33 002 Homogene Groep Internationale Samenwerking 2012 (HGIS-nota 2012)

Nr. 4 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 november 2011

Graag bieden wij u hierbij de reactie aan op het verzoek van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van 30 september 2011 inzake de wijze van financiering en de financieringsruimte binnen de HGIS voor militaire missies. Tevens bevat deze brief een antwoord op elementen uit de motie Knops/Ten Broeke over de verruiming van de HGIS-afspraken en wordt toegelicht naar welke elementen wij nog nader onderzoek verrichten.

De minister van Buitenlandse Zaken,

U. Rosenthal

De minister van Defensie,

J. S. J. Hillen

Wijze van financiering van militaire missies binnen de HGIS

Het kabinet ziet het als zijn taak de veiligheid en het welzijn van Nederland en de Nederlanders te bevorderen en de Nederlandse belangen veilig te stellen. De veiligheidsdreigingen waaraan Nederland vandaag de dag bloot staat zijn grensoverschrijdend en van zodanige omvang en complexiteit dat zij alleen in internationaal verband kunnen worden aangepakt. Nederland en zijn omgeving zijn met elkaar verweven en zo ook onze veiligheid met stabiliteit in het buitenland. Het buitenlands beleid richt zich daarom in het bijzonder op de bevordering van internationale stabiliteit en veiligheid. Vanuit deze gedachten, die ook zijn neergelegd in het Regeerakkoord, wil het kabinet actief bijdragen leveren aan internationale crisisbeheersingsoperaties.

De artikel 100-procedure structureert de besluitvorming over crisisbeheersingsoperaties en verzekert de noodzakelijke inhoudelijke wisselwerking tussen de relevante departementale invalshoeken vanaf de allereerste fase. Dit stelt het kabinet in staat om vanuit een geïntegreerde benadering besluiten te nemen over crisisbeheersingsoperaties. Elk verzoek om een bijdrage aan een dergelijke operatie wordt overwogen in het perspectief van internationale verantwoordelijkheid en nationale belangen, waarbij de mogelijkheid en wenselijkheid van een Nederlandse bijdrage worden beoordeeld aan de hand van politieke, militaire en financiële overwegingen.

Deze brief beoogt uw Kamer meer inzicht te verschaffen in dat laatste aspect, de financiering. Na een korte algemene beschrijving van de Homogene Groep Internationale Samenwerking worden de voorzieningen beschreven voor crisisbeheersingsoperaties, met aandacht voor de specifieke kenmerken, mogelijkheden en beperkingen binnen de huidige HGIS-systematiek. Tevens wordt in deze brief geschetst welke mogelijkheden wij onderzoeken om verdere uitvoering te geven aan de motie Knops/Ten Broeke (Kamerstuknummer 32 733, nr. 12), die de regering verzoekt om de HGIS-afspraken te verruimen wat betreft de kosten die gemoeid zijn met de inzet van de krijgsmacht in crisisbeheersingsoperaties.

HGIS

De Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) is sinds 1997 een afzonderlijke structurele budgettaire constructie binnen de Rijksbegroting. In de HGIS worden de uitgaven van de verschillende departementen op internationaal terrein gefinancierd. Deze integrale aanpak, waarbij de minister van Buitenlandse Zaken als coördinator optreedt, bevordert de samenhang en de samenwerking die voor een geïntegreerd en coherent buitenlands beleid van belang zijn. Hiertoe staan bij verschillende departementen artikelen op de begroting die binnen de HGIS vallen.

Binnen de HGIS wordt onderscheid gemaakt tussen uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking en uitgaven voor ander internationaal beleid. Uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking voldoen aan de criteria van de OESO voor officiële ontwikkelingssamenwerking (Official Development Assistance, ODA). De andere uitgaven worden vaak aangeduid als «non-ODA». Hieronder is in een tabel te zien hoe de begrote uitgaven voor 2012 verdeeld zijn over departementen en tussen ODA en non-ODA.

Uit de tabel blijkt dat driekwart van de HGIS-middelen ODA-middelen betreft. Ook is te zien dat ongeveer driekwart van zowel ODA als non-ODA middelen op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken staat.

