Besluit van 20 juli 2012, houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 en het Besluit modern migratiebeleid in verband met het afschaffen van het rechtmatige verblijf hangende beklag bij het gerechtshof tegen de beslissing van het openbaar ministerie tot niet of niet verdere vervolging van de verdachte van mensenhandel

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Op de voordracht van Onze Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel van 16 mei 2012, nr. 2012-0000289989, directie Constitutionele Zaken en Wetgeving;

Gelet op artikel 18, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000;

De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van 29 juni 2012, nr. W04.12.0170/I);

Gezien het nader rapport van Onze Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel van 18 juli 2012, nr. 2012-0000415422;

Hebben goedgevonden en verstaan:

ARTIKEL I

Artikel 3.88 van het Vreemdelingenbesluit 2000 vervalt.

ARTIKEL II

Artikel I, onderdeel OOO, van het Besluit modern migratiebeleid vervalt.

ARTIKEL III

Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin het wordt geplaatst.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.^histnoot

Tavarnelle, 20 juli 2012

Beatrix

De Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, G. B. M. Leers

Uitgegeven de eenendertigste juli 2012

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, F. Teeven

NOTA VAN TOELICHTING

1. Algemeen

Bij brief van 15 november 2011 (Kamerstukken II 2011/12, 28 638, nr. 57) heb ik de Tweede Kamer geïnformeerd over de te nemen maatregelen om de verblijfsregeling voor slachtoffers of getuigen van mensenhandel (de zogenoemde B9-regeling) minder misbruikgevoelig te maken. Uit signalen van het openbaar ministerie en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) blijkt dat het aannemelijk is dat een deel van de personen met een B9-verblijfsvergunning van wie de zaak is geseponeerd, om oneigenlijke redenen gebruik maakt van de mogelijkheid om beklag in te dienen. Door hen wordt beklag ingediend met als voornaamste oogmerk de voorzetting van hun verblijfsrecht¹.

Verder kan worden gewezen op de resultaten van het onderzoek van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel (hierna: NRM) naar een 44-tal beklagzaken van personen met een B9-verblijfsvergunning. In 43 van deze 44 beklagzaken werd het beklag ongegrond verklaard². Het recente onderzoek (juni 2012) van de NRM naar 49 geseponeerde mensenhandelzaken waarin een B9-verblijfsvergunning was toegekend, bevestigt het grote aantal ongegrondverklaringen. In het onderzoek ging 80% van de B9-vergunninghouders in beklag tegen het sepot. Alle beklagzaken werden ongegrond verklaard.³

Het indienen van beklag in het kader van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering over het niet of niet verder vervolgen van strafbare feiten is niet aan een wettelijke termijn gebonden. De B9-vergunning bleef echter wel doorlopen vanaf het sepot tot de indiening van het beklag. Op grond van het nu vervallen artikel 3.88 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb2000) bleef gedurende de beklagprocedure de B9-verblijfsvergunning vervolgens ook doorlopen totdat op het beklag was beslist. Uit het onderzoek van de NRM van juni 2012 blijkt dat in de onderzochte zaken de gemiddelde duur van de beklagzaken 5,6 maanden was.⁴ De afwikkeling van de beklagprocedure kan echter soms wel een jaar duren.⁵ De duur van het B9-verbljfsrecht werd hiermee aanzienlijk verlengd.

De maatregelen om de B9-regeling minder misbruikgevoelig te maken betreffen het versnellen en het stroomlijnen van de regeling. Een van deze maatregelen is het beëindigen van het verblijfsrecht op grond van de B9-regeling, zodra de strafzaak door het openbaar ministerie wordt geseponeerd. Dit besluit voorziet hierin. De maatregel verkort het B9-verblijfsrecht van vreemdelingen die beklag hebben ingediend tegen de sepotbeslissing van het openbaar ministerie in een mensenhandelzaak. Aangezien het onderzoek van het openbaar ministerie is afgesloten en er geen verdere vervolging plaatsvindt, is het verblijf van de vreemdeling in Nederland ten behoeve van het strafproces ook niet langer noodzakelijk. Daarom kan een aanvraag om verlenging van de verblijfsvergunning op grond van artikel 18, eerste lid, onder f, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw2000) worden geweigerd en de vergunning worden ingetrokken. Met het oog daarop is artikel 3.88 Vb2000 vervallen.

