Kamerstuk
| Datum publicatie | Organisatie | Vergaderjaar | Dossier- en ondernummer | Datum brief |
|---|---|---|---|---|
| Tweede Kamer der Staten-Generaal | 1995-1996 | 19637 nr. 145 |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
19 637
Vluchtelingenbeleid
24 440
Asielbeleid
nr. 145
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE, VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE
ZAKEN EN VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
's-Gravenhage, 21 november 1995
Bij brief van 8 september 1995 (kenmerk: TK 94–95, 19 637, nr. 135) heeft de Staatssecretaris van Justitie u geïnformeerd over de ontwikkelingen op het immigratieterrein. Zij heeft toen de verwachting uitgesproken dat haar conclusies zouden aansluiten bij de op dat moment nog in voorbereiding zijnde rapporten. Dit blijkt veelal het geval te zijn. Op 5 oktober is u een rapport van de Algemene Rekenkamer aangeboden (24 440, nrs. 1 en 2) en de evaluatie van de Vreemdelingenwet (19 637, nr. 138). Vervolgens heeft de Staatssecretaris van Justitie u op 31 oktober jl. de resultaten aangeboden van een onderzoek door het organisatie-adviesbureau Berenschot (19 637, nr. 141). Aan Berenschot is gevraagd om met inachtneming van de beide eerder genoemde rapporten te onderzoeken of het geheel aan maatregelen dat tot op heden is getroffen in de vreemdelingenketen voldoende garanties biedt om de gesignaleerde knelpunten adequaat tegemoet te treden en, zo niet, advies uit te brengen over aanvullend te treffen maatregelen.
Vanaf begin 1994 zijn onder druk van een groeiend aantal asielzoekers allerlei nieuwe beleidsinitiatieven in hoog tempo ontwikkeld en uitgevoerd. Hier is regelmatig met uw Kamer over gesproken. Inmiddels tekenen de eerste resultaten zich af. Met name de ingezette daling van de instroom (hoe kwetsbaar ook gezien de internationale ontwikkelingen) springt daarbij in het oog. Dit biedt ruimte om de in de rapporten gesignaleerde knelpunten met voortvarendheid aan te pakken. Wat dit betreft verschijnen de rapporten op een gunstig moment.
Uit alle drie de genoemde rapporten blijkt dat de enorme instroom in 1994 (52 576 asielzoekers t.o.v. 35 399 in 1993) acute maatregelen noodzakelijk maakte èn een wissel heeft getrokken op de uitvoering daarvan. Met name het rapport van Berenschot sterkt ons in de overtuiging dat het mogelijk is om constructief met alle betrokkenen de problemen aan te pakken nu daarvoor ook ruimte is....
{{ GRAFIEK }}
2.1. rapport Algemene Rekenkamer
Het Kabinet heeft schriftelijk zijn standpunt op onderdelen van het conceptrapport kenbaar gemaakt aan de President van de Algemene Rekenkamer. Dit standpunt is ook verwerkt in het uiteindelijke rapport zoals dat aan u is aangeboden.
De Rekenkamer maakt de omvang van de problematiek op een heldere manier inzichtelijk, waarbij rekening is gehouden met nieuwe maatregelen die in gang zijn of worden gezet. Daarnaast benadrukt de Rekenkamer de noodzaak van heldere en goed onderbouwde normen voor de uitvoering. Deze zijn voor een gezonde planning & control-cyclus immers onontbeerlijk. Evenals de Rekenkamer gaat ook het Kabinet er van uit dat niet alle problemen in 1995 kunnen worden opgelost. Dit is gezien de extreem hoge instroom van 1994 die zich nu door de keten verplaatst onmogelijk. Het streven blijft er echter op gericht om de huidige problematiek zo snel en zo goed als mogelijk op te lossen. Voor de IND en het COA uiterlijk per eind 1996. Naar verwachting zal voor de rechtbanken (de laatste schakel in de keten) ook 1997 nog nodig zijn voor het realiseren van normale werkvoorraden en aanvaardbare doorlooptijden. Eén en ander hangt ten nauwste samen met de verwerking van de hoge instroom uit 1994.
De constatering van de Algemene Rekenkamer dat – anders dan in het Nieuwe Toelatings- en Opvangmodel (NTOM) is beschreven – in de OC's vrijwel geen activiteiten plaatsvinden die zijn gericht op de voorbereiding van de terugkeer naar het land van herkomst, is juist. De aanbeveling van de Algemene Rekenkamer dienaangaande zal door de Staatssecretaris van Justitie bij de wijziging van het NTOM worden meegenomen.
2.2. evaluatie Vreemdelingenwet
De evaluatie legt een aantal problemen bloot in de uitvoering van de herziene Vreemdelingenwet. Helaas moet geconstateerd worden dat de belangrijkste doelstelling van de herziening – bekorten van de procedures – niet is gerealiseerd. Ook hier speelt de grote tijdsdruk waaronder de herziening is gerealiseerd ons parten. De gelijktijdige inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht heeft de asielprocedure in verschillende opzichten gecompliceerder gemaakt. De problemen die bij de uitvoering van de Vreemdelingenwet aan het daglicht zijn getreden, zijn daarnaast terug te voeren op verschillende complicerende factoren maar in de eerste plaats uiteraard op de onverwacht sterke stijging van het aantal asielzoekers.
Wij delen de mening van de meerderheid van de respondenten die blijkens de evaluatie geen voorstander zijn van een ingrijpende herziening van de huidige Vreemdelingenwet. Dit zou voor grote problemen zorgen in de uitvoeringspraktijk. Verbeteringen in de uitvoering van de huidige wet vormen nu de aangewezen weg.
Uiteraard kan een mogelijke invoering van hoger beroep in vreemdelingenzaken zoals verwoord in het Regeerakkoord hierop een uitzondering vormen. In haar brief van 18 september jl. heeft de Staatssecretaris van Justitie uw Kamer toegezegd hierop rond het einde van het jaar terug te komen. In ieder geval zal in 1996 de in de uitvoeringspraktijk en uit de rapporten gebleken noodzaak tot verdere, doch op zichzelf minder ingrijpende, wijzigingen van de Vreemdelingenwet nader worden uitgewerkt. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de wettelijke invoering van de verplichting tot het aanvragen van een machtiging tot voorlopig verblijf in het land van herkomst bij beoogd verblijf in Nederland (het zogeheten m.v.v.-vereiste), de heroverweging van de samengestelde aanvraag, alsmede het verminderen van het aantal bezwaar- en beroepsprocedures dat één vreemdeling tegelijkertijd kan instellen. Deze beperkte wijzigingen van de Vreemdelingenwet kunnen een groot effect sorteren in de uitvoeringspraktijk waardoor ruimte ontstaat, hetgeen ook van belang is voor de mogelijke invoering van een bepaalde vorm van hoger beroep.
Berenschot heeft – mede op basis van de twee eerder genoemde rapporten – een heldere analyse gemaakt van de gehele asielketen waarbij ook aandacht is besteed aan de uitplaatsing van verblijfsgerechtigden en komt met een groot aantal voorstellen voor de korte en langere termijn. Daarnaast worden uitdrukkelijk ook de positieve aspecten van het Nederlandse asielbeleid aangegeven, waarbij in het bijzonder het succes van de aanmeldcentra in Rijsbergen en Zevenaar de aandacht verdient.
De hoge instroom van asielzoekers in 1994 beweegt zich langzaam door het systeem en veroorzaakt daarbij ernstige vertraging in de afdoening. Berenschot acht eenmalige maatregelen op dit punt aan te bevelen. Een dergelijke eenmalige maatregel kan eigenlijk alleen bestaan uit een generaal pardon op aanzienlijke schaal. Voordeel van een generaal pardon is een aanzienlijke ontlasting van het systeem. Het belangrijkste nadeel van een generaal pardon is echter de overduidelijke aanzuigende werking van een dergelijke maatregel, waardoor de maatregel op lange termijn meer zal kosten dan hij op korte termijn oplevert. Een tweede nadeel is een moeilijk te pareren beroep op het beginsel van rechtsgelijkheid. Er zijn naar de mening van het Kabinet echter drie positieve ontwikkelingen die het huidige dilemma kunnen verzachten zonder nu over te gaan tot een generaal pardon.
(1) Bij de verwijdering zijn ontwikkelingen gaande die kunnen resulteren in een groter aantal verwijderingen in 1996. Zaken waar de IND tot voor kort weinig mee kon en die de opvang zwaar belasten worden de komende periode afgedaan. (2) In 1995 heeft zich een daling van de instroom van asielzoekers ingezet. Door deze daling wordt meer capaciteit ingezet voor het inlopen van de achterstanden. (3) Tenslotte zal het plan van aanpak leiden tot het wegnemen van knelpunten in de gehele keten waardoor winst behaald wordt hetgeen consequenties heeft voor de ontwikkeling van de werkvoorraden.
