Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur in verband met de implementatie van de richtlijn nr. 90/313/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie (24613).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Er blijkt nog een ander onderwerp te zijn waarover wij vanmiddag met de minister van Binnenlandse Zaken van gedachten mogen wisselen. Als ik het goed begrijp, vertegenwoordigt hij de regering en spreekt hij mede namens de eerste ondertekenaar van dit wetsvoorstel, de minister-president, de minister van Algemene Zaken.

De reden dat wij behoefte hadden om na de schriftelijke uitwisseling met de regering over dit wetsvoorstel te spreken, is dat wij er zorgen over hebben dat de regering niet op het goede spoor zit door bestandsgegevens in beginsel buiten de werking van de Wet openbaarheid van bestuur te redeneren. Daar brengt het voorliggende wetsvoorstel een nuance op aan, maar het gaat ons om dat uitgangspunt dat bestandsinformatie redenerenderwijs buiten de Wet openbaarheid van bestuur wordt gebracht. Wij zijn van mening dat dit niet het goede spoor is en dat daarbij enige inconsistenties blijken in wat er van de kant van de regering en in de rechtspraak naar voren komt.

Er zit ook een misverstand in wat de regering blijkbaar heeft gelezen in wat wij naar voren hebben gebracht in het voorlopig verslag over dit wetsvoorstel. Wij lezen in de nota "Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie" juist niet dat elektronische bestandsgegevens nooit onder de Wet openbaarheid van bestuur kunnen vallen. Als die opvatting aan ons wordt toegeschreven, dan is het vrij eenvoudig om dat te bestrijden.

Waar het ons om gaat is de terminologie die de regering in de genoemde nota gebruikt om bestandsgegevens als zodanig – dat zijn de woorden die zijn gebruikt – te onderscheiden van informatie die bestuursorganen met behulp van hun bestanden maken voor het voorbereiden of uitvoeren van hun beleid. Volgens de nota zijn bestandsgegevens als zodanig grondstoffen van informatie. Op blz. 17 van de nota staat dat deze niet opvraagbaar zijn onder de Wet openbaarheid van bestuur, omdat deze gegevens niet concreet worden gebruikt bij de bestuurlijke taakuitvoering en derhalve niet een bestuurlijke aangelegenheid betreffen.

Is het kabinetsstandpunt dat de elektronische bestandsgegevens als zodanig, waar ook milieugegevens toe behoren, niet opvraagbaar zijn onder de Wet openbaarheid van bestuur, omdat zij geen bestuurlijke aangelegenheid betreffen, wel in overeenstemming met de rechtspraak van de hoogste bestuursrechter? Wij doelen hierbij op de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 23 mei 1996, nr. R03.84.7197.

Naar het oordeel van de afdeling hebben de topografische gegevens van een gemeente betrekking op een bestuurlijke aangelegenheid, reeds omdat het verzamelen en het bijhouden van deze bestandsgegevens dienstbaar zijn aan het voldoen aan bepaalde wettelijke verplichtingen van gemeentelijke bestuursorganen, bijvoorbeeld het maken van bestemmingsplan- en structuurplankaarten.

Dat is een redenering die aanspreekt. Zij maakt duidelijk dat topografische basisgegevens als zodanig al een bestuurlijke aangelegenheid betreffen, omdat deze gegevens worden verzameld en bijgehouden door een bestuursorgaan om te voldoen aan bepaalde wettelijke verplichtingen. De afdeling stelt dus niet de strengere eis dat die bestandsgegevens al concreet zijn gebruikt. Op dit punt is er een belangrijk verschil in benadering tussen de jurisprudentie en de nota "Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie". Zoals gezegd, onze zorg is dat de regering op een verkeerd spoor verdergaat bij het voorliggende wetsvoorstel.

De jurisprudentie in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur leert dat gegevens die verband houden met een publieke bestuurstaak of -bevoegdheid, met het beleid of met de financiën van een bestuursorgaan dan wel met gedragingen van bestuurders of ambtenaren, betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. Dat is in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever dat het woord "bestuurlijk" betrekking heeft op het openbaar bestuur in al zijn facetten.