Het nu vervallen artikel 3.88 Vb2000 had betrekking op de verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder een beperking verband houdend met de vervolging van mensenhandel. Het artikel bepaalde dat de aanvraag tot verlenging niet kon worden afgewezen op de enkele grond dat niet aan de beperking werd voldaan waaronder de verblijfsvergunning was verleend, indien de vreemdeling schriftelijk beklag had gedaan bij het gerechtshof tegen de beslissing van het openbaar ministerie tot niet-vervolging of niet verdere vervolging van de verdachte en nog niet op het beklag was beslist.

De maatregel om artikel 3.88 Vb 2000 te schrappen kan als proportioneel worden aangemerkt gelet op het hoge aantal ongegrondverklaringen van de betrokken beklagzaken. In het kader van de pilot «kansloze aanvragen, een van de andere maatregelen die ik heb aangekondigd in de brief van 15 november 2011 en die dit najaar van start gaat, zal worden gemonitord of het aantal beklagzaken inderdaad afneemt en wat de vonnissen zijn in deze zaken.

Na het sepot van de zaak en de afwijzing van de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de B9-verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd dan wel de intrekking van de verblijfsvergunning blijven, evenals dat voorheen het geval was, nog wel rechtsmiddelen openstaan op basis waarvan nog tijdelijk rechtmatig in Nederland kan worden verbleven. Indien een beklagzaak onverhoopt gegrond wordt verklaard, kan het B9-verblijfsrecht bovendien herleven. Hiermee wordt recht gedaan aan de bescherming van het (mogelijke) slachtoffer. Ook kan de vreemdeling nog wel een aanvraag voor voortgezet verblijf op grond van artikel 3.52 Vb 2000 indienen en daarmee bijvoorbeeld een beroep doen op humanitaire gronden om in Nederland te verblijven. Een aanvraag voor voortgezet verblijf op humanitaire gronden kan worden ingewilligd indien wegens bijzondere individuele omstandigheden van de vreemdeling niet gevergd kan worden dat hij Nederland verlaat. Factoren die meewegen in deze beoordeling zijn bijvoorbeeld het risico op represailles of vervolging in het land van herkomst of de (on)mogelijkheid van maatschappelijke en sociale herintegratie in het land van herkomst. Ook medische of psychische problemen kunnen hierbij een rol spelen. Hiermee wordt ook recht gedaan aan de bescherming van het (mogelijke) slachtoffer. Het vervallen van artikel 3.88 Vb2000 heeft daarin geen verandering gebracht.

Richtlijn 2004/81/EG van de Raad van de Europese Unie van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie (PbEU 2004, L 261) verzet zich niet tegen de onderhavige wijziging. In artikel 13, eerste lid, van deze richtlijn is immers bepaald dat een krachtens deze richtlijn afgegeven verblijfstitel niet wordt verlengd wanneer de betreffende procedure bij besluit van de bevoegde autoriteiten is beëindigd. Dat is, voor zover hier van belang, het geval bij sepot door het openbaar ministerie. In artikel 13, tweede lid, van deze richtlijn is bepaald dat na afloop van de geldigheidstermijn van een krachtens deze richtlijn afgegeven verblijfstitel het gewone vreemdelingenrecht van toepassing is. Vertaald naar de Nederlandse situatie betekent dit dat het verblijfsrecht op grond van de B9-regeling van de vreemdeling niet hoeft te worden verlengd, en dat tegen die beslissing rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Eventueel kan de vreemdeling daarnaast een aanvraag indienen voor voortgezet verblijf op grond van artikel 3.52 Vb2000.

