33 820 Evaluatie Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten 2002

Nr. 2 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 maart 2014

Inleiding

Ter uitvoering van de motie Elissen/Çorüz, waarbij het kabinet werd verzocht om een evaluatie van de Wiv 2002 uit te voeren en daarbij nadrukkelijk in te gaan op het toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, is de Commissie evaluatie Wiv 2002 (hierna: de commissie), onder voorzitterschap van mr. drs. C.W.M. Dessens, ingesteld¹. Op 2 december 2013 heeft de commissie haar rapport² aan het kabinet uitgebracht. Mede namens de Minister-President, de Minister van Algemene Zaken, de Minister van Defensie en de Minister van Veiligheid en Justitie, heb ik het rapport diezelfde dag aangeboden aan uw Kamer. Het rapport is openbaar en kent derhalve geen als staatsgeheim gerubriceerde bijlage.

Het kabinet is de commissie erkentelijk voor de bevlogen en zorgvuldige wijze waarop zij invulling heeft gegeven aan haar opdracht. De commissie heeft beoogd bouwstenen te leveren voor een nieuwe balans tussen bevoegdheden en waarborgen. Hierin herkent het kabinet de terechte maatschappelijke vraag naar een evenwicht tussen veiligheid en privacy.

In onze moderne samenleving heeft de informatie- en communicatietechnologie (ICT) een hoge vlucht genomen. Een wereld zonder ICT is inmiddels ondenkbaar.

Deze ontwikkeling brengt heel veel goeds; voor burgers, het bedrijfsleven en de overheid. Denk daarbij aan de ontwikkeling van diverse vormen van social media, waarmee op een voorheen ongekende schaal contact kan worden gelegd met andere mensen en ervaringen kunnen worden gedeeld, de ontwikkeling van diverse online-diensten en de mogelijkheid om de verschillende overheidstaken in een alsmaar complexer wordende maatschappij uit te kunnen voeren. Met deze ontwikkeling is ook de hoeveelheid gegevens, en dus ook persoonsgegevens, die worden vastgelegd en verder kunnen worden gebruikt exponentieel toegenomen.

Deze toename kan als volgt worden geduid. Allereerst doordat mensen informatie vrijwillig op internet zetten, waarbij het niet alleen gaat om berichten maar ook om foto’s, films e.d. Ten tweede accepteren mensen al dan niet bewust dat bij het gebruik van (online) diensten door bedrijven en organisaties systematisch gegevens omtrent hen worden verzameld, zoals bij de aanschaf van goederen in een webwinkel maar ook bij het gebruik van klantenkaarten in supermarkten. Ten derde komen ook in de relatie tussen de burger en de overheid allerlei gegevens beschikbaar, onder meer in het kader van de dienstverlening aan de burger. Deze tendens zal zich de komende jaren voortzetten. Er zijn echter duidelijk ook risico’s verbonden aan deze ontwikkelingen, in het bijzonder voor de privacy van de burgers. De overheid heeft hierbij een bijzondere verantwoordelijkheid en voert dan ook een actief beleid op het vlak van privacy- en gegevensbescherming. In de afgelopen jaren en meer recent met de nota «Vrijheid en veiligheid in de digitale samenleving. Een agenda voor de toekomst»³ is uiteengezet op welke wijze aan deze verantwoordelijkheid invulling wordt gegeven. Dat varieert van campagnes om burgers actief bewust te maken van de gevaren van internetgebruik tot en met het – zowel in nationaal als internationaal verband – totstandbrengen van regelgeving die bijdraagt aan de bescherming van de privacy van de burgers.

Het recht op privacy geniet zowel nationaalrechtelijk (met name de artikelen 10 en 13 Grondwet) als internationaalrechtelijk (artikel 8 EVRM en artikel 17 IVBPR) bijzondere bescherming. Artikel 10 Grondwet regelt het recht op persoonlijke levenssfeer en artikel 13 Grondwet regelt het recht op het communicatiegeheim.

Volgens de Grondwet is voor een inbreuk steeds een wettelijke grondslag vereist.

