25 018
Wijziging van de Tracéwet, houdende nadere aanwijzing van enige gevallen waarin die wet wordt toegepast, alsmede een nadere inpassing van hogere-waardenbesluiten krachtens de Wet geluidhinder en enkele andere verbeteringen

nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

Met dit wetsvoorstel wordt in de eerste plaats beoogd een bij algemene maatregel van bestuur op grond van de Tracéwet bewerkstelligde uitbreiding van de gevallen waarin de tracéprocedure moet worden toegepast in de wet zelf te verwerken. In de tweede plaats strekt het voorstel ertoe enkele technische verbeteringen in de Tracéwet aan te brengen, met name op het punt van de inpassing van zgn. hogere-waardenbesluiten op grond van de Wet geluidhinder. Het wetsvoorstel heeft geen beleidsmatig karakter; het leidt wel tot enige vermindering van bestuurslasten, doordat de kenbaarheid van de reikwijdte van de Tracéwet wordt verbeterd (zie hierna onder 2.1) en de mogelijkheid dat onderling tegenstrijdige bepalingen van toepassing zijn ten aanzien van hogere-waardenbesluiten wordt vermeden (zie 3.4).

In het algemeen deel van deze memorie worden de aanpassing van de reikwijdte en de nadere inpassing van de hogere-waardenbesluiten toegelicht; de overige wijzigingen komen aan de orde in de artikelsgewijze toelichting.

2. De aanwijzing van de gevallen waarin de tracéprocedure moet worden toegepast

2.1. De Tracéwet heeft mede ten doel voor de daaronder vallende gevallen van aanleg of wijziging van hoofdwegen, landelijke railwegen en hoofdvaarwegen de tracéplicht en de verplichting tot het maken van een milieu-effectrapport (m.e.r.-plicht) op elkaar af te stemmen, met name ook wat betreft de reikwijdte van die verplichtingen.

De reikwijdte van de tracéplicht is in artikel 2 van de wet als volgt aangegeven:

– het eerste lid bevat de tracéplicht voor de aanleg van hoofdwegen. landelijke railwegen en hoofdvaarwegen;

– het tweede lid verklaart het eerste lid van overeenkomstige toepassing ten aanzien van een aantal in dat lid omschreven gevallen van wijziging van hoofdwegen, landelijke railwegen of hoofdvaarwegen;

– ingevolge artikel 2, derde lid, van de Tracéwet wordt bij algemene maatregel van bestuur voorts een tracéplicht in het leven geroepen ten aanzien van gevallen waarin het maken van een MER op grond van het bepaalde bij of krachtens de Wet milieubeheer verplicht is.

In verband met een aanpassing, in 1994, van de reikwijdte van de m.e.r.-plicht in het kader van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (Besluit m.e.r. 1994) is artikel 2, derde lid, van de Tracéwet reeds eenmaal toegepast. Dit is geschied bij besluit van 16 september 1994, houdende het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 2, eerste lid, van de Tracéwet (Stb. 745). Laatstgenoemd besluit bevat enkele uitbreidingen van de reikwijdte betreffende de verbreding van een hoofdweg en verschillende wijzigingen van een landelijke railweg, welke hieronder nog nader aan de orde komen.

Bij de behandeling van het wetsvoorstel voor de Tracéwet werd een aanpassing van de reikwijdte in navolging van het toen nog tot stand te brengen Besluit m.e.r. 1994 reeds voorzien en besproken. In dat kader is in de nota naar aanleiding van het eindverslag toegezegd dat, indien de tracéplicht bij algemene maatregel van bestuur zou worden gewijzigd, een overeenkomstige wetswijziging zou worden bevorderd, alsmede aansluitende intrekking van die amvb. Het is immers wenselijk, zo werd gesteld, dat één wettelijke regeling bepaalt wanneer de tracéprocedure van toepassing is en niet enerzijds de wet zelf en anderzijds een amvb (Kamerstukken II 1992/93, 22 500, nr. 10, blz. 7). Met dit wetsvoorstel wordt gevolg gegeven aan de genoemde toezegging.