2. Totstandkoming

Bij de totstandkoming van de hiervoor vermelde brief aan de Tweede Kamer met betrekking tot de maatregelen tegen misbruik van de B9-regeling is, met het oog op zijn expertise, het Bureau Nationale Rapporteur Mensenhandel geraadpleegd. Tevens is het Parket-Generaal geconsulteerd. Van belang is dat de B9-regeling moet worden gezien als onderdeel van de ketenaanpak mensenhandel. De bestrijding van mensenhandel is in eerste instantie een strafrechtelijke aangelegenheid, waarbij slachtoffers van mensenhandel zoveel mogelijk bescherming krijgen. De B9-regeling is een verblijfsrechtelijke regeling die grotendeels ten dienste staat van de uitvoering van het strafrecht.

3. Bestuurslasten

De maatregel zal ertoe bijdragen dat meer vreemdelingen zullen afzien van de mogelijkheid van het indienen van beklag. Doordat gebruik kan worden gemaakt van de afwijzingsgrond van artikel 18, eerste lid, onder f, van de Vw2000, wordt de beslissing op de aanvraag om verlenging van een B9-verblijfsvergunning door de IND vereenvoudigd, hetgeen een besparing van de bestuurslasten oplevert.

Daarnaast wordt met deze algemene maatregel van bestuur bespaard op de mogelijke uitkering voor het levensonderhoud van de klagende vreemdeling hangende de behandeling van het beklag, doordat de duur ervan gemiddeld met acht tot tien maanden wordt verkort. De maatregel vermindert ook andere bestuurslasten voor de overheid, zoals het monitoren van het verloop van de beklagprocedure door de IND en beslissingen ten aanzien van eventuele verlengingen van de verblijfsprocedures. Deze laatste handelingen blijven nu achterwege.

In 2011 zijn er 423 aanvragen ingediend om verlenging van een B9-vergunning.

Daarvan hebben er 237 betrekking op een eerste verlenging en 186 op een verdere verlenging.

Aangenomen wordt dat het afschaffen van het verblijfsrecht gedurende het beklag het effect heeft dat 50% minder eerste verlengingsaanvragen (50% van 237 zijn 119 zaken) worden ingediend en 75% minder tweede of volgende verlengingsaanvragen (75% van 186 zaken zijn 140 zaken). De besparing op jaarbasis bedraagt 259 verlengingsaanvragen.

Als gevolg van daling van het aantal verlengingsaanvragen zullen de bestuurslasten van de IND gering dalen met ca. € 18.000. De daling is daarmee verwaarloosbaar.

Gezien de geringe aantallen zijn de kosten van bezwaar en beroep niet in kaart gebracht.

4. Administratieve lasten voor burgers en bedrijfsleven

Als gevolg van de afschaffing van de verlenging van de B9-verblijfsvergunning, zodra het openbaar ministerie heeft besloten om van de vervolging of verdere vervolging tegen de vermoedelijke dader of daders van mensenhandel af te zien, met andere woorden de zaak heeft geseponeerd, zal niet langer verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning onder een beperking verband houdend met de vervolging van mensenhandel worden toegestaan. Het sepot houdt immers in dat er niet langer sprake is van vervolging van de (vermoedelijke) dader of daders en de verlenging van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd wordt dan immers als regel geweigerd op grond dat niet langer aan de beperking wordt voldaan waaronder de verblijfsvergunning is verleend.

In de nulmeting AL Burgers Justitie 1.0 is opgenomen dat met een aanvraag voor verlenging 4,58 uur (T) is gemoeid en aan out of pocketkosten (K): € 3,06.

De afname van de administratieve lasten voor burgers bedraagt derhalve 1.186 uur en € 793. De afname is daarmee verwaarloosbaar.

Gezien de geringe aantallen zijn de administratieve lasten van bezwaar en beroep niet in kaart gebracht.

