21 501-03 Begrotingsraad

Nr. 160 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 augustus 2021

Op 14 juli jl. hebben de lidstaten in Coreper¹ overeenstemming bereikt over de positie van de Raad van de Europese Unie (de Raad) ten aanzien van het voorstel van de Europese Commissie (de Commissie) voor de Europese begroting voor 2022. De Ecofin-begrotingsraad die stond gepland voor 23 juli is hierdoor komen te vervallen. In deze brief informeer ik uw Kamer over de inhoud van de Raadspositie, het vervolgproces en de gevolgen voor de Nederlandse afdrachten aan de EU. Het kabinet is van mening dat de Raadspositie voldoende in lijn is met de Nederlandse uitgangspunten voor de onderhandelingen over de begroting van 2022 om ermee in te stemmen.

Verder informeer ik uw Kamer door middel van deze brief over een aanpassing van het voorstel voor de eerste aanvullende Europese begroting 2021 (Draft Amending Budget 1, DAB1) en over de voorstellen voor de vierde en vijfde aanvullende Europese begrotingen voor 2021 (DAB4 en DAB5). Uw Kamer is eerder geïnformeerd over de Europese begroting 2021². Over de tweede en derde aanvullende Europese begroting voor 2021 is uw Kamer op 13 april³ en 10 mei jl.⁴ geïnformeerd.

1. Europese begroting 2022

Op 8 juni jl. presenteerde de Commissie het voorstel voor de Europese begroting 2022, de tweede jaarbegroting binnen het huidige Meerjarig Financieel Kader (MFK; 2021–2027). Uw Kamer is hierover geïnformeerd in de brief van het kabinet van 6 juli jl.⁵ De Commissie stelde een begroting voor met een totaalomvang (inclusief speciale instrumenten) van 167,8 miljard euro in vastleggingen (de wettelijke of contractuele verplichtingen) en 169,4 miljard euro in betalingen (kasuitgaven, volgend uit vastleggingen). In het voorstel bedroeg de vastleggingenmarge ten opzichte van het MFK-plafond circa 1,2 miljard euro en de betalingenmarge circa 1,4 miljard euro. Dit is exclusief middelen die vanuit het subsidiedeel van het Europees herstelinstrument (NextGenerationEU; NGEU) via de Europese begroting worden uitgegeven.

Raadspositie en Nederlandse inzet bij de onderhandelingen

In de overeengekomen Raadspositie nemen de vastleggingen met 1,4 miljard euro af tot 164,8 miljard euro. De betalingen nemen af met 0,7 miljard euro tot 167,3 miljard euro. Ten opzichte van het Commissievoorstel neemt de vastleggingenmarge onder het MFK-plafond dus met 1,4 miljard euro toe tot 2,7 miljard euro en de betalingenmarge met 0,7 miljard toe tot 2,1 miljard euro. In tabel 1 in de bijlage is een vergelijking tussen het Commissievoorstel en de Raadspositie op hoofdlijnen opgenomen. In de bijlage nemen de speciale instrumenten met 1,3 miljard euro toe ten opzichte van het Commissievoorstel. De oorzaak hiervan is dat de Brexit Adjustment Reserve (BAR) in het Commissievoorstel nog niet was opgenomen. Zie hiervoor ook de toelichting onder het kopje «aanpassing eerste aanvullende Europese begroting 2021» en de eerder hierover aan uw Kamer verzonden brieven.⁶ De Raad wijzigt de voorstellen voor de overige speciale instrumenten niet.