Bovendien moet voor inbreuken op het briefgeheim toestemming worden gegeven door een rechter en voor overige inbreuken op het communicatiegeheim toestemming worden gegeven door of met machtiging van hen die daartoe bij de wet zijn aangewezen. Artikel 8 van het EVRM kent een recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en op geheime correspondentie. Het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer is evenwel niet absoluut, maar kan onder bepaalde omstandigheden worden beperkt. Voor de activiteiten van de Nederlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten biedt de Wiv 2002 deze wettelijke grondslag. In deze wet is limitatief vastgelegd op welke wijze de diensten door gebruikmaking van de aan hen toegekende bevoegdheden op het recht op privacy een inbreuk mogen maken. In alle gevallen moet daarbij worden voldaan aan de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit. Deze bevoegdheidsuitoefening is bovendien uitsluitend toegestaan indien het belang van de nationale veiligheid, zoals dat nader is uitgewerkt in de taakstelling van de diensten (artikel 6 en 7), daartoe noodzaakt.

Het kabinet merkt het volgende op. In zijn algemeenheid wordt aangenomen dat waar het gaat om telecommunicatie, dat hoe dichter bij de inhoud van die communicatie (de «content») wordt gekomen ook de inbreuk groter wordt. Naar het oordeel van het kabinet is het hieraan ten grondslag liggende onderscheid tussen inhoud (content) en niet-inhoud (metadata) niet het enige bepalende element bij het vaststellen van de ernst van de inbreuk en bij het daarop toe te snijden model van toestemming, zoals dat in een mogelijk voor te bereiden wetsvoorstel zal worden neergelegd. Evenzeer is van belang de schaal waarop gegevens worden verzameld en hoe ingrijpend de gehanteerde ontsluitingsmethodiek is voor de privacy van de burger. Bulk interceptie en de toepassing van verfijnde methodieken van metadata-analyse kunnen onder omstandigheden ingrijpender zijn dan een kortstondige interceptie van de inhoud van de telecommunicatie.

Het kabinet is zich bewust van de spanning tussen veiligheid en privacy die ook doorklinkt in het maatschappelijk debat. Het juicht de discussie daarover toe, wil daaraan actief deelnemen en ziet het als zijn opdracht te voorkomen dat de balans tussen veiligheid en privacy wordt verstoord. In het licht van vorenstaande onderschrijft het kabinet in algemene zin de conclusie dat de Wiv 2002 op een aantal punten toe is aan modernisering en dat ook overigens een aantal aanpassingen is gewenst in de procedures van onze inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Het kabinet volgt de commissie daarom in het merendeel van haar aanbevelingen. In het vervolg van deze brief zal ik slechts ingaan op die aanbevelingen waarop het kabinet een nadere toelichting toepasselijk acht. Ik hanteer daarbij de volgorde van hoofdstuk 8 van het rapport.

Wiv en waarborgen

Reikwijdte Wiv 2002⁴

Het kabinet onderschrijft de opmerkingen van de commissie over het optreden van de diensten in het buitenland en de analoge toepassing van de Wiv 2002 in dergelijke situaties. De taakstelling en het Aanwijzingsbesluit Buitenland vormen voldoende legitimatie voor Nederlandse inlichtingenactiviteiten in het buitenland.

Het kabinet merkt wel op dat in het geval van militaire operaties in het buitenland het van toepassing zijnde internationale juridische kader (volkenrechtelijk mandaat) primair de grondslag biedt en kaderstellend is voor het optreden van de MIVD. De Wiv 2002 wordt dan analoog toegepast voor zover de omstandigheden in het operatiegebied dat toelaten. Vanzelfsprekend blijft de betrokken Minister verantwoordelijk.

Sturing

Sturing door de Ministers⁵

De Commissie signaleert in de sturing door de respectieve Ministers verschillen in werkwijzen en mandatering. Voorts zouden de behoeftestellers en veiligheidspartners beter en eerder moeten worden betrokken bij de voorbereiding van en de concipiëring van de respectieve jaarplannen en de prioritering van onderzoeken. De Commissie meent daarnaast dat de aansturing van met name de AIVD voor verbetering vatbaar is.