Bij het vaststellen van de jaarplannen voor 1996 zal de problematiek van de verwerking van de hoge instroom uit 1994 een belangrijke rol spelen. Er zal in februari 1996 een plan van aanpak gereed zijn, waarin de voornoemde ontwikkelingen zijn verdisconteerd.
Wat betreft de aanbeveling ten aanzien van de Interdepartementale Stuurgroep Immigratie (ISI) gaat onze voorkeur uit naar de tweede door Berenschot genoemde variant. De ISI blijft een voorportaal van de Ministerraad op het gebied van immigratie. Binnen dit uitgangspunt zullen de samenstelling en de werkzaamheden van de ISI, mede naar aanleiding van het rapport van Berenschot, worden heroverwogen.
De suggestie om de IND en de vreemdelingendiensten samen te voegen achten wij niet wenselijk, gezien het feit dat de vreemdelingendiensten vallen onder de regionale korpsen van de politie waar recent een grote reorganisatie is afgerond. Bovendien kunnen bepaalde executieve taken niet worden weggehaald bij de politie. Wel zal worden bezien hoe – binnen het huidige politiebestel – de aansturing van de vreemdelingendiensten verbeterd kan worden. Daarnaast verdient de kwaliteitsontwikkeling en -bewaking bij de vreemdelingendiensten bijzondere aandacht. Dit traject is reeds deels in gang gezet door gerichte cursussen in samenwerking met het Ministerie van Justitie.
De meest belangrijke verandering die zich nu als gevolg van het gevoerde beleid aftekent is de vermindering van de instroom. Om de overige veranderingen in de uitvoering en in het beleid op het terrein van Justitie zichtbaar te maken heeft de Staatssecretaris van Justitie in een gedetailleerd stappenplan de veranderingen in 1996 aangegeven (u zie de bijlage). De belangrijkste veranderingen worden hier naar voren gehaald.
Tot nu toe moet de koers worden afgeleid uit bijvoorbeeld de reactie op het rapport van de commissie Geelhoed en op de drie rapporten die in de onderhavige brief aan de orde komen. De Staatssecretaris van Justitie wil de uitgangspunten en de ontwikkeling van beleid en uitvoering expliciet maken en ter discussie brengen en zal daartoe een beleidsdocument opstellen dat u medio 1996 zal bereiken. Aangezien het vluchtelingenvraagstuk de komende jaren een gegeven is, zullen er in het beleidsdocument ook lijnen naar de toekomst worden getrokken.
Vanwege de grote toestroom in 1994 heeft het halen van een hoog tempo vanaf de aanmelding van de asielzoeker voorop gestaan. Om onnodige vertragingen later in de procedure te voorkomen is het nu nodig om de kwaliteit van de beschikkingen in eerste aanleg te verbeteren. De vermindering van de toestroom en de binnenkomst van nieuwe medewerkers bij de IND, die thans reeds een kwalitatief betere opleiding krijgen, maakt het mogelijk om deze verandering door te voeren. De verwachting is dat als gevolg hiervan de gemiddelde proceduretijd zal teruglopen. Bovendien heeft het Kabinet besloten de personele sterkte van de IND in 1996 te handhaven op de hoge instroomcijfers van 1994. Zo als het er nu uitziet zal de IND eind 1995 bij zijn op het punt van beslissingen in eerste aanleg op asielverzoeken.
Veel uitvoeringsproblemen die door Berenschot worden genoemd, zoals het op orde brengen van de dossiers, vloeien voort uit gebrek aan onderlinge afstemming tussen de betrokken instanties. Er is regulier overleg op gang gebracht en de districtsindelingen, cliëntdefinities en informatiesystemen zullen op elkaar worden afgestemd.
Veranderingen zullen leiden tot een actiever beleid ten aanzien van verwijderingen. Het verwijderingsbeleid zal twee sporen kennen. Met kracht zal enerzijds terugkeer op vrijwillige basis gestimuleerd worden. Daartoe lopen besprekingen met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) te Genève en de Nederlandse vestiging te Den Haag. Anderzijds zal daar waar mogelijk gedwongen verwijdering worden toegepast.
Justitie, Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking ontwikkelen thans een gezamenlijke aanpak gericht op het verbeteren van de verwijderingsmogelijkheden. In EU-kader wordt gewerkt aan het opnemen van terugnamebepalingen in samenwerkingsakkoorden met derde-landen. In toenemende mate komt ook de praktische samenwerking op het gebied van verwijdering tussen Nederland en andere Lid-Staten van de EU van de grond. Tussen Buitenlandse Zaken en Justitie zijn werkafspraken gemaakt om te verzekeren dat inhoud en frequentie van ambtsberichten aansluiten op de informatiebehoefte die voortvloeit uit de asielprocedure. In Ter Apel komt een «verwijdercentrum» waar een gespecialiseerd unit ten behoeve van de verwijdering identiteitsonderzoek zal gaan verrichten. Tenslotte zal de samenwerking met de vreemdelingendiensten worden verbeterd.
{{ GRAFIEK }}
Op dit moment is het streefdoel voor de gemiddelde duur van de asielprocedure zeven maanden. In samenwerking met de IND en de Dienst Rechtspleging zal, naar aanleiding van opmerkingen van zowel de Algemene Rekenkamer als Berenschot, op korte termijn een nieuw normenstelsel worden gerealiseerd waarbij goed onderbouwde deelnormen zullen worden geformuleerd voor de verschillende fasen in de asielprocedure. Hieruit kan vervolgens een objectief vast te stellen nieuwe norm voor de totale gemiddelde duur van de asielprocedure worden afgeleid. In haar planning blijft de Staatssecretaris van Justitie vooralsnog uitgaan van zeven maanden tenzij het onderzoek naar een nieuw normenstelsel objectief aantoont dat dit in bepaalde categorieën van gevallen niet mogelijk is.
e. wijziging van het Nieuwe Toelatings- en Opvangmodel (NTOM)
Het NTOM, dat per 1 januari 1992 is ingevoerd, is de beschrijving van de gewenste relatie tussen de toelatingsprocedure en de opvangmodaliteiten, zoals die op dat moment golden voor vreemdelingen die in Nederland asiel aanvragen. Een aantal beleidsvoornemens die in het NTOM beschreven zijn, zijn in de praktijk niet haalbaar gebleken of door de sterk gestegen instroom sinds 1992 achterhaald. Daarbij is zowel in de toelatingsprocedure als in de opvangmodaliteiten sinds 1992 veel veranderd.
Het NTOM zal worden aangepast aan de huidige situatie. Daarbij zal tevens gekeken worden naar de differentiëring in activiteiten afhankelijk van de positie van een vreemdeling in de procedure (gericht op terugkeer of op voortgezet verblijf).
Het is van groot belang dat er een breed draagvlak is voor het asielbeleid zoals dat door het Kabinet wordt gevoerd; de basis hiervoor wordt gelegd door heldere informatievoorziening aan het brede publiek. De Staatssecretaris van Justitie is voornemens om met dit doel concrete initiatieven (zoals lespakketten, brochures etc.) verder te ontwikkelen.
Het stappenplan voor Justitie bestaat uit zeven onderdelen en sluit aan bij de (eerste) verantwoordelijkheid van de zeven betrokken directeuren (IND, COA, Dienst Rechtspleging, Directie Financieel-Economische Zaken, Directie Beleid, Directie Wetgeving en de Directie Voorlichting). De maatregelen in het stappenplan zijn voorzien van een tijdschema. De Staatssecretaris van Justitie zal doorlopend over de voortgang worden geïnformeerd via de geëigende projectstructuur.
Om dagelijks leiding te geven, en vooral om de coördinatie tot stand te brengen tussen de vele betrokken actoren, zal een projectmanager worden aangesteld. Hij zal de beschikking krijgen over een klein projectbureau dat zal worden samengesteld uit medewerkers die ter beschikking worden gesteld vanuit de meest betrokken organisaties. De projectmanager zal rapporteren aan de Portefeuillehouder in de Bestuursraad van het Ministerie van Justitie, onder rechtstreeks toezicht van de Staatssecretaris van Justitie. Deze projectstructuur zal zeker tot medio 1996 in werking zijn. De suggesties van Berenschot zullen waar mogelijk in (deel)projecten worden opgevolgd.
Berenschot heeft zich niet beperkt tot het beleidsterrein waarvoor de Staatssecretaris van Justitie verantwoordelijk is, hetgeen logisch is omdat ook de asielketen zich daartoe niet beperkt. In dat verband heeft Berenschot, naast de rol van Binnenlandse Zaken bij het uitplaatsingsbeleid, een aantal aandachtspunten aangeduid die onder de verantwoordelijkheid vallen van de Ministers van Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking en waarop in deze paragraaf zal worden ingegaan.
Bevordering van opvang in de regio is een bestaande prioriteit van het regeringsbeleid. Opvang zo dicht mogelijk bij het land van herkomst is immers bevorderlijk voor de geprefereerde oplossing voor vluchtelingensituaties, namelijk uiteindelijke terugkeer. Ook is opvang in de regio van belang om het op gang komen van ongecontroleerde bevolkingsverplaatsingen te voorkomen. Bij de uitvoering van dit beleid, welke primair de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking regardeert, zijn twee onderdelen aan de orde.