Militaire missies binnen de HGIS

Sinds de instelling van de HGIS in de Nota Herijking van het buitenlands beleid (TK, 1994–1995, 24 337, nr. 2) bestaat er een structurele voorziening voor additionele uitgaven van de krijgsmacht voor crisisbeheersingsoperaties. In de herijkingsnota werd hierover indertijd het volgende vastgelegd:

«Variabele kosten van vredesoperaties: Dit zijn de op defensiebegroting opgenomen additionele en materiële uitgaven van vredesoperaties die ontstaan vanaf het moment dat Nederlandse militairen daadwerkelijk worden ingezet in het kader van vredes en humanitaire operaties. In deze post zijn niet de kosten van investeringen opgenomen ten behoeve van de uitrusting voor vredesoperaties.»

De voorziening maakt deel uit van de begrotingspost «Inzet» (artikel 20) op de defensiebegroting¹. Het karakter van deze voorziening is een reservering om de financiële consequenties van de inzet van Defensie in lopende en toekomstige missies het hoofd te kunnen bieden. De voorziening valt binnen de HGIS en is daarmee onderdeel van de geïntegreerde afweging van prioriteiten bij de besteding van middelen aan buitenlands beleid. Daarnaast waarborgt deze aparte voorziening dat missies geen verdringingseffect hebben op de budgetten uit de defensiebegroting die gereserveerd zijn voor de reguliere bedrijfsvoering van de krijgsmacht. Deze reguliere budgetten zijn bestemd voor het gereedstellen en in stand houden van de krijgsmacht. De budgetten voor crisisbeheersingsoperaties komen daar bovenop en zijn dus additioneel. De toevoeging «en materiële» in de herijkingsnota maakt duidelijk dat het niet alleen om additionele personele kosten gaat, zoals toelagen, maar ook om extra kosten voor brandstof, transport, huisvesting, voeding en onderhoud van materieel. De HGIS-voorziening crisisbeheersingsoperaties is opgenomen in de artikelonderdelen 20.1 en 20.2 van de Defensiebegroting². Het totale budget voor deze voorziening is historisch gegroeid naar 192,5 miljoen euro per jaar. Door de missie in Uruzgan was het budget de afgelopen jaren beduidend hoger. Het budget in 2011 bedraagt nog 319,5 miljoen euro, maar vanaf 2012 geldt het niveau van vóór de missie in Uruzgan.

Behalve de voorziening voor crisisbeheersingsoperaties staan op de begroting van het Ministerie van Defensie ook nog HGIS-middelen voor attachés. Deze maken deel uit van artikel 26 «Commando Dienstencentra».

Voor politiemissies en overige civiele missies staan budgetten op de begrotingen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie en het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Voor «geïntegreerde missies» (naast militaire, ook civiele inzet) worden de kosten dus gedeeltelijk uit de begrotingen van deze departementen betaald en gedeeltelijk uit artikel 20. De ministers van Defensie, V&J en BZ zijn verantwoordelijk voor de uitvoering en verantwoording van de HGIS-middelen op hun respectievelijke begrotingen. Deze brief beperkt zich tot het budget voor militaire missies.

Financieringssystematiek van crisisbeheersingsoperaties binnen de HGIS

Additionele uitgaven

De additionele uitgaven die Defensie ten laste kan brengen van de HGIS-voorziening op artikel 20 zijn uitgaven die niet zouden zijn gemaakt gedurende de vredesbedrijfsvoering; de situatie waarin geen militaire operaties gaande zijn. Het gaat hierbij om variabele uitgaven die direct te relateren zijn aan de inzet in missies van materieel en personeel. Voorbeelden hiervan zijn de toelagen die militairen ontvangen omdat zij op uitzending zijn, het transport van en naar een missiegebied, de opbouw en de inrichting van kampen in het missiegebied, voeding en legering van de militairen en het onderhoud van materieel en brandstofverbruik ter plaatse. Binnen de HGIS vallen in beginsel alleen exploitatie-uitgaven en geen investeringsuitgaven. Dat betekent dat de aankoop van nieuw materieel, ook als gevolg van versnelde slijtage of operationele verliezen, ten laste komt van het investeringsbudget op de reguliere defensiebegroting.

