31 865 Verbetering verantwoording en begroting

Nr. 214 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 15 september 2022

De vaste commissie voor Rijksuitgaven heeft een aantal vragen voorgelegd aan de Minister van Financiën over de brief van 13 april 2022 inzake het proces van de begrotingsbehandeling (Kamerstuk 31 865, nr. 207).

De Minister heeft deze vragen beantwoord bij brief van 12 september 2022. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, Sneller

De griffier van de commissie, Schukkink

Vraag 1

Tot op welk niveau zijn er cijfers bekend over de zorguitgaven in het lopende jaar op het moment dat de Voorjaarsnota wordt ingediend? Kunt u daarvan inzicht geven per zorgsector?

Antwoord op vraag 1:

Zvw

Voor de uitgaven die vallen onder de Zorgverzekeringswet (Zvw) ontvangt VWS viermaal per jaar een update van de uitvoeringscijfers van het Zorginstituut. In de Voorjaarsnota zijn de cijfers verwerkt tot en met het vierde kwartaal van het voorgaande jaar. Deze cijfers dienen als basis voor de raming voor het lopende jaar en verder. Over het lopende jaar zijn op dat moment nog geen cijfers bekend.

Wlz

Voor de uitgaven die vallen onder de Wet Langdurige Zorg (Wlz) en die ook onder het Wlz-kader vallen, ontvangt VWS tweemaal per jaar (in februari en in juli) een update van de uitvoeringscijfers van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). De cijfers uit de februaribrief van de NZa worden betrokken in de Voorjaarsnota. De cijfers uit de februaribrief zijn gebaseerd op declaratiecijfers tot en met augustus uit het voorgaande jaar voor zorg in natura en op de toegekende budgetten tot en met november uit het voorgaande jaar voor het persoonsgebonden budget. Deze cijfers dienen als basis voor de raming voor het lopende jaar en verder. Over het lopende jaar zijn in de Voorjaarsnota nog geen cijfers bekend.

Voor de uitgaven die vallen onder de Wlz, maar die niet onder het Wlz-kader vallen, ontvangt VWS viermaal per jaar een update van de uitvoeringscijfers van het Zorginstituut tegelijk met de uitvoeringscijfers van de Zvw. Dit gaat onder meer om tandheelkundige zorg en medisch specialistische zorg. Voor deze categorie uitgaven zijn in de Voorjaarsnota de cijfers tot en met het vierde kwartaal van het voorgaande jaar verwerkt. Deze cijfers dienen als basis voor de raming voor het lopende jaar en verder. Over het lopende jaar zijn in de Voorjaarsnota nog geen cijfers bekend.

Vraag 2

Tot op welk niveau zijn er cijfers bekend over de uitgaven aan sociale zekerheid in het lopende jaar op het moment dat de Voorjaarsnota wordt ingediend? Kunt u daarvan inzicht geven per categorie?

Antwoord op vraag 2

De ramingen voor de uitgaven aan de sociale zekerheid die zijn opgenomen in de Voorjaarsnota zijn gebaseerd op de macro-economische cijfers uit het Centraal economisch plan (CEP) van het Centraal Planbureau (CPB) en op realisatiecijfers van diverse uitvoeringsorganisaties. De realisatiecijfers zijn afkomstig uit de januarinota van het UWV, de februarinota van de SVB, realisatiecijfers van de Belastingdienst (doorgaans in februari) en uitvoeringsinformatie uit de rapportage Beeld van de Uitvoering van gemeenten (in maart). Het grootste deel van de aanpassingen op uitgaven aan de sociale zekerheid in de Voorjaarsnota zijn het gevolg van verwerking van realisaties over het voorgaande jaar. Uitzondering hierop zijn de ramingen voor de kinderopvangtoeslag (KOT) en het kindgebonden budget (WKB). In deze beide ramingen zijn ook de realisaties tot en met januari van het lopende jaar verwerkt.

Vraag 3

Is in deze exercitie ook de wenselijkheid betrokken om de Troonrede amendeerbaar te maken, zoals dat het geval is in het Verenigd Koninkrijk? Zo nee, waarom niet en welke praktische consequenties en voor- en nadelen zou dat hebben voor het begrotingsproces?