Nederland zet zich actief in om meer aandacht te krijgen voor de bescherming en hulpverlening ten behoeve van binnenlands ontheemden. UNHCR kan hiertoe van geval tot geval een extra mandaat krijgen van de Algemene Vergadering van de VN of de Secretaris-Generaal van de VN. Voorts wordt de samenwerking binnen het VN-systeem op dit terrein versterkt. Duidelijk is dat zo'n beleid, zeker indien daarbij bepaalde veilige gebieden voor ogen staan aanzienlijk politiek commitment van de internationale gemeenschap vereist, alsmede beschikbaarstelling van middelen, bij voorkeur in VN-verband.
Ook hier dient de haalbaarheid van geval tot geval bekeken te worden. Natuurlijk is een overweging dat de kosten van opvang in een nabij land in het algemeen lager zijn dan in Nederland. Men mag echter niet uit het oog verliezen dat ook het ontvangende land in de regio een duidelijke stem heeft. Vaak spelen daar argumenten van maatschappelijke stabiliteit een rol die niet met financiële bijdragen alleen zijn weg te nemen.
In het kader van de Intergovernmental Consultations vindt begin december aanstaande een door Buitenlandse Zaken geïnitieerde en geleide bijeenkomst plaats met een aantal geïnteresseerde landen over mogelijkheden tot versterking van opvang in de regio. Deze bijeenkomst dient vooral om de bereidheid te peilen om op dit vlak gezamenlijk te opereren. In het kader van de jaarlijkse zogeheten Full Round van deze informele consultaties welke volgend jaar in februari zal plaatsvinden, zal vervolgens de prioriteit voor dit onderwerp worden bepaald. Hierover zal uw Kamer worden geïnformeerd.
4.2. preventieve voorlichtingscampagnes
Een althans in het Nederlandse beleid nog nauwelijks gebruikt instrument is preventieve voorlichting in landen van herkomst van migranten. Buitenlandse Zaken zal hierin het voortouw nemen, in nauwe samenwerking met Justitie en Ontwikkelingssamenwerking. Het uitvoeren van voorlichtingscampagnes via bijvoorbeeld het IOM dient bij voorkeur in internationale samenwerking te worden uitgevoerd. Landen van herkomst dienen van het nut en de noodzaak te worden overtuigd, terwijl het om voldoende middelen te verwerven veelal nodig zal zijn met een aantal landen samen als sponsor op te treden. Bij een voor eind dit jaar voorzien werkbezoek van IOM/Genève aan Nederland zal ook dit onderwerp worden besproken.
4.3. terug- en overnameovereenkomsten
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken besteedt al langere tijd extra aandacht aan het bevorderen van de medewerking van landen van herkomst aan terugname van hun eigen onderdanen, zowel in de sfeer van bilaterale betrekkingen als in multilateraal (EU-)kader. Ten aanzien van het vastleggen van het terugnamebeginsel in EU-kader voert Nederland een actief beleid. In de afgelopen beheersraad van UNHCR is op Nederlandse instigatie in de vorm van een conclusie vastgelegd dat landen van herkomst de plicht hebben hun onderdanen, i.c. uitgeprocedeerde asielzoekers, terug te nemen.
Afspraken met betrokken landen kunnen verschillende vorm hebben, variërend van een paragraaf in een EU-akkoord tot een memorandum of understanding of een terug- en overnameovereenkomst. Het Ministerie van Justitie gaat na in welke gevallen aan dit laatste instrument specifiek behoefte bestaat, in aanvulling op reeds gesloten overeenkomsten. Recent zijn bijvoorbeeld met Kroatië de onderhandelingen over een terug- en overnameovereenkomst afgerond, in samenhang met afschaffing van de visumplicht. Aan Algerije is onlangs aangeboden overleg te openen over een dergelijke overeenkomst.
Ambtsberichten van Buitenlandse Zaken geven de officiële visie van de regering weer op de situatie van landen ten behoeve van de behandeling van asielverzoeken. Werkafspraken tussen Buitenlandse Zaken en Justitie zijn gemaakt om te verzekeren dat inhoud en frequentie van ambtsberichten aansluiten op de informatiebehoefte die voortvloeit uit de asielprocedure. Uitgangspunt van deze afspraken is wat de inhoud betreft dat zowel het aspect van statusbepaling als dat van verwijdering in ambtsberichten aan de orde dient te komen. Wat frequentie betreft dient te worden gezorgd dat alert en tijdig wordt gerapporteerd over voor het te voeren beleid inzake de behandeling van asielverzoeken relevante ontwikkelingen in het land van herkomst. In verband met de intensivering van het verwijderingsbeleid wordt uiteraard voortdurend vinger aan de pols gehouden wat betreft de veiligheidssituatie voor te verwijderen personen. Daarbij worden zonodig ook ambtelijke missies naar herkomstland ingezet, zoals onlangs is geschied met betrekking tot Somalië.
4.5. project «pool van immigratiemedewerkers»
Sinds een jaar functioneert in het kader van het tegengaan van illegale immigratie een gezamenlijk door Buitenlandse Zaken en Justitie opgezet en beheerd project: «pool van immigratiemedewerkers». Deze pool bestaat uit deskundigen van beide ministeries die tijdelijk – in principe een half jaar, zonodig korter of langer – aan posten in het buitenland worden toegevoegd om aanknopingspunten te vinden voor respectievelijk te helpen bij het invoeren van extra maatregelen tegen illegale inreis. Plaatsingen vanuit de pool hebben plaatsgevonden in Moskou, Accra, Colombo en Islamabad en spelen zich thans af in New Dehli, Nairobi en Istanbul. In voorbereiding is plaatsing te Damascus.
Deze projectmatige werkwijze heeft tot nu toe verschillende aanknopingspunten opgeleverd voor concrete, doelgerichte extra maatregelen tegen illegale inreis. Zo is geconstateerd dat bepaalde toetsingen in het proces van visumverstrekking een goed handvat bieden; uitwerking vindt plaats door specifieke instructies en als onderdeel van missies door speciale visumadviesteams met specialisten van Buitenlandse Zaken en Justitie. Ook is geconstateerd dat behoefte bestaat aan een intensievere inzet van Justitie-missies voor training van lokaal immigratie-/luchthavenpersoneel, waartoe een pool-medewerker in samenwerking met de ambassade het pad kan effenen.
Geconstateerd is voorts dat documentfraude een grote rol speelt zowel in het traject van inreis als in het traject van het regelen van verblijf in Nederland (bijvoorbeeld frauduleuze aangifte voor kinderbijslag). In een aantal landen is door de ambassade een speciale veldwerker ingezet om ter plaatse onderzoek te doen om documentfraude tegen te gaan. Extra aandacht wordt besteed aan uitwisseling van informatie en ervaring alsmede samenwerking met ambassades van andere landen die met illegale inreis kampen.
De ervaringen van het eerste jaar worden thans geëvalueerd. Een rapportage zal uw Kamer in december aanstaande toegaan.
Vanaf het moment dat aan een asielzoeker een verblijfstitel is verleend, is de Minister van Binnenlandse Zaken als coördinerend minister verantwoordelijk voor de samenhang van het beleid van de verschillende betrokken ministers voor de huisvesting en integratie van statushouders, alsmede voor de relatie met de andere overheden. De uitplaatsing van statushouders vormt een eerste belangrijke stap in het hierboven genoemde proces.
In het als bijlage bijgevoegde stappenplan van Binnenlandse Zaken zijn enkele oplossingsrichtingen aangegeven, waarmee op korte termijn de duur van de uitplaatsingstermijn wordt teruggebracht. Deze oplossingen hebben betrekking op de stroomlijning van het proces van uitreiking van de beschikking, verhoging van de effectiviteit van de bemiddeling door uitbreiding van het instrument van contingentsgewijze uitplaatsing en maatregelen met betrekking tot het knelpunt van de beëdigde vertalers bij inschrijving in de GBA.
Uit het voorgaande blijkt dat wij er nog niet zijn. Maar zeer belangrijk is dat we nu inzicht, soms zeer gedetailleerd, hebben in knelpunten en mogelijke verbeteringen. Het is nu mogelijk om concrete veranderingen zoals hiervoor zijn aangegeven door te voeren. Na een groot aantal beleidswijzigingen in de afgelopen periode verdient nu de verandering en stroomlijning van de uitvoering de hoogste aandacht. De rapporten zijn daarbij een belangrijk instrument. De stijging van de instroom in 1993 en met name 1994 heeft een grote druk gelegd op alle betrokkenen bij de asielketen. Er is van iedereen veel gevraagd. Het was niet mogelijk om alle problemen in één keer op te lossen. Nu er ruimte is voor verbeteringen zonder aan de hoofdlijnen van het beleid te tornen, zullen wij dit ook doen. Wij zullen naar verwachting 1996 volledig nodig hebben om de beoogde verbeteringen door te voeren. Uw Kamer zal ieder kwartaal worden geïnformeerd over de voortgang.
