenmalige gegevensverstrekking. Gelet op het belang van de hoofdregel mag er van worden uitgegaan dat gebruikmaking van de uitzondering deugdelijk wordt gemotiveerd.

De in het voorgestelde onderdeel e neergelegde uitzondering ten slotte, heeft betrekking op de situatie dat een gegeven nodig is ten behoeve van de identificatie van een object dat in de BGT is opgenomen. In de praktijk zal een object in de BGT overigens veelal kunnen worden geïdentificeerd door middel van gegevens uit een andere basisregistratie, zoals een adres of een kadastrale aanduiding.

Artikel 25

eerste lid

Het voorgestelde artikel 25 verplicht een bestuursorgaan om een terugmelding te doen aan de Dienst, wanneer dat bestuursorgaan gerede twijfel heeft over de juistheid van de BGT in vergelijking tot de fysieke werkelijkheid. Uiteraard betreft het hier de weergave van de fysieke werkelijkheid zoals de BGT die beoogt te bieden, dus binnen de normen ten aanzien van actualiteit en nauwkeurigheid die de catalogus BGT stelt aan de geografische gegevens in de BGT. Dat houdt in dat een bestuursorgaan niet verplicht is om een terugmelding te doen indien de weergave van een geografisch object in de BGT verouderd is vanwege een wijziging in de fysieke werkelijkheid die pas na de laatst voorgeschreven actualisering heeft plaatsgevonden. Pas wanneer zich een wijziging van de fysieke werkelijkheid heeft voorgedaan die, nadat een in de catalogus gestelde termijn voor actualisering van een geografisch object is verlopen, nog niet in de BGT is verwerkt, bestaat er aanleiding tot het doen van een terugmelding ten aanzien van dat object. De juistheid van een geografisch gegeven moet dus worden beschouwd in het licht van de actualiteitseis aan een geografisch object.

Dezelfde verplichting tot het doen van een terugmelding geldt ook ingeval een bestuursorgaan gerede twijfel heeft over het ontbreken van een authentiek gegeven in de BGT. In beide gevallen dient het bestuursorgaan bij de melding aan te geven om welke redenen het bestuursorgaan de geldigheid van het authentieke gegeven, of juist het ontbreken van een authentiek gegeven, in twijfel trekt.

tweede lid

Er zijn gevallen waarin het wenselijk is dat een «gerede twijfel», doorgaans voortkomend uit eigen wetenschap of een vermoeden omtrent de onjuistheid van een gegeven, niet onmiddellijk een terugmeldplicht als bedoeld in het eerste lid van dit artikel in het leven roept. In het tweede lid van dit artikel zijn daarom een tweetal uitzonderingen opgenomen waarin de terugmeldplicht niet geldt. Onderdeel a bepaalt dat een terugmelding achterwege kan blijven indien een wettelijk voorschrift daaraan in de weg staat. Hierbij kan in het bijzonder worden gedacht aan de taakuitoefening door het Centraal bureau voor de statistiek. Op grond van artikel 37 van de Wet op het Centraal bureau voor de statistiek is de taak van dit orgaan uitsluitend beperkt tot het gebruiken van gegevens voor statistische doeleinden. Een toetsing van de juistheid van een individueel gegeven valt niet binnen deze taak, zodat op grond van dit onderdeel geen gevolg hoeft te worden gegeven aan de verplichte terugmelding op grond van het eerste lid.

Onderdeel b bepaalt dat een terugmelding tevens achterwege kan blijven indien de gerede twijfel ontstaat in het kader van de uitvoering van onderzoek naar strafbare feiten. In dat verband kan het onwenselijk zijn dat het bestaan van twijfel omtrent de juistheid van bepaalde gegevens vroegtijdig naar buiten wordt gebracht.

Vergelijkbare mogelijkheden tot beperking van de terugmeldplicht zijn eveneens voorzien in de wettelijke regelingen van andere basisregistraties, zoals de Wet basisregistraties adressen en gebouwen.

Artikel 26

Wanneer de Dienst een terugmelding ontvangt met betrekking tot een authentiek gegeven in de BGT, zendt de Dienst die melding of dat verzoek onmiddellijk door naar de bronhouder, zodat deze de juistheid van het desbetreffende gegeven kan onderzoeken.

Artikel 27

Het heeft de voorkeur dat een bronhouder na ontvangst van een terugmelding zo spoedig mogelijk beslist over de wijziging of de opneming van een gegeven. In het geval de terugmelding betrekking heeft op eenvoudige gevallen, zoals een kennelijk onjuist administratief gegeven over een geografisch object, en er geen uitgebreid onderzoek nodig is naar een gegeven, zal de bronhouder in principe binnen een dag een beslissing kunnen nemen op een terugmelding.

Opgemerkt zij dat gerede twijfel over de juistheid van een gegeven volgens artikel 25, eerste lid, moet worden beschouwd in samenhang met de voor dat gegeven geldende actualiteitsnorm, die in beginsel drie tot zes maanden beloopt. Een wijziging in de fysieke werkelijkheid gedurende die zogeheten termijn voor bijhouding zal dus altijd enige tijd later in de kaart worden verwerkt. Tussentijdse terugmeldingen met betrekking tot die wijziging behoeven in beginsel niet te leiden tot een vroegtijdige aanpassing van een geografisch object.