2.2. Het Besluit m.e.r. 1994 houdt een m.e.r.-plicht in voor gevallen waarin een hoofdweg wordt verbreed met één of meer rijstroken, indien het te verbreden weggedeelte twee knooppunten of aansluitingen met elkaar verbindt (bijlage onderdeel B, onder 1, sub a). Deze regeling is in de plaats gekomen van de voorheen geldende bepaling dat een milieu-effectrapport moet worden gemaakt bij een wegverbreding met één of meer rijstroken over een lengte van meer dan vijf kilometer. De Tracéwet voorziet in artikel 2, tweede lid, onderdeel b, in een tracéplicht in het laatstbedoelde geval. Met het genoemde besluit van 16 september 1994 werd bereikt dat de tracéprocedure toepassing dient te vinden ingeval een hoofdweg wordt verbreed met één of meer rijstroken indien het te verbreden weggedeelte twee knooppunten of aansluitingen met elkaar verbindt. In zoverre sluiten m.e.r.-plicht en tracéplicht op elkaar aan.

Bedoelde algemene maatregel van bestuur kon echter niet strekken tot vervanging van het gestelde in artikel 2, tweede lid onderdeel b, van de Tracéwet. Een volledige afstemming van m.e.r.-plicht en tracéplicht in deze zin dat de tracéprocedure slechts toepassing behoeft te vinden als de verbreding dient tot het verbinden van twee knooppunten of aansluitingen met elkaar, ongeacht de lengte van deze wegverbreding, kan slechts worden gerealiseerd door wijziging van artikel 2, tweede lid, onderdeel b, van de Tracéwet. Artikel I, onder C, onderdeel 1, van dit wetsvoorstel strekt daartoe.

Voor de goede orde zij hier nog vermeld dat het gestelde in onderdeel B, onder 1, sub b, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. 1994 (ombouw van een weg tot autosnelweg) reeds is vervat in artikel 2, tweede lid, onderdeel a, sub 2°, van de Tracéwet.

2.3. Voorts bevat onderdeel B, onder 2, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. 1994 nog een gewijzigde m.e.r.-plicht ten aanzien van een reconstructie, uitbreiding of verandering van een railweg. Deze m.e.r.-plicht heeft betrekking op:

1°. een verbreding van een railweg met twee of meer sporen, die over 5 km of meer is gelegen in een in een streekplan begrensd, gevoelig gebied als nader aangeduid in die bijlage, zijnde een beschermd natuurmonument of staatsnatuurmonument, aangewezen ingevolge artikel 7 of artikel 21 van de Natuurbeschermingswet, danwel een kerngebied, natuurontwikkelingsgebied dan wel begrensde verbindingszone, deel uitmakend van de ecologische hoofdstructuur;

2°. de aanleg van een nieuwe spoorbaan, die over een lengte van 500 meter of meer is gelegen op een afstand van 25 meter of meer van de grens van de bestemming, aangewezen voor spoorwegdoeleinden;

3°. de aanleg van spoorwegbouwkundige bouwwerken met de bijbehorende aansluitingen, los van de bestemming, aangewezen voor spoorwegdoeleinden, voor zover deze geheel zijn gelegen in een in een streekplan begrensd gevoelig gebied als bedoeld onder 1^o.

De tracéplicht die tot nog toe voor een wijziging van een landelijke railweg is vervat in artikel 2, tweede lid, onderdeel c, van de Tracéwet heeft slechts betrekking op categorie 2^o, die tot nog toe echter anders is geclausuleerd. De in verband met het voorgaande noodzakelijke wijziging van laatstgenoemde bepaling wordt aangebracht door artikel I, onder C, onderdeel 2, van het wetsvoorstel. Aansluitend voorziet artikel III in vervanging van de verwijzing naar de artikelen 7 en 21 van de Natuurbeschermingswet door een overeenkomstige verwijzing naar de artikelen 18 en 27 van de Natuurbeschermingswet 1994, indien het desbetreffende wetsvoorstel (Kamerstukken II 1993/94, 23 580, nrs. 1–2), na tot wet te zijn verheven, in werking treedt.