Ramingen en vrije ruimte binnen de voorziening

Bij het opstellen van een artikel 100-brief wordt een initiële raming gemaakt op basis van uitgangspunten, ervaringsgegevens en kengetallen. Hieruit blijkt wat de inzet van de krijgsmacht in een missie naar verwachting zal gaan kosten en met welk bedrag de HGIS zal worden belast. Deze ramingen zijn conservatief, dat wil zeggen dat bij onzekerheden uitgegaan wordt van de worst case scenario’s, waarin de uitgaven dus hoog zijn. Hierdoor kan de realisatie in de praktijk meevallen.

Door de ramingen per jaar van het beschikbare budget af te trekken ontstaat een beeld van de vrije ruimte voor nieuwe crisisbeheersingsoperaties en verlengingen op de begroting van het Ministerie van Defensie. In de praktijk neemt deze vrije ruimte in de loop van het jaar ten gevolge van besluiten over nieuwe inzet of verlengingen af, maar door ontwikkelingen in lopende missies kan het ook voorkomen dat de kostenrealisatie lager uitvalt dan geraamd en de vrije ruimte dus toeneemt. De minister van Defensie informeert de Kamer over de ramingen en de ruimte op zijn eigen begroting.

De omvang van de voorziening

De besluitvorming over budgetallocatie binnen de HGIS of de toewijzing van aanvullend budget vanuit generale middelen (een toename van het totale budget binnen de HGIS) geschiedt in de Ministerraad.

Inverdieneffecten

Bij ramingen voor inzet wordt er rekening gehouden met zogenoemde inverdieneffecten in de gereedstelling. Hiervan is sprake als ten gevolge van de inzet bepaalde oefeningen van de desbetreffende eenheid worden geschrapt. In zo’n geval worden de in de defensiebegroting buiten artikel 20 opgenomen budgetten voor de betreffende oefeningen in mindering gebracht op de inzetraming en daarmee gebruikt om artikel 20 te ontlasten. Dat kan bijvoorbeeld betekenen dat een deel van de bij inzet gebruikte vlieguren of vaardagen niet wordt belast op artikel 20, maar op de reguliere gereedstellingsbudgetten elders in de defensiebegroting. Dit is in overeenstemming met het additionaliteitsprincipe dat van toepassing is op dit onderdeel van de HGIS. Als er voor de desbetreffende eenheid in de inzetperiode geen oefeningen waren gepland of indien deze oefeningen na de inzetperiode worden ingehaald, is er geen sprake van een inverdieneffect en wordt de inzet volledig op artikel 20 belast.

Voorbeeld: Schepen varen ook wanneer ze geen deel uitmaken van een operatie. Deze vaaruren zijn nodig om schip en bemanning inzetgereed te maken. De kosten die hiermee samenhangen, worden gefinancierd uit de reguliere defensiebegroting. Als een schip wordt ingezet in een crisisbeheersingsoperatie, worden alleen de additionele uitgaven (meerkosten) ten laste van HGIS gebracht, dat wil zeggen de uitgaven van hoeveel meer er is gevaren dan bij vredesbedrijfsvoering.

Voorbeeld: Als vliegers tijdens een missie hun gereedheid voor verschillende taken voldoende op peil kunnen houden, komen alleen de uren die ze meer dan hun normale trainingsuren vliegen ten laste van de HGIS. Als echter door eenzijdige inzet hun gereedheid afneemt, zal na terugkomst de training moeten worden ingehaald. In dit geval neemt het inverdieneffect af en wordt de HGIS zwaarder belast, zodat er binnen het reguliere budget voldoende geld overblijft voor de noodzakelijke trainingsuren. De recente operatie in Libië is hier een voorbeeld van.