In veel gevallen zal de bronhouder naar aanleiding van een terugmelding nader onderzoek moeten doen, zoals het opnieuw inwinnen van gegevens. In die gevallen plaatst de bronhouder het geografisch object waarop het authentieke gegeven betrekking heeft in onderzoek, door het leveren van een bericht hieromtrent aan de Dienst. De Dienst verwerkt een dergelijk bericht in een afzonderlijk register, dat feitelijk een laag bovenop het kaartbeeld van de BGT vormt. Het afzonderlijk register biedt de gebruiker van de BGT inzicht in de geografische objecten die in onderzoek zijn en waarvoor de gebruiksplicht op grond van artikel 23, tweede lid, van dit wetsvoorstel derhalve niet geldt.

In principe zullen terugmeldingen worden afgehandeld binnen de normale termijnen voor bijhouding die voortvloeien uit de in de catalogus BGT op te nemen actualiteitseisen. Vanuit het oogpunt van kosten is het niet wenselijk om telkens naar aanleiding van een terugmelding betreffende een enkel geografisch object, tussentijds nieuwe gegevens in het veld in te winnen.

Het vijfde lid van dit artikel regelt de procedure van afhandeling van een terugmelding die betrekking heeft op een authentiek gegeven dat uit een andere basisregistratie is overgenomen. Indien sprake is van een zodanige terugmelding dient de bronhouder die melding door te zenden naar de houder van de desbetreffende basisregistratie, indien de bronhouder constateert dat hij het gegeven in de BGT juist uit die andere basisregistratie heeft afgeleid. De terugmelding wordt volgens de procedure van de desbetreffende basisregistratie onderzocht.

Artikel 28

Zodra de bronhouder heeft beslist over de wijziging of de opneming van een authentiek gegeven in de BGT, dient de bronhouder dat gegeven onmiddellijk aan de Dienst te leveren. Tezamen met het gewijzigde of nieuwe authentieke gegeven dient de bronhouder aan de Dienst het bericht te leveren dat het geografisch object waarop het desbetreffende gegeven betrekking heeft niet langer in onderzoek is. Ook wanneer de bronhouder beslist dat de terugmelding geen aanleiding geeft om het authentieke gegeven op te nemen of te wijzigen, dient de bronhouder aan de Dienst te berichten dat het desbetreffende geografisch object niet langer in onderzoek is. De Dienst verwerkt een zodanig bericht in het afzonderlijke register door in dat register de aantekening dat een geografisch object in onderzoek is, te verwijderen. Op dat moment herleeft de gebruiksplicht van het desbetreffende authentieke gegeven. De bronhouder dient zijn beslissing onmiddellijk bekend te maken aan het bestuursorgaan dat de terugmelding heeft gedaan.

Artikel 29

Dit artikel voorziet in een periodieke controle van de Minister van Infrastructuur en Milieu op de juistheid en volledigheid van de authentieke gegevens in de basisregistratie grootschalige topografie. Een dergelijke controle vindt ten minste eens per drie jaar plaats. De controle is er op gericht om vast te stellen of de BGT voldoet aan de hiervoor geldende kwaliteitseisen. Om de kwaliteit van de basisregistratie grootschalige topografie voor eenieder inzichtelijk te maken, wordt voorgesteld om de resultaten van de controle bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu ter inzage te leggen.

De wijze waarop een controle het beste kan worden uitgevoerd, kan mede afhankelijk zijn van de met de registratie opgedane ervaringen en van inzichten die onder meer in het overleg tussen bronhouders, de Dienst en gebruikers groeien. Vanwege de wens om de vormgeving van de controle eenvoudig te kunnen aanpassen aan die ervaringen en inzichten, wordt voorgesteld die vormgeving bij ministeriële regeling te regelen.

Artikel 30

Op grond van dit artikel dienen de bronhouders ieder jaar een zelfcontrole uit te voeren, waarbij kan worden nagegaan of de inwinning en verwerking van gegevens voor de BGT voldoet aan de wettelijke eisen. In dat kader kan de bronhouder tevens bezien of de inwinning en verwerking zodanig zijn georganiseerd dat een duurzame kwaliteit van de BGT voldoende is geborgd. De resultaten van de zelfcontrole worden voor eenieder openbaar gemaakt door deze op het Ministerie van Infrastructuur en Milieu ter inzage te leggen. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de elementen en de wijze van uitvoering van de controle en kunnen nadere regels worden gesteld over de resultaten die aan de minister dienen te worden overgelegd.

