26 234 Vergaderingen interim- Committee en Development Committee

Nr. 247 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 10 december 2020

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Financiën over de brief van 9 oktober 2020 over de geannoteerde agenda voor de inzet tijdens IMF jaarvergadering op 15 oktober 2020 (Kamerstuk 26 234, nr. 243).

De vragen en opmerkingen zijn op 12 oktober 2020 aan de Minister van Financiën voorgelegd. Bij brief van 14 oktober 2020 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Tielen

De griffier van de commissie, Weeber

Vragen en antwoorden

Ik heb met belangstelling kennis genomen van de vragen en opmerkingen van de leden van de fracties van de VVD, CDA, GroenLinks, en SP over de geannoteerde agenda van de jaarvergadering van het IMF 2020. Bij de volgorde van de beantwoording is de volgorde van de inbreng van het schriftelijk overleg aangehouden.

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de VVD

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de geannoteerde agenda voor de jaarvergadering van het IMF op 15 oktober 2020. De leden van de VVD-fractie hebben daarover nog enkele vragen en/of opmerkingen.

De leden van de VVD-fractie lezen dat sinds de uitbraak van de COVID-19 crisis het IMF aan 80 landen circa 88 miljard US dollars financiële steun heeft verstrekt. Aan welke landen is dit geld verstrekt? Welke bedragen per land? En in welke vorm?

Op moment van schrijven en sinds de uitbraak van COVID-19 heeft het IMF voor ca. USD 100 mld. aan financiële steun verstrekt. Het IMF heeft de steun verstrekt via zijn instrumenten voor noodliquiditeit: de Rapid Financing Instrument (RFI) en de Rapid Credit Facility (RCF). Daarnaast heeft het IMF steun verleend via (aanpassing van) reguliere programma’s en de uitgifte van preventieve kredietlijnen. Een volledig overzicht van landen incl. bedragen is te vinden in onderstaande tabel en de lending tracker van het IMF1.

Tabel 1: financiële steun sinds uitbraak COVID-19

Country

Type programma1

Totaal (in USD miljoen)

The Gambia

ECF

47

Somalia

ECF/EFF

396

Jordan

EFF

1.253

Kyrgyz Republic

RFI/RCF

121

Rwanda

RCF

109

Republic of Madagascar

RCF

166

Togo

ECF

97

Gabon

RFI

147

Albania

RFI

190

Kosovo

RFI

56

Republic of North Macedonia

RFI

192

Tunisia

RFI

745

Ghana

RCF

1.008

Senegal

RFI/RCF

442

Burkina Faso

RCF

115

Chad

RCF

115

El Salvador

RFI

393

Niger

RCF

114

Panama

RFI

515

The Gambia

RCF

21

Pakistan

RFI

1.386

Bolivia

RFI

327

Côte d'Ivoire

RFI/RCF

886

Haiti

RCF

112

Republic of Moldova

RFI/RCF

235

Bosnia and Herzegovina

RFI

362

Central African Republic

RCF

38

Dem. Rep. of São Tomé and Príncipe

RCF

12

Paraguay

RFI

274

Cabo Verde

RCF

32

Dem. Rep. of the Congo

RCF

363

Maldives

RCF

29

Union of the Comoros

RFI/RCF

12

Islamic Republic of Mauritania

RCF

130

Republic of Mozambique

RCF

309

Samoa

RCF

22

Dominica

RCF

14

Grenada

RCF

22

Nigeria

RFI

3.353

St. Lucia

RCF

29

Costa Rica

RFI

504

Dominican Republic

RFI

651

Islamic Republic of Afghanistan

RCF

221

Fed. Dem. Rep. of Ethiopia

RFI

411

Mali

RCF

200

Colombia

FCL

10.800

Ecuador

RFI

643

Georgia

EFF

375

Malawi

RCF

91

Cameroon

RCF

226

Kenya

RCF

739

Nepal

RCF

214

Republic of Tajikistan

RCF

190

Uganda

RCF

492

Djibouti

RCF

43

Kyrgyz Republic

RFI/RCF

121

Seychelles

RFI

31

Arab Republic of Egypt

RFI

2.772

Benin

ECF+

103

Jamaica

RFI

521

Armenia

SBA+

175

Republic of Uzbekistan

RFI/RCF

374

Jordan

RFI

398

St. Vincent and the Grenadines

RCF

16

Peru

FCL

10.934

Bangladesh

RFI/RCF

732

Chile

FCL

23.932

Honduras

SBA/SCF

223

Solomon Islands

RFI/RCF

29

The Bahamas

RFI

250

Barbados

EFF+

91

Mongolia

RFI

100

Sierra Leone

RCF

143

Liberia

RCF

50

Papua New Guinea

RCF

364

Ukraine

SBA

4.972

Guatemala

RFI

594

Rwanda

RCF

111

Guinea

RCF

148

Montenegro

RFI

84

Egypt

SBA

5.188

Myanmar

RFI/RCF

356

Chad

RCF

68

Dem. Rep. of São Tomé and Príncipe

ECF

2

South Africa

RFI

4.287

Kingdom of Eswatini

RFI

110

Kingdom of Lesotho

RFI/RCF

49

Republic of Madagascar

RCF

172

Gabon

RFI

153

Islamic Republic of Mauritania

ECF

29

Angola

EFF

766

Colombia

FCL

6.200

Ecuador

EFF

6.496

Malawi

RCF

102
X Noot
1

ECF: Extended Credit Facility, EFF: Extended Fund Facility – deze faciliteiten worden ingezet bij middellange termijn betalingsbalansproblemen en zijn langdurig.

SBA: Stand-By Arrangement en is een flexibel instrument van korte duur (12–24 maanden).

FCL: Flexible Credit Line en is een instrument voor crisispreventie voor landen met sterke economische fundamenten, waarbij de kredietlijn preventief wordt opgezet met een land en wordt ingezet op het moment dat sprake is van liquiditeitsnoden.

Voor de armste landen is bovendien een schuldendienstmoratorium overeengekomen. Wat betekent dat?

Een moratorium op de schuldendienst is een tijdelijk uitstel op geplande (terug)betalingen van een financiële verplichting. Dit kan om uitstel van rentebetaling gaan en/of (gedeeltelijke) terugbetaling van het hoofdsombedrag. Door het moratorium wordt de lenende partij tijdelijk ontzien van betalingsverplichting, vaak vanwege afgenomen betaalcapaciteit bijvoorbeeld in het geval van een crisis. Op initiatief van het IMF en de Wereldbank zijn de Club van Parijs en de G20 het Debt Service Suspension Initiative (DSSI) overeengekomen, zoals beschreven in de geannoteerde agenda. Schuldaflossing op schuld van participerende bilaterale landen is daardoor uitgesteld tot eind december 2020, en op dit moment wordt over verlenging gesproken bij de G20 en de Club van Parijs.

Wat betekent het dat de schuld «onhoudbaar» kan worden en wat houdt de schuldherstructurering dan in?

Overheidsschuld wordt door het IMF als onhoudbaar beschouwd als een land niet aan haar huidige en toekomstige schuldenbetalingsverplichtingen kan voldoen zonder exceptionele financiële assistentie en herstructurering van de schuld. De terugbetaalcapaciteit van een land (en dus de houdbaarheid van de schuld) is afhankelijk van een aantal factoren, waaronder de macro-economische situatie van een land, het groeipotentieel van een economie, het schuldenbeheer en de inkomstengeneratie van de overheid. In het geval van een onhoudbare schuld zal eerst gekeken worden of de terugbetaalcapaciteit van een land kan worden verbeterd middels het doorvoeren van beleidsaanpassingen die politiek en economisch gezien haalbaar zijn. Mocht dit niet zo zijn dan kan de schuld enkel nog op een houdbaar traject worden gebracht door beleidsaanpassingen te combineren met een schuldherstructurering, dat wil zeggen het aanpassen van de contractafspraken met crediteuren, door de terugbetaling van schulden te herschikken, dan wel door een reductie van de schuld.

De leden van de VVD-fractie lezen dat jaarlijks 100% quota beschikbaar is voor noodfinanciering, en cumulatief 150%. Wat betekent dat precies? En wat betekent dit voor de bijdragen vanuit Nederland?

Het IMF had bij aanvang van de COVID-19 crisis binnen de bestaande faciliteiten USD 50 mld. beschikbaar om landen van noodliquiditeit te voorzien zonder een volledig IMF-programma. Voor lage inkomenslanden was daarbinnen USD 10 mld. beschikbaar via de «Rapid Credit Facility» (RCF). Voor de overige landen heeft het IMF USD 40 mld. beschikbaar, via het zogeheten «Rapid Financing Instrument» (RFI).

Om tegemoet te komen aan de hoge financieringsbehoefte van respectievelijk lage inkomenslanden en opkomende economieën heeft het IMF heeft tijdens de voorjaarsvergadering de jaarlijkse toegangslimiet tijdelijk verdubbeld van 50% quota naar 100% quota2. De cumulatieve limiet, die over meerdere jaren geldt, is van 100% quota opgehoogd naar 150% quota. Door de jaarlijkse limiet te verhogen naar 100% quota is de omvang van deze instrumenten verdubbeld van ca. USD 50 mld. naar ca. USD 100 mld. De tijdelijke verhoging is verlengd tot april 20213.