De Staatssecretaris van Justitie,
E. M. A. Schmitz
De Minister van Binnenlandse Zaken,
H. F. Dijkstal
De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
M. Patijn
BIJLAGE 1
{{ GRAFISCHE VOORSTELLING STAPPENPLAN }}
kwaliteitsproject en internal audit
Het kwaliteitsproject en het kwaliteitsteam dat organisatorisch rechtstreeks onder de directeur van de IND functioneert, zullen in 1996 blijven voortbestaan. Het realiseren van diverse verbeteringsvoorstellen m.b.t. de kwaliteit zoals deze door Berenschot naar voren zijn gebracht, zullen worden gecoördineerd vanuit het kwaliteitsproject. Berenschot pleit bijvoorbeeld voor een onderzoek naar de mate waarin negatieve beschikkingen in eerste aanleg en aanzeggingen voor onmiddellijk vertrek later worden omgezet in positieve beschikkingen dan wel schorsende werking. Op zich is het een goede zaak dat dit vraagstuk nader onder de loep wordt genomen. Ook het voorstellen om meer academici in dienst te nemen en de feedback naar beslissers in eerste aanleg te verebeteren zullen in het kader van het kwaliteitsproject worden bezien. Het projectteam zal tevens worden belast met het uitvoeren van internal audits. Hierbinnen wordt een tweetal soorten audits onderscheiden, namelijk één die zich richt op het functioneren van te onderscheiden organisatieonderdelen èn IND-brede themagewijze audits, bijvoorbeeld «de kwaliteit van beschikkingen». Het kwaliteitsproject zal derhalve nog het gehele jaar 1996 in beslag nemen. In februari 1996 zal gestart worden met de eerste audits.
intensivering preventief toezicht
Het bestaande instrument van preboarding checks zal worden geïntensiveerd. Uitgangspunt hierbij is dat de Koninklijke Marechaussee preboarding checks kan houden daar waar dat op dat moment – waar ook ter wereld – noodzakelijk wordt geacht. Uitgaande van het streven een en ander in de eerste helft van 1996 te operationaliseren, zal op korte termijn met de Koninklijke Marechaussee worden overlegd over de hieraan verbonden personele en materiële consequenties. Het wezenlijke kenmerk van de preboarding check is dat het geen grensbewaking is, maar advisering aan de desbetreffende luchtvaartmaatschappij omtrent de geldigheid van reisdocumenten. Dit gebeurt in het licht van de onlangs in Nederland ingevoerde strafrechtelijke aansprakelijkheid van luchtvaartmaatschappijen, die niet of onvoldoende gedocumenteerde vreemdelingen vervoeren. In deze adviesfunctie zit een opleidingsaspect besloten. Het is immers de bedoeling dat het lokale personeel op een gegeven moment voldoende kennis van zaken heeft.
Een ander instrument van preventief toezicht is de uitvoering van gate-checks. Op dit moment vinden drukke activiteiten plaats rond het realiseren van een fysieke scheiding tussen Schengen- en niet-Schengenpassagiers op Schiphol. Eén en ander krijgt zijn beslag op 15 december aanstaande. In overleg met alle betrokkenen zal worden gekeken naar de wenselijkheid en de mogelijkheid op korte termijn het aantal gate-checks te vergroten. De gedachten gaan hierbij uit naar controles van niet alleen de «geheide» risicovolle vluchten, maar bij wijze van steekproef ook van minder voor de hand liggende vluchten. Ook op dit punt zal op korte termijn met de Koninklijke Marechaussee worden overlegd over de hieraan verbonden personele en materiële consequenties.
In dit verband zij ook gewezen naar een gezamenlijk door Buitenlandse Zaken en Justitie opgezet en beheerd project «pool van immigratiemedewerkers» (u zie de passage over Buitenlandse Zaken in de brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal).
experimenten Schalkhaar en Oisterwijk
In mei van dit jaar zijn in Schalkhaar en Oisterwijk experimenten gestart die zich kenmerken door een overlegmodel tussen de IND en de rechtshulp teneinde onnodige juridische procedures en daarmee onnodig lang verblijf in de opvang te voorkomen. In november 1995 zal een tussen-evaluatie verschijnen met de eerste resultaten van het experiment, waarin in het bijzonder wordt ingegaan op de beschikkingen in eerste aanleg. De maanden november 1995 tot en met januari 1996 zullen benut worden om uit de experimentengroep voortkomende bezwaren en beroepen af te handelen (e.e.a. is mede afhankelijk van de medewerkingsmogelijkheden van de rechtbanken). In de maanden februari tot en met april 1996 zal een definitief evaluatierapport worden opgesteld. In de periode mei – juni 1996 zal afgewogen worden of de in de experimenten gehanteerde werkwijze, al dan niet in bijgestelde vorm, landelijk dient te worden ingevoerd. De rechtshulp zal hier nauw bij worden betrokken. Nu al is het duidelijk dat eventuele invoering niet onaanzienlijke personele-, organisatorische en logistiek-technische implicaties zullen vergen. Derhalve zou eventuele implementatie per 1 september 1996 verantwoord zijn. Een mogelijke wijziging van de systematiek zal ook worden meegenomen bij de herijking van het NTOM.
De aanbeveling in het rapport Berenschot de unit Procesvertegenwoordiging centraal te laten functioneren op het hoofdkantoor, wordt nader bekeken. Per 1 januari dient een definitieve beslissing te zijn genomen.
opleidingen en de kwaliteiten van de beschikkingen
Zowel voor de beschikkingen als voor het verslag nader gehoor zijn inmiddels normen vastgesteld. Het gehoor en het verslag daarvan vormen de basis van de gehele asielprocedure. Om de daaraan gestelde normen te kunnen realiseren, worden momenteel alle intake-medewerkers van de Aanmeldcentra, alsmede alle contactambtenaren geschoold (interview-technieken, schriftelijke rapportage) en getraind (inter-culturele communicatie, door het Koninklijk Instituut voor de Tropen). Dit programma is 1 juni 1996 voltooid. Voor beslissingsambtenaren (inclusief de behandeling van bezwaar) en resumptoren is, op basis van de vastgestelde normen voor beschikkingen, een uitgebreid (bij-)scholingstraject van start gegaan. Hierin wordt aandacht geschonken aan wetskennis en interpretatie, EG-recht, AWB, EVRM, schriftelijk formuleren en argumenteren, beleidsrapportage. Dit programma is eveneens 1 juni 1996 voltooid. Na deze periode volgt een «onderhoudsprogramma opleidingen» dat een voortdurende activiteit zal vormen. Beschikkingen zullen een van de prioritaire aandachtsgebieden zijn van de te houden audits.
Daarnaast zal een wetenschappelijke analyse worden uitgevoerd vanuit bestuursrechtelijke invalshoek naar de complicaties die optreden bij het beschikken bij de toepassing van de nieuwe Vreemdelingenwet tegen de achtergrond van de Algemene Wet Bestuursrecht. Deze analyse zal oplossingsgericht zijn. Deze activiteit start in november 1995.
heroverweging integrale taakstelling
In de periode januari tot en met maart 1996 zal de integrale taakstelling in het kader van het kwaliteitsproject grondig worden geëvalueerd. In de te trekken conclusies zullen de aanbevelingen van Berenschot worden meegewogen. Afhankelijk van de uitkomsten zal het eventuele veranderingsproces worden ingezet. Dit kan variëren van relatief eenvoudige bijstellingen tot een formele reorganisatie. In verband met deze laatste mogelijkheid wordt de uiterste invoerdatum gesteld op 1 oktober 1996.
beperken aantal betrokken actoren
Berenschot pleit voor het combineren van de functies van contactambtenaar en concipiënt (beslisser) onder de voorwaarde dat de functie van resumptor (de «eigenlijke beslisser») gehandhaafd blijft, teneinde de doorlooptijd van beslissen te versnellen. De consequenties van een dergelijk voorstel dienen grondig te worden bestudeerd in het kader van het kwaliteitsproject. Destijds is de thans vigerende functiescheiding op aandrang van de Tweede Kamer ingevoerd, teneinde de uiterste objectiviteit te waarborgen en mogelijke corruptie tegen te gaan. In bijvoorbeeld Duitsland worden deze functies wel gecombineerd. De voorwaarden waaronder dit is gebeurd en de ervaringen die met de combinatiefunctie daar zijn opgedaan dienen bij deze studie, die zich zal afspelen in het eerste kwartaal van 1996 te worden betrokken. De conclusies zullen worden betrokken bij het onderzoek naar de produktienormen en doorlooptijden.