Antwoord op vraag 3:

Het Verenigd Koninkrijk heeft een andere politieke traditie en staatsinrichting dan Nederland. In tegenstelling tot het Verenigd Koninkrijk wordt in Nederland de Troonrede niet geagendeerd en besproken in het parlement. In plaats daarvan worden de door de Minister van Financiën ingediende begrotingen besproken tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen. Dit past binnen de constitutionele verhoudingen in Nederland. Het kabinet heeft in de brief van 13 april 2022 (Kamerstuk 31 865, nr. 207) voorgesteld de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming voor 1 juni openbaar te maken, zodat het parlement eerder ook suggesties en alternatieven kan aandragen richting formele begrotingsvoorstellen. Het doel van deze exercitie is gericht op het versterken van de dialoog tussen Kamer en Kabinet over de in te dienen begroting. Het kabinet zal deze exercitie eind dit jaar gaan evalueren.

Vraag 4

Is er bij het opstellen van deze Kamerbrief op enigerlei wijze contact geweest met (vertegenwoordigers van) de Koning of met het Kabinet van de Koning? Zo ja, wat was de vraag, de reactie of de inbreng over dit onderwerp?

Antwoord op vraag 4:

Over contacten tussen kabinet en Koning kan ik geen informatie verstrekken.

Vraag 5

Kunt u aangeven of en zo ja hoe bij de behandeling van de Voorjaarsnota 2022 (Kamerstuk 36 120) al is rekening gehouden met de verschillende adviezen en wensen over het proces van de begrotingsbehandeling?

Antwoord op vraag 5:

Met de Voorjaarsnota 2022 is de voorkeursvariant van het kabinet (V1, de meerjarige Voorjaarsnota), zoals beschreven in de Kamerbrief, geïmplementeerd. De Voorjaarsnota 2022 bevat de begrotingswijzigingen voor het lopende jaar en gaf dit jaar voor het eerst een doorkijk naar de ontwerpbegroting 2023, die op Prinsjesdag naar het parlement wordt gestuurd. Hiermee is de Voorjaarsnota vanaf dit jaar meerjarig en bevat het niet enkel meer de uitgaven voor het lopende jaar. Het parlement heeft hierdoor eerder inzicht in de voorgenomen besluitvorming. Presentatie en behandeling van de ontwerpbegrotingen blijft in het najaar.

Vraag 6

Bent u bereid om de verschillende varianten, inclusief de combinaties met het Belastingplan, uit te werken in een grafische weergave of infographic die laat zien hoe de varianten verschillen in de tijd in het jaar?

Antwoord op vraag 6:

In de tabel hieronder, afkomstig uit de Kamerbrief, is geprobeerd de verschillen tussen varianten grafisch helder weer te geven. Deze tabel zullen wij desgewenst omzetten in een infographic. Dit vergt echter tijd en zullen wij daarom voor het herfstreces naar uw Kamer zenden.

Vraag 7

Op welke manier zou een aangepaste deadline voor het versturen van de Voorjaarsnota de uitvoerbaarheid van een of meer varianten beïnvloeden?

Antwoord op vraag 7:

De Voorjaarsnota is vanaf dit jaar meerjarig en bevat daarmee de hoofdlijnen van de voorgenomen besluitvorming. Hierdoor beoogt het kabinet eerder met uw Kamer het gesprek te starten. Door de hoofdlijnen van de besluitvorming al eerder inzichtelijk te maken in het voorjaar is er meer tijd voor dit gesprek voorafgaand aan de behandeling in de Kamer in het najaar. De parlementaire behandeling van de voorgenomen besluitvorming voor t+1 blijft in het najaar, de deadline voor verzending van de Voorjaarsnota heeft hier geen invloed op.

Vraag 8

Kunt u uw voorkeursvariant, waarin de voorgenomen besluiten die effect hebben op het lopende en volgende jaren worden gedeeld in de Voorjaarsnota en het kabinet in het voorjaar een brief zal sturen aan de Kamer met de voorgenomen fiscale wijzigingen in het pakket Belastingplan, nader toelichten? Klopt het dat met een brief in het voorjaar de brief over de fiscale beleids- en uitvoeringsagenda wordt bedoeld?