3. Inpassing van hogere-waardenbesluiten

3.1. De gelegenheid tot wijziging van de Tracéwet wordt mede benut om te komen tot een nadere inpassing van de zogenaamde hogere-waardenbesluiten in de tracéprocedure. Het gaat daarbij om besluiten tot het vaststellen van een hogere waarde dan de normaliter geldende voorkeurswaarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting ingevolge artikel 83, 85 of 100a van de Wet geluidhinder (WGH) voor zones langs wegen, dan wel ingevolge artikel 106 van die wet jo de artikelen 7 tot en met 11 van het Besluit geluidhinder spoorwegen (BGS) voor zones langs spoorwegen.

Voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting in zones gelden in de WGH vastgelegde voorkeurswaarden. Bij de voorbereiding van (een wijziging van) een bestemmingsplan met het oog op de aanleg van een weg of railweg vindt ingevolge de WGH akoestisch onderzoek plaats. Indien in het kader van dat onderzoek wordt vastgesteld dat na realisatie van het project in de zone geluidsbelastingen te verwachten zijn die de geldende voorkeurswaarde te boven gaan, kan bij het provinciaal bestuur een verzoek worden ingediend tot het vaststellen van een hogere waarde. Laatstbedoelde waarden treden dan voor de desbetreffende gevallen in de plaats van de wettelijke voorkeurswaarden. De WGH regelt ook de marge waarmee die hogere waarden ten hoogste kunnen afwijken van de voorkeurswaarden. Het verzoek om de hogere waarden kan worden gedaan door burgemeester en wethouders van de betrokken gemeente, dan wel (bij wegen) door de wegaanlegger of wegbeheerder of (bij spoorwegen) door de exploitant van de railweg. Ten aanzien van vaarwegen kent de WGH geen geluidszones.

Met de ingevolge de WGH ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting in een geluidszone langs een weg moet ingevolge artikel 76 van die wet rekening worden gehouden bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan dat geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op die zone. Hetzelfde geldt mutatis mutandis ingevolge artikel 106 van de WGH j° artikel 4 van het BGS ten aanzien van de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan dat geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een geluidszone langs een spoorweg. Overeenkomstige verplichtingen gelden in WGH-kader met betrekking tot het verlenen van vrijstellingen van geldende plannen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).

3.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel h, punt 3°, dient een (ontwerp-)tracébesluit de in acht te nemen grenswaarden voor geluidhinder te bevatten, alsmede de aanduiding van de te realiseren geluidwerende voorzieningen. Daarmee zijn de gevolgen van de gemaakte tracékeuze voor de geluidhinder volledig in kaart gebracht. Bestuurders van de provincie en van de betrokken gemeenten moeten immers op basis van het ontwerp-tracébesluit mede vanuit het oogpunt van geluidhinder kunnen bepalen of zij planologische medewerking zullen verlenen aan het gekozen tracé. De hierboven genoemde besluiten tot vaststelling van de voor een bepaald tracé benodigde hogere waarden zijn dus onlosmakelijk verbonden met het verlenen van planologische medewerking aan dat tracé. In de wettekst van de Tracéwet is dit laatste echter niet afzonderlijk tot uitdrukking gebracht. De bedoelde hogere-waardenbesluiten moeten in het kader van de Tracéwet als vergunningen worden beschouwd. Artikel 1, tweede lid, van de Tracéwet rekent tot vergunningen: ontheffingen, dispensaties, afwijkingen en soortgelijke beschikkingen. In de memorie van antwoord betreffende het wetsvoorstel voor de Tracéwet is ook gesteld (Kamerstukken II 1992/93, 22 500, nr. 6, blz. 42/43) dat bij uitblijven van planologische medewerking aan een gekozen tracé, de daarmee verband houdende hogere waarden zouden kunnen worden vastgesteld door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, met toepassing van artikel 24 – later vernummerd tot 20 – van de Tracéwet. Laatstgenoemd artikel betreft het verlenen van vergunningen.