Nederland heeft tijdens de begrotingsonderhandelingen samen met gelijkgestemde lidstaten ingezet op een prudente, realistische en moderne Europese begroting. Dit wil zeggen dat er volgens Nederland voldoende marges moeten zijn om in te spelen op onvoorziene omstandigheden en dat rekening gehouden moet worden met de absorptiecapaciteit van de verschillende programma’s op de Europese begroting. De marges in het Commissievoorstel waren volgens Nederland en de gelijkgestemde lidstaten onvoldoende. Nederland heeft daarom gepleit voor besparingen over de hele linie ten opzichte van het Commissievoorstel, waarbij er voldoende middelen beschikbaar moeten blijven voor de prioriteiten onderzoek en innovatie, klimaat en migratie en veiligheid. De toename van marges onder het vastleggingenplafond ten opzichte van het Commissievoorstel is bereikt door onder andere aanpassingen van de vastleggingsbudgetten voor Horizon Europe (-0,3 miljard euro), Europese Strategische investeringen (-0,1 miljard euro), (financieringskosten van) het Europees herstelinstrument (-0,4 miljard euro) en NDICI (-0,5 miljard euro). Verhoging van de marges was een belangrijk onderdeel van de Nederlandse inzet. De bezuinigingen ten opzichte van het Commissievoorstel hebben plaatsgevonden over de gehele linie van de begroting, dus inclusief op Nederlandse prioriteiten. Het kabinet acht dit acceptabel gezien het beleidsmatige belang van voldoende ruimte voor onvoorziene omstandigheden en het belang van samenwerking met gelijkgestemde lidstaten.

Op voordracht van Nederland en de gelijkgestemde lidstaten is een verklaring van de Raad opgenomen over het gebruik van middelen bedoeld voor rentebetalingen op leningen voor NGEU. In de verklaring is bekrachtigd dat middelen uit dit budget die niet worden ingezet voor rentebetalingen (omdat de rente op uitgegeven schuldpapier lager is dan eerder verwacht) moeten worden gebruikt voor (vervroegde) terugbetalingen, zoals is afgesproken in het Eigenmiddelenbesluit (EMB). In de verklaring en wordt de Commissie ook uitgenodigd om voor de conciliatieperiode met een voorstel te komen om deze afspraak effectief uit te kunnen voeren. Daarnaast is een gebruikelijke verklaring aangenomen over het streven naar voldoende betalingenruimte in de begroting. Een deel van de middelen voor Frontex (45 miljoen euro) is in het licht van de aanbevelingen en conclusies van de Europese Rekenkamer⁷ in een reserve geplaatst en kan overeenkomstig het Financieel Reglement na een uitgebreide beoordeling daar waar nodig worden ingezet.

Nederland heeft verder, conform de inzet in de Kamerbrief van 6 juli jl., samen met gelijkgestemde lidstaten opgeroepen tot het nakomen van afspraken die gemaakt zijn in de ER-conclusies over het MFK van juli 2020 over administratieve uitgaven van de Europese instellingen (salarissen, gebouwen etc.). Dit heeft geleid tot een verlaging van de administratieve uitgaven ten opzichte van het Commissievoorstel. Op initiatief van gelijkgestemde lidstaten en Nederland is daarnaast door de Raad een signaal afgegeven over de voorgestelde uitbreiding van het personeel in dienst van het Europees parlement (EP) met 142 extra posten. Deze uitbreiding is volgens Nederland niet in lijn met de ER-conclusies van juli 2020. De voorgestelde uitbreiding zal onderdeel worden van de onderhandelingen over de begroting tussen de Raad en het EP in het najaar.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

Zoals toegelicht in de begroting van Buitenlandse Zaken, artikel 3.1, is de raming van de Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting gebaseerd op de omvang van het jaarlijkse betalingenplafond uit het MFK plus de maximale inzet van speciale instrumenten die boven dit plafond worden gefinancierd. De Raadspositie blijft binnen dit plafond en derhalve hoeft de raming niet te worden aangepast.

Proces en krachtenveld

De Raadspositie zal formeel worden vastgesteld via een schriftelijke procedure, die afloopt op 6 september. De verwachting is dat alle lidstaten zullen instemmen. Na het vaststellen van de Raadspositie heeft het EP 42 dagen de tijd om amendementen in te dienen. Indien deze binnen tien dagen door de Raad worden geaccepteerd, is er sprake van een begrotingsakkoord. Doorgaans is dit niet het geval en start dan de zogenoemde conciliatieperiode. Deze duurt 21 dagen en loopt van 26 oktober tot 15 november. Om tijdig tot een akkoord tussen de Raad en het EP te komen vindt op 12 november een Ecofin-begrotingsraad plaats. Uw Kamer wordt voorafgaand aan deze vergadering geïnformeerd over de Nederlandse inzet. Indien de Raad en het EP binnen die periode geen akkoord bereiken, zal de Commissie een nieuw voorstel voor een ontwerpbegroting indienen.