Het kabinet herkent de geschetste situatie en is met de Commissie van mening dat de aansturing van de AIVD op onderdelen dient te worden verstevigd. Daartoe is in een eerder stadium reeds besloten de wetgevingsfunctie en de tweede-lijns juridische advisering over te dragen van de AIVD naar de Directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het departement. De documentenstroom van de AIVD naar de Minister volgde al langer de gebruikelijke weg via of, in bijzondere gevallen, in afschrift aan de Secretaris-generaal. De rol van de Secretaris-generaal is inmiddels in het CVIN geborgd. Samen met het hoofd van de AIVD ondersteunt hij de Minister van BZK in de CIVD en bij de contacten met de CTIVD. Om deze rol naar behoren te kunnen invullen, zal de beleids- en adviescapaciteit op het departement op korte termijn worden uitgebreid.

Het kabinet merkt op dat de organisatorische inbedding van de beide diensten en hun rol binnen de respectieve departementen sterk verschilt, wat het geconstateerde verschil in aansturing ook rechtvaardigt. Binnen het Ministerie van BZK is nogmaals bevestigd dat de AIVD een «gewoon» directoraat-generaal is inclusief de financiële, juridische en personele checks and balances van de stafdirecties die daar in de interne governance bij komen kijken. In dat licht zal de benaming Hoofd AIVD worden gewijzigd in Directeur-Generaal AIVD.

Comité Verenigde Inlichtingendiensten Nederland (CVIN)⁶

Het kabinet onderschrijft de aanbeveling van de Commissie om hoge vertegenwoordigers van het kerndepartement op te nemen in het CVIN. Naast de diensthoofden is een vertegenwoordiging van het kerndepartement van belang om de betrokkenheid te vergroten. Het kabinet merkt in dit kader op dat het CVIN medio 2013 is uitgebreid met de Secretaris-generaal van BZK. Voor het kerndepartement van Defensie is de Secretaris-generaal lid van het CVIN, voor het Ministerie van Veiligheid en Justitie is dat de Nationaal Coordinator Terrorismebestrijding en Veiligheid en voor het Ministerie van Buitenlandse Zaken de Directeur-generaal Politieke Zaken.

Betrokkenheid behoeftestellers en veiligheidspartners⁷

Het kabinet constateert net als de Commissie dat het CVIN een sterkere positie en een meer inhoudelijke rol heeft gekregen. Het kabinet constateert met de Commissie ook dat de betrokkenheid van de behoeftestellers en veiligheidspartners bij de voorbereiding en totstandkoming van de prioritering en de jaarplannen van beide diensten moet worden vergroot. Het kabinet zal daarom een Geïntegreerde Aanwijzing I&V introduceren. Daarmee wordt de werkwijze die thans wordt gehanteerd voor de voorbereiding van het Aanwijzingsbesluit buitenland voortaan ook van toepassing op de andere taken van de diensten. De behoeftestelling voor beide diensten wordt daarmee over de volle breedte van het takenpakket onderwerp van bespreking en weging in het CVIN en de RIV. Deze Geïntegreerde Aanwijzing I&V zal uiteraard recht blijven doen aan de onderscheiden verantwoordelijkheden.

Coördinator IVD⁸

De Commissie is voorts van mening dat de rol van de Coördinator inlichtingen- en veiligheidsdiensten onvoldoende uit de verf komt. De Commissie wijst daarnaast terecht op de onderscheiden ministeriële verantwoordelijkheid van de betrokken Ministers.

Het kabinet meent dat de ministeriële verantwoordelijkheid voor de operationele taakuitvoering zich niet verhoudt met een coördinerende taak van de coördinator op dit terrein. Het kabinet onderschrijft wel de constatering van de Commissie dat de rol en taak van de coördinator sterk zijn gekoppeld aan de verantwoordelijkheid van de Minister-President voor de coördinatie en eenheid van het kabinetsbeleid op het terrein van nationale veiligheid. De coördinator zal daarom een eigenstandige positie behouden met eenduidig belegde verantwoordelijkheden. De coördinator zal daarbij in staat worden gesteld besluitvorming af te dwingen wanneer dit noodzakelijk is.