Het ophogen van de middelen vindt plaats binnen de totale omvang van het IMF. Daarmee heeft het geen effect op de bijdragen aan het IMF vanuit Nederland.

Wat betekent de aanpassing van het IMF-instrumentarium financieel voor Nederland? En welke risico’s zijn daaraan verbonden?

Het IMF stelt voor om programma’s aan te passen voor landen die een significante schok ondervinden door de COVID-19 crisis, maar voorafgaand aan de crisis geen onderliggende kwetsbaarheden hadden, zoals problemen rondom het functioneren van arbeids- en productmarkten, of kwetsbaarheden in de financiële sector. De financiering in korter-durende programma’s met conditionaliteit maar zonder langdurige structurele hervormingen (Stand-By Arrangements) heeft een korte terugbetaaltermijn. Vanwege de ernst van de crisis zouden de modaliteiten van een programma voor deze landen kunnen worden aangepast, zoals bijvoorbeeld een langere terugbetaaltermijn. Een dergelijke aanpassing van het IMF-instrumentarium valt binnen de totale omvang van het IMF en heeft daarmee geen gevolgen voor de bijdragen aan het IMF vanuit Nederland

Wel zorgt de COVID-19 crisis voor een grote toename in het aantal programma-aanvragen. Het IMF heeft aangeven dat dit zorgt voor druk op de beschikbare quota-middelen en dat het activeren van de New Arrangements to Borrow (NAB-middelen), de tweede linie van middelen die het IMF ter beschikking heeft, een waarschijnlijk scenario is. De NAB is sinds 2016 niet meer activeerd. Het is belangrijk om te benadrukken dat de financiële steun van het IMF bestaat uit leningen, en niet uit giften. Landen moeten de leningen dus na een bepaalde periode weer terugbetalen. Om de risico’s op wanbetaling te beperken hanteert het IMF toegangseisen voor financiering. Zo dient de schuld in een land als houdbaar te worden gekwalificeerd om in aanmerking te komen voor een IMF-programma. Daarnaast hebben de IMF-programma’s conditionaliteiten. Op basis hiervan vereist het IMF niet alleen economische aanpassingen van de lidstaat om de betalingsbalansproblemen op orde te krijgen, maar zorgt het IMF er ook voor dat het land de lening tijdig terugbetaalt. Verder heeft het IMF een de facto preferred-creditor status, waardoor het IMF bij terugbetalingen voorrang krijgt boven andere private en publieke crediteuren. Tenslotte hanteert het IMF ook een reservebuffer, die ongeveer SDR 15–20 mld. bedraagt, waarmee achterstallige betalingen kunnen worden opgevangen. De risico’s dat de Nederlandse garantie wordt ingeroepen is zeer klein.

De leden van de VVD-fractie begrijpen dat in deze crisistijd er uitstel van betalingen plaatsvindt, maar schuldafschrijving of kwijtschelding vinden deze leden niet gewenst.

Welke landen hebben inmiddels gebruik gemaakt van de leencapaciteit van 1000 miljard dollar van het IMF? En om welke bedragen per land gaat het?

Landen kunnen beslag leggen op de leencapaciteit van het IMF door gebruik te maken van de faciliteiten voor noodliquiditeit, het aangaan van programma’s en het opzetten van preventieve kredietlijnen met het IMF. Daarnaast is een deel van de leencapaciteit in beslag genomen door programma’s die reeds zijn afgelopen, maar nog niet terugbetaald. Onderstaande tabel 2 geeft een overzicht van de lopende programma’s en kredietlijnen voor landen met markttoegang, incl. een overzicht met de grootste uitstaande leningen die nog worden terugbetaald. Tabel 3 geeft eenzelfde overzicht van de landen die gebruik maken van de Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT).

De dikgedrukte bedragen uit onderstaande tabellen vormen samen het totale beslag op de leencapaciteit van het IMF, namelijk SDR 198,7 mld. (ongeveer USD 280 mld.4). Hiervan is ongeveer 100 mld. sinds het begin van de COVID-19 crisis uitgeven (zie ook tabel 1).

Tabel 2: programma’s voor landen met markttoegang
 

(mogelijk) nog op te nemen uit programma in mld. SDR

Uitstaand krediet In mld. SDR

Landen met een programma

Totaal, waaronder:

98,8

31,4

Angola

1,4

1,8

Armenië

0,1

0,3

Barbados

0,1

0,3

Chili

17,4

–

Colombia

12,3

–

Ecuador

4,6

1,6

Egypte

2,3

12,1

Equatoriaal Guinea

0,2

0,0

Ethiopië

0,6

0,4

Georgië

0,2

0,3

Guatemala

0,4

  

Honduras

0,1

0,2

Ivoorkust

0,1

0,9

Jordanië

0,8

0,6

Mexico

44,6

–

Oekraïne

2,1

7,6

Pakistan

3,2

5,4

Paraguay

0,2

  

Peru

8,0

–

Landen met afgelopen programma

Totaal, waaronder:

 

54,2

Argentinië

  

31,9

Griekenland

  

4,6

Zuid-Afrika

  

3,1

Nigeria

  

2,5

Marokko

  

2,2

Tunesië

  

0,6

Overig

  

9,3
Tabel 3: PRGT programma’s
 

(mogelijk) nog op te nemen uit programma in mld. SDR

Uitstaand krediet In mld. SDR

Landen met een programma

Totaal, waaronder:

2,0

3,6

Burkina Faso

0,0

0,2

Centraal Afrikaanse Republiek

0,1

0,2

Congo,

0,3

0,0

Ethiopië

1,1

0,1

Gambia

0,0

0,0

Guinea

0,0

0,3

Honduras

0,0

0,1

Ivoorkust

0,1

0,8

Liberia

0,1

0,2

Mali

0,1

0,4

Mauritanië

0,0

0,2

Niger

0,0

0,3

Sao Tomé en Principe

0,0

0,0

Sierra Leone

0,1

0,4

Somalië

0,0

0,2

Landen met afgelopen programma

Totaal, waaronder:

 

8,7

Ghana

  

4,4

Bangladesh

  

0,5

Kameroen

  

0,4

Kenia

  

0,5

DRC

  

0,5

Overig

  

2,4

De leden van de VVD-fractie hebben eerder al aangegeven het belangrijk te vinden dat meer landen meedoen aan het Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT). Hoeveel landen dragen inmiddels bij aan het PRGT? In hoeverre dragen landen als de VS, Rusland, Australië, Nieuw-Zeeland, Zweden en Finland bijvoorbeeld bij? Als het nog steeds 15 landen zijn, die eerder zijn genoemd, waarom is het aantal dan niet toegenomen? Wat is de reden dat andere landen niet willen meedoen?

Een bijdrage aan de PRGT is vrijwillig. Elk land maakt een eigen afweging om wel of niet bij te dragen aan de PRGT. Voorafgaand aan de huidige crisis was de PRGT met de bijdragen van 15 donorlanden van voldoende middelen voorzien5. België, Brazilië, Canada, China, Denemarken, Frankrijk, Italië, Japan, Korea, Nederland, Noorwegen, Spanje, Zweden, Zwitserland, en het Verenigd Koninkrijk droegen reeds bij. Australië en Duitsland hebben toegezegd de PRGT aan te vullen en doorlopen het proces van parlementaire goedkeuring. De VS bekijken of een aanvulling op de PRGT mogelijk is. Nederland heeft er bij het IMF op aangedrongen om de groep kredietwaardige landen te vragen om een bijdrage te leveren aan de PRGT leningenaccount en deze groep verder uit te breiden6. Het IMF spant zich in om de groep landen te vergroten.

De leden van de VVD-fractie vragen zich af waarom Nederland nu nogmaals extra geld moet steken in het PRGT via de zogeheten subsidy account. Zij vinden dat nu andere landen eerst aan zet zijn om hun bijdrage te leveren en zijn dus geen voorstander van extra geld voor PRGT. Hoe vindt besluitvorming daarover plaats? Hoe wordt de Kamer daarbij betrokken? Wat betekent een eventuele extra bijdrage aan het subsidy account voor de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS)-begroting en aan welke bedragen denkt het kabinet?

De Minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS) heeft in de Kamerbrief van 10 juli 2020 in reactie op briefadvies nr. 34 «Nederland en de wereldwijde aanpak van COVID-19» van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (Kamerstuk 33 625, nr. 320) aangekondigd middelen beschikbaar te maken voor een bijdrage aan de subsidy account van het Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT). Deze bijdrage wordt gefinancierd uit de additionele bijdrage van EUR 150 mln. aan het COVID-19 steunpakket ten behoeve van aanvullende inspanningen om de coronacrisis in de meest kwetsbare landen te bestrijden. De Kabinetsreactie is besproken op 3 september jl. met de vaste Kamercommissie BuHa-OS.

De Minister van BHOS heeft in lijn hiermee een bijdrage van ongeveer EUR 7 mln. toegezegd en deze wordt nu gefinaliseerd. Het IMF heeft recent in de Executive Board verschillende scenario’s geschetst voor het verzekeren van voldoende toegang van lage inkomenslanden tot financiering uit het PRGT. Gezien de sterk toegenomen vraag van deze groep landen naar IMF-programma’s, mede als gevolg van de COVID-19 crisis, is een substantiële aanvulling van het subsidy acccount noodzakelijk. De Nederlandse bijdrage is bescheiden ten opzichte van het Nederlandse quota-aandeel.