Indien daarna tot de voorgestelde combinatie zou worden besloten zal het invoeringstraject geruime tijd in beslag nemen. Immers: personeelstechnisch zou er sprake zijn van een formele reorganisatie. Ook betekent e.e.a. zowel voor de huidige contactambtenaar als de huidige beslisambtenaar een ingrijpende om- en bijscholing. Derhalve zou een dergelijk omschakelingsproces een half jaar in beslag nemen (juli tot en met december 1996), waarbij een produktieverlies in die periode dient te worden ingecalculeerd.
Tussen het kerndepartement en de IND is reeds overeengekomen dat het percentage medewerkers met een vaste aanstelling met ingang van 1 januari 1996 verhoogd zal worden tot 80%.
postbehandeling en dossierbeheer
In november worden de kwaliteitsnormen voor de postbehandeling (> 600 000 van extern binnenkomende poststukken per jaar) vastgesteld op voorlopige basis. In het kader van het kwaliteitsproject wordt in de periode januari tot en met april 1996 onderzocht hoe de postbehandeling en het dossierbeheer verder geoptimaliseerd kunnen worden. Daarbij wordt o.a. bezien of het verantwoordelijk maken van een behandelend ambtenaar voor het beheer van een bepaalde hoeveelheid dossiers, bijdraagt aan de efficiency-verhoging van de bedrijfsvoering. In de periode mei tot en met juli 1996 zullen de definitieve kwaliteitsnormen voor de postafhandeling en het dossierbeheer worden vastgesteld en de organisatorische aanpassingen worden geïmplementeerd.
In maart 1996 organiseert de IND een conferentie met hoofden Vreemdelingendiensten en leiding IND, gericht op het wegnemen van mogelijke communicatie- en coördinatieproblemen ten aanzien van de uitvoering van het verwijderingsbeleid. In juni '96 zal een IND-rapportage gereed zijn waarin alle onderdelen van de verwijderingspraktijk worden geëvalueerd; daarbij zal ook een plan van aanpak worden opgesteld waarin oplossingen worden aangedragen voor de alsdan gesignaleerde knelpunten.
De uitvoeringsconvenanten tussen de IND en de regionale korpschefs, die ten laatste in december '95 zullen zijn afgesloten, worden in december '96 geëvalueerd op basis van de kwartaalrapportages van de korpsen met betrekking tot de inzet van de extra middelen in het kader van de intensivering van het vreemdelingentoezicht.
De vestiging van het «verwijdercentrum» in Ter Apel, waar een gespecialiseerde unit identiteitsonderzoeken zal gaan verrichten, is een belangrijk instrument voor gedwongen verwijdering. In dat centrum zullen vreemdelingen worden geplaatst die om technische redenen (ontbreken van reisdocumenten) moeilijk verwijderbaar zijn. Zij hebben de keuze tussen: vrijwillig vertrek via IOM terugkeerbureau of gedwongen verwijdering. Er wordt naar gestreefd binnen 3 maanden te komen tot verwijdering of beëindiging van de ROA-voorzieningen bij niet medewerking van de betrokken vreemdeling bij het verkrijgen van een reisdocument. Het AZC zal 6 maanden na het verlenen van de bouwvergunning van start gaan, vermoedelijk september 1996. De ingebruikname van het huis van bewaring aldaar volgt een jaar later. De gespecialiseerde unit zal in november 1995 reeds van start gaan.
De IND-werkinstructies worden met ingang van 3 augustus 1995 stelselmatig opgesteld cq. herbevestigd en doorlopend genummerd. De instructie wordt op de Stafafdeling Uitvoeringsbeleid en Documentatie van de IND opgesteld en vervolgens voorgelegd aan een der expertgroepen of de Adviesgroep Coördinatie Circulaire en Uitvoeringsbeleid met een korte reactietermijn. Nadat de werkinstructie inhoudelijk en qua hanteerbaarheid voor de praktijk is goedgekeurd, wordt hij via een districtssecretaris voor een laatste check voorgelegd aan een drietal willekeurig gekozen medewerkers. Daarna wordt de werkinstructie ter vaststelling aan de directeur van de IND voorgelegd. Voorts wordt in de maand december 1995 gestart met het toetsen op werkbaarheid, door panel bijeenkomsten met minder ervaren medewerkers. Deze werkwijze zal in april 1996 worden geëvalueerd.
De aansturing van de districten is georganiseerd middels een planning & control-cyclus. De districten stellen kwartaalrapportages op die afzonderlijk worden besproken met de directeur IND. De directeur legt de inhoud van dit gesprek en eventuele instructies vast in een managementletter. Daarnaast wordt de situatie in de districten driemaandelijks met de directeur besproken tijdens werkbezoeken. Ten behoeve van de Bestuursraad van het departement wordt elk kwartaal een totaalrapportage opgesteld. Vanaf februari 1996 zullen de te houden audits een belangrijk sturingsinstrument vormen.
{{ GRAFIEK }}
De notitie «Zinvolle dagstructurering» is op 22 september 1995 door het COA aan de Staatssecretaris van Justitie aangeboden. Inhoudelijk is hierover inmiddels brede overeenstemming bereikt. Momenteel vindt er overleg plaats tussen het COA en Justitie over de financiële consequenties. Vanaf 1 januari 1996 zal er door het COA volgens de in de notitie beschreven aanpak gewerkt gaan worden. In het kort komt dit er op neer dat een structureel aanbod van dagelijkse activiteiten aan asielzoekers in AZC's wordt aangeboden waarbij tevens aangesloten wordt bij reguliere voorzieningen.
De aanvullende opvang (voorheen noodopvang) zal met ingang van 1 januari 1996 door middel van een structureel auditprogramma door de afdeling Internal Audit zowel operationeel als financieel getoetst worden.
Het COA zal per 1 januari 1996 te toezichthoudende instanties structureel van informatie gaan voorzien (bijvoorbeeld over het openen en sluiten van centra en algemene ontwikkelingen bij het COA). Bovendien zullen de bevindingen van de toezichthouders regelmatig worden teruggekoppeld naar de Staatssecretaris van Justitie.
{{ GRAFIEK }}
TOELICHTING STAPPENPLAN DIENST RECHTSPLEGING
Met de gezamelijke rechtbanken is een produktie afgesproken van 28 500 zaken op jaarbasis. De inmiddels voor het eerste kwartaal 1996 opgestelde zittingsroosters van de rechtbanken zijn op dit jaartotaal geënt. Als alle omstandigheden gelijk blijven, zal met deze zittingscapaciteit de instroom kunnen worden bijgehouden en de achterstand worden ingelopen. Voor de voorraad voorlopige voorzieningen zal dat medio 1996 het geval zijn, voor de voorraad bodemzaken naar verwachting eind 1997. Van belang blijft de afhankelijkheidsrelatie tussen IND en de rechtbanken te benadrukken. Mocht het aanbod van door de IND behandelde bezwaarschriften drastisch stijgen dan kan een (tijdelijke) ophoping van zaken ontstaan bij de rechtbanken. Het is daarom van belang dat tussen IND en de rechtbanken intensief overleg over de (benodigde) zittingscapaciteit plaatsvindt. Dat overleg is al geruime tijd geleden gestart. Op dit moment worden bij de IND jaarplannen voor 1996 opgesteld die zullen worden besproken met de rechtbanken, zodat de rechtbanken in staat worden gesteld hierop tijdig in te spelen. Grens daarbij vormt momenteel de geraamde jaarcapaciteit van 28 500 zaken. Tijdige afstemming tussen IND en de rechtbanken kan er toe leiden dat tussentijdse fluctuaties beter kunnen worden opgevangen. Vanuit de Dienst Rechtspleging zullen met de rechtbanken managementafspraken worden gemaakt om de capaciteit van 28 500 zaken te garanderen.
Zeer recent is de regiegroep IND/Dienst Rechtspleging/Dienst Rechtsbijstand
in het leven geroepen ten einde de (afstemming van) informatiebehoefte in
kaart te brengen en de koppeling van informatiesystemen te onderzoeken. Dit project zal 1 juli 1996 zijn afgerond en naar verwachting efficiencywinst
voor alle betrokken partijen opleveren. Daarnaast zal de onderlinge vergelijkbaarheid
van gegevens tussen partijen verbeteren.
{{ GRAFIEK }}
TOELICHTING STAPPENPLAN DIRECTIE FINANCIEEL-ECONOMISCHE ZAKEN
Een werkgroep van de IND heeft op 10 oktober een rapport met betrekking tot produktienormen uitgebracht. Dit rapport is uitgangspunt voor de jaarplannen van de IND-districten. Deze normen dienen te worden getoetst door een onafhankelijke derde onder gezamenlijke aansturing van het bestuursdepartement (DFEZ) en de IND (opdracht november 1995). Specifiek aandachtspunt daarbij is dat de kwaliteit van het werk op niveau blijft omdat anders de asielketen wordt belast. De opdracht zal worden verstrekt aan een extern bureau. Uiterlijk >>februari 1996 zullen nieuwe, geactualiseerde, normen kunnen worden vastgestelddie van invloed zijn op de begroting 1997 en de jaren daarna.