Antwoord op vraag 8:

Het kabinet heeft dit jaar gekozen voor V1, waarbij de uitkomsten van de voorjaarsbesluitvorming voor 1 juni kenbaar worden gemaakt. Overeenkomstig deze gekozen begrotingsvariant is – naast de publicatie van de Voorjaarsnota 2022 – de Fiscale beleids- en uitvoeringsagenda¹ aan uw Kamer verzonden. Het klopt dat dit de brief in het voorjaar is waaraan wordt gerefereerd. Hierin is ingegaan op belangrijke fiscale thema’s en een beschrijving van de voorgenomen wetgeving.

Vraag 9

Op welke manier is de samenloop met Verantwoordingsdag en het Verantwoordingsdebat bij deze analyse van de verschillende varianten betrokken?

Antwoord op vraag 9:

De samenloop met Verantwoordingsdag is ook meegewogen bij de invulling van de varianten. Uitgangspunt is dat Verantwoordingsdag in elke variant zal worden gecontinueerd in de huidige vorm.

Vraag 10

Zou het niet logisch zijn om bij een versterkte Voorjaarsnota ook ruimte te bieden voor wetgevingsoverleggen per departementaal onderdeel van de Voorjaarsnota en is daarvoor voldoende ruimte in op de agenda?

Antwoord op vraag 10:

Per Voorjaarsnota informeert de Minister van Financiën de Kamer over de stand van zaken van de uitgaven en inkomsten van het Rijk voor het lopende begrotingsjaar. In 2022 is een plenair debat gehouden met de Minister-President, de Minister van Financiën en de Staatssecretaris van Financiën. De vaste Kamercommissies behandelen vervolgens de eerste suppletoire begrotingen – de wetten samenhangend met de voorjaarsnota. Deze gaan in op het lopend jaar. Hier wordt plenair over gestemd.

De Voorjaarsnota geeft het parlement sinds dit jaar inzicht in de meerjarige doorwerking van de besluitvorming, Het is niet noodzakelijk om de procedure voor de suppletoire begrotingen te verzwaren, omdat de formele verwerking van de besluitvorming gelijk is gebleven. In de suppletoire begrotingen worden immers nog altijd alleen de wijzigingen voor het lopende jaar voorgelegd. De budgettaire gevolgen voor het nieuwe begrotingsjaar ontvangt uw Kamer op Prinsjesdag. Daarnaast is het belangrijk de eerste suppletoire begrotingen tijdig te behandelen, zodat nieuw beleid uitgevoerd kan worden. Een vertraging in de parlementaire behandeling kan leiden tot meer noodzaak voor incidentele suppletoire begrotingen om nieuw beleid uit te voeren. Tot slot is de agendering van wetgevingsoverleggen uiteindelijk altijd aan uw Kamer.

Vraag 11

Zou uiteengezet kunnen worden per aspect of het eerder indienen van de Miljoenennota inderdaad zorgt voor een betere aansluiting met het Europees Semester en het kabinet daarin het oordeel van de Raad van State volgt?

Vraag 13

Welke aanvullende opties zouden er mogelijk zijn om binnen de verschillende varianten meer betekenis te kunnen geven aan het Europees Semester binnen het begrotingsproces?

Antwoord op vraag 11 en 13:

De Raad van State heeft in zijn advies over de ontwerpMiljoenennota 2022 aangegeven dat het gelijktijdig indienen van de Miljoenennota samen met het Stabiliteitsprogramma kan leiden tot een betere samenhang met het Europees Semester. Zoals in de brief over het begrotingsproces al is aangegeven, is dit om praktische redenen niet mogelijk.² Het kabinet is van mening dat de landspecifieke aanbevelingen voldoende in de besluitvorming kunnen worden meegewogen omdat deze ook voor het komend jaar gelden waarvoor de besluitvorming nog moet plaatsvinden. Wel kunnen de aanbevelingen van de Commissie een nadrukkelijkere rol spelen bij beleidsdiscussies, zowel binnen het kabinet als uw Kamer.

