Advies Raad van State inzake voorstel van wet tot wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders en enige andere wetten ter implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 (PbEU 2019, L  305) en enige andere wijzigingen

Nader Rapport

2021-0000278236

Aan de Koning

Voorstel van wet tot wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders en enige andere wetten ter implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 (PbEU 2019, L 305) en enige andere wijzigingen

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 december 2020, nr. 2020002622, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 17 maart 2021, nr. W04.20.0486/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder in cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 18 december 2020, no. 2020002622, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders en enige andere wetten ter implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 (PbEU 2019, L 305) en enige andere wijzigingen, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel implementeert de Richtlijn (EU) 2019/1937 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (hierna: de richtlijn). De Wet Huis voor Klokkenluiders (hierna: Wet Huis) wordt gewijzigd en heet als gevolg van het wetsvoorstel voortaan de Wet bescherming klokkenluiders. De richtlijn verplicht tot wijziging van het Nederlandse recht op een aantal punten. De belangrijkste implicatie daarvan is dat onder de nieuwe wet de betrokkene niet meer verplicht is eerst intern te melden.¹

De Afdeling maakt opmerkingen over de implicaties van het wegvallen van de wettelijke verplichting om eerst intern te melden. In dat kader adviseert zij in de toelichting aandacht te besteden voor het toenemende belang van het creëren van een open en veilige organisatiecultuur met ruimte voor tegenspraak. Dit is zeker ook voor de overheid van belang mede met het oog op een goede en effectieve werking van publieke verantwoordingsmechanismen (zoals de ministeriële verantwoordelijkheid). In dat kader wijst de Afdeling er ook op dat het bespreken van de externe melding in een voorgesprek een aantal problemen kan ondervangen.

De Afdeling maakt verder opmerkingen over de begrijpelijkheid en uitvoerbaarheid van het wettelijk stelsel. Door niet op alle punten het Europese en nationale regime gelijk te stellen draagt het wetsvoorstel eraan bij dat de wettelijke regels voor melders en bevoegde autoriteiten complexer worden. Daarnaast merkt de Afdeling op dat het in de rede ligt om ook andere instanties als bevoegde autoriteiten in de zin van de richtlijn aan te wijzen. Verder wijst zij op de onduidelijke wettelijke inbedding van het bejegeningsonderzoek die afbreuk kan doen aan de bescherming van klokkenluiders. Tot slot vraagt zij aandacht voor de wijze waarop het verbod op zwijgbedingen wordt geïmplementeerd. In verband daarmee is aanpassing van het voorstel en de toelichting wenselijk.

1. Inhoud van het voorstel

Verplichtingen uit de richtlijn

De richtlijn bevat bepalingen om bescherming te bieden aan personen die in een werkgerelateerde context informatie hebben verkregen over inbreuken op het Unierecht. De richtlijn gaat uit van minimumharmonisatie. Het beoogt zowel klokkenluiders doeltreffend te beschermen bij meldingen van inbreuken op het Unierecht, als om (daardoor) de handhaving van het Unierecht te verbeteren. De lidstaten kunnen daarnaast beslissen de toepassing van nationale bepalingen uit te breiden tot andere gebieden. Daarmee kan op nationaal niveau worden gezorgd voor een breed en coherent kader voor de bescherming van klokkenluiders.² Onderdelen van de richtlijn zijn mede gebaseerd op rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de vrijheid van meningsuiting.³ De richtlijn beoogt daarnaast de grondrechten en beginselen zoals erkend in het Handvest, te eerbiedigen.⁴

De richtlijn wijkt op een aantal punten af van de Nederlandse wetgeving omtrent de bescherming van klokkenluiders. Zo breidt de richtlijn in vergelijking tot de huidige wet de bescherming aanzienlijk uit doordat melders niet noodzakelijk werknemer hoeven te zijn. Er moet in bredere zin sprake zijn van een werkgerelateerde relatie zodat bijvoorbeeld ook sollicitanten, vrijwilligers en leveranciers beschermd kunnen worden.⁵

Verder wordt ingevolge de richtlijn ook bescherming geboden aan diegenen die een melder bijstaan in het meldingsproces en ‘betrokken derden’. Betrokken derden zijn bijvoorbeeld een collega of een familielid van de melder, die het slachtoffer kunnen worden van represailles in een werkgerelateerde context.⁶ Ook de juridische entiteiten zijn beschermd die eigendom zijn van de melder, of waarvoor de melder werkt of waarmee de melder een werkrelatie heeft.⁷ Dit betreft bijvoorbeeld de werkgever of het bedrijf van de leverancier die een melding doet. Daarnaast stelt de richtlijn eisen aan de interne en externe meldkanalen en moeten lidstaten autoriteiten aanwijzen waar (extern) kan worden gemeld.⁸ Ook moeten lidstaten melders ondersteunen en hen beschermen tegen represailles.⁹