Efficiency

Zoals gezegd moeten uitgaven die voortkomen uit de reguliere bedrijfsvoering van Defensie en investeringsuitgaven die samenhangen met een missie, zoals bijvoorbeeld de aanschaf van de Bushmasters, uit de reguliere defensiebegroting worden gefinancierd. Hiervan gaat in de praktijk een prikkel uit om eerder te kiezen voor repatriëring en reparatie (additioneel) dan voor vervanging (niet additioneel), of voor inhuur van materieel en personeel (additioneel) in plaats van aanschaf van materieel en vast personeel (niet additioneel). Met andere woorden, het feit dat alleen additionele kosten ten laste van de HGIS kunnen worden gebracht kan leiden tot ondoelmatige besteding van overheidsmiddelen. Daarom wordt bij aantoonbare (on)doelmatigheid en in samenspraak met het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Financiën in specifieke gevallen besloten om een uitzondering te maken op de HGIS-regelgeving.

Voorbeeld: Vanuit het HGIS-budget is € 1,5 miljoen overgeheveld naar het beleidsartikel van de Defensie Materieel Organisatie op de reguliere defensiebegroting. Hierdoor kon de Logistic Support Unit (LSU) te Eygelshoven langer worden opengehouden voor het uitvoeren van herstelwerkzaamheden aan materieel dat terugkeerde uit Uruzgan. In juni 2010 hadden de Amerikanen besloten deze ondersteuningseenheid op Nederlands grondgebied te verlaten. Nederlands ondersteunend personeel kwam hiermee in het sociaal beleidskader van Defensie terecht. In plaats van de benodigde herstelwerkzaamheden naar aanleiding van de inzet in Afghanistan te laten uitvoeren met relatief dure inhuur die wel binnen de HGIS regelgeving zou passen, is besloten af te wijken van deze regelgeving en de werkzaamheden te laten uitvoeren door het personeel van de LSU. Hierdoor zijn de uiteindelijke uitgaven voor deze werkzaamheden lager geweest, wat heeft geleid tot een doelmatiger besteding van overheidsmiddelen.

Investeringen voor missies

De missie in Uruzgan heeft aangetoond dat naast de additionele uitgaven die zijn gedaan binnen HGIS, tevens aanvullende uitgaven nodig waren vanuit de reguliere defensiebegroting. In de omvangrijke en materieelintensieve ISAF-missie hebben zich investeringsuitgaven voorgedaan die zich op voorhand niet meerjarig lieten voorspellen. Dit kwam vooral door het verlies van materieel en de grootschalige slijtage aan materieel, waardoor nieuwe investeringen moesten worden gedaan. Maar ook wijzigingen in het operationeel concept hebben extra investeringen tot gevolg gehad. Met deze uitgaven was in het reguliere financiële beslag van de defensiebegroting geen rekening gehouden. Budgettoevoegingen, zoals de van Geel en Bos-gelden³, hebben deze additionele investeringen mede mogelijk gemaakt.

Financieringsruimte

Actuele financieringsruimte voor crisisbeheersingsoperaties

Voor 2011 is de voorziening op beleidsartikel 20.1 van de defensiebegroting van momenteel nagenoeg volledig gepland. Zoals onder andere gesteld in de Artikel 100-brief over de tweede verlenging van de NAVO-operatie Operation Unified Protector is voor 2011 wel een neerwaartse bijstelling van geraamde uitgaven voorzien in een aantal lopende operaties. Dit kan voortkomen uit zowel de fasering (het eventueel overlopen van verplichtingen vanuit 2011 naar 2012) als de gewijzigde totale kostenraming (vrijval door meevallende uitgaven). De budgettaire consequenties van de actuele bijstellingen zullen worden verwerkt bij de tweede suppletoire begroting.

Onderstaande tabel geeft een meerjarig overzicht van de actueel beschikbare planruimte binnen de HGIS voorziening voor crisisbeheersingsoperaties. Het overzicht is gebaseerd op de ramingen van missies waarvoor momenteel besluitvorming over inzet, dan wel verlenging, heeft plaatsgevonden. Daarbij dient te worden aangetekend dat bij 2012 nog geen rekening is gehouden met de fasering van verplichtingen uit 2011 en de daarmee samenhangende toekenning van de eindejaarsmarge⁴.