In april dienen lidstaten hun Stabiliteitsprogramma en Nationaal Hervormingsprogramma in. Op basis van de ingediende documenten doet de Europese Commissie een voorstel voor aanbevelingen die in juli door de Raad worden vastgesteld en geeft het een opinie over het ingediende Stabiliteitsprogramma. Naast het Stabiliteitsprogramma en het Nationaal Hervormingsprogramma in het voorjaar, dient het kabinet als onderdeel van het Semester in oktober ook de Ontwerpbegroting (Draft Budgetary Plan) in.

Voor betere aansluiting is het nodig om het volledige begrotingsproces te vervroegen, zodat het meegenomen kan worden in het Stabiliteitsprogramma. Dit betekent dat de besluitvorming ruim voor half april (de deadline van het Stabiliteitsprogramma) afgerond moet zijn om voldoende tijd te houden voor een doorrekening van het CPB en de verwerking in het Stabiliteitsprogramma. Het houden van de hele besluitvorming voor april veroorzaakt een aanzienlijke piekbelasting in combinatie met een drukke verantwoordingsperiode. Beslissingen worden in dat geval zeer vroeg in het jaar genomen, waarbij het waarschijnlijk niet mogelijk is om recente economische cijfers mee te nemen. Daarnaast zouden er maar beperkt aanpassingen gedaan kunnen worden aan de begroting gedurende de rest van het jaar en is er geen mogelijkheid meer om koopkrachtmaatregelen te nemen naar aanleiding van nieuwe economische ramingen. Binnen de geschetste varianten zijn er daarom geen extra mogelijkheden om het Semester nog sterker formeel te verankeren binnen het begrotingsproces.

Vraag 12

Kunt u nader ingaan op de vraag wat wordt bedoeld met een «toelichting op de voorlopige inhoud van het pakket Belastingplan»? In hoeverre betekent dit ook al een inhoudelijke toelichting op de plannen in het voorjaar?

Antwoord op vraag 12:

In de Fiscale agenda wordt uw Kamer onder andere geïnformeerd over de voorgenomen wetgeving voor de komende jaren. Dit wordt ook grafisch weergegeven in de wetgevingsmatrix. Met «toelichting op de voorlopige inhoud van het pakket Belastingplan» wordt bedoeld dat per voorgesteld wetsvoorstel en per losse maatregel als het gaat om verzamelwetsvoorstellen, wordt omschreven wat de wetgeving naar verwachting inhoudt. De omschrijving is uiteraard minder gedetailleerd dan de wetsvoorstellen die op Prinsjesdag met een uitgebreide toelichting worden verzonden aan uw Kamer. De omschrijving van de voorgenomen maatregelen heeft als doel om eerder kenbaar te maken wat het parlement aan fiscale wetgeving voor het pakket Belastingplan en daarnaast mag verwachten en dat beide Kamers daarover nog voor het zomerreces van gedachten kunnen wisselen met het kabinet. Hiermee ontstaat meer ruimte voor de parlementaire behandeling van fiscale wetgeving.

Vraag 14

Zou het advies van de Raad van State om het besluitvormingsmoment te laten aansluiten bij het stabiliteitsprogramma kunnen worden uitgevoerd indien de landspecifieke aanbevelingen worden betrokken zodra zij door de Europese Commissie worden bekendgemaakt in plaats van pas als zij in de Raad zijn besproken?

Antwoord op vraag 14:

Het hoofdbesluitvormingsmoment van het kabinet is in maart/april. Daarnaast moet halverwege april het Stabiliteitsprogramma bij de Europese Commissie ingediend worden. Op basis van dit programma doet de Commissie een voorstel voor Raadsaanbevelingen rond eind mei en begin juni. Hierdoor is het niet mogelijk om de aanbevelingen eerder te betrekken, ook niet de aanbevelingen van de Commissie. Op het moment dat de Commissie haar voorstel voor aanbevelingen publiceert kunnen deze daarenboven ook nog wijzigingen totdat ze zijn vastgesteld door de Raad.

Vraag 15

Is in variant 1 (meerjarige Voorjaarsnota) de besluitvorming over het volgende jaar en de jaren daarna amendeerbaar door de Kamer of zou dit praktisch gezien mogelijk gemaakt kunnen worden?