Bij toepassing van artikel 20 van de Tracéwet ten aanzien van hogere-waardenbesluiten kunnen echter bij nader inzien problemen optreden in relatie tot artikel 17 van de Tracéwet.

3.3. Artikel 17 van de Tracéwet bepaalt dat de benodigde planologische medewerking uiterlijk een jaar na de vaststelling van het tracébesluit wordt verleend. De (formele) beslissing tot vaststelling van de benodigde hogere waarden moet dus binnen een jaar na de vaststelling van het tracébesluit tot stand kunnen komen. Artikel 20, eerste lid, van de Tracéwet kan echter een obstakel hiervoor vormen, waar dat artikel inhoudt dat een voor het desbetreffende project vereiste vergunning niet eerder mag worden aangevraagd dan twee jaren voor het voorziene tijdstip van aanvang van de werkzaamheden. Het is zeer wel denkbaar dat de start van de werkzaamheden ter uitvoering van een tracébesluit in voorkomend geval wordt voorzien voor een tijdstip dat meer dan twee jaar en negen maanden na de vaststelling van dat besluit is gelegen. In een zodanig geval is het ingevolge artikel 20 van de Tracéwet vroegst toegelaten tijdstip van het verzoek om een hogere waarde meer dan negen maanden na de vaststelling van het tracébesluit gelegen. Alsdan ontstaat, rekening houdend met de beslissingstermijn van drie maanden ingevolge artikel 87 van de WGH dan wel artikel 18, tweede lid, van het BGS, strijd met de in artikel 17 van de Tracéwet opgenomen uiterste termijn voor het verlenen van planologische medewerking.

3.4. Dit wetsvoorstel voorziet in een nadere inpassing van de provinciale hogere-waardenbesluiten in de tracéprocedure, waarbij het bovenstaande probleem wordt vermeden. In de eerste plaats valt ingevolge artikel I, onderdeel B, het tot stand brengen van die besluiten onder het begrip «verlenen van planologische medewerking». Dit is in feite, zoals uit het voorgaande is gebleken, het nader tot uitdrukking brengen van de opzet van de Tracéwet en sluit goed aan bij de systematiek van de Wet geluidhinder op dit punt, welke nauw verband houdt met de planologische besluitvorming. Aldus wordt met name duidelijk gemaakt dat artikel 17 van de Tracéwet mede van toepassing is op de hogere-waardenbesluiten. In aansluiting hierop voorziet artikel I, onder F, in niet-toepasselijkheid van artikel 20, eerste lid, ten aanzien van een verzoek tot het vaststellen van een zodanig hogere-waardenbesluit.

ARTIKELEN

Artikel I, onder A

Dit onderdeel bevat een terminologische verbetering van een groot aantal bepalingen van de Tracéwet met betrekking tot de aanduiding van een regionaal openbaar lichaam als bedoeld in de Kaderwet bestuur in verandering. In de bedoelde bepalingen, zoals die zijn ingevoegd bij de genoemde wet, wordt een zodanig lichaam als «bestuur» aangeduid, hetgeen minder gelukkig is, te meer omdat regionale openbare «besturen» (lichamen) in veel van die bepalingen in één adem worden genoemd met gemeenten en provincies en daarnaast soms ook nog sprake is van besturen van gemeenten, openbare lichamen en provincies. Daarom wordt thans alsnog de term «regionaal openbaar lichaam» ingevoerd.