Meerjarig overzicht HGIS voorziening crisisbeheersingsoperaties (beleidsartikel 20.1 op de Defensiebegroting)

Jaar	2012	2013	2014	2015
Vrije ruimte Voorziening Crisisbeheersingsoperaties	17 949	69 325	83 850	143 400

x 1000 euro.

Afbakening financieringsruimte voor crisisbeheersingsoperaties

Er zijn verschillende mogelijkheden om, indien noodzakelijk, meer financiële ruimte voor het uitvoeren van crisisbeheersingsoperaties te creëren.

Budgetoverheveling binnen de HGIS-voorziening voor crisisbeheersingsoperaties

Binnen de HGIS worden regels ter handhaving van de budgetdiscipline toegepast, met inachtneming van de primaire verantwoordelijkheid van elke minister voor zijn eigen begroting. Dit betekent dat tegenvallers in eerste instantie dienen te worden opgevangen binnen de middelen voor de HGIS op dezelfde begroting.

In het geval van de crisisbeheersingsoperaties moet dan worden gekeken of de ramingen van de uitgaven van lopende operaties realistisch en actueel zijn en of er niet op bestaande operaties kan worden bezuinigd.

Zoals eerder in deze brief beschreven is in de afgelopen jaren gebleken dat de ramingen van de uitgaven per begrotingsjaar om allerlei redenen kunnen afwijken van de uiteindelijke realisaties. Iedere missie is uniek en daardoor onvoorspelbaar. Ramingen gaan daarom altijd gepaard met onzekerheid. Ten tweede kunnen tussentijdse beslissingen over de inzet (zoals een beperking of vertraging van de operaties) voor verschillen tussen ramingen en realisatie zorgen. Ten derde kunnen uitgaven lager uitvallen door efficiëntiewinst bij plannen en uitvoeren (zoals bij de redeployment van ISAF). Tot slot kan een verschil tussen de ramingen en realisaties per begrotingsjaar ontstaan doordat uitgaven doorschuiven naar latere jaren.

Meer uitgaven voor crisisbeheersingsoperatie voldoen aan de ODA-criteria

Het kabinet heeft in het Regeerakkoord vastgelegd in Parijs bij de OESO te zullen streven naar een ruimere definitie van ODA, zodat een groter deel van de crisisbeheersingsoperaties onder ODA kan vallen. Wanneer uitgaven voldoen aan de ODA-criteria, gaan ze deel uitmaken van de in het Regeerakkoord vastgestelde 0,7% van het BNP dat de regering vanaf 2012 jaarlijks gemiddeld reserveert voor ontwikkelingssamenwerking. Hoe meer geplande uitgaven door een definitiewijziging onder ODA gebracht kunnen worden, hoe meer vrije budgettaire ruimte binnen de non-ODA. Vooralsnog is Nederland er niet in geslaagd om het streven naar een ruimere ODA-definitie te verwezenlijken. De brief aan de Tweede Kamer van 26 mei 2011 over de voortgang in de onderhandelingen over verruiming van de ODA-richtlijnen (Kamerstuk 32 605, nr. 15) doet uitgebreid verslag van de vorderingen tot nu toe. De regering zal zich blijven inspannen om meer steun te krijgen om de bestaande ODA-definitie te herzien. Het High Level Forum on Aid Effectiveness, deze maand in Busan en de DAC High Level Meeting in 2012 bieden gelegenheid om een nieuwe invulling van het ODA-concept weer aan de orde te stellen. De inzet blijft daarbij dat uitgaven voor crisisbeheersingsoperaties kunnen worden aangemerkt als ODA.

Budgetoverheveling binnen de HGIS

Meevallers op uitgavenposten behorend tot de HGIS kunnen behoudens afwijkende besluitvorming door de Ministerraad worden besteed aan andere uitgaven binnen de HGIS. Dat biedt de mogelijkheid om budget dat bij andere departementen vrijvalt door onderbesteding of ombuigingen in te zetten voor crisisbeheersingsoperaties. Een voorbeeld hiervan is het besluit om extra middelen toe te voegen aan artikel 20 bij het verlengingsbesluit voor de missie in Uruzgan in 2008. Via de eindejaarsmarge kan budget dat op de eigen begroting vrijvalt worden meegenomen naar latere jaren. Uitgangspunt daarbij is dat de vrijval niet wordt afgeroomd ten bate van de algemene middelen.