Toezicht

Parlementair Toezicht⁹

De Commissie is van mening dat bij de informatieverstrekking aan het parlement, «openbaar, tenzij ...» als uitgangspunt dient te gelden¹⁰.

Naar het oordeel van het kabinet is de hedendaagse praktijk daarmee in overeenstemming. De betrokken Ministers leggen immers over de volle breedte verantwoording af tegenover het parlement. Waar nodig doen zij dat conform hetgeen de CIVD aan de Voorzitter van de Tweede Kamer omtrent haar taak en werkwijze heeft uiteengezet in haar brief van 10 november 2009 (30 977, nr. 25).

Wel heeft het kabinet net als de Tweede Kamer ongemak ervaren, zoals verwoord in het debat op 11 februari 2014. Het noodzakelijk heimelijke karakter van de diensten verhoudt zich slecht met het rechtzetten van misstanden in het openbaar.

Verder zullen in deze tijd, waarin technologische ontwikkelingen elkaar steeds sneller opvolgen, de diensten zich moeten aanpassen om effectief te blijven. Dat stelt, zoals de Commissie in haar rapport beschrijft, ook hoge eisen aan het toezicht op de diensten.

Het kabinet past vanzelfsprekend terughoudendheid waar de Commissie het functioneren van het parlement adresseert. Wel voert het kabinet graag constructief overleg over verbetering van de informatieverstrekking aan de Kamer.

Toezicht door de Algemene Rekenkamer¹¹

De Commissie wijst er op dat ingevolge de Comptabiliteitswet 2001 (CW), de president van de Algemene Rekenkamer persoonlijk de geheime uitgaven van de diensten onderzoekt (artikel 87 CW). Het verdient de overweging om de controlerende taak op de geheime uitgaven niet alleen bij de president van de AR in persoon te beleggen, maar bij het college. Op dit moment werkt de Minister van Financiën in overleg met de AR aan een wijziging van de CW. In het kader van dit wetsvoorstel wordt overwogen om het toezicht op de geheime uitgaven niet langer persoonlijk bij de president te beleggen, maar verder uit te breiden tot het college van de AR.

Periodieke evaluatie¹²

De Commissie beveelt aan in de Wiv 2002 een bepaling op te nemen die ziet op zowel een periodieke evaluatie van de wet, alsmede een periodiek onderzoek naar de effectiviteit van het functioneren van de AIVD en de MIVD. Het kabinet acht het inderdaad passend een bepaling omtrent een periodieke evaluatie van de wet in de Wiv op te nemen. Het kabinet zal verkennen hoe en met welke periodiciteit onderzoek wordt uitgevoerd naar de effectiviteit van de diensten.

Bijzondere bevoegdheden in de digitale wereld¹³

Techniek-onafhankelijke interceptie

De Commissie komt tot de conclusie dat de techniekafhankelijke interceptiebepalingen van de Wiv 2002 op basis van het onderscheid tussen de ether en de kabel, niet meer rijmen met de snel voortschrijdende technologische ontwikkelingen op het gebied van dataverkeer en communicatie. De Commissie vindt daarom een aanpassing van de interceptiebepalingen, i.e. de artikelen 25 tot en met 27, noodzakelijk. De interceptiebepalingen worden daarmee techniekonafhankelijk.

De Commissie verbindt daaraan wél een verstevigd kader van toestemmingsvereisten en rechtmatigheidstoezicht door de CTIVD. De Commissie reikt daarvoor ook handvatten aan.

Het kabinet realiseert zich dat dit voorstel beoogt een nieuwe balans te zoeken tussen veiligheid en privacy. Dat is ook de ondertitel van het rapport. Omdat dit nauw luistert heeft het kabinet nog niet besloten over dit onderdeel. Het kabinet bestudeert hoe bij de grote technische veranderingen sinds de Wiv 2002 een volgens de Commissie niet langer relevant onderscheid (wel- versus nietkabelgebonden ongerichte interceptie), kan worden vervangen door een relevante norm, waarbij de privacy van Nederlandse burgers blijft gewaarborgd.