2. Aanpassing eerste aanvullende Europese begroting 2021

Op 28 juni jl. presenteerde het Raadssecretariaat een aangepast voorstel voor een Raadspositie bij de eerste aanvullende Europese begroting voor 2021 (DAB1). Uw Kamer is eerder geïnformeerd over het oorspronkelijke voorstel voor DAB1.⁸ Het voorstel is aangepast vanwege het bereiken van een voorlopig akkoord over de verordening tot oprichting van de Brexit Adjustment Reserve (BAR-verordening) tussen de Raad en het Europees parlement op 17 juni jl.⁹ In het aangepaste voorstel voor DAB1 worden de in het voorlopig akkoord overeengekomen middelen voor 2021 (1,7 miljard euro¹⁰) toegevoegd aan de EU-begroting 2021.

In het voorlopig akkoord over de BAR-verordening blijft de totaalomvang van de BAR voor de periode 2021–2027, conform de MFK-verordening, 5,4 miljard euro.¹¹ Circa 4,2 miljard euro¹² wordt toegewezen en uitbetaald in de vorm van voorfinanciering. Dit gebeurt in drie rondes; 1,7 miljard euro in 2021 en 1,3 miljard euro in zowel 2022 als 2023. In 2025 wordt de resterende 1,1 miljard euro toegewezen en uitbetaald.

Nederlandse inzet

Zoals aan uw Kamer gecommuniceerd, is Nederland tevreden met het bereikte onderhandelingsresultaat over de BAR-verordening.¹³ Nederland heeft daarom kunnen instemmen met DAB1, waarmee de overeengekomen BAR-middelen voor 2021 aan de EU-begroting 2021 worden toegevoegd.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

Voor de BAR is een totaalbudget van 5,4 miljard euro beschikbaar in de periode 2021–2027. Ten tijde van het vaststellen van de Miljoenennota 2021 was er nog geen informatie beschikbaar over de verdeling van het totaalbudget over de periode 2021–2027. In de raming van de EU-afdrachten op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is daarom destijds uitgegaan van een evenredige verdeling van het totaalbedrag van de BAR over de afzonderlijke jaren van het MFK. Uw Kamer is hierover eerder per brief geïnformeerd.¹⁴

Inmiddels is de verdeling van het totaalbudget van de BAR over de afzonderlijke jaren van het MFK bekend. Dit leidt nu tot een verhoging van de raming van de Nederlandse afdrachten in 2021 met 54 miljoen euro, in 2022 en 2023 met 30 miljoen euro en in 2025 met 19 miljoen euro. Het gaat hier om een verschuiving van de budgetten in de huidige raming. Er is dus over de gehele MFK-periode geen sprake van een stijging van de afdrachten. De genoemde verhogingen in de raming worden volledig gecompenseerd door verlagingen van de raming in de jaren 2024, 2026 en 2027. De budgettaire verwerking van deze kasschuif voor 2021 en de jaren daarna vindt plaats bij de Ontwerpbegroting 2022 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Proces

De Raad heeft op 19 juli jl. ingestemd met DAB1. De formele besluitvormingsprocedure over de BAR-verordening wordt in september 2021 afgerond na besluitvorming in het Europees parlement. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid en het Europees parlement met gewone meerderheid. De verordening tot oprichting van de BAR treedt in werking op de dag na publicatie ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

3. Voorstel vierde aanvullende Europese begroting 2021

De Commissie publiceerde op 8 juli jl. de vierde aanvullende Europese begroting 2021 (DAB4). In DAB4 stelt de Commissie een aantal wijzigingen van de Europese begroting 2021 voor. Ten eerste actualiseert de Commissie conform het Financieel Reglement¹⁵ de begroting op basis van de meest recente economische ramingen voor de eigen middelen, op basis van de Lenteraming en de cijfers die zijn vastgesteld in het Advisory Committee on Own Resources (ACOR). Dit heeft een effect op de raming van de invoerrechten en de plastic-, btw- en bni-afdracht.