Antwoord op vraag 15:

Variant 1 biedt een doorkijk naar de meerjarige budgettaire effecten waartoe het Kabinet heeft besloten. Uw Kamer autoriseert de hiermee samenhangende begrotingsstaten zoals opgenomen in de eerste suppletoire begrotingen. De begrotingsstaat heeft enkel betrekking tot het desbetreffende jaar van begrotingsuitvoering. Door het meerjarige karakter van de Voorjaarsnota is uw Kamer eerder geïnformeerd over het voorgenomen beleid. De behandeling en goedkeuring van de ontwerpbegroting vindt onveranderd plaats in het najaar, na Prinsjesdag.

Vraag 16

Kunt u aangeven wat precies het verschil is tussen variant 1 en 2 voor het Belastingplan?

Antwoord op vraag 16:

Bij V1 komt er in het voorjaar één hoofdbesluitvormingsmoment van het kabinet over zowel de uitgaven- als de lastenkant. Hierin wordt de besluitvorming over het volgende jaar (t+1) en de jaren daarna meegenomen.

Bij deze begrotingsvariant kunnen twee varianten voor het Belastingplan worden gekozen. Bij de eerste Belastingplanvariant (B1), waarvoor nu gekozen is, wordt uw Kamer onder andere geïnformeerd over de verwachte inhoud van het pakket Belastingplan via de Fiscale beleids- en uitvoeringsagenda. Het doel hiervan is dat beide Kamers de gelegenheid krijgen om nog voor het zomerreces over de voorgenomen fiscale wetgeving en uitvoeringsprioriteiten van gedachten te wisselen. Hiermee ontstaat meer ruimte voor de parlementaire behandeling van fiscale wetgeving. Bij de tweede Belastingplanvariant (B2) is er sprake van een versobering van de inhoudelijke wetgeving in het pakket Belastingplan. Deze wetgeving zou dan enkel uit wijzigingen van parameters bestaan. Parameters zijn bestaande bedragen en percentages in de systemen van de Belastingdienst, Douane en Toeslagen waarvan de waarden zich eenvoudig laten aanpassen. Dit betreft doorgaans dus eenvoudigere wetgeving dan die gebruikelijk in het pakket Belastingplan is opgenomen.

Bij begrotingsvariant 2 krijgt de Voorjaarsnota het karakter van de Miljoenennota. De besluitvorming voor zowel de uitgaven- als de lastenkant wordt dan voor de zomer naar uw Kamer verzonden. Bij deze begrotingsvariant zijn zowel de B1 als de B2 variant voor het pakket Belastingplan mogelijk.

Vraag 17

Op welke termijn acht het kabinet een volledige vervroeging van het begrotingsproces naar het voorjaar wel uitvoerbaar?

Antwoord op vraag 17:

Een volledige vervroeging van het begrotingsproces vereist een aanzienlijke aanpassing van de huidige processen en leidt tot personele knelpunten in de financiële functie. Het is vooraf niet goed in te schatten op welke termijn dit precies mogelijk is en ook of het wenselijk is en welke personele gevolgen er mee gemoeid zijn. In de evaluatie zal de gekozen kabinet variant van het kabinet, v1, worden bezien op toegevoegde waarde. Het vervroegen van gehele begrotingsproces heeft vergaande implicaties voor de uitvoering, zeker in samenloop met het opstellen van alle verantwoordingsstukken in diezelfde periode, en leidt ertoe dat begrotingen gebaseerd worden op gedateerde ramingen. Een volledige vervroeging van het begrotingsproces leidt tot een enorme piek aan werkzaamheden voor de financiële functie in het voorjaar. Dat is ook de primaire reden geweest dat het Kabinet gekozen heeft voor variant 1 uit de brief.

Vraag 18

Kunt u aangeven of u de combinatie B1 en V3 mogelijk acht en waarom wel of niet?