Overige bevoegdheden

In het verlengde van de aanbevelingen van de Commissie over de interceptiebepalingen ex art 25 en 27 bepleit de Commissie in paragraaf 5.3.3. van haar rapport een onmiddellijke toets en bindend rechtmatigheidsoordeel op de uitoefening van een aantal andere bijzondere bevoegdheden.

Het kabinet merkt hierover op dat bij de totstandbrenging van de Wiv 2002 is aangegeven dat de Ministers volledig verantwoordelijk blijven voor de operationele activiteiten van de diensten en daarvoor ook ten volle verantwoording afleggen aan de beide Kamers der Staten-Generaal. Dit uitgangspunt brengt met zich mee dat aan de CTIVD niet de bevoegdheid is verleend om bindende besluiten te nemen ten aanzien van het opereren van de diensten. Mocht de CTIVD tijdens haar werkzaamheden op iets stuiten waarvan zij van mening is dat dit dient te stoppen dan kan zij de betreffende Minister daarvan op de hoogte stellen; het advies van de CTIVD en het besluit van de Minister komen te allen tijde openbaar voor de Tweede Kamer (zo nodig met een gerubriceerde bijlage voor de Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten). Het is vervolgens aan de Minister om een besluit te nemen en daarover verantwoording af te leggen. Het kabinet ziet geen aanleiding om van dit standpunt waar het gaat om de toezichthoudende taak van de CTIVD af te wijken. Uit de toezichtspraktijk tot nu toe is van de noodzaak daartoe ook niet gebleken.

Samenwerking tussen diensten en andere organisaties

Samenwerking met buitenlandse diensten¹⁴

Artikel 59 verdient volgens de Commissie heroverweging. Nader onderzocht zou moeten worden of de wet voldoende rechtsstatelijke en democratische garanties biedt bij de samenwerking met buitenlandse diensten. Waarborgen bij of criteria voor samenwerking zijn niet opgenomen in de wet.

Het kabinet merkt op dat wereldwijde internationale samenwerking voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten een conditio sine qua non is. De aard en intensiteit van die samenwerking moet mede worden bepaald door criteria als de democratische inbedding van de desbetreffende dienst, het mensenrechtenbeleid van het desbetreffende land, de professionaliteit en betrouwbaarheid en het karakter van de dienst. Het kabinet onderschrijft dat de wet daarvoor voldoende kader en ruimte moet bieden. De uitwisseling van bulkdata met buitenlandse diensten zal bovendien worden onderworpen aan een systeem van ministeriële toestemming.

AMvB: strafbare feiten agenten¹⁵

De Commissie stelt vast dat nog geen algemene maatregel van bestuur is vastgesteld ex artikel 21, zevende lid, Wiv 2002, met nadere regels over de voorwaarden waaronder en de gevallen waarin een agent strafbare feiten mag (mede)plegen en de wijze waarop de uitoefening van deze bevoegdheid wordt gecontroleerd. Zij beveelt aan een dergelijke AMvB alsnog te doen vaststellen.

Mede gelet op de opvatting van het openbaar ministerie en met het oog op de bestaande (bevredigende) praktijk inzake advisering door het openbaar ministerie (in casu de Landelijk officier voor terrorismebestrijding) aan beide diensten inzake het (kunnen) (mede)plegen van strafbare feiten door agenten alsmede de reeds bestaande waarborgen in de wet, acht het kabinet het niet wenselijk om alsnog deze regeling tot stand te brengen.

Overige waarborgen

Inzageregime¹⁶

Het kabinet kan zich vinden in de aanbeveling voor een leidraad waarin wordt geregeld hoe een verzoekschrift tot inzage moet worden geformuleerd en welke gegevens daarmee opgevraagd kunnen worden. Het kabinet acht het van groot belang dat hiermee vanuit het oogpunt van transparantie en voorzienbaarheid de informatievoorziening aan de burger kan worden versterkt. De opinies van de CTIVD betreffende inzageverzoeken en de uitleg van de bepalingen in de Wiv 2002 door de CTIVD op dat gebied zullen in de leidraad worden verwerkt.