Artikelen 31 en 32

Het uitgangspunt bij dit wetsvoorstel is dat de bronhouders de hun opgedragen taken naar behoren vervullen. Er is ook geen reden om daar aan te twijfelen. Omdat de Minister van Infrastructuur en Milieu verantwoordelijk is voor het stelsel van de BGT is het desalniettemin gewenst dat hij de mogelijkheid heeft om in te grijpen als bronhouders hun taken niet adequaat uitvoeren. Dat is des te meer van belang gezien het feit dat de BGT pas ontstaat met de samenvoeging van de geografische gegevens van de diverse bronhouders en de kwaliteit van de BGT dus zo hoog is als die van de «zwakste schakel». Wanneer een bronhouder een van zijn bij of krachtens deze wet gestelde taken stelselmatig verwaarloost, moet de Minister van Infrastructuur en Milieu dan ook kunnen besluiten om in die taken te voorzien namens die bronhouder. Een besluit tot indeplaatsstelling vormt een uiterste middel om het kwaliteitsniveau van de BGT te kunnen handhaven. Voor zover het bronhouderschap bij een andere minister berust, is zo’n toezichtsregeling met indeplaatsstelling – gezien de onderlinge verhoudingen – niet mogelijk. Die andere minister is uiteindelijk zelfstandig politiek verantwoordelijk voor de uitvoering van zijn wettelijke taken. In andere gevallen neemt de minister een besluit tot indeplaatsstelling vanzelfsprekend pas nadat uitvoerig overleg heeft plaatsgevonden met de bronhouder over de geconstateerde gebreken en nadat de bronhouder een termijn is gesteld waarbinnen hij de gelegenheid heeft om alsnog in de desbetreffende taak te voorzien.

Indien het een provinciale of gemeentelijke bronhouder betreft, geldt een mogelijkheid van indeplaatsstelling reeds op grond van de Provinciewet respectievelijk de Gemeentewet. Een specifieke regeling hiervoor in het onderhavige wetsvoorstel is dan ook niet nodig, met dien verstande dat artikel 32 regelt dat deze wet op de bijlage bij artikel 124b, eerste lid, van de Gemeentewet wordt geplaatst, waarmee wordt geregeld dat het hier bedoelde toezicht door de Minister wordt uitgeoefend. Ten aanzien van de overige bronhouders, niet zijnde ministers is in artikel 31 aangesloten bij de regeling van indeplaatsstelling volgens de Provinciewet.

Artikel 33

Onderdeel A

Artikel 3, eerste lid, van de Kadasterwet bevat een opsomming van de taken van de Dienst. De onderhavige wijziging voegt aan artikel 3, eerste lid, een onderdeel o toe. Hiermee wordt vastgelegd dat het houden van de basisregistratie grootschalige topografie door middel van een geautomatiseerde voorziening, het verwerken van de aan de Dienst geleverde gegevens in de basisregistratie grootschalige topografie, alsmede het verlenen van inzage in die basisregistratie en het verstrekken van de daarin opgenomen gegevens tot de taken van de Dienst behoren. De grondslag voor die taken kan worden gevonden in de artikelen 17 en 18 voor wat betreft het houden van en verwerken van gegevens in de BGT en artikel 22, eerste lid, voor wat betreft het verlenen van inzage in de BGT en het verstrekken van de daarin opgenomen gegevens.

Onderdeel B

Artikel 117 van de Kadasterwet heeft betrekking op de aansprakelijkheid van de Dienst bij de uitvoering van zijn verschillende wettelijke taken. De onderhavige wijziging voegt aan artikel 117 een nieuw negende lid toe, dat ziet op de aansprakelijkheid van de Dienst bij de uitvoering van de taken die hem in het kader van dit wetsvoorstel zijn toegedeeld. De inhoud van dit artikellid sluit aan bij de wijze waarop in artikel 117 de aansprakelijkheid van de Dienst voor zijn andere wettelijke taken is geregeld.

In de eerste volzin van het voorgestelde artikellid is bepaald dat, kort samengevat, de Dienst aansprakelijk is voor schade ten gevolge van door hem begane onregelmatigheden bij het houden van en verwerken van gegevens in de basisregistratie grootschalige topografie, dan wel bij het verlenen van inzage in of het verstrekken van gegevens uit de basisregistratie grootschalige topografie. De tweede volzin van het voorgestelde artikellid verklaart het zesde lid, tweede volzin, van overeenkomstige toepassing, zodat buiten twijfel staat dat de Dienst niet aansprakelijk is voor schade die is te wijten aan het feit dat een derde – in casu een bronhouder – zijn verplichtingen krachtens de wet niet of onvoldoende heeft nageleefd. Dit betekent overigens niet dat in dat geval de desbetreffende bronhouder zonder meer aansprakelijk is. Of dat het geval is zal tevens afhangen van het antwoord op de vraag of eventuele onjuistheden in de BGT bij de afnemers ervan niet behoefden te leiden tot gerede twijfel omtrent de juistheid van die gegevens. In dit verband wordt verwezen naar de uiteenzetting over aansprakelijkheid in paragraaf 6.6 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.

Artikel 34

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van het tot wet verheven wetsvoorstel. Dit treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld. Het tijdstip van inwerkingtreding zal uiteraard aansluiten bij de vaste verandermomenten. Deze wijze van inwerkingtreding biedt met het oog op het invoeringsproces de maximale flexibiliteit.

Artikel 35

Dit artikel bevat de citeertitel, te weten: Wet basisregistratie grootschalige topografie.

De minister van Infrastructuur en Milieu, M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus