Kamerstuk

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarDossier- en ondernummer
Tweede Kamer der Staten-Generaal2012-201333426 nr. 3

33 426 Wijziging van de Mediawet 2008 in verband met de verspreiding van televisie- en radio- programmakanalen door middel van omroepnetwerken en omroepzenders en de vaststelling van de minimale omvang van het standaardpakket televisie- en radioprogrammakanalen

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen deel

1. Kern van het wetsvoorstel

Kabelbedrijven en andere aanbieders van radio- en televisiepakketten fungeren als poortwachters: zij bepalen de omvang en samenstelling van pakketten en daarmee de mogelijkheid dat omroepen en publiek elkaar bereiken. Gezien de maatschappelijke impact van televisie wil de regering blijven bevorderen dat mensen toegang houden tot een gevarieerd pakket van radio- en televisiezenders. De bepalingen voor kabeldistributie in de Mediawet 2008 (verder: Mediawet) sluiten echter niet goed aan bij de huidige technische en economische werkelijkheid. Dit voorstel voor wijziging van de Mediawet bevat een meer eigentijdse regeling. De contouren van de wetswijziging zijn geschetst in de brief van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 5 december 2011 aan de Tweede Kamer.1

De meeste digitale standaardpakketten bevatten nu 50 tot 60 televisiezenders. Het wetsvoorstel legt vast dat het digitale standaardpakket niet kleiner mag zijn dan 30 televisiezenders. Pas boven dit aantal mogen pakketaanbieders zenders spreiden over pluspakketten. Zo houden Nederlandse huishoudens toegang tot een gevarieerd standaardpakket. De regeling is ook gunstig voor commerciële omroepen die voor hun bereik en reclame-inkomsten afhankelijk zijn van opname in een breed pakket. In het standaardpakket zijn de belangrijkste publieke radio- en televisiezenders verplicht opgenomen. Voor het overige kunnen de pakketaanbieders zelf de samenstelling van het standaardpakket bepalen. Voor radio geldt, afgezien van de verplichte doorgifte van publieke radiozenders, geen minimum aantal zenders. Zodra de onderhavige wijziging van de Mediawet in werking treedt, zullen de lokale programmaraden die nu adviseren over het analoge kabelpakket verdwijnen.

Er zijn alternatieven denkbaar om in de Mediawet toegang tot een gevarieerd standaardpakket te regelen. Paragraaf 4.4 beschrijft deze alternatieven en licht de bezwaren daartegen toe. Alles afwegend verdient de hier voorgestelde systematiek veruit de voorkeur. De regels worden eenvoudiger maar gaan breder gelden. Op deze manier wordt met beperkte regeldruk een optimaal maatschappelijk effect bereikt.

Voor de totstandkoming van dit wetsvoorstel zijn de volgende partijen geraadpleegd: Kabelraden.nl (deze organisatie adviseert de lokale programmaraden), de Nederlandse Publieke Omroep, de Stichting Regionale Omroep Overleg en Samenwerking, VCO (brancheorganisatie voor commerciële televisieomroepen), NL Kabel (brancheorganisatie voor kabelbedrijven), KPN en Canal Digitaal.

2. Rol van de overheid bij omroepdistributie

2.1. Algemene doelstellingen van het mediabeleid

Media hebben grote maatschappelijke impact. Zij zijn leveranciers van nieuws en informatie, fora voor meningsvorming en debat, podia voor culturele expressie en een bron van vermaak. Met het oog op deze maatschappelijke impact is het belangrijk dat media onafhankelijk zijn, een variatie aan opvattingen en interesses bestrijken, kwaliteit hoog in het vaandel dragen en rekening houden met kwetsbare groepen, zoals minderjarigen. Verder is belangrijk dat een gevarieerd aanbod onder handbereik van de hele bevolking is – jong en oud, stad en land, rijk en arm.

Het merendeel van het media-aanbod komt op de markt tot stand, waarbij bovengenoemde publieke belangen niet vanzelfsprekend verzekerd zijn. Daarom bevordert de overheid in alle Europese landen onafhankelijkheid, verscheidenheid en kwaliteit op de mediamarkt. De overheid steunt en reguleert allereerst de publieke omroep. Er is daarnaast steun of regelgeving voor de pers en de commerciële omroep, omdat ook deze media maatschappelijke impact hebben.

De meeste Europese landen stellen ook regels voor de distributie van publieke en commerciële omroepen op de verschillende netwerken. Het gaat dan bijvoorbeeld om de toewijzing en etherfrequenties voor radio en televisie en om de verplichte doorgifte (must carry) van bepaalde nationale, regionale en lokale radio- en televisiezenders op andere netwerken. Ook de Nederlandse Mediawet bevat van oudsher regels voor omroepdistributie. De Mediawet verzekert allereerst dat mensen de belangrijkste publieke zenders kunnen ontvangen en bevordert daarnaast in bredere zin de toegang van mensen tot een gevarieerd radio- en televisieaanbod.

2.2. Relatie met het nationale en Europese telecommunicatiebeleid

De markt voor distributie van audiovisuele media wordt behalve door het mediabeleid beïnvloed door het telecommunicatiebeleid. Het gaat dan onder meer om de verdeling van etherfrequenties, regels voor netwerkneutraliteit en consumentenbescherming. Van belang zijn verder de bevoegdheden van de Autoriteit Consument en Markt (tot 1 januari 2013 de Nederlandse Mededingingsautoriteit) om op te treden, wanneer partijen beschikken over of misbruik maken van een economische machtspositie.

Het telecommunicatiebeleid en het mediabeleid dienen verschillende doelen, met andere instrumenten en binnen andere Europese kaders. Er is wel een onderlinge relatie. Het telecommunicatiebeleid draagt bij aan concurrentie op de markt voor omroepdistributie; het mediabeleid kan onafhankelijk van marktfalen minimumeisen stellen in het belang van een gevarieerd audiovisueel media-aanbod.

De Europese telecommunicatierichtlijnen geven Lidstaten ruimte om toegang tot een gevarieerd audiovisueel aanbod te bevorderen en stellen daarvoor kaders. De Europese Universeledienstrichtlijn bepaalt dat Lidstaten doorgifteverplichtingen mogen opleggen aan netwerken die voor een significant aantal eindgebruikers het belangrijkste middel vormen om radio en televisie te ontvangen. Hiervoor bestaat geen eenduidig criterium. Aan de Lidstaten wordt overgelaten om te bepalen bij welk aantal er sprake is van een significant aantal. Er is gekozen voor een drempel van 250 000 abonnees, wat ongeveer overeenkomt met 3% van het totale aantal abonnees. Dit betekent dat in dit voorstel meer dan 250 000 abonnees een significant aantal zijn. Omdat dit wetsvoorstel niet geldt voor eigenaren van een distributienetwerk maar voor aanbieders van radio- en televisiepakketten, brengt dit mee dat alle abonnees die een pakketaanbieder aansluit, of dit via de ether, de satelliet, de kabel of een andere techniek is, worden opgeteld bij het bepalen van het totale aantal abonnees dat deze pakketaanbieder bedient.

Nationale doorgifteverplichtingen moeten verder een duidelijk omschreven algemeen belang dienen en evenredig en transparant zijn. De onderhavige wetswijziging voldoet volgens de regering aan deze eisen. Na publicatie van de wet in het Staatsblad zal de Europese Commissie, conform de Universeledienstrichtlijn, door middel van notificatie worden geïnformeerd.

3. Motieven voor wijziging van de Mediawet 2008

3.1. Tekortkomingen van het huidige systeem

Kabelbedrijven moeten nu op grond van de Mediawet een standaardpakket aanbieden van ten minste 15 televisie- en 25 radiozenders. In het standaardpakket zijn in elk geval de televisie- en radiozenders van de landelijke, regionale, lokale en Vlaamse publieke omroep opgenomen. Voor deze zenders geldt een zogenoemde must carry. Lokale programmaraden adviseren wat betreft de keuze van de overige zenders alleen over het analoge kabelpakket. Er is aanleiding om deze bepalingen in de Mediawet, die stammen uit 1995, tegen het licht te houden.

Een eerste aanleiding vormen bezwaren tegen het systeem van lokale programmaraden. De advisering door programmaraden is omslachtig, soms ondoorzichtig, past niet meer bij de bovenregionale exploitatie van kabelnetwerken en geeft aanleiding tot steeds meer geschillen die eindigen bij het Commissariaat voor de Media of de rechter. Niet alleen de kabelbedrijven maar ook commerciële omroepen en gemeenten zijn ongelukkig met het systeem. In 2006 startte de Europese Commissie een inbreukprocedure, omdat de rol van programmaraden onvoldoende transparantie en rechtszekerheid zou bieden. In 2009 is de procedure beëindigd, mede omdat Nederland heeft aangekondigd het stelsel van programmaraden op termijn te zullen afschaffen. Bij de programmaraden gaat het overigens om nationaal beleid. Er is geen Europeesrechtelijke verplichting om programmaraden in te stellen of te handhaven.

Een tweede aanleiding voor aanpassing van de Mediawet is dat de regels niet goed meer aansluiten bij de technische en economische werkelijkheid. De regels zijn ontworpen in een tijd dat kabelbedrijven 90% van de huishoudens bedienden met een beperkt analoog aanbod. Inmiddels is de markt voor televisiedistributie aanzienlijk veranderd. In de onderstaande paragraaf zijn de belangrijkste ontwikkelingen beschreven.

3.2. Veranderingen op de markt

De regels voor omroepdistributie in de Mediawet beschermen in essentie de toegang van kijkers en luisteraars tot een gevarieerd televisie- en radioaanbod. Vanuit het belang van dat audiovisuele media-aanbod voor de informatievoorziening blijft toegankelijkheid een belangrijk doel van het mediabeleid. Wanneer we met dit ideaal voor ogen naar de huidige markt voor televisiedistributie kijken, dan zijn er drie relevante ontwikkelingen.

Ten eerste, de toenemende concurrentie voor de kabel. Naast de kabel en satelliet lenen inmiddels de digitale ether, het voormalige telefoonnetwerk (koper) en de nieuwe glasvezelnetwerken zich voor distributie van een groot aantal televisie- en radiozenders. Per april 2012 ontvangen 5,26 miljoen huishoudens televisie via kabelbedrijven, maar er is concurrentie: 2,65 miljoen huishoudens hebben een abonnement bij aanbieders op andere netwerken, zoals KPN, Tele2 en Canal Digitaal.2

Tabel: Aantal abonnees (x 1000) pakketaanbieders radio en televisie in Nederland
 

alleen analoog

digitaal

totaal

% digitaal

Ziggo

768

2 152

2 920

74%

UPC

808

1 010

1 818

56%

DELTA

63

93

156

60%

CAIW

7

156

163

96%

Kabel rest (*)

136

68

204

33%

Totaal kabelbedrijven

1 782

3 479

5 261

66%

KPN (ether, koper, glas)

0

1 400

1 400

100%

Canal Digitaal (satelliet)

0

770

770

100%

Tele2 (koper)

0

242

242

100%

T-Mobile (satelliet, ether)

0

27

27

100%

Satelliet rest

0

58

58

100%

Glas rest (Reggefiber, Vodafone, e.a)

37

125

162

77%

Totaal overige

37

2 622

2 659

99%

Totaal alle aanbieders

1 819

6 101

7 920

77%

Bron: NL Kabel; gegevens eerste kwartaal 2012.

(*) Sommige kleine kabelbedrijven benutten het digitale platform van Ziggo, UPC of CAIW. Hun digitale abonnees zijn meegenomen in de cijfers van Ziggo, UPC en CAIW.

Ten tweede, de snelle opkomst van digitale televisie. Digitale televisie is de norm geworden in 77% van de huishoudens die een abonnement bij een pakketaanbieder hebben. Mensen die digitale televisie kijken via de kabel, ontvangen meestal ook nog analoge signalen. Daarnaast daalt het aantal kabelhuishoudens dat alleen analoge kabeltelevisie afneemt, gestaag. Per april 2012 ging het om 34% van het aantal kabelabonnees.

Dankzij de digitalisering is de distributiecapaciteit op de verschillende netwerken toegenomen. Was het analoge kabelpakket gemiddeld 30 zenders groot, de meeste digitale televisiepakketten op draadgebonden omroepnetwerken (kabel, glas, koper) bevatten nu standaard 50 tot 60 televisiezenders. Canal Digitaal geeft via de satelliet een standaardpakket van 30 televisiezenders door en daarnaast kunnen satellietkijkers buitenlandse televisiezenders free-to-air ontvangen. Het digitale televisiepakket in de ether is wegens beperkte capaciteit kleiner. Bij de meeste pakketaanbieders kunnen mensen verder pluspakketten afnemen met meer of andere zenders, zich abonneren op premiumzenders en programma’s en films op aanvraag (terug)kijken. De grote pakketaanbieders maken zich op om hun abonnees overal en altijd te bedienen, thuis op grote schermen, in en rondom het huis en onderweg op kleine mobiele schermen.

Ten derde, de sleutelrol voor pakketaanbieders. Pakketaanbieders zijn bedrijven die televisie- en radiozenders en andere audiovisuele inhoud van derden bundelen in één of meerdere pakketten en vervolgens tegen betaling verspreiden onder abonnees. Pakketaanbieders kunnen zelf tevens eigenaar zijn van een distributienetwerk, zoals de kabelbedrijven en KPN. Er zijn tegenwoordig ook pakketaanbieders die gebruikmaken van andermans distributienetwerk, zoals Tele2 (nu actief op het netwerk van KPN). In het huidige medialandschap is een sleutelrol weggelegd voor pakketaanbieders. Zij fungeren als poortwachters: zij bepalen mede of en hoe omroepen en publiek elkaar bereiken3 en zij beïnvloeden de inkomstenstromen voor audiovisuele media. Deze rol neemt diverse gedaanten aan:

  • Pakketaanbieders bepalen de omvang, de samenstelling en de prijs van pakketten met (lineaire) televisiezenders. Zij doen dat in onderhandeling met omroepen en rekening houdend met de vraag van consumenten. Maar pakketaanbieders zijn geen neutraal doorgeefluik: zij maken eigen bedrijfsmatige afwegingen om hun marktaandeel en inkomsten te vergroten.

  • Pakketaanbieders bepalen de positie van zenders op de afstandsbediening, in de elektronische programmagids en in andere navigatie- en zoekfuncties voor digitale televisie. Hoe groter het aanbod, hoe belangrijker dergelijke navigatiemiddelen zijn.

  • Pakketaanbieders beheren de financiële relatie met de klant. Deze rol is belangrijk omdat alle partijen zoeken naar manieren om voldoende inkomsten te verwerven voor bestaande en nieuwe audiovisuele diensten.

  • Bij de exploitatie van on demand diensten komen pakketaanbieders en omroepen soms direct in elkaars vaarwater. Beide strijden om rechten op buitenlandse films en televisieseries voor on demand diensten.

3.3. Rol van de overheid op de gewijzigde distributiemarkt

Voor het mediabeleid is de kernvraag of de Nederlandse bevolking toegang heeft en houdt tot een gevarieerd standaardpakket. Duidelijk is dat er nu voor kijkers meer te kiezen is dan in de jaren negentig, toen de regels voor kabeldistributie van kracht werden. Tegelijk is onzeker hoe de omvang en samenstelling van digitale televisiepakketten zich verder ontwikkelen.

Pakketaanbieders kunnen onderling blijven concurreren met grote digitale standaardpakketten. Maar pakketaanbieders kunnen er ook voor kiezen om hun digitale standaardpakket kleiner te maken en de overige zenders spreiden over meer pluspakketten. Een dergelijke bedrijfsstrategie kan de keuze voor mediagebruikers vergroten maar ook nadelige effecten hebben, bijvoorbeeld wanneer een gezin om in de basisbehoeften te voorzien meerdere kleine pluspakketten moet afnemen. Ook voor omroepen zijn er in een dergelijk scenario kansen en bedreigingen. Opname in een pluspakket is aantrekkelijk voor gespecialiseerde zenders die hun inkomsten uit doorgiftevergoedingen of rechtstreekse betaling door abonnees willen verhogen. Voor de publieke zenders en voor de meeste grote commerciële Nederlandstalige zenders is opname in een breed standaardpakket belangrijk, omdat ze alleen zo voldoende publiek en reclame-inkomsten kunnen verwerven.

Wanneer pakketaanbieders kijkers de mogelijkheid zouden bieden om zenders per stuk af te nemen, kunnen kijkers naar eigen inzicht een persoonlijk pakket samenstellen, maar omdat dit minder efficiënt is zullen de kosten per zender dan mogelijk hoger zijn. De vraag is ook of omroepen bereid zijn hun zenders per stuk beschikbaar te stellen in plaats van in combinatie met andere zenders. Hun bereik en inkomsten kunnen daardoor immers dalen.

De richting en het tempo van ontwikkelingen zijn moeilijk te voorspellen. Uitgaand van de huidige situatie wil de regering in de Mediawet minimumwaarborgen scheppen voor de komende vijf tot tien jaar. Daarbij gelden twee uitgangspunten:

  • De overheid dient zo veel mogelijk als achtervang voor de distributie van de publieke omroep te fungeren. Om de publieke taak effectief uit te voeren en daarnaast financiering uit belastingmiddelen te rechtvaardigen moet de hele Nederlandse bevolking toegang houden tot de publieke omroep. De overheid kan dit niet helemaal aan onderhandelingen tussen publieke omroep en marktpartijen overlaten.

  • De overheid blijft ook in bredere zin verantwoordelijk voor de toegang tot een gevarieerd televisieaanbod, met inbegrip van binnenlandse commerciële zenders. Gezien de toegenomen concurrentie en de grotere distributiecapaciteit kunnen bepalingen in de Mediawet op dit punt wel minder ingrijpend zijn.

4. Onderdelen van de wetswijziging

4.1. Bredere en techniekneutrale grondslag

De tijd is rijp om de mediawettelijke verplichtingen onafhankelijk te maken van het type netwerk en het eigendom van een netwerk en alle pakketaanbieders zoveel als mogelijk te laten meedelen in dezelfde maatschappelijke opdracht.4 Andere Europese landen zijn Nederland hierin voorgegaan.5 Een techniekneutrale regeling zorgt ervoor dat de beoogde effecten over een brede linie en voor langere termijn worden gerealiseerd. Bijkomend voordeel is dat de wetswijziging zoveel als mogelijk een gelijk speelveld realiseert voor pakketaanbieders en ook voor consumenten die bij verschillende aanbieders zijn verzekerd van minimumwaarborgen. Met gelijk speelveld wordt bedoeld dat anders dan nu het geval is de regeling

  • niet alleen geldt voor aanbieders van kabelnetwerken maar ook voor aanbieders van netwerken waar programma-aanbod via de ether en op de satelliet wordt verspreid, en

  • niet alleen geldt voor eigenaren van netwerken maar ook voor andere pakketaanbieders die van de netwerken van die eigenaren gebruikmaken.

De aangepaste regels in de Mediawet gaan gelden voor aanbieders van radio- en televisiepakketten. Dit zijn partijen die televisiezenders en andere audiovisuele diensten van derden (al of niet aangevuld met eigen inhoud) bundelen in pakketten en via een elektronisch communicatienetwerk verspreiden naar een afgebakende groep betalende abonnees. Aanbieders van audiovisuele inhoud die deze inhoud zelf verspreiden en ook zelf de relatie met de klant onderhouden, zonder tussenkomst van een pakketaanbieder, vallen dus niet onder de regels. Een voorbeeld is de publieke omroep, voor zover het de distributie van Nederland 1, 2 en 3 in de ether betreft. Een pakketaanbieder valt onder de Mediawet, indien zijn activiteiten op Nederland zijn gericht. De regels gelden vanaf een drempel van 250 000 abonnees. Dit aantal vertegenwoordigt circa 3% van het totale aantal Nederlandse abonnees bij pakketaanbieders. Door deze drempel worden kleine en beginnende pakketaanbieders ontzien. Zie ook paragraaf 2.2.

Het wetsvoorstel zal op enkele punten onderscheid blijven maken tussen verschillende distributienetwerken, in het bijzonder tussen de vaste draadgebonden netwerken (kabel, koper en glas) enerzijds en de ether en de satelliet anderzijds. Dit is noodzakelijk vanwege verschillen in distributiecapaciteit en -techniek. Draadgebonden omroepnetwerken bieden zeer veel distributiecapaciteit en pakketaanbieders kunnen op regionaal en lokaal niveau zenders inprikken en verspreiden. Bij digitale ethertelevisie is regionale verspreiding wel mogelijk maar lokale verspreiding niet, en bovendien is de door de overheid vergunde distributiecapaciteit voor ethertelevisie beperkt. Pakketaanbieders op de satelliet kunnen niet op regionaal en lokaal niveau differentiëren: voor elke zender moet distributiecapaciteit worden ingekocht op de satelliet en elke zender is landelijk, en zelfs over de grens, te ontvangen.

4.2. Verplichte doorgifte van de publieke omroepen

De verplichte doorgifte (must carry) van de belangrijkste publieke zenders in het digitale standaardpakket gaat behalve voor kabelbedrijven ook voor andere grote pakketaanbieders gelden.

De hoofdregel is als volgt:

  • In het digitale standaardpakket moeten pakketaanbieders de volgende publieke televisiezenders opnemen: de drie algemene publieke landelijke televisiezenders, per provincie één regionale publieke televisiezender, per gemeente één lokale publieke televisiezender en de drie televisiezenders van de Vlaamse publieke omroep.

  • Het wetsvoorstel handhaaft ook de bepaling dat pakketaanbieders regionale televisiezenders uit de aangrenzende provincie(s) doorgeven aan hun digitale abonnees.

  • In het digitale standaardpakket moeten pakketaanbieders de volgende publieke radiozenders opnemen: de vijf algemene publieke landelijke radiozenders, per provincie één regionale publieke radiozender, per gemeente één lokale publieke radiozender, eventueel een extra lokale publieke radiozender gericht op specifieke bevolkings- en leeftijdsgroepen en de vijf radiozenders van de Vlaamse publieke omroep.

Deze hoofdregel geldt onverkort voor alle pakketaanbieders op vaste, draadgebonden netwerken: kabel, glas en koper. Kabelnetwerken en glasvezelnetwerken kunnen op regionaal en lokaal niveau zenders inprikken en verspreiden. Ook bij digitale televisiedistributie via het kopernetwerk van KPN is het in beginsel mogelijk om lokale zenders lokaal door te geven. Zowel de lokale omroepen als pakketaanbieders moeten daarvoor echter extra technische voorzieningen treffen. Het kost tijd en geld om de vereiste technische aanpassingen in het hele land te realiseren. KPN en andere pakketaanbieders kunnen daarom bij het Commissariaat voor de Media een tijdelijke ontheffing vragen van de verplichte doorgifte van lokale publieke omroep. Zij kunnen daarbij een beroep doen op de algemene ontheffingsgrondslag die in dit wetsvoorstel is opgenomen (artikel 6.14d). Pakketaanbieders moeten een dergelijk verzoek om een ontheffing met redenen omkleden en een scenario opstellen voor de geleidelijke uitbreiding van digitale doorgifte van lokale publieke omroepen. Daarbij ligt in de rede dat het reële bereik van het distributieplatform in de desbetreffende regio evenals de bij doorgifte behorende investeringen worden gewogen.6

Voor pakketaanbieders in de ether en op de satelliet wordt een afwijkende regeling getroffen voor de doorgifte van regionale en lokale omroepen:

  • De verplichte doorgifte van regionale publieke zenders uit de aangrenzende provincies geldt niet voor pakketaanbieders in de ether, in Nederland nu KPN Digitenne. Hiervoor ontbreekt eenvoudigweg de distributiecapaciteit (artikel 6.14c, tweede lid).

  • De verplichte doorgifte van regionale publieke omroepen geldt niet voor pakketaanbieders op de satelliet, in Nederland nu Canal Digitaal. De 13 zenders zouden via de satelliet allemaal landelijk moeten worden doorgegeven en een onevenredig beslag leggen op (dure) distributiecapaciteit (artikel 6.14b).

  • De verplichte doorgifte van lokale publieke omroepen geldt niet voor pakketaanbieders in de ether en op de satelliet (artikel 6.14c, tweede lid, onderscheidenlijk artikel 6.14b). Deze netwerken zijn niet geschikt om per gemeente een ander aanbod uit te zenden.

Ten opzichte van de huidige Mediawet wordt wat het digitale programmapakket betreft het aantal verplicht door te geven Vlaamse publieke zenders uitgebreid tot alle drie (nu twee) de televisiezenders en alle vijf (nu twee) de radiozenders van de Vlaamse publieke omroep (verder: VRT). De VRT heeft sinds 1 mei 2012 de gedeelde zender Canvas/Ketnet ontkoppeld. Zodoende bestaat het aanbod van de VRT nu uit drie televisiezenders (Een, Canvas en Ketnet). Op Canvas zijn hoogwaardige producties en een groot deel van de sportuitzendingen te zien. Op Ketnet wordt de kinderprogrammering van de VRT uitgezonden. De sterke verbondenheid tussen Nederland en België in de Nederlandse taal en de populariteit van deze programmering bij het Nederlandse publiek hebben geleid tot de uitbreiding van de must carry voor de Vlaamse publieke omroep. Met de uitbreiding van het aantal televisiezenders en in het licht van toenemende distributiecapaciteit wordt het ook oppertuun geacht om alle radiozenders van de VRT onder de must carry te brengen.

Voor de lokale publieke omroep vermindert het wetsvoorstel het aantal door te geven zenders. In de huidige Mediawet is een bepaling opgenomen ten behoeve van de doorgifte van extra lokale publieke kanalen die zijn gericht op specifieke bevolkings- en leeftijdsgroepen, waaronder minderheden. Het gaat om maximaal twee extra lokale televisiezenders en maximaal vijf extra lokale radiozenders. Deze regeling was bedoeld voor zogenoemde open toegangskanalen van lokale publieke omroepen in de grote steden. Op deze open toegangskanalen zijn veel vrijwilligersredacties actief, waaronder redacties uit diverse etnische doelgroepen. Ook de professionele lokale publieke radiozender FunX die zich richt op de vier grote steden, heeft van deze bepaling geprofiteerd. De regering streeft naar een lichtere regeling die breder gaat gelden. In dat kader begrenst dit wetsvoorstel de verplichte doorgifte van extra lokale publieke zenders tot maximaal één extra lokale radiozender met een doelgroepprogrammering. Het staat lokale omroepen vrij om andere extra televisie- of radiozenders te verzorgen en het is aan pakketaanbieders en de lokale omroepen zelf om een overeenkomst voor doorgifte in het digitale pakket te sluiten. Daarnaast kunnen lokale omroepen desgewenst via internet radio verzorgen voor en door kleinere doelgroepen.

4.3. Minimumomvang van het digitale standaardpakket

De huidige Mediawet schrijft voor dat het analoge kabelpakket uit minimaal 15 televisiezenders moet bestaan. Naast de verplichte publieke zenders is er in het wettelijke minimumpakket ruimte voor 7 tot 8 andere televisiezenders. Programmaraden adviseren de kabelbedrijven over de keuze van deze overige zenders. Zij hebben de opdracht daarbij te letten op uiteenlopende wensen en voorkeuren van het publiek.

Deze wettelijke systematiek staat ver af van de huidige digitale praktijk. Nederlandse huishoudens ontvangen veel meer dan 15 televisiezenders: tot wel 60 zenders in digitale pakketten op kabel-, koper- en glasvezelnetwerken. Door de minimumnorm van 15 televisiezenders creëert de Mediawet echter nog steeds theoretische schaarste en die theoretische schaarste legitimeert vervolgens inhoudelijke bemoeienis met de samenstelling van het radio- en televisiepakket.

De toegenomen distributiecapaciteit en de toegenomen concurrentie tussen pakketaanbieders bieden ruimte voor een aanzienlijk lichter regime.

Dit wetsvoorstel schaft de programmaraden af en verhoogt de minimale omvang van het digitale standaardpakket van 15 naar 30 zenders. Het wetsvoorstel schrijft nog steeds doorgifte van de belangrijkste publieke televisiezenders voor, maar voor het overige wil de regering pakketaanbieders zelf laten kiezen welke zenders zij in hun standaardpakket opnemen.

De regering meent dat de toegang tot een gevarieerd standaardpakket met deze wettelijke ondergrens afdoende is geregeld. Ten eerste kunnen pakketaanbieders zenders pas boven het minimum van 30 zenders spreiden over duurdere pluspakketten. Consumenten kunnen er dus op rekenen dat ze altijd toegang houden tot een gevarieerd standaardpakket. De minimumomvang van 30 zenders beschermt namelijk ook de onderhandelingspositie van op Nederland gerichte commerciële omroepen die voor hun bereik en reclame-inkomsten afhankelijk zijn van opname in een breed pakket. De opname van dergelijke algemene commerciële omroepen in het standaardpakket draagt in grote mate bij aan een gevarieerd aanbod. Ten tweede is een standaardpakket van minimaal 30 zenders redelijkerwijs niet te vullen met alleen de grootste Nederlandstalige zenders. Pakketaanbieders zullen daarnaast een selectie maken uit kleinere en buitenlandse publieke en commerciële zenders, en daardoor tegemoet komen aan verschillende voorkeuren van grotere en kleinere doelgroepen binnen het publiek. Pakketaanbieders kunnen de wensen van omroepen en kijkers ook niet negeren vanwege de onderlinge concurrentie. Zou een pakketaanbieder de verplichte publieke zenders bijvoorbeeld alleen willen aanvullen met homeshopping kanalen of andere relatief onaantrekkelijke zenders, dan zou deze pakketaanbieder snel marktaandeel verliezen. Tot slot definieert het voorgestelde artikel 6.9a van de Mediawet een programmapakket als een samengesteld geheel van televisie- en radioprogrammakanalen die hoofdzakelijk zijn geproduceerd door derden. Dit verzekert de consument ervan dat de pakketaanbieder niet voornamelijk eigen zenders in het standaardpakket kan doorgeven.

In het wetsvoorstel wordt een afwijkende regeling getroffen voor digitale ethertelevisie vanwege de relatie met het etherfrequentiebeleid van de rijksoverheid. Voor pakketaanbieders van digitale ethertelevisie (KPN Digitenne) wordt in overeenstemming met de beschikbare ethercapaciteit en gebruikte uitzendtechnieken en tot 1 februari 2017 het standaardpakket vastgesteld op minimaal 25 televisiezenders (artikel 6.14c, eerste lid). Na 31 januari 2017 vervalt deze bepaling, omdat de vergunning die is verleend door de toenmalige Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat voor het gebruik van de etherfrequenties, dan is afgelopen (artikel VI, tweede lid). Of er na 31 januari 2017 ook een aanbieder van digitale televisie actief in de ether zal zijn, hangt mede af van het etherfrequentiebeleid van de overheid. Afhankelijk van het dan geldende frequentiebeleid zal voor een eventuele pakketaanbieder in de ether de minimumomvang van 30 televisiezenders gelden of opnieuw bij wet een afwijkende regeling worden getroffen.

In de gewijzigde Mediawet wordt het aantal radiozenders dat pakketaanbieders in hun pakket(ten) opnemen, vrijgelaten. Zij kunnen dus zelf bepalen hoeveel radiozenders zij in hun standaardpakket doorgeven naast de verplichte publieke radiozenders. Deze vereenvoudiging heeft twee redenen. Ten eerste is de ether een belangrijke infrastructuur voor radio en hebben naast de publieke omroepen ook de best beluisterde Nederlandstalige commerciële stations eigen etherfrequenties. Verder zijn in de grensgebieden diverse buitenlandse radiozenders vrij via de ether te ontvangen. Ten tweede zijn er in de praktijk weinig verdelingsproblemen rondom de doorgifte van radiokanalen op de kabel. Ook de meeste alternatieve pakketaanbieders geven een groot aantal radiozenders door, indien dit technisch mogelijk is. Ten derde zijn veel binnen- en buitenlandse radiozenders op internet te beluisteren.

4.4. Weging van alternatieven

In de brief van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 5 december 20111 aan de Tweede Kamer zijn enkele alternatieven geschetst om toegang tot een gevarieerd standaardpakket te regelen. Deze alternatieven wijst de regering om verschillende redenen af.

  • Een eerste optie is om commerciële omroepen in aanmerking te laten komen voor verplichte doorgifte op één of meer netwerken. In Europese landen waar dit gebeurt, is een must carry status voorbehouden aan slechts enkele nationale commerciële televisiezenders aan wie de overheid ook etherfrequenties gunt en die bovendien aan bepaalde programmatische eisen voldoen die de Europese richtlijn voor audiovisuele mediadiensten te boven gaan. Een dergelijke systematiek past niet in de Nederlandse beleidstraditie, die stoelt op minimale inhoudelijke bemoeienis met commerciële televisie.

  • Een tweede optie is om het Commissariaat voor de Media de taak te geven de verscheidenheid van het wettelijke minimumpakket (achteraf) te beoordelen en daarvoor (vooraf) richtlijnen op te stellen door programmacategorieën te benoemen die in het wettelijke minimumpakket vertegenwoordigd moeten zijn. Ook dit zou een vorm van inhoudelijke overheidsbemoeienis met het televisiepakket introduceren die de regering onnodig en onwenselijk vindt.

  • Een derde optie is om consumenteninvloed op een wettelijk minimumpakket van 15 zenders te handhaven, zoals het «waarborgmodel» dat de toenmalige Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in 2009 heeft voorgesteld8. In dit model worden de lokale programmaraden vervangen door verplicht consumentenonderzoek, aangevuld met advisering over twee zenders door regionale klantenraden. Dit waarborgmodel is omslachtig, zal aanleiding blijven geven tot juridische procedures en houdt onnodige regeldruk in stand.

  • Een vierde optie is om pas in te grijpen als de markt aantoonbaar tekort schiet. Het Commissariaat zou daartoe om de zoveel jaar kunnen onderzoeken hoe groot de standaardpakketten zijn en hoe deze zijn samengesteld. Indien de omvang en/of de verscheidenheid tekort schiet, zou het Commissariaat de bevoegdheid hebben om in te grijpen. Tegen eventuele besluiten van het Commissariaat zou dan ook bezwaar en beroep mogelijk moeten zijn. Een dergelijk model lijkt op regulering van de telecommunicatiemarkt door de Autoriteit Consument en Markt. Voor het mediabeleid vindt de regering dit geen

  • wenselijk model. Dit is immers toezicht achteraf, als het «kwaad» al is geschied. De regering heeft een heldere minimumnorm voor ogen. Door de minimumnorm van 30 televisiezenders in wetgeving vast te leggen is er van meet af aan duidelijkheid en rechtszekerheid voor kijkers, omroepen en pakketaanbieders.

  • Een vijfde optie is om alleen een verplichte doorgifte van de binnenlandse publieke omroepen te regelen. In deze optie wordt verder de omvang van het standaardpakket geheel overgelaten aan de vrije marktwerking. De regering vindt dit een te smalle invulling van mediabeleid.

Alles afwegend geeft de regering de voorkeur aan een verplichte doorgifte van publieke omroepen in het digitale standaardpakket in combinatie met een minimumomvang van 30 televisiezenders. Op deze wijze biedt de overheid vooraf minimum bescherming aan kijkers en omroepen en behouden pakketaanbieders voldoende ondernemingsvrijheid. Daarnaast zal concurrentie tussen pakketaanbieders bijdragen aan de totstandkoming van brede en aantrekkelijke standaardpakketten. Indien een pakketaanbieder een economische machtspositie verwerft of misbruikt, dan is de Autoriteit Consument en Markt bevoegd om op te treden.

4.5. Van analoog naar digitaal

De Mediawet staat volledige omschakeling van analoge naar digitale televisiedistributie niet in de weg, maar zolang een kabelbedrijf analoge televisie doorgeeft moet het analoge standaardpakket minimaal 15 zenders bevatten. Deze bepaling wordt bij deze wetswijziging gehandhaafd (is het voorgestelde artikel 6.14). De regering wil innovatie niet tegenhouden, omdat de meeste kijkers en ook omroepen hierbij baat hebben. Op de plaats van een analoge zender kan een kabelbedrijf tot acht digitale tv-zenders doorgegeven, of vier in een hogere uitzendkwaliteit. Het is aan de kabelbedrijven om de overgang van hun abonnees naar digitale televisie te begeleiden en het is aan de abonnees om een andere aanbieder te overwegen, wanneer de dienstverlening hen niet tevreden stelt. Verder dienen pakketaanbieders te voldoen aan de regels voor consumentenbescherming in de Telecommunicatiewet.9

4.6. Overgangsbepaling

Het wetsvoorstel bevat een algemene overgangsregeling ten behoeve van «oude klanten» van pakketaanbieders. Zo heeft Canal Digitaal abonnees die ooit een kleiner pakket hebben genomen dat niet aan de nieuwe wettelijke eisen voldoet maar wellicht nog wel aan de wensen van deze klanten. De overgangsregeling voorkomt dat een pakketaanbieder dergelijke «oude klanten» verplicht een nieuw aanbod moet doen.

5. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

Het wetsvoorstel is voor een toets op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid voorgelegd aan het Commissariaat voor de Media. Het Commissariaat heeft bij brief van 15 mei 2012 in het kader van deze toets voor een tweetal punten aandacht gevraagd.

In de eerste plaats merkt het Commissariaat op dat in het wetsvoorstel geen rechtsgang is opgenomen voor programma-aanbieders die niet worden toegelaten tot het digitale of analoge standaardprogrammapakket. Het Commissariaat doet de suggestie de reden van het ontbreken van een rechtsgang toe te lichten dan wel alsnog een rechtsgang via het Commissariaat in het wetsvoorstel op te nemen.

Het wetsvoorstel regelt alleen de verplichte doorgifte van bepaalde publieke radio- en televisiezenders in het digitale standaardpakket. Het Commissariaat ziet toe op de naleving van deze verplichte doorgifte. Voor het overige regelt het wetsvoorstel slechts de minimumomvang van het standaardpakket en is het aan programma-aanbieder en pakketaanbieder om te onderhandelen over opname in het standaardpakket. Naar mijn oordeel behoeft niet in een specifieke rechtsgang te worden voorzien. Eventuele geschillen tussen partijen kunnen aan de Autoriteit Consument en Markt dan wel aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd.

In de tweede plaats acht het Commissariaat het denkbaar dat de verplichting voor pakketaanbieders om de aangrenzende regionale publieke media-instellingen door te geven tot een toename van ontheffings- en handhavingsverzoeken van die instellingen en van pakketaanbieders zal leiden, inclusief de bezwaar- en beroepsprocedures. Het Commissariaat zou ten behoeve van de besluiten tot handhaving van deze verplichting dan wel tot afwijzing (belangenafweging) van verzoeken tot ontheffing meer aanknopingspunten in de wet of de toelichting daarop willen hebben. Ook oppert het Commissariaat de mogelijkheid de ontheffingsmogelijkheid te schrappen.

Het gaat bij deze verplichting voor pakketaanbieders om de aangrenzende regionale publieke media-instellingen in het digitale pakket door te geven niet om een geheel nieuwe verplichting, maar om een verplichting die via een amendement in de toenmalige Mediawet is opgenomen10. De verplichting geldt in de huidige Mediawet voor de aanbieder van een omroepnetwerk. De huidige regeling wordt door het wetsvoorstel op dit punt dus gecontinueerd, met dit verschil dat de verplichting nu aan pakketaanbieders wordt opgelegd en daarmee breder gaat gelden. In die zin is het Commissariaat dus al bekend met deze bepaling. In de uitzonderlijke gevallen waarin het onverkort nakomen van deze verplichting volgens een pakketaanbieder leidt tot disproportionele kosten, tot een belemmering van innovatie of tot anderszins onredelijke uitkomsten, kan deze pakketaanbieder bij het Commissariaat om een ontheffing vragen. Het is daarbij aan de pakketaanbieder om door een goede onderbouwing aannemelijk te maken dat er sprake is van een zodanig uitzonderlijk geval en aan het Commissariaat om de aanvraag al dan niet (gedeeltelijk) te honoreren. Het is op voorhand niet te voorzien en daarmee dus ook niet doenlijk om op voorhand in de wet of de memorie van toelichting aan te geven in welke gevallen een ontheffing van deze verplichting zal worden gevraagd en welke onderbouwing daarbij hout snijdt. De praktijk zal dat moeten uitwijzen. Het Commissariaat kan zo nodig in overleg met mij beleidsregels opstellen om daarover duidelijkheid te scheppen. Naar het oordeel van de regering is het schrappen van de ontheffingsmogelijkheid geen goede oplossing. Zij acht het ook in dit geval ongewenst, als er geen mogelijkheid zou zijn om bij te sturen in het geval het onverkort nakomen van de verplichting leidt tot een onredelijke uitkomst.

6. Administratieve lasten en nalevingskosten

Bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel is nagegaan of er sprake is van administratieve lasten voor instellingen, bedrijfsleven of burgers. Daarbij is de regeling intern ter beoordeling voorgelegd voor toetsing op administratieve lasten. De regering voorziet dat aan dit voorstel geen structurele of eenmalige administratieve lasten zijn verbonden, omdat er geen informatieverplichtingen mee gemoeid zijn en daardoor geen sprake is van administratieve lasten.

Voor het overige vermindert het wetsvoorstel de regeldruk voor kabelbedrijven, commerciële omroepen en gemeenten, omdat de advisering over het standaardpakket door lokale programmaraden vervalt. Kabelbedrijven hoeven geen rekening meer te houden met de adviezen van lokale programmaraden, commerciële omroepen hoeven hun zenders niet meer aan lokale programmaraden te presenteren en gemeenten dragen geen verantwoordelijkheid meer voor de benoeming van leden van de programmaraden. Verder zal het Commissariaat voor de Media niet meer hoeven op te treden in geschillen tussen kabelbedrijven en lokale programmaraden.

Het wetsvoorstel introduceert weliswaar regels voor andere pakketaanbieders dan kabelbedrijven, maar ook voor hen geldt het aanzienlijk lichtere regime. De verwachting is dat het wetsvoorstel niet tot extra nalevingskosten zal leiden. Zo bieden pakketaanbieders in het algemeen een standaardpakket van 50 tot 60 televisiezenders aan, terwijl het wetsvoorstel zoals aangegeven vastlegt dat het digitale standaardpakket niet kleiner mag zijn dan 30 zenders. Bovendien maakt het wetsvoorstel een uitzondering voor de ether in verband met een beperkte distributiecapaciteit en worden kleine pakketaanbieders (minder dan 250 000 abonnees) ontzien. In de onvoorziene gevallen waarin het onverkort nakomen van de door het wetsvoorstel geïntroduceerde verplichtingen niettemin zou kunnen leiden tot disproportionele kosten, tot een belemmering van innovatie of tot anderszins onredelijke uitkomsten, kan een ontheffing uitkomst bieden (zie het voorgestelde artikel 6.14d).

7. Financiële gevolgen

Dit wetsvoorstel beëindigt de rol van de lokale programmaraden. Dat betekent dat het landelijke steunpunt Kabelraden.nl geen taak meer heeft en geen bijdrage van de rijksoverheid meer zal ontvangen. Het gaat om een besparing van € 386 000,- (per jaar) op de mediabegroting. Verder hoeven de gemeenten geen kosten meer te maken voor de ondersteuning van programmaraden.

II. Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

Onderdeel A (artikel 1.1)

Voorgesteld wordt om de omschrijving van «omroepnet» te laten vervallen. Omroepnet is in artikel 1.1 van de Mediawet gedefinieerd als de transmissiecapaciteit op een omroepnetwerk of een omroepzender die noodzakelijk is om continu programma-aanbod te verspreiden. Het begrip «omroepnet» komt voor in de artikelen 6.13 en 6.20 waarvan laatstgenoemd artikel in het kader van dit wetsvoorstel vervalt. In het nieuwe artikel 6.13 wordt geregeld dat abonnees van pakketaanbieders in elk geval een digitaal standaardprogrammapakket krijgen aangeboden. De wijze waarop dat aanbod wordt verspreid, is een zaak voor de pakketaanbieder en de aanbieder van een omroepnetwerk of een omroepzender van wiens diensten de pakketaanbieder gebruik maakt. Artikel 6.13 vooronderstelt dat een pakketaanbieder uitsluitend de markt op gaat, als hij via een aanbieder van een omroepnetwerk of een omroepzender over voldoende transmissiecapaciteit beschikt. Dit betekent dat het begrip «omroepnet» geen rol meer speelt in het nieuwe artikel 6.13 en daarmee in de Mediawet kan vervallen.

De wijziging in de definitie van «open televisieprogrammakanaal» is technisch van aard en hangt samen met de wijzigingen in de artikelen 6.12 en volgende.

Onderdeel B (artikel 2146)

Dit onderdeel bepaalt dat artikel 2146, onderdeel n, vervalt. Artikel 2146 geeft een limitatieve opsomming van de bestedingsdoelen van de middelen van de mediabegroting. In onderdeel n gaat het om de vergoedingen aan het landelijk orgaan dat informatie verstrekt en anderszins ondersteuning biedt aan de programmaraden. Dit landelijk orgaan is Kabelraden.nl. Nu de programmaraden worden opgeheven, vervalt daarmee de belangrijkste taak van Kabelraden.nl. Daarmee komt ook een eind aan de vergoedingen aan dit orgaan en kan onderdeel n van artikel 2146 vervallen.

Onderdeel C (artikel 6.9a)

In artikel 6.9a zijn enkele begripsbepalingen opgenomen die verband houden met de nieuwe bepalingen over distributie van het minimumpakket televisie- en radioprogrammakanalen.

Voor de definitie van «abonnee» is deels aangesloten bij de definitie van «abonnee» in de Telecommunicatiewet. De in deze definitie opgenomen begrippen «pakketaanbieder» en «programmapakket» worden nader uitgewerkt in de desbetreffende begripsomschrijvingen.

Het begrip «pakketaanbieder» is het centrale begrip in de nieuwe regeling van de verspreiding van televisie- en radioprogrammakanalen. Pakketaanbieders zijn zowel exploitanten van omroepnetwerken als exploitanten van omroepzenders die zelf programma-aanbod verspreiden, als ook dienstverleners die programma-aanbod via die netwerken laten verspreiden. Van belang is dat pakketaanbieders programma-aanbod bundelen in één of meer programmapakketten waaronder een standaardpakket van ten minste 30 digitale of 15 analoge televisiezenders. Zij verspreiden die pakketten of laten die pakketten verspreiden via omroepnetwerken of omroepzenders onder betalende abonnees.

Met betrekking tot de definitie van «programmapakket» wordt opgemerkt dat een pakketaanbieder één of meer pakketten televisie- en radioprogrammakanalen kan samenstellen met als belangrijk kenmerk dat deze programmakanalen hoofdzakelijk door derden zijn geproduceerd. Dit laat dus onverlet dat in zo’n pakket ook één of meer programmakanalen kunnen zijn opgenomen die door de pakketaanbieder zelf zijn geproduceerd. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een informatie- of een etalagekanaal.

Tot slot bevat artikel 6.9a de definitie van «standaardprogrammapakket». In deze definitie wordt verwezen naar de artikelen 6.13 en 6.14 waar in het tweede lid van die artikelen is vastgelegd wat een standaardprogrammapakket is.

Onderdeel D (artikelen 6.10 en 6.11)

Artikel 6.10, eerste lid, is aangevuld met een volzin in verband met de nieuwe terminologie van pakketaanbieder.

Artikel 6.11 biedt de aanbieders van omroepnetwerken en omroepzenders de mogelijkheid om onder meer vergaderingen van de beide kamers der Staten-Generaal, van provinciale staten en van gemeenteraden te verspreiden. Hiervoor behoeft door deze organen geen toestemming te worden verleend. Waar dit wetsvoorstel zich wat de verspreiding van televisie- en radioprogramma’s richt tot pakketaanbieders, ligt het voor de hand deze mogelijkheid ook open te stellen voor andere pakketaanbieders dan exploitanten van omroepnetwerken en omroepzenders.

Onderdeel F (artikelen 6.12, 6.13 en 6.14)

Algemeen

Anders dan in de huidige regeling over omroepdistributie zijn de voorschriften inzake de verspreiding van televisie- en radioprogramma-aanbod niet meer uitsluitend gericht tot aanbieders van omroepnetwerken maar is de werking van deze voorschriften uitgebreid in de zin dat ze zich ook richten tot alle pakketaanbieders die programma-aanbod verspreiden of laten verspreiden, ongeacht het gebruikte distributieplatform en het eigendom daarvan.

Voor deze wijziging zijn twee redenen aan te geven. In de eerste plaats is de markt voor televisie- en radiodistributie aanzienlijk veranderd. Distributie vindt niet alleen meer plaats via de kabel maar in toenemende mate ook via glas, koper, de ether en de satelliet. In de tweede plaats wordt de wijziging ingegeven door het feit dat programma-aanbod niet meer alleen wordt aangeboden door de eigenaren van kabelnetwerken maar ook door ondernemingen die gebruikmaken van omroepnetwerken en omroepzenders die eigendom van anderen zijn.

Artikel 6.12

Zoals hierboven is aangegeven, gelden de nieuwe bepalingen over omroepdistributie voor alle aanbieders van programmapakketten waarbij aanbieders met een beperkt aantal abonnees worden ontzien. De nieuwe regels gelden vanaf 250 000 abonnees. Voor de reden van deze uitzondering wordt verwezen naar paragraaf 4.1 van het algemeen deel van deze memorie.

Het tweede lid strekt er toe te voorkomen dat pakketaanbieders programma-aanbod over meerdere omroepnetwerken en omroepzenders spreiden om zo te bereiken dat ze per netwerk of zender onder de grens van 250 000 vallen en daardoor niet aan de verplichtingen van de artikelen 6.13 en volgende behoeven te voldoen. Het staat pakketaanbieders uiteraard vrij om programma-aanbod te verspreiden via meerdere omroepnetwerken en omroepzenders maar daarmee kunnen ze zich niet aan de wettelijke verplichtingen onttrekken.

Artikel 6.13

Centraal in artikel 6.13 staat de verplichting voor pakketaanbieders dat hun digitale abonnees in het kader van de overeenkomst over de ontvangst van programma-aanbod in elk geval een digitaal standaardprogrammapakket ontvangen. Op welke digitale pakketten een abonnee zich ook abonneert, tot het abonnement behoort in elk geval het standaardprogrammapakket.

De eerste volzin van het tweede lid regelt de omvang van het digitale standaardprogrammapakket; het pakket omvat ten minste dertig televisieprogrammakanalen en een door de pakketaanbieder te bepalen aantal radiokanalen. Over de wijze waarop wordt vastgesteld of het pakket een voldoende aantal televisieprogrammakanalen omvat, bevat het vijfde lid enkele regels. In beginsel is het aantal radioprogrammakanalen vrijgelaten met dien verstande dat voor een beperkt aantal publieke radiokanalen een zogenoemde must carry verplichting geldt. Dit houdt in dat de desbetreffende radioprogrammakanalen in elk geval in het standaardprogrammapakket moeten zitten. In de tweede volzin van het tweede lid is bepaald dat de programmakanalen ongewijzigd moeten worden verspreid. Met dit voorschrift wordt beoogd dat pakketaanbieders geen wijziging in de programmakanalen die zij doorgeven, zullen aanbrengen.

In het derde lid zijn de digitale televisieprogrammakanalen vermeld die verplicht moeten worden doorgegeven. In het standaardpakket van 30 televisieprogrammakanalen dienen de volgende publieke zenders uit Nederland en Vlaanderen te zijn opgenomen: de drie landelijke televisiezenders (Nederland 1, 2 en 3), één regionale televisiezender, de regionale zenders uit de aangrenzende provincies, één lokale televisiezender en de drie Vlaamse televisiezenders (Een, Canvas en Ketnet).

Het vierde lid regelt welke digitale radioprogrammakanalen in het kader van de must carry verplichting in elk geval in het standaardprogrammapakket moeten zijn opgenomen. Het gaat om de volgende publieke zenders: de vijf landelijke radiozenders(Radio 1, Radio 2, 3FM, Radio 4 en Radio 5), één regionale radiozender, één lokale radiozender, eventueel een tweede lokale radiozender gericht op specifieke leeftijds- en bevolkingsgroepen, en de vijf Vlaamse radiozenders (Radio 1, Radio 2, Klara, Studio Brussel en MNM). Zie in dit verband ook paragraaf 4.2 van het algemeen deel van deze memorie.

Met betrekking tot het vijfde lid wordt opgemerkt dat bij het tellen van de tv-zenders de volgende systematiek wordt gehanteerd. Allereerst wordt uitgegaan van het zenderpakket dat de pakketaanbieder standaard aanbiedt. Als dit een zenderpakket inclusief high-definition (HD) zenders is, dan worden alle unieke HD- en SD-zenders geteld. Biedt de pakketaanbieder echter de afname van een standaard-definition (SD) pakket aan, dan worden alleen de SD-zenders geteld. Dit omdat met een standaardontvanger geen HD-signalen kunnen worden ontvangen. Uitgangspunt is het aantal zenders dat de kijker kan ontvangen bij de afname van het standaardpakket dat de pakketaanbieder aanbiedt. Voor alle volledigheid: biedt de pakketaanbieder standaard HD aan maar is de consument in het bezit van een oudere ontvanger, dan geldt het HD-regime bij het tellen van de zenders. Bij de telling wordt gekeken naar het aantal unieke zenders. Dit betekent dat wanneer één en dezelfde zender in verschillende uitzendkwaliteiten wordt aangeboden (het zogenoemde simulcasten), die zender als één wordt geteld (bijvoorbeeld Nederland 1 SD en Nederland 1 HD). Als een omroep een verschillende programmering uitzendt op elk van zijn zenders met dezelfde naam, dan worden deze zenders apart geteld (bijvoorbeeld nu in het geval van History SD en History HD). Verder wordt opgemerkt dat informatie- en etalagekanalen ook worden meegeteld voor de vaststelling van het aantal zenders. Deze kanalen worden door de pakketaanbieders in het standaardpakket aangeboden en verschillen in die zin niet van de andere kanalen die deel van het standaardpakket uitmaken.

Onderdeel d van het vijfde lid betreft een bijzonderheid die momenteel speelt bij de distributie van must carry zenders via de digitale ether en de satelliet. Voor de doorgifte van de landelijke publieke omroep en de regionale omroep in de digitale ether (KPN Digitenne) heeft de NPO van de overheid tot 1 februari 2017 een eigen vergunning gekregen. Via de betreffende multiplex11 verspreidt de NPO Nederland 1, 2 en 3 en per provincie één regionale publieke televisiezender. Deze zijn voor alle Nederlanders free-to-air te ontvangen.12 Dit betekent dat mensen voor de ontvangst van deze publieke free-to-air zenders geen abonnement hoeven af te sluiten bij pakketaanbieder KPN Digitenne en met elke daarvoor geschikte ontvanger naar deze televisiekanalen kunnen kijken. Ook de mensen die wel een abonnement bij KPN Digitenne nemen, ontvangen deze publieke zenders gratis. KPN Digitenne heeft deze free-to-air zenders ook opgenomen in zijn eigen elektronische programmagids; hierdoor maken deze zenders onderdeel uit van het zenderpakket dat de kijker ontvangt. Als het onderhavige wetsvoorstel wet wordt, kan deze praktijk gewoon worden voortgezet. Bij Canal Digitaal huurt de NPO zelf capaciteit voor de free-to-view doorgifte van Nederland 1, 2 en 3. Voor de ontvangst van deze zenders moet eenmalig een smartcard worden aangeschaft. Hierna zijn deze zenders zonder abonnementskosten te bekijken. Ook Canal Digitaal heeft deze zenders opgenomen in de elektronische programmagids waardoor de kijker de televisiekanalen in de lijst met programmakanalen terugvindt. Mocht de free-to-air of free-to-view distributie wegvallen, dan is de pakketaanbieder verplicht de betreffende publieke zenders in het eigen aanbod op te nemen.

Artikel 6.14

Het eerste lid van artikel 6.14 bevat een vergelijkbare regeling voor de ontvangst van analoog programma-aanbod als in artikel 6.13, eerste lid, is opgenomen voor de ontvangst van digitaal programma-aanbod. Tot het abonnement dat een analoge abonnee afsluit, behoort in elk geval het analoge standaardprogrammapakket.

Het tweede lid regelt de omvang van het standaardprogrammapakket. Evenals nu het geval is, omvat het analoge pakket ten minste 15 televisiezenders. De geringere omvang van het analoge pakket hangt samen met de distributiecapaciteit die voor verspreiding nodig is. Voor het doorgeven van een analoge zender is substantieel meer distributiecapaciteit vereist dan voor het doorgeven van een digitale zender.

De regeling van de must carry verplichting is voor digitaal en analoog in grote lijnen gelijk. In verband met de beperkte distributiecapaciteit geldt niet de verplichte doorgifte van regionale publieke televisiezenders uit de aangrenzende provincies, de verplichte doorgifte van een eventuele extra lokale publieke radiozender gericht op specifieke bevolkings- en leeftijdsgroepen en de verplichte doorgifte van alle Vlaamse zenders.

Onderdeel G (artikel 6.14a)

Artikel 6.14a betreft de wederverkoop van analoge standaardpakketten door kabelexploitanten en is aan de Mediawet toegevoegd door de wet van 10 mei 2012 tot wijziging van de Telecommunicatiewet ter implementatie van de herziene telecommunicatierichtlijnen (Stb. 2012, 235). Het artikel werd in het desbetreffende wetsvoorstel opgenomen door aanvaarding van het amendement-Van Dam op stuk 32 549, nr. 28.