Met de implementatie van de richtlijn vindt een verruiming plaats doordat een ‘inbreuk op het Unierecht’ iedere handeling of nalatigheid betreft die in strijd is met Uniehandelingen en beleidsterreinen die binnen het materiële toepassingsgebied van de richtlijn vallen, of het doel of toepassing daarvan ondermijnen.¹⁰ Bovendien maakt de richtlijn niet alleen melding mogelijk over inbreuken op het Unierecht die hebben plaatsgevonden maar ook over meldingen die ‘zeer waarschijnlijk’ zullen plaatsvinden. Deze verruiming is in zoverre begrensd door de implementatie van de lidstaatoptie in het wetsvoorstel inhoudende dat een inbreuk op het Unierecht ‘van geringe betekenis’ niet in behandeling hoeft te worden genomen; in dat geval ‘kan’ de bevoegde autoriteit oordelen dat geen opvolging wordt gegeven aan een melding.¹¹

Keuzes in het voorstel

Het voorstel maakt, binnen de ruimte die de richtlijn biedt, een aantal keuzes. Zo wordt de bescherming voor melders van een vermoeden van een misstand en melders van informatie over een inbreuk op het Unierecht op grond van het wetsvoorstel aan elkaar gelijkgesteld.¹² Dit betekent niet alleen dat de ondersteuningstaken van het Huis worden uitgebreid naar degenen die een melder bijstaan en derden die verbonden zijn met de melders, maar ook dat het Huis een onderzoek kan instellen naar de bejegening naar aanleiding van een melding over een inbreuk op het Unierecht. Ook de eisen aan het interne meldkanaal zijn in beide situaties, in reactie op de consultatie, gelijkgesteld. Het wetsvoorstel regelt verder (centraal) een verbod op benadeling, dat nu nog in verschillende wetten is opgenomen.¹³

Op twee onderdelen kiest het wetsvoorstel ervoor om de bepalingen uit de richtlijn niet te laten gelden voor (melders van) inbreuken naar nationaal recht. Ten eerste geldt dit voor de eisen aan externe meldkanalen; deze lopen ingevolge het wetsvoorstel wel uiteen.¹⁴ Ten tweede kunnen melders van een inbreuk op het Unierecht op grond van de richtlijn ook een melding doen als de inbreuk ‘naar alle waarschijnlijkheid’ zal plaatsvinden. Deze bescherming wordt echter niet uitgebreid voor melders van een ‘waarschijnlijke’ misstand. De regering acht een dergelijke uitbreiding in strijd met de rechtszekerheid.¹⁵

Evaluatie

Vanwege problemen bij het Huis is de evaluatie van de Wet Huis voor klokkenluiders vervroegd uitgevoerd.¹⁶ Sinds maart 2019 is er een nieuw voltallig bestuur en is een nieuwe start gemaakt. Of sindsdien de problemen (zoals achterstanden) waren opgelost was voor de onderzoekers nog niet vast te stellen.

Het was in het licht daarvan ook ‘niet goed mogelijk om harde conclusies te trekken en om aanbevelingen te doen over aanpassingen in de Wet’, aldus het evaluatierapport.¹⁷

In het licht van het voorgaande kiest de Minister van BZK ervoor het implementatietraject te scheiden van een eventueel wetgevingstraject naar aanleiding van de evaluatie in een later stadium. In het kader van dit voorstel betekent dit dat de lidstaatoptie in de richtlijn voor de verlening van financiële bijstand en het nemen van ondersteuningsmaatregelen in het kader van gerechtelijke procedures nog nader wordt bezien. De minister heeft aangegeven dat nadere ondersteuning wenselijk is, en dat zij in overleg gaat over de inrichting en vormgeving hiervan. Ook overweegt ze de wet aan te passen met betrekking tot de preventietaak van het Huis indien zou blijken dat de huidige wetgeving een goede uitvoering van deze taak verhindert.¹⁸

Opmerking vooraf

Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat implementatie van de richtlijn een aanzienlijke uitbreiding betekent van zowel het materieel als het persoonlijk toepassingsgebied van de huidige klokkenluiderswetgeving. Te verwachten valt dat bij de nadere uitwerking en toepassing daarvan nog de nodige vragen zullen rijzen en de wetgeving daardoor juridisch aanmerkelijk complexer wordt. Met het oog op de uitvoerbaarheid luistert het daarom extra nauw dat de interne en externe meldkanalen en hun onderlinge verhouding zo helder en eenduidig mogelijk worden geregeld en dat voorts de wet op zijn praktische consequenties voor organisaties nader wordt doordacht. Mede tegen die achtergrond maakt de Afdeling de volgende opmerkingen.