Wat houdt «subsidy account» PRGT precies in? Hoe wordt ervoor gezorgd dat dit ook een gericht instrument is/wordt, dat terecht komt bij de armste landen die geraakt worden door het coronavirus en niet bij andere landen? Hoe wordt voorkomen dat deze landen het gebruiken voor andere zaken dan de binnenlandse crisisbestrijding? Welke voorwaarden worden hieraan gesteld? Welke andere landen gaan hieraan bijdragen en in welke omvang?

IMF programma’s voor lage-inkomenslanden worden uit een apart fonds, de Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT), gefinancierd. De PRGT voorziet lage-inkomenslanden van concessionele leningen met een lange looptijd. Hoewel het PRGT dus niet specifiek gericht is op het mitigeren van de impact van COVID-19, is op dit moment de liquiditeitsbehoefte in veel landen ontstaan als gevolg van de economische crisis die veroorzaakt is door de pandemie. PRGT-programma’s worden gefinancierd uit leningen van donoren (via de loan account), aangevuld met rentesubsidie die gefinancierd wordt met giften en uit rendement op giften uit het verleden (via de subsidy account). Afhankelijk van de situatie, worden financieringen voor kortere of langere termijn verstrekt. De leningen zijn, met uitzondering van noodliquiditeit, verbonden aan ex post voorwaarden, zoals een pakket aan beleidsmaatregelen, kwantitatieve condities en/of hervormingen. Aan de noodliquiditeit is geen ex post conditionaliteit of een volledig programma gekoppeld. Wel is er sprake van ex-ante conditionaliteit. Zo stellen landen een zogenaamde Letter of Intent op, waarin landen zich onder meer committeren aan het aanleveren van additionele begrotingen, het laten doen van audits door onafhankelijke derde partijen en het geven van transparantie over inkoopprocessen. Hiermee wordt geborgd dat steun vanuit het IMF ten goede komt aan bestrijding van COVID-19 en het in stand houden van vitale economische processen.

Zoals hierboven aangegeven doet het IMF een oproep aan donoren om bij te dragen, waaronder aan de groep van 15 landen die eerder bijdroeg aan de loan account van het PRGT7, waaronder Nederland, maar ook potentiële nieuwe donoren. Inmiddels hebben ook Australië en Duitsland toezeggingen gedaan voor een bijdrage aan de loan account.

De leden van de VVD-fractie lezen dat er al 25 miljoen euro is geleverd via de BHOS-begroting aan het Catastrophe Containent and Relief Trust (CCRT), waarvan 15 miljoen euro inmiddels is betaald. Hoe is de Kamer hier eerder over geïnformeerd? Uit welk deel van de BHOS-begroting komt dat?

De bijdrage aan het Catastrophe Containment and Relief Trust (CCRT) wordt gefinancierd uit het eerste COVID-19 steunpakket van EUR 111 mln. die binnen de begroting van BHOS is vrijgemaakt. De Kamer is hier reeds over geïnformeerd op 14 april jl. (Kamerstuk 33 625, nr. 293) en verder met de eerste suppletoire begroting 2020 (Kamerstuk 35 450 XVII, nr. 2).

Hoe wordt ervoor gezorgd dat dit ook een gericht instrument is/wordt dat terechtkomt bij de armste landen die geraakt worden door het coronavirus en niet bij andere landen? Hoe wordt voorkomen dat deze landen het gebruiken voor andere zaken dan de binnenlandse crisisbestrijding? Welke voorwaarden worden hieraan gesteld? Welke andere landen gaan hieraan bijdragen en in welke omvang?

Met de CCRT kan het IMF schulddienstverlichting realiseren voor de allerarmste landen die al een IMF-programma hebben, met als doel ruimte op de begroting van deze landen vrij te maken om de gevolgen van de COVID-19 pandemie te bestrijden. De middelen die vrijvallen door de inzet van de CCRT worden ingezet om de impact van de gezondheidscrisis te bestrijden. Het voorgenomen gebruik van deze middelen wordt vastgelegd door middel van een Letter of Understanding tussen het IMF en het desbetreffende land. De Executive Board van het IMF bepaalt op basis van deze toezeggingen of de CCRT kan worden ingezet. Verder zeggen landen transparantie toe en monitort het Fonds het gebruik van middelen nauwkeurig en worden er audits uitgevoerd. In een recente bespreking meldde het IMF dat dit goed verloopt. De landen die toegang hebben tot de CCRT hebben al een IMF-programma, waarmee bredere ex post beleidstoezeggingen zijn geborgd.

Naast Nederland hebben het Verenigd Koninkrijk, Japan, Duitsland, Zwitserland, Noorwegen, China, Mexico, Zweden, Bulgarije, Luxemburg en Malta bijgedragen. De totale toezeggingen na de uitbraak, inclusief die van Nederland, bedragen ongeveer USD 500 mln.

De leden van de VVD-fractie lezen dat de Argentijnse schuld met een hoge waarschijnlijkheid niet houdbaar was en dat herstructurering voorwaarde zou zijn voor een nieuw programma. Wat betekent dit precies? Welke voorwaarden zijn er in het verleden aan Argentinië gesteld en in hoeverre zijn ze die nagekomen? Welke voorwaarden gaan er voor de toekomst aan Argentinië gesteld worden en hoe wordt ervoor gezorgd dat ze die nakomen? Hoe kan het, dat ondanks alle eerste IMF-programma’s in Argentinië, de schuld nog steeds of weer niet houdbaar is c.q. wordt?

Overheidsschuld wordt door het IMF als onhoudbaar beschouwd als het land niet aan haar huidige en toekomstige schuldenbetalingsverplichtingen kan voldoen zonder exceptionele financiële assistentie of herstructurering van schuld. Houdbare schuld in het meest waarschijnlijke scenario (de baseline) is een voorwaarde voor toegang tot IMF-programma’s. De lat wordt hoger gelegd voor landen die een programma met een grote omvang (exceptional access) aanvragen. Voor deze landen geldt de voorwaarde dat de overheidsschuld met hoge waarschijnlijkheid houdbaar moet zijn. Omdat de ramingen van o.a. toekomstige groei, overheidsinkomsten, en rentes vaak onzeker zijn, wordt in een debt sustainability analysis (DSA) gekeken naar de waarschijnlijkheid van schuldhoudbaarheid. Het IMF heeft na de missie in februari 2020 aangegeven dat de Argentijnse schuld niet met een hoge waarschijnlijkheid houdbaar was. Daarom was een herstructurering van de overheidsschuld een voorwaarde voor een IMF-programma. Argentinië heeft in augustus een overeenkomst met private crediteuren bereikt over de herstructurering. Wanneer een programma aan de Executive Board van het IMF wordt voorgelegd, zal moeten blijken of de overheidsschuld na de herstructurering inderdaad houdbaar is met hoge waarschijnlijkheid.

In het verleden heeft Argentinië een aantal Stand-By Arrangements (SBAs) en Extended Fund Facilities (EFFs) met het IMF overeengekomen, waaraan voorwaarden zijn gesteld. Zo is in het meest recente programma, een SBA dat in 2018 is afgesloten, o.a. voorgenomen om transport- en energiesubsidies te verlagen, de stijging van lonen in de publieke sector af te remmen, en grond op naam van de overheid te verkopen om zo de begrotingsbalans op orde brengen. Het laatste overzicht laat zien dat Argentinië een aanzienlijk deel van de structural benchmarks heeft geïmplementeerd8, maar er niet in slaagde de economie te stabiliseren. Argentinië heeft alle leningen die zij van het IMF in het verleden heeft ontvangen terugbetaald, met uitzondering van de SBA van 2018, waarvan de terugbetaaltermijn nog loopt (alhoewel het programma inmiddels is stopgezet).

In het ontwerp van alle IMF-programma’s wordt nagedacht over het creëren van de juiste prikkels om structurele hervormingen de bevorderen, waarbij conditionaliteit en de gefaseerde financiering op basis van programmasucces, centraal staat. Zo wordt gevraagd om bepaalde voorafgaande acties (prior actions) voordat een programma kan beginnen en worden kwantitatieve prestatiecriteria (quantitative performance criteria) gebruikt om verdere financiering te ontgrendelen. Desalniettemin zijn programma’s niet altijd succesvol in het herstellen van macro- en financieel-economische stabiliteit. Dit kan o.a. liggen aan beperkte implementatiecapaciteit, een gebrek aan publieke steun, een ingewikkelde schuldenstructuur of andere exogene factoren (als valutaschokken en de huidige COVID-19 schok).

Argentinië heeft gevraagd om de gesprekken voor een nieuw programma voort te zetten. Van 6 tot 11 oktober heeft een bezoek aan Buenos Aires plaatsgevonden, om de beleidsprioriteiten van de Argentijnse autoriteiten te bespreken9. Het IMF is van plan om mid-november een nieuwe missie naar Argentinië te organiseren, om discussies over een IMF-programma te starten. Nederland blijft de relatie tussen het IMF en Argentinië nauwgezet volgen en onderschrijft het belang van het realiseren van een houdbare schuld en de uitwerking van een nieuw IMF-programma.