De jaarlijks te realiseren produktie van de IND is direct afhankelijk van de produktienormen. De te eenzijdige nadruk op de kwantitatieve produktie door de politiek-bestuurlijke druk op de asielketen heeft o.a. geleid tot niet realistische ramingen. Onderzoek moet worden gedaan opdat er voor 1997 en volgende jaren realistisch wordt geraamd. Gezien het begrotingstraject betekent dit, dat op basis van de werkzaamheden inzake de produktienormen, de produktiecijfers uiterlijk in maart 1996 bekend moeten zijn.
IND dient een en ander uit te voeren onder aansturing van kerndepartement (DFEZ).
Zowel de Algemene Rekenkamer als Berenschot gaan in op de gemiddelde doorlooptijd. Het huidige systeem van doorlooptijden dient te worden heroverwogen. Er komt een werkgroep van IND, Dienst Rechtspleging, Directie Beleid en de Directie Financieel-Economische Zaken die de totale doorlooptijd onder de loupe neemt. Eén en ander heeft een directe relatie met de produktienormen/-cijfers. Voorgesteld wordt voor dit onderzoek aan hetzelfde externe bureau nog in november 1995 opdracht te verstrekken opdat in maart 1996 het eindrapport gereed is. NB: het versnellen/vertragen van procedures (bijv. het inbouwen van een vorm van hoger beroep) heeft invloed op de doorlooptijd en derhalve financiële consequenties.
Berenschot constateert dat de management-informatie van de uitvoeringsorganisaties qua periodiciteit en qua inhoud niet op elkaar is afgestemd, dat sturing voornamelijk op korte termijn is gericht en dat een lange-termijnvisie ontbreekt. De Directie Financieel-Economische Zaken en de Directie Beleid zullen gezamenlijk, en in overleg met IND, COA en Dienst Rechtspleging, een voorstel ontwikkelen voor management-informatie. Het eindprodukt dient voor oktober 1996 gereed te zijn opdat terzake in de reguliere P & C-cyclus kan worden gerapporteerd.
Onvoorziene fluctuaties in de instroom leiden bij alle uitvoeringsorganisaties tot problemen in het produktieproces. Berenschot stelt dat met name IND en het COA met voorstellen moeten komen over hoe hiermee om te gaan. De IND en het COA zullen separaat voorstellen ontwikkelen voor noodplannen bij pieken, prioriteiten-stelling, een buffer bij de opvangcapaciteit etc. DFEZ draagt zorg voor afstemming, coördinatie en stemt een en ander af met het Ministerie van Financiën. Een en ander moet oktober 1996 zijn afgerond.
Berenschot constateert terecht dat de IND en COA enerzijds en de Vreemdelingendiensten en de rechterlijke macht anderzijds verschillende cliëntdefinities hanteren. Een werkgroep van primair IND en Dienst Rechtspleging, waarbij DFEZ is betrokken, zal voor de zomer 1996 een eenduidige cliënt-definitie gereed hebben.
Voorgesteld wordt dat IND, COA, Dienst Rechtspleging en de Directie Financieel-Economische Zaken nog in januari 1996 een gezamenlijk plan van aanpak hebben voor de coördinatie en bewaking van de reeds gestarte projecten. Zo is er reeds een stuurgroep IND/COA die zich bezig houdt met de koppeling tussen de systemen. In juli 1996 dient één en ander gereed te zijn. Zeer recent is de regiegroep IND/Dienst Rechtspleging/Dienst Rechtsbijstand in het leven geroepen teneinde de (afstemming van) informatiebehoeften in kaart te brengen en de koppeling van informatiesystemen te onderzoeken. Dit dient ook rond juli 1996 resultaat op te leveren. Uit efficiency-optiek dienen deze activiteiten nauw te worden afgestemd met de werkzaamheden inzake de cliëntdefinities.
{{ GRAFIEK }}
TOELICHTING STAPPENPLAN DIRECTIE BELEID
Tot nu toe moet de koers worden afgeleid uit bijvoorbeeld de reactie op het rapport van de commissie Geelhoed en op de drie rapporten die de aanleiding vormen voor dit stappenplan. De Staatssecretaris van Justitie wil de uitgangspunten en de ontwikkeling van beleid en uitvoering expliciet maken en ter discussie brengen en zal daartoe een beleidsdocument opstellen. Aangezien het vluchtelingenvraagstuk de komende jaren een gegeven is, zullen er in het beleidsdocument ook lijnen naar de toekomst worden getrokken. Er wordt naar gestreefd om dit beleidsdocument medio 1996 via de Ministerraad aan te bieden aan de Tweede Kamer.
In overleg met Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking wordt gewerkt aan het ontwikkelen van een geïntegreerde aanpak gericht op het daadwerkelijk verbeteren van de verwijderingsmogelijkheden. Beoogd wordt een tweesporenbeleid te volgen. Enerzijds zal het vrijwillig vertrek verder worden gestimuleerd, waarbij – naast het IOM/Terugkeerprogramma – bekeken wordt in welke mate OS-programma's voor dit doel een bijdrage kunnen leveren. Anderzijds zal ook de gedwongen verwijdering nadrukkelijk in beeld blijven en worden geïntensiveerd, ten aanzien van diegenen die niet willen meewerken aan vrijwillig vertrek of die daarvoor om redenen van openbare orde niet in aanmerking komen. Uitgangspunt is dat vrijwillige terugkeer alleen kan worden bevorderd indien daarnaast ook gedwongen vertrek kan worden geëffectueerd. Om de noodzakelijke medewerking van de autoriteiten van de in aanmerking komende landen te verkrijgen zullen ambtelijke missies worden uitgezonden. Op basis van de bevindingen van deze missies zullen de definitieve elementen voor een terugkeerpakket per land worden vastgesteld. Tijdpad: november 1995 notitie naar de Tweede Kamer; na akkoord Kamer uitzending ambtelijke missies naar in aanmerking komende landen (vanaf december 1995); praktische implementatie vanaf januari 1996.
Onderhandelingen over een overname-overeenkomst tussen de Benelux-landen en Kroatië zijn inhoudelijk afgerond, maar finalisering wordt nog opgehouden door een intern grondwettelijk probleem in België. Gestreefd wordt naar finalisering van de tekst van de overeenkomst in de eerste helft van 1996, waarna de parlementaire behandeling kan plaatsvinden.
In toenemende mate komt de praktische samenwerking op het gebied van verwijdering tussen Nederland en andere Lidstaten van de EU van de grond. Niet alleen worden op regelmatige basis ervaringen uitgewisseld over wederzijdse verwijderingsproblemen en mogelijke oplossingen, ook wordt reeds enige tijd samengewerkt bij het effectueren van groepsgewijze uitzettingen per charter tussen Nederland, Duitsland en Frankrijk. Uitbreiding (meer landen) en intensivering van deze samenwerking wordt beoogd. Naast deze praktische samenwerking is in EU-kader een beginsel-besluit genomen over de wenselijkheid van het opnemen van terugnamebepalingen in samenwerkingsakkoorden met in aanmerking komende landen.
De hoge instroom van asielzoekers in 1994 beweegt zich langzaam door het systeem en veroorzaakt daarbij ernstige vertraging in de afdoening. Berenschot acht eenmalige maatregelen op dit punt aan te bevelen. Een dergelijke eenmalige maatregel kan eigenlijk alleen bestaan uit een generaal pardon op aanzienlijke schaal. Voordeel van een generaal pardon is een aanzienlijke ontlasting van het systeem. Het belangrijkste nadeel van een generaal pardon is echter de overduidelijke aanzuigende werking van een dergelijke maatregel, waardoor de maatregel op lange termijn meer zal kosten dan hij op korte termijn oplevert. Een tweede nadeel is een moeilijk te pareren beroep op het beginsel van rechtsgelijkheid. Er zijn echter drie positieve ontwikkelingen die het huidige dilemma kunnen verzachten zonder nu over te gaan tot een generaal pardon.
(1) Bij de verwijdering zijn ontwikkelingen gaande die kunnen resulteren in een groter aantal verwijderingen in 1996. Zaken waar de IND tot voor kort weinig mee kon en die de opvang zwaar belasten worden de komende periode afgedaan. (2) In 1995 heeft zich een daling van de instroom van asielzoekers ingezet. Door deze daling wordt meer capaciteit ingezet voor het inlopen van de achterstanden. (3) Tenslotte zal het plan van aanpak leiden tot het wegnemen van knelpunten in de gehele keten waardoor winst behaald wordt hetgeen consequenties heeft voor de ontwikkeling van de werkvoorraden.
Bij het vaststellen van de jaarplannen voor 1996 zal de problematiek van de verwerking van de hoge instroom uit 1994 een belangrijke rol spelen. Er zal in februari 1996 een plan van aanpak gereed zijn, waarin de voornoemde ontwikkelingen zijn verdisconteerd. Hierbij kan gedacht worden aan de suggestie voor een speciaal team binnen de IND.