Daarnaast wordt in deze aanvullende begroting de bijdrage van het Verenigd Koninkrijk aan de Europese begroting uit hoofde van het terugtrekkingsakkoord bijgesteld. Als laatste worden ook de verwachte overige ontvangsten van de Europese begroting geactualiseerd.

Actualisatie van de raming van de eigen middelen (Lenteraming en ACOR)

De Commissie actualiseert in DAB4 de raming van de invoerrechten voor 2021 en 2022 voor de EU als geheel. Om de raming voor de EU als geheel door te vertalen naar individuele lidstaten gebruikt de Commissie het aandeel van de lidstaat in de totale opbrengst van invoerrechten in 2020 en wordt gekeken naar de ontwikkelingen in de eerste vier maanden van 2021. Omdat in 2020 door Nederland een voorlopige betaling van 824 miljoen euro is gedaan inzake het geschil met de Commissie over de invoer van zonnepanelen, zijn de invoerrechten in dat jaar aanzienlijk hoger dan gebruikelijk. U bent eerder per brief over deze betaling geïnformeerd.¹⁶ Het Nederlandse aandeel in de totale invoerrechten van de EU komt onder andere door de voorlopige betaling in deze zaak op 18,4% in 2020, tegenover een gemiddelde van 14,5% (EU-27) over de periode 2016–2020. In de raming voor 2021 en 2022 hanteert de Commissie dit aandeel van Nederland in navolging van 2020.

De invoerrechten die Nederland int worden 1-op-1 afgedragen aan de Commissie, minus de perceptiekostenvergoeding van 25% die Nederland krijgt voor de kosten van het innen van de invoerrechten. De invoerrechten worden in maand t afgedragen aan de Commissie op basis van de realisatie van de geinde invoerrechten in maand t -2 (bijvoorbeeld: de invoerrechten die Nederland in maart afdraagt aan de Commissie is gelijk aan de geinde invoerrechten in januari). Nederland betaalt dus nooit meer invoerrechten dan dat het ophaalt. Omdat de cijfers van de Commissie waarop de raming van de invoerrechten is gebaseerd de eenmalige (voorlopige) betaling inzake het geschil met de Commissie over de invoer van zonnepanelen bevat is de aanname over het Nederlandse aandeel in de totale invoerrechten van de EU in 2021 en 2022 waarschijnlijk aan de hoge kant. Naar verwachting zal deze verhoging van de raming van de invoerrechten in de realisatie dan ook niet volledig tot stand komen. De budgettaire verwerking van deze mutatie zal bij de ontwerpbegroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken voor 2022 worden meegenomen.

Verder stijgt de verwachte Nederlandse btw-afdracht als gevolg van de actualisatie van de economische ramingen met 72 miljoen euro in 2021 en 47 miljoen euro in 2022. Voor de plastic afdracht is naar verwachting sprake van een klein neerwaarts effect op de verwachte Nederlandse afdracht (-11 miljoen euro in 2021 en -7 miljoen euro in 2022).

Ten slotte wijzigt ook de bni-afdracht als gevolg van DAB4. Dit wordt enerzijds veroorzaakt door de actualisaties van de ramingen van de invoerrechten en btw- en plasticafdracht, omdat de bni-afdracht de sluitpost van de Europese begroting is. Anderzijds is er ook sprake van een economisch effect, omdat de Nederlandse economie het beter doet dan vorig jaar werd verwacht en ook ten opzichte van de economieën van andere lidstaten. Als gevolg hiervan is het Nederlandse aandeel in het totale bni van de EU gestegen van 5,7% tot 5,9%. In totaal leidt dit tot een verwachte stijging van de bni-afdracht met 0,2 miljard euro in 2021 en 2022.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

De budgettaire verwerking van het effect op de Nederlandse afdrachten vindt plaats bij Miljoenennota 2022 op de ontwerpbegroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken voor 2022. In totaal stijgt de raming van de afdrachten als gevolg van DAB4 en de hierboven beschreven mutaties in 2021 met circa 0,2 miljard euro en in 2022 met circa 0,4 miljard euro.