Ten aanzien van het door de Commissie voorgestelde correctierecht hecht het kabinet eraan vermelden dat de wet in artikel 48 Wiv 2002 de voorziening biedt voor de burger om omtrent de juistheid van de gegevens of andere bevindingen een schriftelijke verklaring te kunnen afleggen. Deze voorziening komt naar het oordeel van het kabinet materieel gezien vrijwel overeen met een correctierecht als bedoeld en doet tegelijk recht aan de wettelijke plicht tot bronbescherming.

Klachtbehandeling¹⁷

Het kabinet neemt de aanbeveling van de Commissie over om de CTIVD als een (zelfstandige) onafhankelijke klachtbehandelaar te positioneren. Daarmee worden eventuele twijfels over het EVRM-proof zijn van het Nederlandse toezichtstelsel naar het oordeel van het kabinet volledig weggenomen.

Het idee van de Commissie om eventueel te voorzien in een aparte klachtenkamer bij de CTIVD, is ook in de door het kabinet voorgestane variant mogelijk een oplossing, indien de bezwaren tegen de voorgestane invulling te groot worden bevonden. Het kabinet zal er voorts op toezien dat de diensten hun soms formalistische handelwijze met betrekking tot klachten opnieuw bezien en waar nodig verbeteren.

Vernietiging en archivering van gegevens¹⁸

De Commissie adviseert dat de archiefbescheiden van de AIVD en de MIVD in overeenstemming met artikel 44 Wiv 2002 en de Archiefwet 1995 worden overgebracht naar het Nationaal Archief.

Het kabinet is van mening dat historisch wetenschappelijk onderzoek naar inlichtingen- en veiligheidsdiensten mogelijk moet zijn. De archieven van de diensten zullen daarom ook beschikbaar worden gesteld, met inachtneming van de wettelijke bepalingen ten aanzien van vernietiging, verwijdering en overbrenging van gegevens. Daarvan zullen echter zijn uitgezonderd de agenten- en informantendossiers, opdat de hoofden van dienst invulling kunnen geven aan hun wettelijk zorgplicht ex artikel 15 Wiv 2002. De daarin geboden bronbescherming is immers absoluut.

Het kabinet zal daarom in de Wiv 2002 een bepaling introduceren die vergelijkbaar is met artikel 12, zesde lid, van de Wet politiegegevens. In dat artikel is bepaald dat (politiële) informantendossiers worden vernietigd zodra zij niet langer noodzakelijk zijn voor het doel van verwerking.

Met deze reactie heeft het kabinet tevens invulling gegeven aan de gewijzigde motie van het lid Schouw c.s.¹⁹ (in de bijlage²⁰) en aan de gewijzigde motie van het lid Segers²¹.

Mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, de Minister van Defensie, de Minister van Veiligheid en Justitie en de Minister van Buitenlandse Zaken,

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.H.A. Plasterk

---

1 Regeling van 1 februari 2013 tot instelling en benoeming van de Commissie Wet op de

inlichtingen- en veiligheidsdiensten.

2 Evaluatie van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002, Naar een nieuwe

balans tussen bevoegdheden en waarborgen, Kamerstuk 33 820, nr. 1

3 Kamerstuk 26 643, nr. 298.

4 4 Paragraaf 3.8.

5 Paragraaf 4.2.2

6 Paragraaf 4.2.3

7 Paragraaf 4.2.2

8 Paragraaf 4.2.3

9 Paragraaf 4.4.3

10 Zie ook artikel 68 Grondwet: De Ministers en de Staatssecretarissen geven de kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.

11 Paragraaf 4.4.4

12 Paragraaf 8.4

13 Paragraaf 5.3

14 Paragraaf 6.3

15 Paragraaf 6.5

16 Paragraaf 7.2

17 Paragraaf 7.4

18 Paragraaf 7.6

19 Kamerstuk 33 750 VII, nr. 36.

20 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

21 Kamerstuk 33 750 VII, nr. 30.