5. Advies ACVZ

De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (verder: ACVZ) heeft op 14 juni 2012 advies uitgebracht over het onderhavige besluit. In deze reactie ga ik in op de vier thema’s uit het ACVZ-advies, te weten de beschermingsplicht, de omvang van het misbruik, de duur van de beklagprocedure en overige vormen van mensenhandel, niet zijnde seksuele uitbuiting.

Beschermingsplicht

De ACVZ is van mening dat de beschermingsplicht, en niet het medewerkingsvereiste, leidend dient te zijn bij de verblijfstoekenning aan slachtoffers van mensenhandel. Hiermee bouwt de ACVZ voort op haar advies uit 2009. Deze mening deel ik niet. Door de bereidheid tot aangifte los te koppelen van een verblijfsvergunning gaat een belangrijke stimulans voor medewerking ten behoeve van de opsporing en vervolging van mensenhandel verloren. Deze medewerking is essentieel voor opsporingsonderzoeken om bestaande mensenhandel tegen te gaan en te voorkomen dat nieuwe slachtoffers worden gemaakt.

De ACVZ oordeelt dat Nederland een betere invulling zou geven aan de verplichtingen op grond van het Mensenhandelverdrag van de Raad van Europa als de beschermingsplicht in plaats van het medewerkingsvereiste leidend wordt bij de verblijfstoekenning aan slachtoffers van mensenhandel. Ik wil hierbij opmerken dat het Verdrag in artikel 14, eerste lid, twee gronden benoemt op basis waarvan verblijf gegeven dient te worden aan slachtoffers, te weten: hetzij op basis van individuele omstandigheden, hetzij het verlenen van medewerking, of op beide. Het Nederlandse beleid voorziet in vergunningverlening op grond van het verlenen van medewerking én op vergunningverlening op grond van individuele omstandigheden. Nederland geeft derhalve wel degelijk een juiste invulling aan de desbetreffende bepalingen van het verdrag.

De ACVZ vervolgt met haar voorstel uit 2009, inhoudende dat een tijdelijke verblijfsvergunning wordt verleend voor de duur van zes maanden bij «een geringste aanwijzing van mensenhandel», gevolgd door een tijdelijke verblijfsvergunning van de duur van één jaar indien de minister tot het oordeel is gekomen dat «aannemelijk is» dat de vreemdeling slachtoffer van mensenhandel is. Na die periode van anderhalf jaar kan de vreemdeling in aanmerking komen voor voortgezet verblijf. Daarvoor geldt als voorwaarde dat de vreemdeling heeft meegewerkt aan strafrechtelijke opsporing en vervolging, ongeacht het resultaat van het strafrechtelijk onderzoek. Ik ben van mening dat dit voorstel misbruik in de hand kan werken, omdat pas na anderhalf jaar de medewerking aan het strafrechtelijk onderzoek een voorwaarde wordt voor het verlenen van een verblijfsvergunning. Het voorstel is voorts contraproductief bij de aanpak van mensenhandel, aangezien betrokkene gedurende anderhalf jaar niet wordt verplicht mee te werken aan het strafrechtelijke onderzoek. Als dat na die periode wel het geval is, zal veel belangrijke informatie niet meer actueel zijn.

De ACVZ stelt voorts dat, als gevolg van de onderhavige wijziging, het voor kan komen dat vreemdelingen binnen een week nadat zij bekend zijn geraakt als mogelijke slachtoffers van mensenhandel, het land moeten verlaten vanwege het ontbreken van voldoende opsporingsindicaties. Hiermee doelt de ACVZ op de situaties waarin het openbaar ministerie binnen een week na de aangifte besluit de betreffende zaak te seponeren. In deze gestelde situatie gaat de ACVZ echter voorbij aan het feit dat, evenals dat voorheen het geval was, rechtsmiddelen openstaan op basis waarvan nog tijdelijk rechtmatig in Nederland kan worden verbleven. Tegen het intrekkingsbesluit van de B9-vergunning staan immers bezwaar en beroep open. Ook kan de vreemdeling na de intrekking van de B9-vergunning een aanvraag voor voortgezet verblijf indienen en daarmee bijvoorbeeld een beroep doen op humanitaire gronden om in Nederland te verblijven. Het vervallen van artikel 3.88 Vb2000 brengt daarin geen verandering.