Proces en krachtenveld

Voor de aanname van DAB4 volgt de Commissie de gebruikelijke besluitvormingsprocedure van acht weken. DAB4 wordt naar verwachting begin september geagendeerd voor het Coreper, waarna de Raad formeel moet instemmen met gekwalificeerde meerderheid. De verwachting is dat alle lidstaten kunnen instemmen met DAB4, het betreft immers met name macro-economische actualisatie en geen wijzigingen in EU-beleid. Vervolgens moet het Europees parlement met een meerderheid met deze aanvullende begroting instemmen. Naar verwachting gebeurt dit tijdens de plenaire vergadering in september 2021.

4. Voorstel vijfde aanvullende Europese begroting 2021

Op 9 juli jl. presenteerde de Commissie een voorstel voor een vijfde aanvullende Europese begroting voor 2021 (DAB5). In DAB5 stelt de Commissie voor om de Europese begroting voor 2021 te verhogen met 149,6 miljoen euro in vastleggingen ten behoeve van de opvang van Syrische vluchtelingen in Turkije, Jordanië, Libanon en de regio. DAB5 maakt onderdeel uit van het informeel door de Commissie aangekondigde pakket voor de opvang van Syrische vluchtelingen van in totaal 5,7 miljard euro voor de periode 2020–2024. De Commissie heeft hier nog geen formele voorstellen voor gepubliceerd.

De Commissie stelt dat er, naast de 100,4 miljoen euro die reeds gereserveerd is onder het budget voor Humanitaire Hulp (HUMA) voor de opvang van vluchtelingen in 2021, geen andere mogelijkheden voor herprioritering zijn binnen de programma’s die onder begrotingscategorie Extern Beleid vallen. Daarom stelt de Commissie voor om de volledige resterende marge onder het plafond¹⁷ van de begrotingscategorie Extern Beleid in te zetten voor de financiering van DAB5.

Nederlandse appreciatie

Het kabinet is voorstander van de continuering van de EU-Turkije verklaring en daarmee ook van de financiële opvolging van de Facility for Refugees in Turkey (FRIT). Net als bij FRIT zet het kabinet in op maximale financiering uit de Europese begroting (i.t.t. bilaterale bijdragen). Nederland is dan ook tevreden dat de middelen voor de opvang van Syrische vluchtelingen in 2021 (DAB5) uit de Europese begroting komen. Nederland had echter liever gezien dat de middelen via herprioritering van programma’s gefinancierd werden in plaats van uit de marge, maar is gelet op de urgentie van de beschikbaarheid van middelen voornemens om in te stemmen met DAB5.

Verder roept Nederland samen met gelijkgestemde lidstaten de Commissie op om spoedig een formeel voorstel voor het totaalpakket aan financiering voor Syrische vluchtelingen te presenteren. Uw Kamer zal hier t.z.t. over geïnformeerd worden.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

DAB5 verhoogt de vastleggingen uit de Europese begroting in 2021 met 149,6 miljoen euro. Zoals toegelicht in de begroting van Buitenlandse Zaken, artikel 3.1, is de raming van de Nederlandse afdrachten aan de Europese begroting gebaseerd op de omvang van het jaarlijkse betalingenplafond uit het MFK plus de maximale inzet van speciale instrumenten die boven dit plafond worden gefinancierd. DAB5 betreft alleen vastleggingen, geen betalingen. De vastleggingen zijn niet relevant voor de raming van de Nederlandse afdrachten. De betalingen die volgen uit de vastleggingen blijven binnen deze raming, die daarom niet hoeft te worden aangepast.