De leden van de VVD-fractie willen graag weten aan welke «prior actions» Oekraïne heeft voldaan en hoe. En verder willen zij weten welke acties er nog uitstaan, die Oekraïne nog moet uitvoeren.

Voordat de Stand-By Arrangement (SBA) is goedgekeurd heeft Oekraïne aan de 6 gestelde prior actions voldaan10. Tabel 4 geeft een overzicht van deze prior actions en hoe Oekraïne deze heeft uitgevoerd.

In de uitvoering van het programma zal Oekraïne aan de conditionaliteiten moet voldoen. De condtionaliteiten van het programma zijn ter ondersteuning van de vier prioriteiten: 1) mitigatie van de economische impact van de COVID-19 crisis; 2) borgen van onafhankelijkheid van de centrale bank, met daarbij een flexibel wisselkoersregime; 3) verzekeren van financiële stabiliteit, en 4) versterken van belangrijke governance en anti-corruptie maatregelen. Via de zogeheten structural benchmarks, indicative targets en quantitative performance criteria worden deze prioriteiten in de gaten gehouden.

Tabel 4

1

Wijzigen van de douane- en belastingcodes en andere wetten indien nodig, het afschaffen van de regionale belasting- en douanekantoren als onafhankelijk

juridische entiteiten

Oprichting van de State Tax Service en State Customs Service incl. wetgeving om regionale belasting- en douanekantoren op te heffen

2

Een wetgevingspakket vaststellen om de bankwet te wijzigen en andere procedurele codes om tijdige interventie en resolutie voor banken te verbeteren

Wetgevingspakket ingevoerd dat het kader voor vroegtijdige interventie en afwikkeling verbetert

3

Aanname van een noodplan om de mogelijke risico's voor de financiële stabiliteit en de overheidsfinanciën tegen ongunstige uitspraken van de rechtbank te mitigeren

Goedkeuring van contingency plan door de Financial Stability Council.

4

Wetgeving vaststellen om illegale verrijking opnieuw strafbaar te stellen consistent met internationale normen en de Grondwet van Oekraïne

Wetgeving ingesteld om illegale verrijking strafbaar te stellen.

5

Goedkeuren van wijzigingen in de AML-wetgeving in overeenstemming met FATF-normen

Aanpassing van AML wetgeving.

6

Het plafond voor de verwarmingstarieven voor huishoudens weghalen

Plafond weggehaald.

Welke druk is of wordt er uitgeoefend op de centrale bank? Want de leden de VVD-fractie vinden dat volstrekt onwenselijk.

In juli heeft de gouverneur van de National Bank of Ukraine (NBU) Yakiv Smoliy ontslag genomen, naar eigen zeggen vanwege politieke druk op de NBU. Overheidsfunctionarissen hebben o.a. opgeroepen tot versoepeling van monetair beleid om export aan te jagen11. Onder het vorige IMF-programma is grote voortgang geboekt met het vergroten van de onafhankelijkheid van de NBU. Het is in het belang van de relatie met Oekraïne dat die voortgang niet wordt teruggedraaid. Voor de financiële stabiliteit en zelfredzaamheid van Oekraïne op middellange termijn is het van belang om financiële kwetsbaarheden te verkleinen en sterkere en inclusieve groei te bewerkstelligen. Het IMF geeft aan dat het waarborgen van de onafhankelijke rol van de centrale bank daarvoor cruciaal zal zijn. De Managing Director van het IMF, Georgieva, heeft dit onderstreept in een recent direct gesprek met de president van Oekraïne Zelensky12.

Tot slot willen de leden van de VVD-fractie in meer algemene zin weten wat de verschillende voorstellen voor de begroting van Nederland betekenen dan wel wat is de omvang van de garantstellingen c.q. risico’s?

De voorstellen voor aanpassing van het IMF-instrumentarium vallen binnen de totale omvang van het IMF en hebben daarmee geen gevolgen voor de Nederlandse begroting. Zie tabel 5 voor een overzicht van omvang van de Nederlandse garanties aan het IMF13.

De COVID-19 crisis zorgt wel voor een toename in het aantal programma-aanvragen. Het IMF heeft aangeven dat dit zorgt voor druk op de beschikbare quota-middelen en dat het activeren van de NAB-middelen een waarschijnlijk scenario is. De NAB is sinds 2016 niet meer geactiveerd. Het is belangrijk om te benadrukken dat de financiële steun van het IMF bestaat uit leningen, en niet uit giften. Landen moeten leningen na een bepaalde periode weer terugbetalen. Om de risico’s op niet het niet terug betalen te beperken hanteert het IMF toegangseisen. Zo dient de schuld in een land als houdbaar te worden gekwalificeerd om in aanmerking te komen voor een IMF-programma. Daarnaast hebben de IMF-programma’s conditionaliteiten. Hiermee verlangt het IMF niet alleen economische aanpassingen van de lidstaat om de betalingsbalansproblemen op orde te krijgen, maar zorgt het IMF er ook voor dat het land de lening tijdig terugbetaalt. Verder heeft het IMF een de facto preferred-creditor status, waardoor het IMF bij terugbetalingen voorrang krijgt boven andere private en publieke crediteuren. Tenslotte hanteert het IMF ook een reservebuffer, die ongeveer SDR 15–20 mld. bedraagt, waarmee achterstallige betalingen kunnen worden opgevangen. De risico’s dat de Nederlandse garantie wordt ingeroepen is zeer klein.

Mocht er door de leden van het IMF besloten worden tot een aanpassing van instrumentarium met budgettaire gevolgen, wordt het parlement hierover geconsulteerd. Nederland kan pas definitief instemmen wanneer het parlement akkoord is met een ophoging van de daarmee gepaard gaande garanties of uitgaven op de begroting van het Ministerie van Financiën.

Tabel 5: omvang IMF garanties Nederland per 1 januari 2021 (in mld.)
 

Omvang

Quota

SDR 8,737 (EUR 10,832)

NAB

SDR 9,1896 (EUR 11,394

BBA1

EUR 5,863

SDR allocatie

SDR 9,673 (EUR 11,993)

PRGT

SDR 1,5 (EUR 1,86

PGRF2

SDR 0,25 (EUR 0,31)

ESAF2

SDR 0,2 (EUR 0,248)

Totaal3

EUR 42,5
X Noot
1

De BBA wordt in EUR verstrekt en is daarom niet afhankelijk van de SDR wisselkoers

X Noot
2

De PGRF en de ESAF zijn voorlopers van de PRGT, waarop nog kleine bedragen uitstaan die moeten worden terugbetaald

X Noot
3

Totaal fluctueert door wisselkoers SDR-EUR, tabel gebaseerd op wisselkoers 1 maart 2020

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van het CDA

Algemene inleiding

De leden van de CDA-fractie kunnen zich in algemene zin vinden in de inzet van het Koninkrijk. Deze leden hebben hierbij wel enkele aandachtspunten.

Mondiale financieel-economische situatie/economische impact COVID-19

De leden van de CDA-fractie vragen of het IMF ook ramingen heeft gemaakt van de economische scenario’s in geval een nieuwe oploop van de besmettingen, zoals in sommige landen, waaronder Nederland. Wat zouden daarvan de gevolgen zijn voor het verloop van de stabilisatiefase en het herstel? En heeft het IMF ramingen van de mogelijke impact hiervan op consumptie en investeringen?

De najaarsraming van het IMF14 gaat er vanuit dat contactbeperkende maatregelen aanhouden tot in 2021 en dan geleidelijk zullen afnemen als de vaccinatiegraad toeneemt en behandelmethoden verder verbeteren. Daarbij wordt er in de najaarsraming vanuit gegaan dat de virusoverdracht op lokaal niveau eind 2022 zodanig is afgenomen dat de acute fase van de pandemie dan over is. In de World Economic Outlook15 schetst het IMF de gevolgen indien het lastiger blijkt om de verspreiding van het virus af te remmen en de ontwikkeling van geneesmiddelen langzamer gaat, zodat meer beperkende maatregelen genomen zullen moeten worden. Dit leidt tot een verdere terugval van het mondiale bbp oplopend tot bijna 4% in 2021. In de jaren daarna wordt het neerwaartse effect geleidelijk minder zodat het mondiale bbp in dit scenario in 2025 nog 1% lager uitvalt. Het IMF toont geen afzonderlijke ramingen voor consumptie of investeringen.

De leden van de CDA-fractie begrijpen uit de media dat de Afrikaanse landen veel minder hard worden getroffen door het virus vanwege ervaring met eerdere uitbraken. Zij vragen de Minister of het IMF eenzelfde conclusie trekt.

Het IMF gaat niet in op de vraag of en in welke mate Afrikaanse landen worden getroffen door de gezondheidscrisis en of dit het gevolg is van ervaringen met eerdere uitbraken. Het IMF geeft wel economische ramingen voor Sub-Sahara Afrika. Het IMF verwacht een bbp krimp van 3% in 2020 in deze regio. Voor 2021 wordt een voorzichtig herstel verwacht met 3,1% bbp-groei, wat slechts beperkt hoger is dan de jaarlijkse bevolkingsgroei. Het inkomen per hoofd van de bevolking zal daarom over beide jaren gerekend dalen, waardoor de armoede naar verwachting toeneemt. Dit jaar worden met name olie-exporterende landen hard geraakt als gevolg van de lage olieprijs, sociale onrust en economische crises. Daarnaast liepen remittances tijdens de vroege lockdown periode sterk terug. Nu toont de stroom van de gelden die migranten naar hun land van herkomst terug kunnen sturen tekenen van herstel. Remittances zijn in veel Afrikaanse landen een belangrijke inkomstenbron (soms 20% van het bbp).