Dit onderdeel brengt een tweetal wijzigingen van louter technische aard aan in artikel 6.14a. Het gaat om aanpassingen aan de terminologie van de nieuwe artikelen 6.13 en 6.14.

Onderdeel H (artikelen 6.14b, 6.14c en 6.14d)

Algemeen

De verplichting om een standaardprogrammapakket aan te bieden geldt in beginsel voor elke pakketaanbieder die meer dan 250 000 abonnees heeft: pakketaanbieders die programma-aanbod via een omroepnetwerk verspreiden of laten verspreiden, en pakketaanbieders die programma-aanbod via een satelliet of een andere omroepzender verspreiden of laten verspreiden. De artikelen 6.14b en 6.14c regelen voor enkele pakketaanbieders die programma-aanbod via een omroepzender verspreiden of laten verspreiden, dat van de hoofdregel kan worden afgeweken. Artikel 6.14d biedt een algemene ontheffingsmogelijkheid voor alle pakketaanbieders, als is voldaan aan één of meer in dat artikel genoemde voorwaarden.

Artikel 6.14b

Verwezen wordt naar paragraaf 4.2 van het algemeen deel van deze memorie.

Artikel 6.14c

Verwezen wordt naar de paragrafen 4.2 en 4.3 van het algemeen deel van deze memorie en de toelichting op artikel 6.13, vijfde lid, onderdeel d.

Artikel 6.14d

In dit artikel is de ontheffingsmogelijkheid die het huidige artikel 6.14, tweede lid, biedt, gehandhaafd. Verwezen wordt verder naar de toelichting op genoemd artikellid in de memorie van toelichting bij het voorstel voor de Mediawet 2008 (Kamerstukken II 2007–2008, 31 356, nr. 3, blz. 77).

Onderdeel I (artikelen 6.15 tot en met 6.22)

Zoals in paragraaf 3.1 van het algemeen deel van deze memorie is aangegeven, vervallen de programmaraden als gevolg van de nieuwe voorschriften over de omvang van de standaardprogrammapakketten. Gevolg hiervan is dat de artikelen 6.15 tot en met 6.22 van de Mediawet worden geschrapt. Voor lopende bezwaar- en beroepsprocedures is in een overgangsbepaling voorzien (artikel V).

Onderdeel J (artikel 7.12)

Deze wijziging is van technische aard en is het gevolg van het opnemen van enkele nieuwe artikelen in de Mediawet en het vervallen van de artikelen over de programmaraden.

Artikel II

In dit artikel worden enkele wijzigingen van de Mediawet voorgesteld voor de periode nadat de termijn van de ethervergunning die door de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat op 31 januari 2002 aan Digitenne is verleend, is verstreken. Deze vergunning loopt op 31 januari 2017 af. Dit betekent dat de afwijkende regeling voor de omvang van het standaardprogrammapakket voor KPN Digitenne op 1 februari 2017 is geëindigd. Onderdeel B van dit artikel voorziet in het vervallen van die afwijkende regeling. De onderdelen A en C bevatten daarmee verband houdende technische aanpassingen van de artikelen 1.1 en 6.14d van de Mediawet.

Artikel IV

Dit artikel geeft pakketaanbieders gedurende een periode van vijf jaar na de indiening van dit wetsvoorstel de mogelijkheid om een digitaal programmapakket van een geringere omvang (minder dan 30 televisiezenders) aan te bieden. Het gaat daarbij om pakketaanbieders die met abonnees voorafgaand aan de indiening van het onderhavige wetsvoorstel een abonnement op een digitaal programmapakket hebben afgesloten van een geringere omvang dan het aantal zenders dat op grond van het voorgestelde artikel 6.13, tweede lid, van de Mediawet verplicht moet worden doorgegeven. Wanneer in dat abonnement niet alle must carry zenders zijn opgenomen, dan brengt de nieuwe regeling voor de omroepdistributie hierin vooralsnog geen verandering aan. Er mogen geen nieuwe abonnementen van een geringe omvang dan 30 digitale televisiezenders worden afgesloten.

Deze overgangsregeling wordt getroffen om te voorkomen dat abonnees met een kleiner pakket rauwelijks worden geconfronteerd met het feit dat zij bij de invoering van het nieuwe stelsel een abonnement met ten minste 30 digitale zenders – naar verwachting tegen een hogere abonnementsprijs – moeten afsluiten. Door de overgangsregeling krijgen deze abonnees enige jaren de tijd en gelegenheid om op het reguliere programmapakket over te stappen. Deze overgangsregeling heeft met name betrekking op contracten voor onbepaalde tijd. Daarom wordt uitgegaan van een ruime overgangstermijn van vijf jaar.

Er is voor gekozen om deze overgangsregeling te laten ingaan op het tijdstip waarop dit wetsvoorstel bij de Tweede Kamer wordt ingediend. Hiermee wordt voorkomen dat voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel nog nieuwe abonnementen van een geringere omvang dan 30 digitale zenders worden afgesloten. Het zou immers onwenselijk zijn dat in de periode tussen het tijdstip van indiening van het wetsvoorstel en het tijdstip van inwerkingtreding daarvan nog contracten «oude stijl» worden afgesloten.

Artikel V

Dit artikel bevat een overgangsbepaling voor de bezwaar- en beroepsprocedures tegen besluiten van de Commissariaat voor de Media op grond van de paragraaf over de programmaraden die voorafgaand aan de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel door belanghebbenden zijn aangespannen. Op die procedures blijven de voorschriften van de Mediawet van toepassing zoals die voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel luidden.

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, J. M. van Bijsterveldt-Vliegenthart


X Noot
1

Kamerstukken II 2011–2012, 32 033, nr. 10.

X Noot
2

Het hier genoemde aantal huishoudens met een RTV-abonnement van circa 8 miljoen is hoger dan het aantal particuliere huishoudens in Nederland van circa 7,5 miljoen volgens de statistieken van het CBS, omdat sommige mensen ontvangst via kabel en satelliet combineren of bijvoorbeeld een extra aansluiting hebben in een tweede (vakantie)verblijf.

X Noot
3

Uitzondering is nu de publieke omroep die voor drie landelijke zenders en voor de regionale zenders beschikt over een eigen multiplex in de ether. De exploitatie van het netwerk wordt gedeeld met KPN Digitenne, maar mensen kunnen de landelijke en regionale publieke zenders desgewenst ook zonder abonnement (gratis) via de ether ontvangen.

X Noot
4

De voorgestelde regeling komt daarmee tegemoet aan moties van de Tweede Kamer over consumenteninvloed op KPN Digitenne: Kamerstukken II 2007–2008, 31 200 VIII, nr. 47 en Kamerstukken II 2008–2009, 31 700 VIII, nr. 47.

X Noot
5

Zie het rapport van TNO IVIR hoofdstuk 7.

X Noot
6

Overigens zijn lokale omroepen zelf verantwoordelijk voor het aanleveren van digitale signalen van de uitzendstudio naar het omroepnetwerk van de pakketaanbieder, inclusief de daarbij behorende kosten.

X Noot
8

Kamerstukken II 2009–2010, 32 123 VIII, nr. 14.

X Noot
9

Zie ook de brief van 5 december 2011 (Kamerstukken II 2011–2012, 32 033, nr. 10, pag. 7).

X Noot
10

Kamerstukken II 2007–2008, 31 356, nr. 42.

X Noot
11

Aan de publieke omroep is een vergunning verleend voor het gebruik van één landelijk dekkende multiplex, tot en met 31 januari 2017. Met deze multiplex vindt met gebruikmaking van DVB-T technologie de verspreiding plaats van de televisieprogramma’s (en radioprogramma’s) van de landelijke en de regionale publieke omroep.

X Noot
12

Free-to-air zenders zijn radio- of televisiezenders die ongecodeerd worden uitgezonden en waarvoor geen abonnementskosten hoeven te worden betaald (bijvoorbeeld ARD, ZDF, BBC One en BBC Two). Free-to-view zijn radio- of televisiezenders op de satelliet die gecodeerd worden doorgegeven vaak in verband met de auteursrechten. Deze zenders zijn, na een eenmalige betaling voor een smartcard, zonder abonnementskosten te bekijken (in Nederland zijn dit Nederland 1, 2 en 3, ook in HD).