De enkele omstandigheid dat bestuursorganen in het kader van de uitvoering van hun publieke bestuurstaken gegevens verzamelen, opnemen in bestanden en bijhouden, vormt op zichzelf reeds een voldoende verband met een bestuurlijke aangelegenheid om deze gegevens als zodanig onder de werking van de Wet openbaarheid van bestuur te doen vallen. Daarvoor is het niet vereist dat de bestandsgegevens concreet zijn gebruikt door het bestuursorgaan, ook al is het vanzelfsprekend zo dat de bestandsgegevens juist worden verzameld en bijgehouden om in de toekomst in het kader van de uitvoering van een bestuurstaak te kunnen worden gebruikt.

Wij vragen het oordeel van de regering in de persoon van deze minister over het standpunt dat milieugegevens die door een bestuursorgaan in het kader van de uitvoering van een publieke bestuurstaak worden verzameld en in een bestand opgenomen zijn, als zodanig reeds betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur. Wij zouden het op prijs stellen als op dit punt een wat opener benadering die meer belooft voor de toekomstige toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur in het antwoord van de minister naar voren kon komen.

Mijnheer de voorzitter! Op een paar punten ga ik iets nader in. Het uit het kabinetsstandpunt voortvloeiende criterium dat in bestanden opgenomen milieugegevens door een bestuursorgaan concreet moeten worden gebruikt in het kader van een bestuurlijke aangelegenheid houdt een beperking in van de verplichting van bestuursorganen om milieu-informatie te verstrekken aan eenieder die daarom vraagt. Die beperking is in de EG-richtlijn niet terug te vinden. Ook daarom is er reden, dit punt te heroverwegen.

De regering is wel van oordeel dat dit vereiste in overeenstemming is met de EG-richtlijn omdat daarin volgens haar zeggen ook wordt uitgegaan van informatie die in een bestuurlijke context relevant is. Meent de regering werkelijk dat met het in een bestuurlijke context relevant zijn van informatie hetzelfde is bedoeld als met het concrete gebruik van informatie in het kader van een bestuurlijke aangelegenheid waarvan zij spreekt? Als dat zo is, zouden daarvoor gronden moeten zijn aan te voeren. Wij hebben die niet kunnen vinden. Wij denken dus dat de manier waarop de regering de bestuurlijke context aangeeft, te beperkend is.

De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel geeft nog aan dat de Europese Commissie bij brief van 20 oktober 1992 erop heeft gewezen dat de richtlijn beoogt rechten toe te kennen en dat de uitzonderingsgronden van de richtlijn daarom strikt dienen te worden geïnterpreteerd. Zou de minister ons kunnen meedelen of de Commissie ook blijk heeft gegeven van een zienswijze over het absolute karakter van de uitzonderingsgronden, vervat in artikel 10, eerste lid, onder a tot en met c, van de Wet openbaarheid van bestuur? Zowel in de Franse als in de Engelse en de Nederlandse tekst van de richtlijn is steeds sprake van een weigeringsbevoegdheid.

De rechtbank in Utrecht is van oordeel dat die tekst van de richtlijn geen ondubbelzinnig antwoord geeft op de vraag of bij weigering van een verzoek om milieu-informatie in alle gevallen door het betrokken bestuursorgaan een afweging tussen het belang van geheimhouding en het belang van openbaarheid dient plaats te vinden. Ik verwijs naar de uitspraak van de rechtbank van Utrecht van 24 november 1994, gepubliceerd in Milieu en Recht van 1995, nr. 51. Wij moeten er echter rekening mee houden dat het Hof van Justitie in de toekomst, hoewel nu niet geadieerd, een andere interpretatie van de richtlijn zal geven.