2. Eerst intern of direct extern melden?

a. Inleiding

De richtlijn verplicht lidstaten om te stimuleren dat melders eerst intern melding maken, indien de inbreuk doeltreffend intern kan worden behandeld en indien de melder van mening is dat er geen risico op represailles bestaat.¹⁹ Er geldt op grond van de richtlijn echter, zoals eerder opgemerkt, geen verplichting eerst intern te melden. Melders kunnen zich dus rechtstreeks wenden tot een externe instantie die bevoegd is de melding te behandelen. Dit is een principiële breuk met de huidige wetgeving in Nederland. Deze stelt intern melden verplicht, tenzij dat niet in redelijkheid kan worden gevraagd.²⁰

De Afdeling acht het van belang dat eerst intern melden in de praktijk het uitgangspunt blijft. Zoals de toelichting terecht onderstreept, draagt dat in belangrijke mate bij aan het zelfreinigende vermogen van een organisatie.²¹ Het past ook bij de te hanteren procedurele zorgvuldigheid en het beginsel van goed werknemerschap²² dat zaken in beginsel eerst intern worden aangekaart. Zoals ook de richtlijn en de toelichting vermelden, voelen melders zich doorgaans ook beter bij een interne melding en kan langs deze weg ook het best informatie worden verschaft aan de personen die kunnen helpen het risico van onregelmatigheden af te wenden.²³ Het is dan primair de verantwoordelijkheid van de organisatie waar de betrokkene werkzaam is om zorgvuldig onderzoek te doen naar de melding, op grond daarvan zo nodig actie te ondernemen en daarover in het openbaar te rapporteren.

Niettemin kunnen er zich situaties voordoen waarin objectief gezien geen bevredigende resultaten van een interne melding te verwachten zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als degene aan wie moet worden gemeld direct betrokken is bij of rechtstreeks verantwoordelijk is voor de misstand of inbreuk. Ook kan de angst voor represailles een rol spelen in de overweging om direct extern te melden.²⁴ De keuze om eerst intern dan wel direct extern te melden zal aldus in sterke mate afhangen van de bijzondere omstandigheden. Tegen deze achtergrond vereist de regeling van de verhouding tussen interne en externe meldkanalen in het kader van de implementatie een zorgvuldige beschouwing en weging.

b. Het belang van een open organisatiecultuur

De Afdeling merkt op dat ook nadat de richtlijn in de nieuwe wet is geïmplementeerd, voorkomen moet worden dat een werknemer zich genoodzaakt voelt om direct naar buiten te treden over een kwestie in zijn eigen organisatie. In elke organisatie zou eenieder zich veilig moeten voelen om een probleem eerst intern aan te kaarten, zonder angst voor represailles door de leiding of collega’s. Primair ligt in een open en veilige werkomgeving de sleutel om misstanden en inbreuken zo veel mogelijk te voorkomen en in het geval er zich toch onregelmatigheden voordoen deze tijdig in de organisatie zelf te signaleren en te corrigeren. In de toelichting wordt dit erkend. De ruimte om intern te melden vergt ‘een open en toegankelijke cultuur waarin tegenspraak wordt omarmd en niet gestraft’.²⁵

De noodzaak van preventie van klokkenluiden in bovenbedoelde zin en de in dat kader te treffen maatregelen worden in dit wetsvoorstel niet uitgewerkt. Het Huis heeft hier in de consultatie wel op aangedrongen.²⁶ De vraag die het Huis zelf in dat verband opwerpt is of haar huidige adviestaak voldoende preventieve werking heeft. De regering wil deze vraag echter niet in dit wetsvoorstel betrekken maar in een eventueel apart wetgevingstraject naar aanleiding van de evaluatie.²⁷ Mogelijk wordt dan in overweging genomen of de taak van het Huis met het oog op preventie moet worden uitgebreid.

Het voorgaande neemt echter niet weg dat ook in het kader van de implementatie van de richtlijn aan genoemde aspecten bijzondere aandacht moet worden besteed. Een organisatiecultuur als hiervoor geschetst is essentieel voor enerzijds het voorkomen (of beperken) van misstanden en inbreuken en anderzijds het voorkomen dat überhaupt naar buiten hoeft te worden getreden. Preventie langs deze twee lijnen sluit nauw aan bij het oogmerk van de richtlijn om inbreuken op het Unierecht tegen te gaan. In dat kader wijst de richtlijn dan ook op het belang van een ‘cultuur van gedegen communicatie’ binnen organisaties.²⁸

In dat kader heeft de wetgever als het gaat om overheidsorganisaties een bijzondere verantwoordelijkheid. Van ambtenaren wordt een grote mate van loyaliteit en discretie verwacht die meebrengt dat zij primair intern melden en alleen in laatste instantie zaken naar buiten brengen. Dit is ook zo bevestigd door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens.²⁹ Met het oog op die loyaliteit zijn kritische reflectie, intern debat en tegenspraak binnen de overheid te meer van belang. Zoals ook recente ervaringen laten zien, is dit in de praktijk echter niet altijd vanzelfsprekend en wordt kritisch intern debat soms zelfs ontmoedigd.³⁰ Daardoor kan het functioneren van publieke verantwoordingsmechanismen zoals de ministeriële verantwoordelijkheid, worden aangetast doordat politiek verantwoordelijken niet tijdig en via de reguliere kanalen over de juiste informatie beschikken en daardoor niet op adequate wijze en in het openbaar verantwoording kunnen afleggen.

Nu met dit wetsvoorstel ook ambtenaren niet meer verplicht zijn zaken eerst intern aan te kaarten wordt het voorgaande in een nieuw daglicht gesteld. De mogelijke keerzijde van de nieuwe procedure is dat de signalering van misstanden wordt gejuridiseerd en in verband daarmee de verhoudingen binnen de ambtelijke organisatie (verder) op scherp worden gesteld. In het licht daarvan komt het er daarom nog meer op aan dat binnen organisaties een open en veilig werkklimaat wordt gecreëerd waarin een ieder zich vrij voelt zaken aan te kaarten. Dit is een basisvoorwaarde voor het goed functioneren van de politieke verantwoordelijkheid en van de controle door vertegenwoordigende lichamen. De toelichting gaat niet in op de gevolgen die implementatie van de richtlijn vanuit dit perspectief zal hebben en ook niet op de vraag hoe gelet op het nieuwe wettelijke regime dit in de praktijk effectief in goede banen zal worden geleid.

De Afdeling adviseert in de toelichting in het licht van het voorgaande zo concreet mogelijk in te gaan op de vraag hoe gelet op het nieuwe wettelijke regime een werkklimaat (in het bijzonder bij overheidsorganisaties) als bovenbedoeld zo kan worden bevorderd dat intern melden ook in de praktijk uitgangspunt blijft.

Het advies van de Afdeling is overgenomen. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling over het belang dat eerst intern melden in de praktijk het uitgangspunt blijft en het advies om in de toelichting zo concreet mogelijk in te gaan op de vraag hoe een open en veilig werkklimaat (in het bijzonder bij overheidsorganisaties) in de praktijk kan worden bevorderd, is in de memorie van toelichting paragraaf 2.3.2.1 aangevuld en is een nieuwe paragraaf 3.4.3 ingevoegd. In de memorie van toelichting wordt, vanwege de aandacht die de Afdeling mede met het oog op de ministeriële verantwoordelijkheid vraagt, specifiek ingegaan op het belang van een open en veilige cultuur binnen het Rijk en de maatregelen die in dat verband worden getroffen.

c. Stimuleren interne meldingen

De richtlijn verplicht de lidstaten tot het aanmoedigen van intern melden.³¹ De toelichting gaat niet in op de vraag hoe dit in concrete situaties zal worden vormgegeven. In de consultatie is voorgesteld dat melders die direct extern melden dat ook moeten motiveren bij de autoriteit waar zij melden. De regering heeft dit voorstel niet overgenomen. Volgens de regering zou een dergelijk motiveringsvereiste een ‘verkapte verplichting zijn om eerst intern te melden’. Daar zou de richtlijn geen ruimte toe laten.³²

De vraag is of de richtlijn hier niet meer ruimte biedt dan de regering veronderstelt. Gegeven de wenselijkheid om in lijn met de richtlijn en de huidige wet eerst intern te melden en de verplichting die rust op de lidstaten om dit te stimuleren, acht de Afdeling het verdedigbaar dat, indien direct extern wordt gemeld, aan de melder wordt gevraagd om uit te leggen waarom hiervoor gekozen is. Een dergelijke motivering zou ook voor de externe instantie waardevolle informatie kunnen opleveren. Op grond daarvan kan, in overleg en met instemming van de melder, wellicht de zaak alsnog op een effectieve wijze intern worden aangekaart en opgelost. Een zorgvuldige behandeling van de zaak in dat stadium is ook in het belang van de melder.

Zo kunnen in een intakegesprek – voorafgaand aan (de eventuele behandeling van) een externe melding – mogelijke misvattingen over de regels en procedures bij de melder worden weggenomen en kan al naar gelang de omstandigheden gewezen worden op de voordelen van intern melden. Een dergelijk gesprek kan de melder en de betreffende organisatie behoeden voor het onnodig escaleren en juridiseren van de kwestie die aan de orde is.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

Met de Afdeling ben ik het eens dat de richtlijn de lidstaten verplicht tot het aanmoedigen van intern melden. Anders dan de Afdeling vind ik een motiveringsplicht, die er in geen geval toe mag leiden dat aan een ondeugdelijke motivering of zelfs een weigering om die motivering te geven consequenties worden verbonden, niet passend bij de taak en verantwoordelijkheid van de bevoegde autoriteiten in hun taakuitoefening van toezichthouder of inspectie. Toezichthouders en inspecties zijn er om de wet te handhaven. Een verplichting voor een toezichthouder of inspectie om melders te vragen naar hun motivatie om rechtstreeks extern te melden, zonder dat daar consequenties aan kunnen worden verbonden, past daar niet bij. Een dergelijke plicht zou zelfs kunnen interfereren met hun handhavingstaak, bijvoorbeeld als de melding het sluitstuk zou kunnen vormen bij een reeds ingesteld onderzoek waarvan de melder niet op de hoogte is of wanneer intern melden tot vernietiging van bewijs zou kunnen leiden. Voor het aanmoedigen tot eerst intern melden ligt wel een belangrijke taak bij het Huis, met name in het kader van zijn adviserende en preventieve taken. Een bevoegde autoriteit zou bij rechtstreekse externe meldingen de melder kunnen wijzen op het bestaan van het Huis en diens taken. Paragraaf 3.5.9 van de memorie van toelichting is op dit punt aangepast. Daarnaast is in verband met een verbetering van de toegankelijkheid van het Huis in artikel I, onderdeel E, artikel 2h, eerste lid, onderdeel i, (nieuw) uitgebreid met een wettelijke verplichting voor de bevoegde autoriteiten om op hun website een link naar de website van het Huis op te nemen.

3. Uitvoerbaarheid externe meldprocedures

a. Inleiding

Bij de implementatie van richtlijnen geldt het uitgangspunt dat geen andere regels worden opgenomen dan strikt noodzakelijk is. Ook dienen daarbij zo min mogelijk lasten te worden opgelegd aan bedrijven en instellingen.³³ Een ‘zuivere’ implementatie van de richtlijn zou evenwel betekenen dat er twee verschillende beschermingsregimes ontstaan. Een nationaal regime voor melders van een vermoeden van een misstand en een Unierechtelijk regime voor melders van informatie over een inbreuk op het Unierecht. Om deze uit een oogpunt van eenvoud van wetgeving onwenselijke situatie te voorkomen is het bestaande beschermingsniveau voor melders van een vermoeden van een misstand verhoogd naar het niveau van de richtlijn. Dat betekent dat in de nieuwe wet voor beide soorten situaties de bescherming van de richtlijn zal gelden.

Op twee onderdelen heeft de regering er echter voor gekozen om de eisen uit de richtlijn niet dwingend te laten gelden voor (melding van) misstanden naar nationaal recht. Dit betreft ten eerste de eisen aan externe meldkanalen bij de in het wetsvoorstel aangewezen autoriteiten. Deze blijven in de nieuwe situatie verschillen. Ten tweede krijgen melders van ‘waarschijnlijke’ inbreuken op het Unierecht wel bescherming, maar melders van waarschijnlijke misstanden naar nationaal recht niet. De regering achtte de rechtszekerheid te zeer aangetast als ook vermoedens van een misstand zouden kunnen worden gemeld die ‘naar alle waarschijnlijkheid’ zouden plaatsvinden vanwege de dubbele onzekerheid die daaraan is verbonden.

De Afdeling onderkent dat de rechtszekerheid een zwaarwegend argument is om op het laatstgenoemde onderdeel af te wijken van de gekozen wijze van implementatie. Zij heeft om die reden begrip voor de keuze die de regering op dit punt heeft gemaakt. Over de uiteenlopende regimes voor externe meldkanalen – het andere hiervoor genoemde onderdeel – merkt de Afdeling echter het volgende op.

b. Externe meldkanalen

De richtlijn stelt bepaalde eisen aan externe meldkanalen voor het ontvangen en in behandeling nemen van informatie over inbreuken op het Unierecht bij de in het voorstel aangewezen autoriteiten.³⁴ De richtlijn eist onder meer dat meldingen zorgvuldig worden afgehandeld en binnen een redelijke termijn. Bij de implementatie is ervoor gekozen om deze eisen uit de richtlijn niet verplicht te stellen voor meldingen van een misstand naar nationaal recht. De regering kiest hiervoor omdat de bevoegde externe autoriteiten onderling te veel van elkaar verschillen. ‘Het voorschrijven van dezelfde eisen aan de meldkanalen ongeacht of het om inbreuken op het Unierecht gaat of misstanden naar nationaal recht zou te zeer kunnen interfereren met de werkwijze en termijnen die deze organisaties thans hanteren, terwijl de richtlijn daar niet toe verplicht’, aldus de toelichting.³⁵

De Afdeling constateert dat als gevolg hiervan autoriteiten verschillende procedures kunnen hanteren naar gelang het een inbreuk op het Unierecht dan wel een misstand naar nationaal recht betreft. Het wetsvoorstel creëert op deze wijze geen eenduidig kader voor externe meldregelingen. De Afdeling merkt op dat de wet hierdoor zowel voor melders als voor bevoegde autoriteiten lastiger uitvoerbaar is. Een (potentiële) melder zal zich eerst moeten afvragen of een bepaalde kwestie nu als misstand of als inbreuk in bovenbedoelde zin moet worden gekwalificeerd. Door de verstrengeling van Unierecht en nationaal recht zal een dergelijk onderscheid niet gemakkelijk te maken zijn – ook niet door een bevoegde autoriteit. Het komt dan ook niet realistisch voor een dergelijke inschatting aan de individuele melder over te laten, zeker als daaraan persoonlijke gevolgen kunnen zijn verbonden in termen van rechtsbescherming. Dit wringt te meer nu juist de bescherming van klokkenluiders het centrale doel van de wet en de te implementeren richtlijn is.

De Afdeling merkt ten slotte op dat de eisen die de richtlijn aan externe meldkanalen stelt, geenszins onredelijk zijn. Zo geldt onder meer de eis om binnen zeven dagen een ontvangstbevestiging te sturen, meldingen zorgvuldig op te volgen en dit te doen binnen een redelijke termijn van drie of (gemotiveerd) zes maanden.³⁶ Niet is aangetoond dat deze eisen een dusdanig zware belasting zijn voor de bevoegde autoriteiten dat deze niet ook zouden kunnen gelden voor meldingen naar nationaal recht.

De Afdeling adviseert om een uniform wettelijk regime op te zetten voor externe meldkanalen voor zowel inbreuken op het Unierecht als misstanden naar nationaal recht en het wetsvoorstel in deze zin aan te passen.

Anders dan de Afdeling ben ik van mening dat voor het melden van misstanden naar nationaal recht bij bevoegde autoriteiten niet eenzelfde wettelijk regime als voor meldingen over inbreuken op het Unierecht hoeft te gelden. De Afdeling stelt dat bij het ontbreken van een eenduidig wettelijk kader het lastiger uitvoerbaar is voor zowel de melder als de bevoegde autoriteiten. Voor melders geldt echter dat zij zich niet hoeven te buigen over de vraag welk meldkanaal voor hun melding zal worden gebruikt. Zij kunnen een melding doen bij de betreffende bevoegde autoriteit en het is vervolgens aan deze autoriteit om te bezien welk proces voor die melding binnen de organisatie moet worden doorlopen. Voor de bevoegde autoriteiten geldt dat zij zelf de mogelijkheid hebben om te kiezen voor gescheiden meldkanalen of een enkel meldkanaal. Gescheiden meldkanalen kan voor een bevoegde autoriteit wenselijk zijn, omdat dit beter aansluit op de overige eisen die gelden voor een toezichts- of handhavingstaak met betrekking tot de inbreuken op het Unierecht die aan de orde zijn. Indien het voor een bevoegde autoriteit eenvoudiger en mogelijk is om een enkel meldkanaal voor zowel meldingen van inbreuken op het Unierecht als van misstanden naar nationaal recht in te richten, in plaats van twee gescheiden kanalen, kan een bevoegde autoriteit daar zelf voor kiezen.

De bevoegde autoriteiten zullen overigens bij een melding- ongeacht of de melding een inbreuk op het Unierecht betreft of een vermoeden van een misstand naar nationaal recht – de melder moeten informeren over de beoordeling en voor zover van toepassing de opvolging van de melding. Bij een melding van een vermoeden van een inbreuk op het Unierecht moet dit binnen drie of zes maanden en bij een melding van een vermoeden van een misstand naar nationaal recht binnen een redelijke termijn. Voor de rechtsbescherming van een melder heeft de inrichting van de meldkanalen geen gevolgen. Het wetsvoorstel voorziet erin dat melders dezelfde rechtsbescherming genieten, ongeacht of het om een melding over een inbreuk op het Unierecht of om een melding over een vermoeden van een misstand naar nationaal recht gaat. Paragraaf 3.5.4.1 van de memorie van toelichting is in verband met het voorgaande aangevuld.

4. Aanwijzing bevoegde autoriteiten

Het wetsvoorstel wijst de autoriteiten aan die bevoegd zijn om informatie over inbreuken op het Unierecht te behandelen.³⁷ Blijkens de toelichting worden autoriteiten aangewezen als zij

• (i) taken en bevoegdheden hebben op een van de onder de richtlijn vallende gebieden;

• (ii) de functie van extern meldkanaal past bij hun taken en bevoegdheden; en

• (iii) zij voldoende in staat zijn om aan de eisen van de richtlijn te voldoen. ³⁸

Op basis van deze criteria zijn in het wetsvoorstel naast het Huis, de Autoriteit Consument en Markt, de Autoriteit Financiële Markten, de Autoriteit Persoonsgegevens, De Nederlandsche Bank, de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Nederlandse Zorgautoriteit aangewezen.³⁹ Op grond van het wetsvoorstel kunnen bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling ook andere autoriteiten worden aangewezen.⁴⁰

In het licht van het voorgaande valt op dat enkele (vanuit het Unierecht bezien) voor de hand liggende instanties niet worden aangewezen bij wet, zoals de Inspectie SZW, de NVWA (productveiligheid, voedselveiligheid, dierenwelzijn), de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming, de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Rijksrecherche (overheidsopdrachten, staatssteun, misbruik EU-gelden). De toelichting gaat niet in op de redenen waarom deze instanties niet worden aangewezen. De Afdeling merkt op dat, mits zij voldoen aan de criteria, het in de rede ligt deze autoriteiten in de wet aan te wijzen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande nader in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