De reeds lopende reorganisatie zal naar verwachting begin 1996 grotendeels worden afgerond en voorziet in de oprichting van een drietal door de raden voor rechtsbijstand te subsidiëren stichtingen in de hofressorten Den Bosch, Arnhem en Amsterdam. Belangrijke doelstelling van deze reorganisatie is dat een van de rechtsbijstandverleners onafhankelijke organisatie belast wordt met het organiseren van de rechtsbijstand aan asielzoekers. Deze nieuwe stichtingen zullen – rekening houdende met aspecten als doelmatigheid, deskundigheid, taakafbakening en flexibiliteit – de vraag naar rechtsbijstand moeten reguleren. Hierdoor worden waarborgen geschapen voor een adequate taakafbakening en een systeem van kwaliteitsbevordering en -bewaking.
In het voorjaar van 1995 is een commissie herijking vergoedingenbesluit ingesteld, die het huidige vergoedingensysteem moet beoordelen op actualiteit en effectiviteit. Deze commissie, die naar verwachting in het voorjaar van 1996 zal rapporteren, zal zich onder meer buigen over de vraag of een andere wijze van vergoeden een bijdrage kan leveren aan een vermindering van de werklast van de rechterlijke organisatie. In het bijzonder zal daarbij de aandacht uitgaan naar de vergoeding voor asielzaken.
Het «Nieuwe Toelatings- en Opvangmodel (NTOM)» dat per 1 januari 1992 is ingevoerd is de beschrijving van de gewenste relatie tussen de toelatingsprocedure en de opvangmodaliteiten, zoals die op dat moment golden voor vreemdelingen die in Nederland asiel aanvragen. Een aantal beleidsvoornemens die in het NTOM beschreven zijn, zijn in de praktijk niet haalbaar gebleken of door de sterk gestegen instroom sinds 1992 achterhaald. Daarbij is zowel in de toelatingsprocedure als in de opvangmodaliteiten sinds 1992 veel veranderd. Al deze veranderingen zijn op zichzelf goed gedocumenteerd en bekend gemaakt, maar juist het zicht op de samenhang – wat de kracht vormde van het NTOM – is door deze incidentele wijzigingen sterk afgenomen.
De Algemene Rekenkamer heeft in haar rapport dan ook geconstateerd dat een actualisering van het NTOM gewenst is, zodat voor alle betrokken partijen duidelijk is hoe de trajecten verlopen, welke beleidsdoelstellingen gerealiseerd moeten worden en hoe de samenhang dient te zijn. Er is een direct verband met de doorlooptijden in de asielprocedure (stappenplan DFEZ) en het vervolg op de experimenten in Schalkhaar en Oisterwijk (stappenplan IND). De aanpassingen in het NTOM zullen in september 1996 – na overleg met de Tweede Kamer – worden geïmplemeteerd.
kwaliteitsnormen immateriële opvang
Ten behoeve van de opvang hanteert het COA een set van kwaliteitsnormen, die onder meer zijn neergelegd in het programma van eisen. De Algemene Rekenkamer heeft echter geconstateerd dat ten aanzien van de immateriële opvang onvoldoende toetsbare normen bestaan. De ontwikkeling van zulke normen zal in de komende periode ter hand worden genomen.
In de maanden november en december zal door het COA en de Directie Beleid van het bestuursdepartement worden geïnventariseerd ten aanzien van welke onderdelen van de immateriële opvang (aanvullende) normen ontwikkeld dienen te worden. Medio december zal terzake worden gerapporteerd aan de departementsleiding. In de maand januari zullen deze normen nader worden uitgewerkt, zodat deze eind januari kunnen worden vastgesteld.
De voordelen van een uniforme districtsindeling bij de verschillende uitvoerende diensten is evident en reeds eerder onderkend. Het gaat hierbij om de IND, COA, rechtbanken en de uitplaatsing naar gemeenten. De IND is sinds de reorganisatie onderverdeeld in vier districten waarbij aangesloten is bij de opsplitsing van Nederland in politie-regio's. Er zijn vijf rechtbanken met vreemdelingenkamers (Den Haag met nevenzittingsplaatsen in Amsterdam, Haarlem, Zwolle en Den Bosch). Het COA hanteert met betrekking tot de doorplaatsing van asielzoekers geen regio-indeling vanwege het feit dat de OC-capaciteit per regio onvoldoende aansluit bij de AZC-capaciteit. Het COA volgt met betrekking tot de uitplaatsing van verblijfsgerechtigden de districtsindeling van de IND, met dien verstande dat district Noord-Oost daarbij vanwege de omvang in tweeën is opgedeeld. Feitelijk werkt het COA in vijf regio's.
Gezien het voorgaande moet de oplossing voor de korte termijn vooral gezocht worden in heldere logistieke afspraken tussen de verschillende betrokken uitvoeringsorganisaties. Deze afspraken moeten dit jaar nog worden gemaakt en vanaf januari 1996 zijn geïmplementeerd.
De kwaliteit en de efficiency van de inzet van tolken moet worden verbeterd
volgens Berenschot. Er wordt momenteel met andere departementen (waaronder
VWS) gesproken over de aansturing van de tolkencentra. Ook wordt bezien of
de IND gebruik moet en kan gaan maken van de diensten van de tolkencentra. Ik streef er naar om hierover in april 1996 meer duidelijkheid te hebben.
{{ GRAFIEK }}
TOELICHTING STAPPENPLAN DIRECTIE WETGEVING
Het Kabinetsstandpunt inzake hoger beroep in vreemdelingenzaken naar aanleiding van het advies van de Hoge Raad zal voor 1 januari 1996 worden aangeboden aan de Tweede Kamer. Vervolgens kan in het voorjaar van 1996 een debat met de Tweede Kamer plaatsvinden, waarop medio 1996 een mogelijk wetsvoorstel kan worden ingediend. De invoering zal op zijn vroegst op 1 januari 1997 kunnen plaatsvinden.
In december 1995 zal de nota naar aanleiding van het verslag bij de Tweede Kamer worden ingediend. De mondelinge behandeling in de Tweede Kamer zal in het voorjaar van 1996 kunnen plaatsvinden. Invoering 1 juli 1996.
In december 1995 zal de nota naar aanleiding van het verslag bij de Tweede Kamer worden ingediend. De mondelinge behandeling in de Tweede Kamer zal in het voorjaar van 1996 kunnen plaatsvinden. De verhoging van de strafmaat zal waarschijnlijk 1 juli 1996 in werking treden.
Alle wenselijk geachte wijzigingen van de Vreemdelingenwet worden ondergebracht in één wetsvoorstel samen met het hoger beroep. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de wettelijke invoering van de verplichting tot het aanvragen van een machtiging tot voorlopig verblijf in het land van herkomst bij beoogd verblijf in Nederland (het zogeheten m.v.v.-vereiste), de heroverweging van de samengestelde aanvraag alsmede het verminderen van het aantal bezwaar- en beroepsprocedures dat één vreemdeling tegelijkertijd kan instellen. Deze beperkte wijzigingen van de Vreemdelingenwet kunnen een groot effect sorteren in de uitvoeringspraktijk waardoor ruimte ontstaat, hetgeen ook van belang is voor de invoering van een bepaalde vorm van hoger beroep.
{{ GRAFIEK }}
TOELICHTING STAPPENPLAN DIRECTIE VOORLICHTING
De versterking van het draagvlak voor het vreemdelingenbeleid vraagt om een daadkrachtige aanpak. Het bestuursdepartement en de uitvoeringsorganisaties IND en COA zullen daartoe in nauwe onderlinge afstemming in de periode 1995–1996 een reeks van activiteiten ontplooien en middelen inzetten. De doelgroepen zijn als volgt gedefinieerd: algemeen publiek, media, belangenorganisaties en de uitvoerende organisaties (IND, COA, Vreemdelingendiensten, KMar, Douane, Rivierpolitie en gemeenten).
De volgende middelen zijn in voorbereiding of worden reeds concreet uitgewerkt:
– er wordt nagedacht over een spot op radio en/of televisie; indien hiertoe wordt besloten, zal deze spot in maart 1996 gerealiseerd moeten zijn;
– een nieuwe publieksbrochure (vervolg op een reeds bestaande brochure met vragen en antwoorden over het vreemdelingenbeleid uit maart 1994) moet eveneens in maart 1996 gereed zijn;
– open dagen voor omwonenden van asielcentra (worden reeds georganiseerd), doorlopend;
– er wordt een lespakket ontwikkeld voor middelbare scholieren, oktober 1996 moet dit gereed zijn;
– IND en COA gaan gezamelijk maandelijks een nieuwsbrief uitgeven voor de uitvoerende diensten en belangenorganisaties;
– eind november 1995 wordt een conferentie georganiseerd voor het kader van IND en COA.