Proces en krachtenveld

Voor de aanname van DAB5 volgt de Commissie de gebruikelijke besluitvormingsprocedure van acht weken. DAB5 wordt naar verwachting begin september geagendeerd voor het Coreper, waarna de Raad formeel moet instemmen met gekwalificeerde meerderheid. De verwachting is dat alle lidstaten kunnen instemmen met DAB5, gelet op de herbevestiging van de EU-Turkije Verklaring door de lidstaten tijdens de Europese Raad van 24 en 25 juni jl. Vervolgens moet het Europees parlement met een meerderheid met deze aanvullende begroting instemmen. Naar verwachting gebeurt dit tijdens de plenaire vergadering in september 2021.

De Minister van Financiën, W.B. Hoekstra

BIJLAGE

Tabel 1: Vergelijking Commissievoorstel en Raadspositie EU-begroting 2022 (miljoen euro, lopende prijzen

		Commissievoorstel		Raadspositie		Wijzigingen door Raad
		Vastl.	Bet.	Vastl.	Bet.	Vastl.	Bet.
	1 Interne markt, innovatie en digitaal	21.644	21.729	21.219	21.588	– 425	– 141
	2 Cohesie, veerkracht en waarden	56.099	62.219	55.707	61.883	– 391	– 337
	3 Landbouw en milieu	56.097	56.508	56.072	56.500	– 25	– 8
	4 Migratie en grensmanagement	3.124	3.121	3.079	3.076	– 45	– 45
	5 Veiligheid en defensie	1.785	1.238	1.765	1.231	– 20	– 7
	6 Extern beleid	16.698	12.407	16.197	12.243	– 501	– 164
	7 Administratieve uitgaven	10.845	10.845	10.822	10.823	– 23	– 23
A	Totaal MFK headings	166.292	168.067	164.863	167.344	– 1.430	– 724
	Marge	1.223	1.369	2.653	2.093	1.430	724
B	Totaal MFK-plafond	167.516	169.209	167.516	169.209
C	Speciale instrumenten buiten headings[1]	1.500	1.323	2.799	2.623	1.299	1.299
D	Totaal incl. speciale instrumenten (A+C)	167.792	169.390	167.662	169.966	– 131	575

1 betreft in het Commissievoorstel 2022: EGF, SEAR. Het BAR-budget is nog niet ingevuld. In de Raadspositie is het budget voor de BAR wel meegenomen. Dit verklaart het verschil bij C.

Tabel 2: overzicht van aanvullende Europese begrotingen in 2021 (mln. euro, lopende prijzen)

Omschrijving	Vastlegging	Betaling	Inkomsten
DAB1 – Brexit Adjustment Reserve[1]	4.245	4.245	–
DAB2 – COVID-19 bestrijding	261	253	–
DAB3 – Surplus	–	–	1.769
DAB4 – Lenteraming	–	–	56
DAB5 – Opvang Syrische vluchtelingen	149	–	–

1 Besluitvorming over DAB1 vindt plaats zodra de onderhandelingen over het voorstel voor een verordening tot oprichting van een Brexit Adjustment Reserve zijn afgerond.

---

1 Comité van permanente vertegenwoordigers van de lidstaten bij de EU, verantwoordelijk voor de voorbereiding van de werkzaamheden van de Raad van de Europese Unie.

2 Zie Kabinetsappreciatie over het akkoord Europese jaarbegroting 2021. Kamerstuk 21 501-03, nr. 154.

3 Kamerstuk 21 501-03, nr. 157

4 Kamerstuk 21 501-03, nr. 158

5 Kamerstuk 21 501-03, nr. 159

6 Kamerstuk 21 501-02, nr. 2377

7 https://www.eca.europa.eu/nl/Pages/DocItem.aspx?did=58564

8 Kamerstuk 21 501-03, nr. 155

9 Kamerstuk 21 501-02, nr. 2377

10 Uitgedrukt in lopende prijzen; 1,6 miljard euro in 2018 prijzen.

11 Uitgedrukt in lopende prijzen; 5 miljard euro in 2018 prijzen

12 Onderhevig aan afrondingsverschillen

13 Kamerstuk 21 501-02, nr. 2377

14 Kamerstuk 21 501-03, nr. 155

15 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1046

16 Kamerstuk 31 934, nr. 38

17 Dit plafond volgt uit het akkoord over het Meerjarig Financieel Kader (MFK; 2021–2027)