In de wet worden naast het Huis, de Autoriteit Consument en Markt, de Autoriteit Financiële Markten, de Autoriteit Persoonsgegevens, De Nederlandsche Bank N.V., de Inspectie gezondheidszorg en jeugd en de Nederlandse Zorgautoriteit aangewezen als bevoegde autoriteiten. Ook zal de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming in artikel 2c (nieuw) zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel E, van het wetsvoorstel worden aangewezen. Deze autoriteiten aan wie toezichthoudende taken in het kader van toezicht op het Unierecht zoals genoemd in de richtlijn zijn toegekend, zijn bij wet ingesteld. Voor de Inspectie SZW, de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit daarentegen geldt dat de toezichthoudende taken in het kader van toezicht op het Unierecht zoals genoemd in de richtlijn worden uitgeoefend door ambtenaren die daartoe door de desbetreffende verantwoordelijke minister zijn aangewezen. Het betreft geattribueerde bevoegdheden aan ambtenaren die werkzaam zijn onder de verantwoordelijkheid van de minister. Deze ambtenaren worden veelal bij algemene maatregel van bestuur, ministeriële regeling of ministerieel besluit aangewezen. De minister kan per geval of in het algemeen instructies geven ter zake van de uitoefening van de toegedeelde bevoegdheid. De Inspectie SZW, de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit zijn onderdeel van een ministerie en vallen, anders dan de in het wetsvoorstel aangewezen bevoegde autoriteiten, rechtstreeks onder de minister. Daarom zullen deze organisaties op het niveau worden aangewezen, waarbij ze zijn ingesteld en de meeste taken toebedeeld hebben gekregen. De artikelsgewijze toelichting op artikel I, onderdeel E (artikel 2c (nieuw)) is met deze informatie aangevuld.

Anders dan de Afdeling van mening is, ligt de aanwijzing van de Rijksrecherche als bevoegde autoriteit niet voor de hand. De Rijksrecherche heeft geen toezichthoudende taken, maar uitsluitend een opsporingstaak. De eisen die de richtlijn stelt aan het meldkanaal bij een bevoegde autoriteit, zullen in veel gevallen conflicteren met de uitoefening van deze opsporingstaak. Zo zal doorgaans informatie over het onderzoek niet kunnen worden verstrekt in het belang van het onderzoek. Overigens kan een klokkenluider die een melding bij de Rijksrecherche doet van een inbreuk op het Unierecht of van een vermoeden van een misstand waarvoor de Rijksrecherche bevoegd is wel een beroep doen op de voorgestelde beschermingsmaatregelen in hoofdstuk 2a van de Wet Huis voor klokkenluiders.

5. Bejegeningsonderzoek

Het Huis kan op grond van de huidige wet onderzoek doen naar de wijze van bejegening van melders door de organisatie (meestal de werkgever) waarover gemeld wordt. De richtlijn noemt deze vorm van onderzoek niet. Hierdoor is onduidelijk of ook dergelijk onderzoek onder de reikwijdte van de richtlijn valt. De regering stelt zich in dit verband op het standpunt dat ‘het bejegeningsonderzoek gezien [kan] worden als een ondersteuningsmaatregel als bedoeld in artikel 20 van de richtlijn’.⁴¹

De Afdeling merkt op dat dit standpunt op gespannen voet staat met de huidige wet. Het genoemde artikel van de richtlijn gaat over ondersteuning van melders. Deze ondersteuning sluit aan bij de in de huidige wet geregelde adviestaak van het Huis. Het bejegeningsonderzoek valt echter – zoals gezegd – onder de onderzoekstaak van het Huis. Dergelijk onderzoek kan alleen op een gezaghebbende manier plaatsvinden indien dit gebeurt vanuit een objectieve en onpartijdige uitgangspositie. Die positie is niet verenigbaar met een ondersteuningstaak waarbij het voorzien in de hulpvraag van de melder centraal staat. De verschillende taken van het Huis zijn daarom ook wettelijk (en organisatorisch) strikt gescheiden.⁴² Het bejegeningsonderzoek kan dan ook niet als een vorm van ondersteuning worden beschouwd.

De onduidelijkheid die als gevolg van het voorgaande over de wettelijke inbedding van het bejegeningsonderzoek ontstaat, roept vragen op over de praktische implicaties voor melders van onheuse bejegening en voor de wijze waarop het Huis hiermee onder het regime van de nieuwe wet dient om te gaan. Zo is de vraag of de eisen gesteld aan een extern meldkanaal (zoals termijnen) ook gelden voor meldingen van onheuse bejegening. Verder is bijvoorbeeld niet duidelijk of het bewijsvermoeden⁴³ bij benadeling ook van toepassing is op het bejegeningsonderzoek. Ten behoeve van de rechtszekerheid voor (potentiële) melders is meer duidelijkheid geboden over de inbedding van het bejegeningsonderzoek in het nieuwe wettelijke stelsel.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

Met de Afdeling ben ik het eens dat het bejegeningsonderzoek niet als een vorm van ondersteuning zoals bedoeld in artikel 20, eerste lid, van de richtlijn kan worden gezien. De wetgever heeft destijds met het bejegeningsonderzoek weliswaar beoogd de melder steun te bieden ten behoeve van een eventuele rechtszaak of het voorkomen ervan, maar dit betreft geen ondersteuning zoals bedoeld in de richtlijn. Het bejegeningsonderzoek valt onder de onderzoekstaak van het Huis en kan zoals de Afdeling terecht benadrukt alleen op een gezaghebbende manier plaatsvinden indien dit gebeurt vanuit een objectieve en onpartijdige uitgangspositie. Paragraaf 4.1.2 van de memorie van toelichting is in lijn hiermee aangepast.