Echter, economisch ervaart het continent wel grote consequenties mede door de temporisering van de wereldhandel. De leden van de CDA-fractie vragen de Minister in hoeverre het IMF Afrikaanse landen ondersteunt in economische hervormingen om weerbaarder te worden tegen mondiale beperkingen en in hoeverre het IMF ondersteunt in het behouden van waardenketens.

Gedurende de COVID-19 crisis heeft het IMF een flink aantal Afrikaanse landen ondersteund door beschikbaar stellen van noodfinanciering. Hiermee heeft het IMF bijgedragen aan het voorkomen van acute liquiditeitsproblemen bij deze landen en is een scherpe daling in handelstransacties veroorzaakt door liquiditeitsstress zoveel mogelijk voorkomen. Dit heeft bijgedragen aan het in stand houden van waardenketens tussen Afrikaanse landen en de rest van de wereld.

Daarnaast geeft het IMF in het kader van surveillance en in veel gevallen in programma’s advies aan Afrikaanse landen en ondersteunt het economische hervormingen, onder andere op het gebied van handel en economische diversificatie. Dit advies is gebaseerd op analyses die het IMF uitvoert over mondiale waardenketens (global value chains). Daarbij kijkt het IMF naar de economische voordelen die landen halen uit het aangesloten zijn bij handelsketens en geeft het advies over hoe landen beter aangesloten kunnen zijn op deze ketens om er zo meer van te profiteren16. Onderzoek van het IMF onderstreept de voordelen van deelname aan waardenketens voor onder meer Afrikaanse landen, doordat integratie in het systeem van wereldhandel bijdraagt aan meer concurrentie en lagere markups17. En wanneer lokale productie wordt aangesloten op mondiale waardenketens draagt dit bij aan meer vraag naar lokale producten door buitenlandse investeerders18.

In bredere zin onderstreept het IMF het belang en de voordelen van vrijhandel. In de WEO roept het IMF op tot multilaterale samenwerking om spanningen en onzekerheid op gebied van handel weg te nemen en om aandachtspunten in het op regels gebaseerde multilaterale handelssysteem te adresseren. Specifiek met het oog op COVID-19 benadrukt het IMF het belang van afzien van exportrestricties op essentiële medische goederen.

Update respons IMF COVID-19

De leden van de CDA-fractie merken op dat de noodsteun in de afgelopen periode 270 miljard dollar is geweest in plaats van 100 miljard dollar. Zij vragen welk gedeelte hiervan ziet op de noodliquiditeit, en welke gedeelte op andere steun en of er door het IMF ook eisen zijn gesteld voor het ontvangen van deze steun voor de financieringsbehoefte. Zo ja, welke eisen zijn dat? En wordt daarbij ook gekeken hoe de economie van een land dat steun nodig heeft hervormd zal worden? Hoe wordt dat gemonitord?

In totaal heeft het IMF inmiddels USD 280 miljard van zijn totale leencapaciteit van USD 1.000 miljard gebruikt. Voor de COVID-19 pandemie had het IMF ongeveer UDS 180 mld. van zijn leencapaciteit gebruikt. In de relatief korte periode sinds aanvang van de crisis heeft het IMF daar meer dan USD 100 mld. aan toegevoegd (zie ook tabel 1). Van de verstrekte 100 mld. is hiervan ongeveer USD 29 mld. gebruikt voor de instrumenten voor noodliquiditeit. Daarnaast is ongeveer UDS 20 mld. gebruikt voor (aanpassing van) programma’s en USD 52 mld. voor preventieve kredietlijnen.

Voor elk instrument is vastgelegd aan welke voorwaarden een land moet voldoen om in aanmerking te komen voor gebruik. Er dient onderscheid gemaakt te maken tussen faciliteiten voor 1) noodliquiditeit, 2) programma’s, en 3) preventieve kredietlijnen.

  • 1. Voor noodliquiditeit heeft het IMF twee instrumenten: de Rapid Credit Facility (RCF), die alleen toegankelijk is voor lage-inkomenslanden, en het Rapid Financing Instrument (RFI), voor landen met markttoegang. Landen komen voor deze instrumenten in aanmerking indien een exogene schok, zoals COVID-19, tot een externe financieringsbehoefte leidt. Voorwaarden voor toegang zijn een houdbare schuld en voldoende capaciteit om het IMF terug te betalen. Aan de crisisinstrumenten van het IMF (RCF/RFI) is geen ex post conditionaliteit of een volledig programma gekoppeld. Wel is er sprake van lichte ex-ante conditionaliteit. Zo stellen landen een zogenaamde Letter of Intent op, waarin landen zich onder meer committeren aan het aanleveren van additionele begrotingen, het laten doen van audits door onafhankelijke derde partijen en het geven van transparantie over inkoopprocessen. Hiermee wordt geborgd dat steun vanuit het IMF ten goede komt aan bestrijding van COVID-19 en het in stand houden van vitale economische processen.

  • 2. Het IMF kan verder financiële steun aan zijn leden verstrekken bij een betalingsbalansprobleem via reguliere programma’s. Programma’s kennen toegangscriteria, zoals het hebben van een houdbare schuld. Daarnaast kunnen mogelijk prior actions worden verlangd, voordat een programma begint. IMF-programma’s hebben ex-post conditionaliteit, waarmee niet alleen economische aanpassingen van de lidstaat worden geborgd om de betalingsbalansproblemen op orde te krijgen, maar ook de terugbetaalcapaciteit van lenende landen vergroot wordt. Bij het ontwerp van alle IMF-programma’s is nagedacht over het creëren van de juiste prikkels om structurele hervormingen de bevorderen. Via quantitative performance criteria en indicative targets wordt de voortgang van programma’s gemonitord.

  • 3. Het IMF beschikt verder over preventieve faciliteiten die landen met sterke economische fundamenten van liquiditeit kan voorzien bij een grote betalingsbalansschok of extreme kapitaalvlucht. Het gaat hier om de Flexible Credit Line (FCL), de Precautionary and Liquidity Line (PLL) en de Short-term Liquidity Line (SLL). Een land heeft op het moment van aanvraag geen betalingsbalansprobleem, maar vraagt een preventieve lijn aan als signaal richting de markt. Dit is bijvoorbeeld het geval als een land via de kapitaalrekening of lopende rekening blootgesteld wordt aan risico’s op spillovers uit andere landen, die kunnen leiden tot het terugtrekken van kapitaal (bijvoorbeeld marktfinanciering of FDI). De financiering staat dus klaar als extra buffer om schokken af te wenden. Het IMF stelt strenge eisen aan preventieve programma’s. Ex-ante worden aanvragen getoetst op van vijf categorieën van macro-economische criteria (o.a. houdbare overheidsfinanciën en markttoegang).

Ook vragen de leden van de CDA-fractie welke landen de grootste ontvangers van de 270 miljard dollar zijn.

Zie het antwoord op de vraag van leden van de VVD over het gebruik van de leencapaciteit van het IMF.

Kan de Minister een overzicht geven van de ontwikkeling van remittances richting Afrika sinds het uitbreken van de crisis?

De overmakingen door migranten wereldwijd waren in de eerste helft van 2020 in veel landen verrassend veerkrachtig. De overmakingen daalden grotendeels vanaf maart, waarna ze zich in mei stabiliseerden voordat ze weer opliepen in lijn met de heropening van de economie in veel gastlanden. Gegevens over de remittances in individuele landen komen vaak pas na enige tijd beschikbaar. Het IMF heeft in een recente blog post19 een overzicht gegeven van een aantal landen waarvoor remittances data beschikbaar is (zie grafiek 1). Uit deze gegevens blijkt dat de remittances naar specifiek Kenia direct na het uitbreken van COVID-19 terugliepen maar sindsdien sterk hersteld zijn en inmiddels boven het niveau van december 2019 liggen. In de meest recente World Economic Outlook geeft het IMF aan dat alhoewel remittances zich hebben hersteld een daling van remittances een significant risico blijft voor Afrikaanse landen. Zo bedraagt de omvang van remittances in sommige landen ca 20% bbp.

Grafiek 1. Ontwikkeling remittances (3-maands gemiddelde, december 2019=100)

Grafiek 1. Ontwikkeling remittances (3-maands gemiddelde, december 2019=100)

Mondiale publieke schulden

De leden van de CDA-fractie achten het zeer belangrijk dat het onderwerp mondiale publieke schulden aan bod komt. Zij merken op dat een groot deel van de schulden van Afrikaanse landen in handen is van China, dat wil zeggen, van Chinese partijen. Deze leden vragen de Minister in hoeverre China profiteert van gunstige voorwaarden die het IMF stelt aan leningen of van programma’s die worden aangeboden. Ook vragen zij of landen door het IMF evenredig gestimuleerd worden onhoudbare schulden van opkomende economieën kwijt te schelden. Is Nederland in dat kader bereid China op haar verantwoordelijkheid te wijzen waar nodig (een deel van de) schulden kwijt te schelden? Kan de Minister ook aangeven in hoeverre al vorderingen zijn gemaakt met het betrekken van alle significante bilaterale crediteuren door de Club van Parijs en de G20?