BIJLAGE 2
STAPPENPLAN BINNENLANDSE ZAKEN
{{ GRAFIEK }}
Vanaf het moment dat aan de asielzoeker een verblijfstitel is verleend, is de Minister van Binnenlandse Zaken als coördinerend minister verantwoordelijk voor de samenhang van het beleid van de verschillende betrokken ministers voor de huisvesting en integratie van statushouders, alsmede voor de relatie met de andere overheden. De uitplaatsing van statushouders vormt een eerste belangrijke stap in het hierboven genoemde proces.
In het navolgende wordt het uitplaatsingstraject geanalyseerd en worden enkele mogelijkheden beschreven, waarmee de uitplaatsing wordt versneld.
2. Analyse uitplaatsingstraject
Het uitplaatsingstraject voor statushouders bestaat uit drie fasen:
a: de uitreikingsfase: de periode tussen het moment waarop de beschikking wordt geslagen en het moment van uitreiking van de beschikking en het verblijfsdocument;
b: de bemiddelingsfase: de periode tussen het moment van uitreiking van de beschikking en het verblijfsdocument en het moment waarop woonruimte gevonden is;
c: de verhuisfase: de periode tussen het moment dat woonruimte gevonden is en het moment dat de woonruimte daadwerkelijk wordt betrokken (de verhuizing).
In het afgelopen jaar (01-08-1994/01-08-1995) duurde volgens opgave van het COA de uitreikingsfase gemiddeld meer dan 2 maanden, de bemiddelingsfase gemiddeld 1,5 en de verhuisfase ruim 1 maand.
In elke fase doen zich knelpunten voor, die leiden tot vertraging in het uitplaatsingstraject.
Zowel de Algemene Rekenkamer als Berenschot hebben vastgesteld dat de tijd die verstrijkt tussen het slaan van de beschikking en het uitreiken hiervan (ruim 2 maanden) te lang is. Tussen het slaan van de beschikking door de IND en het uitreiken door de Vreemdelingendienst dienen echter de nodige stappen te worden doorlopen. De beschikking moet door de IND worden geslagen en ondertekend, verzonden naar de betreffende Vreemdelingendienst en de afdeling Documenten van de IND, het verblijfsdocument moet worden aangemaakt door de SDU en verzonden naar de betrokken Vreemdelingendienst, tenslotte moeten beschikking en verblijfsdocument aan de statushouder worden uitgereikt.
De duur van de bemiddelingsfase hangt onder meer af van de mate waarin er sprake is van afstemming van de door gemeenten aangeboden woningen (aanbod) op de door statushouders gevraagde woonruimtes (de vraag). De afstemming hangt samen met de omvang en de samenstelling van de populatie statushouders, die voor uitplaatsing in aanmerking komt.
Bij het bemiddelen wordt onder andere rekening gehouden met sociale aspecten, waarvan het reeds in ons land aanwezig zijn van eerste of tweede graads familie een wezenlijke is. In die gevallen wordt gezocht naar een woonplaats binnen een straal van 50 km.
Volgens het principe van de Zorgwet VVTV en de Huisvestingswet biedt de gemeente woonruimte aan; daarna gaat het COA op zoek naar statushouders voor deze woonruimte. Naast deze wijze van bemiddeling bestaan er tussen het COA en 20 grote(re) gemeenten afspraken over contingentsgewijze uitplaatsing. Dit houdt in dat het COA in plaats van te wachten op aanbod van woonruimte door gemeenten, afspraken maakt met deze gemeenten dat binnen een bepaalde periode woonruimte wordt geleverd voor een vooraf aangegeven groep van statushouders. Op deze wijze is sprake van het leveren van maatwerk van de kant van gemeenten. Deze wijze van bemiddeling blijkt effectief te zijn.
De rapporten van de Algemene Rekenkamer en van Berenschot signaleren dat de duur van uitplaatsing ook invloed ondervindt van het feit dat gezinnen sneller kunnen worden uitgeplaatst dan alleenstaanden en dat eveneens de uitplaatsing van VVTV-ers in het algemeen meer tijd vergt.
Inmiddels is gebleken dat de termijn, welke nodig is om alleenstaanden uit te plaatsen, niet significant afwijkt van die van de meerpersoonshuishoudens.
De uitplaatsingstermijn van VVTV-ers is inderdaad nog lang. Op dit moment is nog niet duidelijk in hoeverre hier sprake is van een tijdelijk verschijnsel (een nieuwe categorie waaraan gemeenten nog moeten wennen). Onderzocht wordt in welke mate de bemiddelingstermijn voor VVTV-ers van invloed is op de uitplaatsingstermijn.
Zodra de bemiddeling tussen een statushouder en beschikbare woonruimte aanvangt moet een aantal administratieve handelingen worden uitgevoerd; hierna kan de fysieke uitplaatsing worden voorbereid (de verhuizing).
Er is een groot aantal instanties betrokken bij de verstrekking van de documenten die een statushouder nodig heeft om te kunnen worden gehuisvest (IND, Vreemdelingendienst, gemeenten en de Belastingdienst).
Zo kan een huurovereenkomst pas worden gesloten als de statushouder over een inkomstenbron beschikt (bv. bijstand). De uitkering kan pas worden verkregen wanneer een SOFI-nummer is verstrekt. Voor een SOFI-nummer moet betrokkene in bezit zijn van een identificatiedocument en moet hij/zij ingeschreven zijn in de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA). Voor dit laatste is onder meer een verblijfs- en identificatiedocument nodig. Een sleutel tot deze opeenvolgende handelingen is dus de inschrijving in de GBA.
Een knelpunt m.b.t. de inschrijving in de GBA vloeit voort uit het wettelijk vereiste dat brondocumenten (b.v. een geboorteakte) door een beëdigd vertaler moeten worden vertaald. Hierdoor ontstaat vertraging in deze fase van het uitplaatsingstraject.
Om op korte termijn de lengte van de uitplaatsingstermijn aanzienlijk terug te dringen, zullen de volgende wegen worden bewandeld:
Het proces dat begint met het slaan van de beschikking en eindigt met de uitreiking van de beschikking en het verblijfsdocument aan asielzoekers in de centrale opvang, wordt verder gestroomlijnd en voorzien van stringentere voortgangsbewaking. Doel hiervan is het ingrijpend verkorten van de huidige termijn (zie stap a1).
Uiteraard zullen alle inspanningen erop gericht zijn deze termijn, waar mogelijk, nog verder te verkorten (zie stap a2).
Onderwerp van onderzoek is in hoeverre de start van de bemiddelingsfase vervroegd kan worden, opdat deze deels parallel kan worden uitgevoerd aan de uitreikingsfase. Op dit moment start de bemiddeling, nadat de uitreikingsdatum bekend is. Deze werkwijze wordt gevolgd om te voorkomen dat door de uitvoerende instantie ten opzichte van betrokkene verwachtingen worden gewekt (zie stap b2).
De bemiddeling kan effectiever worden door bij nog meer gemeenten te werken met contingentsgewijze uitplaatsing. Deze contingentsgewijze uitplaatsing wordt momenteel toegepast bij een aantal grotere gemeenten. Het COA is recentelijk (november 1995) begonnen met de uitbreiding van het aantal gemeenten, waarmee contingentsgewijze afspraken worden gemaakt. Hiervoor worden met name gemeenten benaderd waar in het kader van de taakstellingen meer dan 50 personen dienen te worden gehuisvest (zie stap b1).
Om de inschrijving in de GBA niet onnodig te vertragen wordt voorgesteld de kring van toegestane tolken uit te breiden met de door het Rijk gesubsidieerde tolkencentra. Over de vraag of hiervoor wetswijzigingen noodzakelijk zijn, wordt momenteel overleg gevoerd (zie stap c1).
Inmiddels is een heldere handleiding voor gemeenten gereed waarin uiteengezet wordt welke procedure gevolgd moet worden bij het inschrijven van (ex)-asielzoekers in de GBA. Deze zal, na een uitvoeringstoets, op korte termijn worden verspreid. Hierin zal, in geval van wetswijziging, een tussentijdse oplossing worden opgenomen over de wijze waarop gemeenten op een praktische manier kunnen omgaan met vertalingen van bron-documenten (zie stap c2).
In deze notitie zijn enkele oplossingsrichtingen aangegeven, waarmee op korte termijn de duur van de uitplaatsingstermijn wordt teruggebracht.
Deze oplossingen hebben betrekking op de stroomlijning van het proces van uitreiking van de beschikking, verhoging van de effectiviteit van de bemiddeling door uitbreiding van het instrument van contingentsgewijze uitplaatsing en maatregelen m.b.t. het knelpunt van de beëdigde vertalers bij inschrijving in de GBA. Het bijgevoegde schema laat de planning zien, die geldt voor de implementatie van deze maatregelen.
De werkgroep die belast is met de verkorting van de uitplaatsingstermijn zal haar werkzaamheden voortzetten en blijven zoeken naar nadere maatregelen die kunnen leiden tot een nog verdere verkorting.
Directe link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-19637-145.html