Misbruik

De opvatting van de ACVZ dat de noodzaak tot de voorgestelde wijziging ontbreekt door onvoldoende onderbouwing van het probleem wordt niet onderschreven. Hierbij wijs ik erop dat het openbaar ministerie, de politie, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de ACVZ in 2009, signalen hebben afgegeven dat het aannemelijk lijkt dat er vreemdelingen zijn die misbruik maken van de B9-regeling om tijdelijk verblijfsrecht en de daaraan verbonden rechten en voorzieningen te verkrijgen. In dit verband heb ik een aantal maatregelen voorgesteld, waaronder de maatregel om het verblijfsrecht tijdens de beklagprocedure in te trekken. Hierbij is gezocht naar maatregelen die mogelijk misbruik minder aantrekkelijk maken door de procedure te versnellen en te stroomlijnen en deze maatregel levert hier een bijdrage aan.

Verder kan worden gewezen op de resultaten van het onderzoek van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel naar een 44-tal beklagzaken van personen met een B9-verblijfsvergunning. In 43 van deze 44 beklagzaken werd het beklag ongegrond verklaard.⁶

Daarnaast blijkt uit de gegevens uit het dossieronderzoek van de NRM dat bijna iedere persoon in beklag gaat tegen een sepot van het OM (80%) en geen enkel beklag gegrond wordt verklaard.⁷ Deze bevinding ondersteunt mijn voorgestelde maatregel om het verblijfsrecht tijdens het beklag af te schaffen (waardoor de B9-vergunning niet meer doorloopt).

Beklagtermijn

De ACVZ geeft in overweging in te zetten op de verkorting van de beklagprocedure. In dit kader kan ik melden dat reeds wordt ingezet op de stroomlijning van deze procedure voor zover het juridisch kader omtrent artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering dat toelaat. Mogelijk hebben de inspanningen van het openbaar ministerie en de zittende magistratuur ertoe geleid dat de beklagprocedure inderdaad gemiddeld korter duurt dan eerder het geval was. Echter, de voorgenomen maatregel blijft wel noodzakelijk, want ook de huidige gemiddelde duur van de beklagprocedure van vijf à zes maanden betekent nog steeds een substantiële verlenging van het recht op verblijf en op voorzieningen.⁸ Dit maakt de regeling kwetsbaar voor misbruik. Zoals ik hiervoor reeds meldde, wil ik dat door mijn maatregel voorkomen.

Andere groepen slachtoffers van mensenhandel

Een laatste opmerking van de ACVZ richt zich op de gevolgen van deze wijziging voor de overige vormen van mensenhandel, niet zijnde seksuele uitbuiting. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de wijziging ziet op het bestrijden van alle misbruik van de verblijfsregeling voor slachtoffers van mensenhandel. Ik zie in dit kader geen aanleiding om te veronderstellen dat mogelijk misbruik op grond van een beroep op (gestelde) overige vormen van uitbuiting onvergelijkbaar zou zijn met het misbruik op grond van een beroep op (gestelde) seksuele uitbuiting. De voorgestelde maatregel wordt getroffen ter bestrijding van misbruik op grond van alle vormen van mensenhandel.

6. Artikelsgewijs

Artikel I

Door middel van het nu vervallen artikel 3.88 Vb2000 werd, zoals gezegd, voorgeschreven dat de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, verleend onder een beperking verband houdend met de vervolging van mensenhandel, niet werd afgewezen op grond van artikel 18, eerste lid, onder f, Vw2000 om de enkele reden dat een beslissing tot niet vervolging of niet verdere vervolging van de verdachte was genomen, indien de vreemdeling tegen die beslissing schriftelijk beklag had gedaan bij het gerechtshof en op die klacht nog niet was beslist.