Het klopt dat het IMF leningen verstrekt onder IMF voorwaarden aan landen die mogelijk ook financiering aantrekken van China. Echter, wanneer het IMF een lening verstrekt is dit normaliter op basis van een programma waarin conditionaliteiten zijn opgenomen die safeguards vormen voor de terugbetaalcapaciteit van een land aan het Fonds. Hierbij valt te denken aan limieten op niet-concessionele leningen en andere voorwaarden rondom schuldenbeheer. Deze zaken worden door het IMF gemonitord gedurende het programma. Nederland zet zich in voor het opnemen van de benodigde conditionaliteiten in programma’s, ook nu de volgende fase van de crisis zich aandient waarin waarschijnlijk meer landenprogramma’s zullen worden aangevraagd.

Het IMF is, in het geval dat de schuld van een land onhoudbaar is, belegd met het in kaart brengen van wat er nodig is om de schuld weer op een houdbaar pad te brengen, inclusief benodigde herstructurering van de schuld. De inschatting van de benodigde schuldverlichting biedt de basis voor een land om te onderhandelen met alle private en daarna officiële bilaterale crediteuren over herstructurering van de schuld. Dit gebeurt op basis van het principe van comparability of treatment, waarbij alle bilaterale crediteuren dezelfde voorwaarden accepteren, en private crediteuren ten minste evenveel schuldverlichting bieden als bilaterale crediteuren.

Nederland bepleit in de context van schuldenproblematiek het belang van crediteurencoördinatie en fair burden sharing, dat wil zeggen dat alle crediteuren evenredig bijdragen aan het adresseren van schuldenproblemen in landen, inclusief China. Nederland is lid van de Club van Parijs (CvP) waar een belangrijk deel van de internationale crediteurencoördinatie plaatsvindt, en wijst daar op het belang van deelname van alle crediteuren, inclusief niet-CvP crediteuren. In G20 verband vinden gesprekken plaats met China over een gezamenlijke benadering voor schuldenproblematiek, die vooraf is afgestemd binnen de Club van Parijs. Op dit moment vinden nog besprekingen plaats binnen de G20 over een common framework voor de aanpak van onhoudbare schulden met als specifiek doel dat zoveel mogelijk (CvP en niet-CvP) crediteuren zich committeren aan een gezamenlijke aanpak, middels een case-by-case benadering en op basis van gedeelde principes en gelijke verdeling van de lasten van herstructureringen. Deelname van China en andere niet-CvP crediteuren aan een gezamenlijke aanpak zou een belangrijke stap zijn in de aanpak van de schuldenproblematiek.

IMF-programma’s

De leden van de CDA-fractie vragen de Minister welke waarborgen het IMF heeft ingebouwd om de onafhankelijkheid van de National Bank of Ukraine (NBU) bij investeringen en inclusieve groei te garanderen. Welke opties heeft het IMF als alsnog blijkt dat te veel druk wordt uitgeoefend op de NBU?

Zoals aangegeven in de beantwoording van de vragen van de leden van de VVD, is onder het vorige IMF programma grote voortgang geboekt met het vergroten van de onafhankelijkheid van de NBU. Het is in het belang van de relatie met Oekraïne dat die voortgang niet wordt verloren. De Managing Director van het IMF heeft dit onderstreept in een recent direct gesprek met de president van Oekraïne Zelensky20. De onafhankelijkheid van de NBU is een voorwaarde onder het huidige IMF-programma, waaraan de autoriteiten zich in het Memorandum of Economic and Financial Policies gecommitteerd hebben. Daarnaast committeren de autoriteiten zich onder meer aan de implementatie van de aanbevelingen uit de Safeguards Assessment die het IMF in 2019 voor de NBU heeft uitgevoerd. Daarnaast moet de NBU regelmatig aan het IMF rapporteren over belangrijke data, zoals balans- en operationele data.

IMF-beleid

De leden van de CDA-fractie lezen dat het IMF klimaatonderzoek gaat doen en aandacht zal besteden aan mogelijke beleidsoplossingen. Zij lezen dat het IMF mogelijkheden ziet om de afbouw van brandstofsubsidies te versnellen. Zij achten dit een belangrijke beleidskeuze. Zij vragen welke landen hiervan het meest «last» zullen hebben in de ontwikkeling van hun economisch potentieel. Zijn dat de opkomende economieën of de westerse economieën? In het geval dit opkomende economieën zijn, zit in het IMF-programma dan ook een onderdeel dat deze landen helpt de transformatie mogelijk te maken?

Onderzoek van het IMF toont aan dat ontwikkelingseconomieën gemiddeld meer uitgeven (als % van bbp) aan brandstofsubsidies dan ontwikkelde economieën21. Bij opkomende economieën gaat bijna 8% van het bbp naar brandstofsubsidies, in lage-inkomenslanden is dit ongeveer 3,5% en in ontwikkelde economieën is het minder dan 2%. Het is echter moeilijk te zeggen welke landen het meeste «last» zullen hebben van de afbouw van brandstofsubsidies. Dit hangt immers af van een aantal factoren, waaronder de structuur van de economie, alternatieve overheidsuitgaven, en de periode waarover we dit bezien (de ramingstermijn). Zo kunnen deze hervormingen bijvoorbeeld op de korte termijn de groei afremmen (vanwege de afgenomen totale vraag of verhoogde productie- en transportkosten) maar juist in de middellange en lange termijn groeibevorderend zijn. Als de wereld een energiemarkt zou kennen waarin subsidies geen rol spelen (oftewel efficiënte), heeft het IMF berekend dat er verhoogde overheidsinkomsten (ongeveer 3,8% van bbp), verlaagde broeikasuitstoot (daling van 28%), en minder doden als gevolg van luchtvervuiling (46%) zouden zijn22. Dit suggereert dat er op termijn aanzienlijke sociale en economische-voordelen worden geboden door de afbouw van brandstofsubsidies. Wanneer het IMF met zijn leden programma’s overeenkomt worden de landenspecifieke hervormingskosten meegenomen en worden strategieën bedacht om deze te verlagen.

Vragen en opmerkingen van de leden van de

GroenLinks-fractie

De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van de inzet van het Koninkrijk voor de najaarsvergadering van het IMFC. Zij benadrukken dat de financiële problemen voor veel opkomende economieën nog altijd acuut en urgent zijn, en zijn het eens met het kabinet dat in aanvulling op moratoria schuldverlichting te zijner tijd onvermijdelijk is. Zij hebben een aantal kritische vragen.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen naar de aard van voorwaarden voor financiële steun. Ook de leden van de GroenLinks-fractie zijn er natuurlijk niet tegen dat economieën stappen zetten om hun verdiencapaciteit de diversifiëren en arbeidsmarktmaatregelen te nemen die een verschuiving van werkgelegenheid van de informele naar de formele sector ondersteunen. De vraag is echter wat dit precies betekent. Uit Oxfam-onderzoek23 dat een aantal steun-ontvangende landen, waaronder El Salvador, Lesotho, Tunesië en Barbados, over zullen gaan tot het snijden in publieke sector-banen en loonstijgingen, wat juist de beschikbaarheid van (soms al schaars beschikbaar) medisch personeel verder beperkt en ook economisch gezien economieën (want het beetje koopkracht dat er is) extra hard raakt. Dergelijke de facto bezuinigingsvoorwaarden zijn gesteld bij 76 van de 91 landen die sinds maart 2020 extra financiering hebben ontvangen. De leden van de GroenLinks-fractie vragen de Minister wat hij ervan vindt dat voorwaarden die juist de weerbaarheid van economieën dienen te vergroten op deze manier uitwerken. Kan daarbij ook ingegaan worden op de bovengenoemde casussen?

De leden van de GroenLinks-fractie vragen hoe de Minister ervoor gaat zorgen dat de inzet van het Koninkrijk voor voorwaarden die bijdragen aan economische weerbaarheid niet ten koste gaat van die economische weerbaarheid, bijvoorbeeld doordat er ontslagen vallen of lonen op de nullijn gezet worden (zoals in El Salvador, Lesotho, Tunesië of Barbados) of dat er sprake is van extra belastingen ofwel het instellen van belastingen in landen (zoals nu het geval is in negen van de 91 landen, waaronder Angola en Nigeria) op zo’n wijze dat vooral kleine en middelgrote ondernemers – producenten van voedsel, kleding en huishoudartikelen – geraakt worden.

Op de korte termijn draagt het verstrekken van noodliquiditeit door het IMF er aan bij dat landen met houdbare schuld de schok van COVID-19 d kunnen vangen. Veel noodliquiditeit en eventueel opvolgende reguliere programma’s geven daarom in het begin van de schok ruimte om te investeren in gezondheidszorg en het beschermen van de meest kwetsbaren. Om op termijn de macro- en financieel-economische stabiliteit in landen te herstellen, de economische weerbaarheid te verbeteren, en het groeipotentieel te verhogen, worden structurele hervormingen d.m.v. conditionaliteiten aan IMF-financiering verbonden. Soms moeten landen met een betalingsbalansprobleem hun begrotingssaldo op orde krijgen, door een combinatie hervormingen die tot verhoogde overheidsinkomsten (door bijv. efficiëntere belastinginning) en verlaagde overheidsuitgaven (door bijv. de verlaging van publieke lonen) leidt. Het is belangrijk dat deze hervormingen (op termijn) bijdragen aan de economische weerbaarheid van landen. Ook moet waar mogelijk worden gedacht aan het verlichten van (sociale) hervormingskosten waar mogelijk.