Antwoord op vraag 18:

De begrotingsvariant 3 betekent dat het volledige begrotingsproces, inclusief Prinsjesdag, de Algemene Politieke Beschouwingen en de Algemene Financiële Beschouwingen, vervroegd wordt naar het voorjaar. Het is afhankelijk van de precieze vormgeving van het proces voor de parlementaire behandeling van het pakket Belastingplan en de complexiteit van de wetgeving waarover in de voorjaarsbesluitvorming wordt besloten of deze combinatie mogelijk is. Een later moment van indiening (nieuwe datum van Prinsjesdag) in het voorjaar en relatief eenvoudige fiscale wetgeving maken het in ieder geval voor het Belastingplan gemakkelijker om deze combinatie van varianten mogelijk te maken. Toch wil ik hierbij wel de serieuze kanttekening plaatsen dat het zorgvuldig opstellen van wetgeving de nodige voorbereidingstijd kost (die bijvoorbeeld ook gebruikt wordt voor een toets op de kwaliteit van wetgeving en een uitvoeringstoets) en het in die zin juist behulpzaam kan zijn om de wetgeving op een later moment in het jaar in te dienen en te behandelen. Deze variant leidt namelijk tot een zeer hoge piekbelasting in het voorjaar door de korte tijd tussen besluitvorming en uitwerking en de samenloop met alle verantwoordingswerkzaamheden voor de financiële functie in diezelfde periode. Deze enorme piek aan werkzaamheden vindt het kabinet niet wenselijk.

Ook zou – bij de indiening van de wetgeving voor zover mogelijk voor het zomerreces – een belangrijk deel van de parlementaire behandeling van deze wetgeving zoals nota’s naar aanleiding van het verslag, wetgevingsoverleggen en plenaire debatten naar verwachting alsnog in het najaar plaatsvinden in verband met het zomerreces. Deze punten zullen ook worden gewogen in de evaluatie.

Vraag 19

Geldt de benodigde extra capaciteit alleen incidenteel om de verandering te maken of ieder jaar opnieuw?

Vraag 20

Kunt u een inschatting maken van de benodigde extra capaciteit in fte en apparaatsuitgaven per variant?

Antwoord op vraag 19 en 20:

Het is lastig om een precieze inschatting te geven van de benodigde extra capaciteit in fte en apparaatsuitgaven per variant. Dit hangt sterk samen met de hoeveelheid en complexiteit van de wetgeving in het pakket Belastingplan, de politieke verhoudingen en de mate van betrokkenheid van de partijen in de Kamers. Tegelijkertijd staat in de Kamerbrief vermeld dat er een evaluatie zal volgen van de aanpassing van het begrotingsproces, waarbij de beschikbare capaciteit ook een rol speelt, om te bezien of variant 1 inderdaad de gewenste resultaten heeft opgeleverd.

Vraag 21

In hoeverre is het mogelijk om voor de zomer conceptwetsvoorstellen in het Belastingplan met de Kamer te delen?

Antwoord op vraag 21:

Gezien het strakke wetgevingsproces voor het pakket Belastingplan en de diverse wijzigingen waartoe besloten wordt tijdens de voorjaarsbesluitvorming en de augustusbesluitvorming, is het praktisch erg lastig en daarnaast voor de kwaliteit van wetgeving onwenselijk om conceptwetsvoorstellen voor de zomer te delen met uw Kamer voor de zomer. Hiervoor wordt ook verwezen naar het antwoord op vraag 18.

Daarnaast is in artikel 17 van de Wet op de Raad van State bepaald dat de Afdeling advisering van de Raad van State advies uitbrengt over wetsvoorstellen die aanhangig worden gemaakt bij de Tweede Kamer. In het additionele artikel XIX van de Grondwet is het formulier van afkondiging opgenomen. Ook daarin wordt nog eens tot uitdrukking gebracht dat een wet wordt ingediend nadat «de Raad van State is gehoord». Het zou daarom strijdig zijn met deze bepalingen om conceptwetsvoorstellen zonder dat deze voorzien zijn van een advies van de Raad van State en een nader rapport naar uw Kamer te sturen. Het voor de zomer sturen van een brief met daarin een omschrijving van de naar verwachting op te nemen maatregelen in het pakket Belastingplan, is daarom een meer voor de hand liggende mogelijkheid.

---

1 Kamerstuk 32 140, nr. 119.

2 Kamerstuk 31 865, nr. 207.