Het Gerecht van eerste aanleg heeft artikel 4, tweede lid, van het besluit betreffende de publieke toegang tot documenten van de Raad zodanig uitgelegd dat als de Raad gebruikmaakt van de beoordelingsvrijheid die de bepaling hem verleent, hij het belang van de publieke toegang tot stukken van de Raad daadwerkelijk moet afwegen tegen zijn eigen eventueel belang bij geheimhouding. Ook dat wijst op een afwegingsverplichting. Ik verwijs naar de uitspraak van het Gerecht van eerste aanleg van de EG van 19 oktober 1995, AB 1997, 118, met noot A.A.L. Beers.

Ook de uitspraak van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens in de zaak-Guerra van 29 juni 1996 wijst in de richting van een afwegingsverplichting. De toegang tot milieu-informatie werd zo uitgelegd, zo verstaan ook conform artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, dat absolute verplichtingen tot geheimhouding die geen ruimte laten voor een nadere afweging, niet aanvaardbaar zouden zijn. Ook deze ontwikkelingen in de Europese rechtspraak, met de afstemming die ook vereist is tussen Europese en nationale jurisprudentie, jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG en het Gerecht van eerste aanleg en de uitleg van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens wijzen dus in de richting van de uitleg van de richtlijn die wij in de schriftelijke behandeling en vandaag in dit debat voorstaan. Zoals gezegd, ik geloof dat het goed zou zijn, en ook belangrijk met het oog op de toekomst van de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur, als de minister van Binnenlandse Zaken ook in deze geest uitleg zou geven aan deze bepalingen.

Ik heb nog een nadere vraag inzake de verslaglegging over de naleving van implementatieverplichtingen van EG-richtlijnen. Wij hebben onlangs een nieuw overzicht gekregen van de uitvoering van EG-richtlijnen. Dat is stuk nr. 21109, 93. Ik kon deze richtlijn zo gauw niet vinden bij de richtlijnen waarvan de regering aan de Kamer meedeelt dat de implementatie nog dient plaats te vinden. Dat klemt temeer omdat de implementatietermijn al op 31 december 1992 is verstreken. Het is echter een heel dik stuk, dus misschien heb ik iets over het hoofd gezien. Maar kan het zijn dat deze richtlijn over het hoofd wordt gezien of dat het ministerie van Algemene Zaken als eerstverantwoordelijke voor dit wetsvoorstel zich niet rekent tot de departementen die opgave moeten doen van het niet tijdig nakomen van implementatieverplichtingen?

De vergadering wordt van 15.42 uur tot 15.55 uur geschorst.

Minister Dijkstal:

Voorzitter! De heer Hirsch Ballin heeft gevraagd of de bestandsinformatie buiten het bereik van de Wet openbaarheid van bestuur valt, maar spitste dat later toe op formuleringen die ook in de stukken gekozen zijn, namelijk op de bestandsgegevens als zodanig, die hij plaatste tegenover de bestuursinformatie. Deze vallen onder de WOB, voorzover zij betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. Dat is helder, maar nu is de vraag wat het bereik daarvan is. Het bereik daarvan is dat elektronische bestanden – bijvoorbeeld over de toestand van water, lucht, bodem, fauna of flora – zo verweven kunnen zijn met het milieubeleid dat zij inderdaad al snel onder de werking van de WOB vallen. Daar is reeds een discussie over gevoerd in het kader van de nota naar toegankelijkheid van overheidsinformatie en daarover is in het kader van die discussie afgesproken dat daar nog een nadere uitdieping over zou moeten plaatsvinden. Er vindt op dit moment een inventarisatie over dit aspect plaats. Daar hoort ook de terecht door de heer Hirsch Ballin gestelde vraag bij of dit in overeenstemming is met de rechterlijke uitspraak. Het antwoord daarop is "ja", omdat ook hier een relatie lag met een bestuurlijke aangelegenheid. De link die de Afdeling rechtspraak gelegd heeft, betreft met name de bestuurlijke aangelegenheid in verband met planologische doeleinden. Dat is in deze zin dan ook te onderscheiden van wat de heer Hirsch Ballin "de bestandsgegevens sec" heeft genoemd.