Het IMF-programma voor El Salvador is een goed voorbeeld van hoe deze verschillende uitdagingen samenkomen24. El Salvador heeft aan het begin van de crisis noodliquiditeit aangevraagd via de Rapid Financing Instrument. Het land kent een hoge en stijgende schuld (82% van bbp in 2020) en zal op termijn het begrotingssaldo moeten verbeteren om op een houdbaar pad te blijven. Volgens het voorstel van El Salvador zal het land in 2020 een aanzienlijk begrotingstekort hebben (-4,5%) als gevolg van het opvangen van de COVID-19 schok. Daarom wordt extra geïnvesteerd in gezondheidszorg, overdrachten naar de meest kwetsbare groepen en een belastingverlagingen voor de meeste geraakt sectoren. Daarna zal een verbetering van het begrotingssaldo wordt gezocht (3,2% begrotingsoverschot in 2023). De aanpassing naar een overschot wordt o.a. bewerkstelligd met «minder pijnlijke» hervormingen, die gericht zijn om kwetsbare groepen te ontzien en hervormingen te bespoedigen. Het gaat hier o.a. om efficiëntere belastinginning, verhoogde belastingen op benzine en diesel, invoering van een onroerend goed belasting, en een verlaging van publieke sector loonkosten (d.m.v. vervroegd pensioen en een hiring freeze). Met de belasting op diesel en benzine draagt de regering bijv. bij aan vergroening van de economie terwijl een invoering van onroerend goed belasting voornamelijk burgers met een hoger inkomen raakt. Ook heeft de overheid van El Salvador aangekondigd stappen te nemen om het ondernemingsklimaat te verbeteren. Alhoewel deze veranderingen kunnen lijden tot herallocatie en verhoogde lasten voor bepaalde groepen, zal het land in de toekomst naar verwachting weer toegang krijgen tot internationale kapitaalmarkten en verhoogde groei(potentieel) laten zien. Hier profiteren ook de kleine en middelgrote ondernemers van.

De leden van de GroenLinks-fractie benadrukken dat uit de Commitment to Reducing Inequality Index 2020 van Oxfam blijkt dat slechts 26 van de geselecteerde 158 landen (die in totaal 22% van de wereldwijde arbeidspopulatie vertegenwoordigen) voorafgaand aan de coronacrisis een substantieel sociaal vangnet had om klappen op te vangen. Is de Minister het met deze leden eens dat een sociaal vangnet een cruciale pijler is die een economie weerbaar en fit for growth maakt?

Deze leden vragen de Minister daarnaast welke specifieke inzet hij vervolgens heeft om ervoor te zorgen dat de financiële steunprogramma’s helpen bij het opbouwen van dergelijke sociale vangnetten in landen waar deze nu nog afwezig zijn.

Nederland is van mening dat de juiste sociale vangnetten een belangrijk onderdeel zijn van duurzame socio-economische groei. Nederland steunt de inzet van het IMF op het verstrekken van beleidsadvies aan landen en doorvoeren van noodzakelijke hervormingen die het groeipotentieel en de weerbaarheid van landen bevorderen. Specifiek zijn sociale vangnetten één van de cruciale aspecten waarvoor het IMF aandacht vraagt wanneer het landen ondersteunt met financiële middelen en beleidsadvies, des te meer in de COVID-19 response van landen gezien de grote impact die de schok heeft op (kwetsbare) huishoudens. Daarnaast is één van de vier pijlers van de COVID-19 respons van de Wereldbank het beschermen van de armste en kwetsbaarste delen van de bevolking, onder meer via sociale vangnetten. Nederland steunt en onderschrijft het belang hiervan.

De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat het IMF begin oktober in totaal ongeveer 270 miljard dollar van de beschikbare 1000 miljard heeft uitgeleend. Waarom zijn de beschikbare faciliteiten tot nu toe voor slechts ongeveer een kwart zijn gebruikt, terwijl er tegelijkertijd ook een aanzienlijk aantal leden van het IMFC is dat om verdere steun vraagt?25 Speelt de hoge risicopremie (als onderdeel van de rente) wat de Minister betreft hier een voorname rol? En welke stappen wil de Minister zetten om deze hordes te adresseren?

Voor de COVID-19 pandemie had het IMF ongeveer UDS 170 mld. van zijn leencapaciteit gebruikt. In de relatief korte periode sinds aanvang van de crisis heeft het IMF daar meer dan USD 100 mld. aan toegevoegd. In de eerste fase van de crisis is voornamelijk gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot noodliquiditeit. Noodliquiditeit heeft een maximale toegang van 100% quota, waardoor deze faciliteit relatief kleiner is. Het is de verwachting dat in de volgende fase van de crisis over zal worden gegaan tot volledige programma’s waarbij ook de toegangslimieten hoger zijn. De verwachting is daarom dat de komende tijd een groter beroep zal worden gedaan op de IMF-middelen. Het blijft belangrijk dat het IMF daarbij prudent omgaat met zijn middelen. Zo is het hebben van een houdbare schuld een belangrijke voorwaarde voordat een programma kan worden overeengekomen.

De leden van de GroenLinks-fractie lezen dat in het aankomende Comprehensive Surveillance Review besproken zal worden hoe bijvoorbeeld klimaatverandering in het raamwerk zal worden opgenomen. Ook lezen zij dat het IMF mogelijk klimaatrisico’s integraal onderdeel maakt van het Financial Sector Assessment Program (FSAP). Zij zien dat de Minister in de inzet van het Koninkrijk in algemene zin een positieve grondhouding aanneemt ten aanzien van het agenderen van klimaatimpact en -risico’s. Zij missen tegelijkertijd een specifieke appreciatie op deze twee punten. Is de Minister bereid zich als onderdeel van zijn strategie duurzame financiering actief voor integratie van klimaatrisico’s in bovengenoemde programma’s in te zetten? Wat zijn daarbij de inhoudelijke speerpunten en randvoorwaarden?

Nederland ziet klimaatverandering als een «macro-kritisch» onderwerp voor het IMF omdat de daarbij horende impact en risico’s significante gevolgen hebben voor de macro-economische en financieel-economische stabiliteit van alle lidstaten. Nederland ziet daarom dat er een belangrijke rol ligt voor het IMF. Om die reden zet Nederland zich actief in voor de uitbreiding van de klimaatagenda van het IMF, o.a. door inzetten op het integreren van klimaatverandering in de Comprehensive Surveillance Review, de multilaterale en bilaterale surveillance en ook specifiek de FSAPs. Nederland benadrukt het belang van een klimaatbewust IMF en vraagt aandacht voor dit onderwerp in onder andere publieke statements, in de Executive Board, in discussies met IMF-staff, en in gesprekken met andere lidstaten.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen welke politieke stappen de Minister concreet zal zetten om eraan bij te dragen dat klimaatimpact- en risicoanalyses onderdeel worden van de zogenaamde Comprehensive Surveillance Review (CSR) en het FSAP. Is het kabinet bijvoorbeeld bereid een voortrekkersrol op deze dossiers te nemen in de context van de Coalition of Finance Ministers for Climate Action?

Zoals hierboven aan gegeven zet Nederland in op het integreren van klimaatimpact en risicoanalyses in de herziening van de CSR en FSAP. Nederland zal tijdens de jaarvergadering hier opnieuw aandacht voor vragen. Verder zullen vertegenwoordigers van Nederland in gesprekken met IMF-staf de klimaatproblematiek en potentiële beleidsoplossingen blijven agenderen, waar mogelijk in samenwerking met gelijkgestemde lidstaten. Nederland heeft op klimaatonderwerpen reeds binnen het IMF een voortrekkersrol.

In het verband van de Coalition of Finance Ministers for Climate Action wordt de klimaatbewustheid van de internationale financiële instellingen (IFIs) bevorderd onder andere d.m.v. onderzoek en besprekingen naar mogelijkheden voor verdere «Paris-alignment» van de IFIs. Als oprichter en tevens lid van de Coalition pleit Nederland voor een actieve rol voor de IFIs in de uitvoer van het Akkoord van Parijs.

De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de Minister bereid is om de Kamer na afloop van de IMFC-meeting te informeren over de gezette stappen op het gebied van klimaatimpact en -risico’s tijdens de IMFC-meeting alsmede de G20 voor Ministers van Financiën, de sporen die binnen de context van deze twee gremia voor de komende tijd zijn uitgezet op het gebied van het meer klimaatbestendig maken van de financiële sector, en de manier waarop de Minister in zijn politieke aanpak ervoor wil zorgen dat deze agenda op de twee genoemde gremia de komende tijd verder gebracht wordt. De leden van de GroenLinks-fractie vragen of hierin ook een toelichting betrokken kan worden op hetgeen tot nu toe in de context van de Coalition of Finance Ministers for Climate Action bereikt is.