Artikel I, onder B

Het verlenen van planologische medewerking in de vorm van het vaststellen van hogere-waardenbesluiten strekt ertoe dat de aanleg van de desbetreffende hoofdweg of landelijke railweg kan plaatsvinden zonder daarbij in strijd te komen met de bepalingen die bij of krachtens de Wet geluidhinder zijn vastgesteld ten aanzien van de ten hoogste toegelaten geluidsbelasting in zones. Deze vorm van planologische medewerking komt dus slechts aan de orde als blijkens het verplichte akoestisch onderzoek door realisering van het tracé, met inbegrip van de daarbij behorende geluidwerende voorzieningen, wettelijke voorkeurswaarden voor die belasting zouden worden overschreden. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder h, sub 3°, j° artikel 11 van de Tracéwet worden in het ontwerp-tracébesluit onder andere de in acht te nemen grenswaarden voor de geluidhinder vermeld. Voor zover die hoger zijn dan de ter plaatse geldende voorkeurswaarden, zullen gedeputeerde staten er bij de beantwoording van de vraag of zij bereid zijn planologische medewerking te verlenen dus van uit mogen gaan, dat een verzoek tot het vaststellen van de benodigde hogere waarden zal worden gedaan, ter gelegenheid van of na het vaststellen van het definitieve tracé-besluit.

Voor alle duidelijkheid verdient het vermelding, dat het verlenen van planologische medewerking in gevallen waarin voor de realisering van het beoogde tracé zowel een of meer besluiten krachtens de Wet op de Ruimtelijke Ordening als een of meer besluiten krachtens de Wet geluidhinder nodig zijn, alle besluiten krachtens beide wetten omvat.

Artikel I, onder D

In dit onderdeel wordt een vernummering van leden die is opgetreden in artikel 7.14 van de Wet milieubeheer in het kader van de wetswijziging van 4 februari 1994 tot wijziging van de regeling van de milieu-effectrapportage (Stb. 99) verwerkt in de verwijzing naar dat artikel in artikel 3, achtste lid, van de Tracéwet.

Artikel I, onder E

In dit onderdeel wordt een in artikel 9, eerste lid, van de Tracéwet voorkomende verwijzing naar een termijnstelling ingevolge artikel 8 verbeterd, in het verlengde van de aanpassing van artikel 8 die plaatsvond bij de Leemtewet Awb.

Artikel I, onder G

In artikel 15, vierde lid, van de Tracéwet is bepaald dat ten aanzien van een tracébesluit afdeling 7.1 van de Algemene wet bestuursrecht (inzake bezwaar voorafgaand aan beroep bij de administratieve rechter) niet van toepassing is. Deze uitzondering is gemotiveerd in de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het wetsvoorstel voor de Tracéwet (Kamerstukken II 1992/93, 22 500, nr. 10, blz. 14/15). In dat kader is gewezen op de inspraak die plaatsvindt ten aanzien van de trajectnota en het ontwerp-tracébesluit, waardoor een latere bezwaarschriftprocedure nauwelijks toegevoegde waarde kan hebben. Wat dat laatste betreft is er geen wezenlijk andere situatie met betrekking tot een bezwaarschriftprocedure ten aanzien van tracébesluiten die tot stand komen met toepassing van hoofdstuk V van de wet, waarbij aan het (ontwerp-) tracébesluit in plaats van een trajectnota een planologische kernbeslissing (pkb) als bedoeld in artikel 39 (voorheen artikel 41a) van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is voorafgegaan. De pkb-procedure voorziet immers ruimschoots in inspraak en overleg, terwijl een pkb als zoëven bedoeld in inhoudelijk opzicht in vergelijkbare mate als een trajectnota houvast biedt voor het formuleren van bedenkingen (zie Kamerstukken II 1992/93, 22 500, nr. 9, blz. 18 en nr. 10, blz. 23 en Handelingen II 1992/93, blz. 4453). Artikel 24, vierde lid, van de Tracéwet kent echter tot nog toe niet een uitzondering ten aanzien van afdeling 7.1 van de Algemene wet bestuursrecht.

Thans wordt alsnog op dit punt de lijn van het bovengenoemde artikel 15, vierde lid, doorgetrokken.

De Minister van Verkeer en Waterstaat,

A. Jorritsma-Lebbink

De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

M. de Boer