Als gevolg van het vervallen van deze restrictie is de ruimte groter geworden om per beleidsregel de gevallen aan te geven waarin gebruik zal worden gemaakt van de bevoegdheid om de aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning af te wijzen wegens niet of niet langer voldoen aan de beperking verband houdend met de vervolging van mensenhandel. De bij brief van 15 november 2011 aangekondigde maatregel brengt met zich dat van die bevoegdheid als regel gebruik zal worden gemaakt zodra, voor zover hier van belang, een sepot als hiervoor bedoeld heeft plaatsgevonden. De Vreemdelingencirculaire 2000 zal dienovereenkomstig worden aangepast. Van een zodanige beleidsregel zal kunnen – en moeten – worden afgeweken in geval artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht daartoe noopt (inherente afwijkingsbevoegdheid).

Artikel II

Omdat artikel 3.88 Vb2000 is vervallen, is het belang van de wijziging daarvan, die met artikel I, onderdeel OOO, van het Besluit modern migratiebeleid werd beoogd, eveneens komt te vervallen, en is dat onderdeel geschrapt. Artikel II voorziet hierin.

Artikel III

Met deze bepaling wordt afgeweken van het systeem voor Vaste Verandermomenten. Het is van groot belang dat de in brief van 15 november 2011 aangekondigde pilot «kansloze aanvragen» zo snel mogelijk van start gaat. In het kader van deze pilot krijgen illegale vreemdelingen die een kansloze aangifte of een aangifte met onvoldoende opsporingsindicatie doen, een B9-vergunning aangeboden, die echter na onderzoek zo spoedig mogelijk weer wordt ingetrokken.

De Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, G. B. M. Leers

---

1 Dit kan mede worden afgeleid uit het onderzoek dat de Nationaal Rapporteur Mensenhandel heeft gedaan naar een 44-tal beklagzaken van personen met een B9-verblijfsvergunning, In vijf klaagschriften is door de advocaat ook aangegeven dat klager belang heeft bij vervolging omdat de verblijfsstatus van klager daar afhankelijk van is. Tijdens de beklagprocedure mogen klagers in Nederland blijven. In enkele dossiers uit het onderzoek naar de art. 12 Sv-procedure komt dit expliciet ter sprake. Bij één gerechtshof is bij twee van de 17 beklagzaken door de A-G aangegeven dat hij het vermoeden heeft dat de beklagprocedure louter om de B9-status van de klager draait (7^de Rapportage Mensenhandel p. 193 e.v.).

2 7^de Rapportage Mensenhandel, Nationaal Rapporteur Mensenhandel, p. 193 e.v.

3 Opsporing van mensenhandel en de B9-regeling, Nationaal Rapporteur Mensenhandel, pp. 24–25. Hoewel dit onderzoek wetenschappelijk niet representatief is, geeft het wel een goede indicatie.

4 Opsporing van mensenhandel en de B9-regeling, Nationaal Rapporteur Mensenhandel, p. 25.

5 In antwoord op Kamervragen gaf de minister van Justitie begin 2009 aan dat in het algemeen de tijd die gemoeid is met de behandeling van een klacht op grond van art. 12 Sv – te weten tien tot twaalf maanden – aan de lange kant is (Aanhangsel Handelingen II, 2008/09, nr. 1323).

6 7^de Rapportage Mensenhandel, p. 193 e.v

7 Opsporing van mensenhandel en de B9-regeling, Nationaal Rapporteur Mensenhandel, p. 24.

8 Opsporing van mensenhandel en de B9-regeling, Nationaal Rapporteur Mensenhandel, p. 25.

histnoot Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt met de daarbijbehorende stukken openbaar gemaakt door publicatie in de Staatscourant.