In het IMFC-communiqué dat na afloop van de jaarvergadering wordt gepubliceerd worden de belangrijkste conclusies van de jaarvergadering bekendgemaakt. Daarnaast wordt de Kamer over de uitkomst van de jaarvergadering middels een verslag geïnformeerd. Omdat de verschillende IMF-beleidsevaluaties, waaronder de CSR en de FSAP-herziening, nog moeten worden afgerond kan de concrete uitwerking van deze ontwikkelingen (de gezette stappen en sporen m.b.t. de klimaatproblematiek) pas op een later tijdstip worden bekendgemaakt.

Nederland is onder het Saudi-Arabische G20 voorzitterschap, dat loopt tot 1 december, niet als gastland aangesloten bij de G20. Nederland heeft op het moment dus weinig mogelijkheid de klimaatagenda binnen de G20 verder te brengen.

De Coalition of Finance Ministers for Climate Action heeft op 12 oktober een bijeenkomst gehad waarna o.a. het Annual Report 2020 is gepubliceerd26. Dit rapport geeft uitgebreide toelichting op de activiteiten die de Coalition in het afgelopen jaar heeft ondernomen en het vooruitzicht van dit samenwerkingsverband. In het verslag van de jaarvergadering zal ik de Tweede Kamer tevens uitgebreider informeren over de bijeenkomst van de Coalition of Finance Ministers for Climate Action.

Vragen en opmerkingen van de leden van de fractie van de SP

De leden van de SP-fractie hebben met zorg kennisgenomen van de IMF-jaaragenda van 15 oktober 2020. Zij hebben daartoe nog enige vragen.

De leden van de SP-fractie vragen de Minister of hij de conclusies van het IMF-rapport deelt dat contact beperkende maatregelen niet per definitie slechter voor de economie zijn.27 De leden van de SP-fractie vragen de Minister of dit soort conclusies invloed hebben op het contact beperkende beleid van het IMF. Zij vragen de Minister naar aanleiding van deze contact beperkende conclusies of hij kan aangeven welke maatregelen onder welke omstandigheden worden ingezet door het IMF ter bestrijding van het coronavirus.

Het IMF schetst in het genoemde rapport een overzicht van de economische effecten van lockdowns en social distancing. Het IMF stelt dat het opleggen van lockdowns een belangrijke rol heeft gespeeld bij de diepe economische terugval in het voorjaar, maar dat vrijwillig contactbeperkend gedrag in reactie op oplopende besmettingen ook een zeer substantiële bijdrage heeft geleverd aan de economische krimp. Op basis van ervaringen uit de eerste zeven maanden van de pandemie, trekt het IMF voorzichtig de conclusie dat strengere lockdowns meer effect hebben op het terugdringen van infecties, zolang deze tijdig en strikt worden geïmplementeerd. De economische schade op de korte termijn lijkt bij strikte lockdowns groter dan wanneer minder beperkende maatregelen worden ingevoerd. Deze korte termijn economische kosten zouden echter kunnen worden gecompenseerd doordat de noodzaak tot vrijwillig contactbeperkend gedrag daarna afneemt.

Het IMF geeft aan dit effect in vervolgonderzoek te willen analyseren, wanneer meer data beschikbaar is. De huidige aanbevelingen moeten geëvalueerd worden als er meer het begrip is van het virus en de manieren waarop het bestreden kan worden. Een cruciale onderzoeksrichting volgens het IMF is het vergelijken van brede lockdowns met meer gerichte instrumenten zoals bijvoorbeeld het isoleren van mensen die kwetsbaarder zijn voor het virus of het beperken van grote bijeenkomsten binnenshuis.

Het IMF adviseert niet op welke manier een land de verspreiding van COVID-19 moet aanpakken en in welke mate het contact beperkend beleid dient te voeren, aangezien dit niet de rol is van het IMF. Het IMF kan wel adviseren, afhankelijk van de economische situatie in een land, hoe de economische effecten van COVID-19 te mitigeren. Zo benadrukt het IMF het belang van het opbouwen van schokbestendigheid en weerbaarheid van economieën.

De leden van de SP-fractie vragen de Minister wat het IMF bedoelt met «landen met goede fundamenten die toegang krijgen tot internationale kapitaalmarkten». Zij willen weten wat landen zijn met «slechte fundamenten». Is er een ballotage is voor internationale kapitaalmarkten? Hoe krijgt een land toegang tot internationale kapitaalmarkten?

Een land heeft toegang tot de internationale kapitaalmarkten als het in staat is een obligatie uit te geven op de internationale markt met acceptabele financieringslasten. De mate waarin een land in staat is een internationale obligatie uit te geven is afhankelijk van de bereidheid van internationale investeerders om de obligatie aan te schaffen. Investeerders nemen hiervoor o.a. de terugbetaalcapaciteit van een land in ogenschouw. Economische fundamenten zoals de schuldhoudbaarheid, het schuldprofiel, de kredietrating, de macro-economische vooruitzichten en de kwaliteit van instituties zijn bepalend voor de terugbetaalcapaciteit van landen28.

De leden van de SP-fractie vragen de Minister of hij de zorgen van het IMF deelt dat door de hoge schuldenlast sommige landen gedwongen zijn om te kiezen tussen het terugbetalen van de schulden en het opvoeren van de uitgaven voor gezondheidszorg en sociale uitgaven als uitkeringen. Zij vragen de Minister wat hij hieraan gaat doen, in samenspraak met het IMF.

Nederland deelt deze zorgen en ziet dat sommige landen door beperkte budgettaire ruimte minder goed in staat zijn om relatief vergelijkbare uitgaven aan gezondheidszorg en sociale vangnetten te bewerkstelligen dan landen met meer budgettaire ruimte. Tegelijkertijd geldt dat landen die schulden zijn aangegaan contractueel verplicht zijn tot de schuldendienst zoals overeengekomen. Om lage inkomenslanden tijdens de huidige crisis vrij te stellen van dit dilemma zijn de Club van Parijs en de G20, op initiatief van het IMF en de Wereldbank, het Debt Service Suspension Initiative overeengekomen, zoals uiteengezet in de geannoteerde agenda. Onder dit initiatief krijgen in aanmerking komende landen sinds mei dit jaar uitstel van hun schuldendienst. De vrijgekomen middelen kunnen zij aanwenden voor de crisisaanpak, inclusief uitgaven aan gezondheidszorg en sociale zekerheid. Inmiddels zijn er vergevorderde gesprekken geweest over verlenging van het DSSI gezien het voortduren van de coronacrisis en de impact ervan op lage inkomenslanden. Voor landen waarvoor deze liquiditeitssteun uiteindelijk niet voldoende zal blijken en de schuld onhoudbaar blijkt zullen op een case-by-case basis de parameters van een herstructurering moeten worden vastgesteld.

De leden van de SP-fractie vragen de Minister of hij de universele uitspraken van het IMF-hoofd Georgieva, «de pandemie is niet voorbij, tot het overal voorbij is», onderschrijft29. Zij vragen de Minister of het een aanzet is voor universele solidariteit van het IMF en of hij het IMF daarin zal volgen. De leden vragen de Minister of daarbij het onderscheid tussen landen met goede en slechte fundamenten kan worden losgelaten.

Het IMF is er voor alle 189 leden. Dit is cruciaal voor de legitimiteit van het Fonds. In de eerste fase van de COVID-19 crisis heeft het IMF meer dan 80 landen van financiële steun voorzien. Het IMF geeft steun in de vorm van capaciteitsontwikkeling, beleidsadvies en financiering al naar gelang de vraag van landen, met toegang op basis van objectieve criteria. De zogenaamde evenhandedness, dat wil zeggen gelijkwaardige behandeling van alle leden, is daarbij een pijler. Binnen het IMF-instrumentarium zijn er opties voor steun aanlanden die er goed voorstaan maar toch toegang tot preventieve middelen wensen of specifiek advies over beleidsontwikkeling en -implementatie willen krijgen, en voor steun aan landen die er minder goed voorstaan.

X Noot
2

Zie verslag van de voorjaarsvergadering 2020 van het IMF, Kamerstuk 26 234, nr. 240.

X Noot
4

Wisselkoers d.d. 12 oktober

X Noot
5

Blijkt uit de herziening van faciliteiten voor lage inkomenslanden van 24 mei 2019, zie ook dit persbericht op de website van het IMF.

X Noot
6

Zie toetsingskader Garantie aan Poverty Reduction and Growth Trust; Bijlage bij Kamerstuk 34 485 IX, nr. 3.

X Noot
7

België, Brazilië, Canada, China, Denemarken, Frankrijk, Italië, Japan, Korea, Nederland, Noorwegen, Spanje, Zweden, Zwitserland, en het Verenigd Koninkrijk.

X Noot
13

Zie ook Vijfde incidentele suppletoire begroting inzake COVID-19 crisismaatregelen ophoging IMF-middelen PRGT en EIB- pan-Europees garantiefonds, bijstelling IMF-middelen; Kamerstuk 35 492

X Noot
28

Zie ook WP IMF «Assessing the Loss of Market Access: Conceptual and Operational issues». https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2017/11/15/Assessing-Loss-of-Market-Access-Conceptual-and-Operational-Issues-45347

Naar boven