Budgetaanvulling uit de algemene middelen

Tegenvallers, alsmede (majeure) beleidsintensiveringen, die niet binnen de HGIS op de zelfde begroting en ook niet door overheveling binnen de HGIS kunnen worden gedekt, vereisen met betrekking tot de dekking/compensatie uit de algemene middelen in beginsel een gecoördineerde besluitvorming door de Ministerraad. Een voorbeeld daarvan is het besluit om conform het coalitieakkoord van het kabinet Balkenende IV extra middelen toe te voegen aan artikel 20 voor de periode 2008–2011.

Motie Knops/Ten Broeke

De motie Knops/Ten Broeke bestempelt het als onwenselijk dat de krijgsmacht zichzelf moet «opeten» als gevolg van de inzet crisisbeheersingsoperaties. De motie verzoekt de regering de HGIS-afspraken te verruimen wat betreft de kosten die gemoeid zijn met de inzet van de krijgsmacht in crisisbeheersingsoperaties. Zoals uit deze brief blijkt, zijn de afgelopen jaren verschillende manieren gevonden om additionele kosten van crisisbeheersingsoperaties onder de HGIS te brengen. De volledige compensatie van vlieguren vanaf de eerste verlenging van Operation Unified Protector is hiervan een recent voorbeeld.

Alvorens de afspraken structureel te kunnen verruimen wordt het tekortschieten van de huidige systematiek onderzocht en wordt bekeken hoe dit het beste kan worden geadresseerd. De vragen die daarbij worden gesteld zijn:

• Zijn er additionele uitgaven in het kader van crisisbeheersingsoperaties die momenteel niet ten laste van de HGIS worden gebracht?

• Zijn de huidige afspraken toereikend om de werkelijke additionele uitgaven in het kader van crisisbeheersingsoperaties ten laste van HGIS te brengen?

• Welke mogelijkheden bestaan er tot verruiming van de HGIS-afspraken?

• Is verruiming gegeven de HGIS-systematiek wenselijk of zijn er betere alternatieven?

Dit onderzoek is inmiddels in gang gezet en wij verwachten uw Kamer begin 2012 over de uitkomsten van dit onderzoek en eventuele aanpassingen van de HGIS-afspraken te informeren.

---

1 Dit artikel wordt vanaf de ontwerpbegroting 2012 aangeduid als «Inzet». Voordien werd het aangeduid als «Uitvoeren crisisbeheersingsoperaties». «Uitvoeren crisisbeheersingsoperaties» is nu de naam van sub-artikel 20.1, dat samen met sub-artikel 20.2 «Çontributies» binnen de HGIS valt.

2 De artikelonderdelen 20.3 (Uitgaven Financiering Nationale Inzet van de Krijgsmacht) en 20.4 (Overige inzet) behoren niet tot de HGIS.

3 Van Geel-gelden (2008–2009) en Bos-gelden (2010–2011)

Door middel van de van Geel-gelden is in 2008 het defensiebudget met € 50 miljoen verhoogd. Een even groot bedrag is toegevoegd in 2009. Deze gelden waren noodzakelijk voor de investeringen voor de vervanging van materieel dat werd ingezet bij de operatie ISAF. In de artikel-100 brief over de verlenging van de Nederlandse bijdrage aan ISAF is gemeld dat het kabinet heeft besloten om ook na 2009 twee keer € 50 miljoen (Bos-gelden) toe te voegen aan de Defensiebegroting. Evenals de van Geel-gelden waren de Bos-gelden in beginsel bestemd voor investeringen ter vervanging van materieel dat werd ingezet in ISAF.

4 Via de eindejaarsmarge kan budget van 2011 naar 2012 worden overgeheveld. De toekenning daarvan wordt pas in de eerste suppletoire wet in 2012 vastgelegd en is dus tot die tijd niet zeker.