De vraag is gesteld of de eis dat de WOB-informatie betrekking moet hebben op een bestuurlijke aangelegenheid, in overeenstemming is met de EEG-richtlijn. Het antwoord daarop luidt als volgt: dat is zo. Het begrip "bestuurlijke informatie" heeft in de WOB betrekking op het bestuur in al zijn facetten. Ik duidde er zojuist al op dat de toestand van water, lucht, bodem, fauna en flora, die genoemd is in de richtlijn, zozeer verweven is met het milieubeleid dat de gegevens daarvan zonder meer van bestuurlijke aard zijn. Met andere woorden: het is een zeer ruim begrip. Met het woord "bestuurlijk" wordt niet bedoeld bestuur in engere zin in termen van "administratief". Voorts is informatie van particulieren die berust bij de overheid, ook aan de WOB onderworpen voorzover die informatie betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid.

De Europese Commissie heeft ermee ingestemd dat artikel 10 een goede invulling is van de richtlijn. De richtlijn laat absolute of relatieve invulling van de uitzonderingsgronden in het midden. Jurisprudentie tendeert naar een relatieve uitzonderingsgrond. Ik denk dat wij de ontwikkelingen op dit punt verder moeten afwachten. Er is overigens nog een evaluatie van de EG-richtlijnen in de maak.

Tot slot heeft de heer Hirsch Ballin zich verbaasd over het feit dat dit wetsvoorstel niet op het lijstje voorkwam van de verslaglegging over implementatie van de richtlijnen. Wij beschouwen de richtlijn al wat langer als geïmplementeerd, namelijk in de Wet openbaarheid van bestuur. Hier gaat het slechts om twee kleine wijzigingen die wij meenden te mogen beschouwen als een vervolmaking van die implementatie.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Ik dank de minister van Binnenlandse Zaken voor zijn nuanceringen op wat eerder naar voren is gebracht. Hij heeft in het vooruitzicht gesteld dat het standpunt van het kabinet nader zal worden uitgediept in relatie met de nota inzake de toegankelijkheid van overheidsinformatie. Daarbij heeft hij aangetekend dat de bestuurlijke aangelegenheid in ieder geval ruim zal worden opgevat. Ik denk dat wat de minister heeft gezegd over de milieu-informatie en de planologische informatie een duidelijke aanwijzing is dat er alle reden is om ruimer te zijn dan in de genoemde nota het geval is. Daarom is het belangrijk dat de minister dit zo open benadert en dat hij aankondigt om dit nader te zullen doen uitdiepen.

Ik zou daarbij in overweging willen geven om hierbij ook het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden te betrekken. De minister zal dat wellicht in een ander verband vanmiddag nog ter sprake brengen. Het zou goed zijn om daarbij ook onder ogen te zien dat volgens de uitspraak van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens, die ik al even noemde, de vrijheid om inlichtingen te ontvangen zo dient te worden geïnterpreteerd dat deze vrijheid ook een recht verleent om van de bevoegde overheidsorganen milieu-informatie te ontvangen.

Ten slotte is er de kwestie van het overzicht implementatie richtlijnen. Het antwoord van de minister was een vriendelijk geformuleerde erkentenis dat naderhand over het hoofd is gezien dat naar het oordeel van de Europese Commissie de Wet openbaarheid van bestuur niet voldoende is als implementatie van deze richtlijn. Dat is ook de reden dat wij vanmiddag dit wetsvoorstel behandelen en afhandelen. Aan dat wetsvoorstel zullen wij nu onze steun niet onthouden.

Minister Dijkstal:

Mijnheer de voorzitter! Ik zeg dit gaarne toe, al is het maar omdat wij bijna niets meer kunnen beslissen zonder even naar het EVRM te kijken. Dat geldt dus zeker ook bij dit onderwerp. Het snijdt hier natuurlijk wel hout tegen de achtergrond van de opmerkingen die de heer Hirsch Ballin in eerste termijn heeft gemaakt. Ik ben hem ervoor dankbaar dat hij mij in de gelegenheid heeft gesteld om het bredere begrip hier te kunnen bevestigen. Dat helpt allemaal. Verder kijken wij uit naar de verdere discussie over de nota inzake toegankelijkheid.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.