De Afdeling vraagt voorts of de eisen gesteld aan een extern meldkanaal (zoals termijnen) ook gelden voor meldingen van onheuse bejegening. Dit is in het wetsvoorstel niet zo geregeld, omdat het bejegeningsonderzoek op grond van de richtlijn niet vereist is en de richtlijn ten aanzien van bejegeningsonderzoeken derhalve ook geen verplichting oplegt om aan de eisen voor een extern meldkanaal te voldoen. Op dit moment zie ik geen reden om deze eisen ook van toepassing te verklaren op het bejegeningsonderzoek. In de toelichting op de evaluatiebepaling wordt de vraag of de eisen voor een extern meldkanaal ook zouden moeten gelden voor het bejegeningsonderzoek wel benoemd als aandachtspunt voor de eerstvolgende wetsevaluatie.

De vraag van de Afdeling of het bewijsvermoeden zoals bedoeld in artikel 21, vijfde lid, van de richtlijn bij benadeling ook van toepassing is op het bejegeningsonderzoek beantwoord ik eveneens ontkennend. Het bewijsvermoeden (verschuiving van de bewijslast) kan alleen zien op situaties waarbij er sprake is van een verdeling van de bewijslast tussen betrokken partijen. Die situatie doet zich voor bij de rechter. Partijen moeten volgens de wettelijke regels bewijs leveren. De bewijslast van een partij kan worden verlicht door uit te gaan van een bewijsvermoeden. Die situatie doet zich niet voor bij het bejegeningsonderzoek van het Huis. Het Huis stelt zelf onpartijdig en onafhankelijk onderzoek in en is niet (alleen) afhankelijk van wat partijen uit eigen beweging inbrengen. Er is derhalve ook geen verdeling van de bewijslast. Waar geen verdeling van de bewijslast is, kan ook geen sprake zijn van een bewijsvermoeden.

Tot slot wijst de Afdeling erop dat ten behoeve van de rechtszekerheid voor (potentiële) melders meer duidelijkheid is geboden over de inbedding van het bejegeningsonderzoek in het nieuwe wettelijke stelsel. Zoals hierboven al is beschreven, zullen de wettelijke eisen voor een extern meldkanaal niet gelden voor een bejegeningsonderzoek. De eisen die in het wetsvoorstel worden gesteld aan externe meldkanalen voor meldingen over een inbreuk op het Unierecht zullen ook gelden voor de onderzoeken naar een vermoeden van een misstand door het Huis. Dit volgt uit het in artikel I, onderdeel E, voorgestelde artikel 2c, aanhef en subonderdeel 5°, (nieuw) waarin het Huis wordt aangewezen als bevoegde autoriteit, voor zover bevoegd op één van de in artikel 2 van de richtlijn genoemde gebieden en uit het in artikel I, onderdeel P, voorgestelde artikel 5a (nieuw) dat de bepalingen voor de meldkanalen van inbreuken op het Unierecht alleen van overeenkomstige toepassing verklaart op onderzoeken naar een vermoeden van een misstand door het Huis. Wel is gebleken dat het bejegeningsonderzoek een onduidelijke wettelijke inbedding heeft in de Wet Huis voor klokkenluiders. Hoewel de huidige bepalingen in de Wet Huis voor klokkenluiders met betrekking tot het onderzoek naar een vermoeden van een misstand ook bedoeld zijn voor het onderzoek naar de relatie tussen de benadeling en de melding (bejegeningsonderzoek), is dat niet altijd duidelijk uit de desbetreffende bepalingen op te maken. In artikel I, onderdeel N, van het wetsvoorstel is dit daarom naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling technisch gerepareerd door in artikel 4a (nieuw) de artikelen 5 en 6 tot en met 17 van de Wet Huis voor klokkenluiders, waarin de voorwaarden en bevoegdheden voor het onderzoek naar misstanden en inbreuken op het Unierecht zijn neergelegd, van overeenkomstige toepassing te verklaren op het bejegeningsonderzoek.

6. Toelaatbaarheid zwijgbedingen

De richtlijn verplicht lidstaten erop toe te zien dat van de ‘rechten en remedies’ waarin de richtlijn voorziet, geen ontheffing of beperking mogelijk is ‘bij overeenkomst, door beleid, of door arbeidswijze of arbeidsvoorwaarden’, en evenmin door aan geschillen voorafgaande arbitrageovereenkomsten.⁴⁴ In het dagelijks spraakgebruik wordt in dit verband wel gesproken van ‘zwijgcontracten’. De richtlijn acht deze niet toelaatbaar.

Deze bepaling is niet omgezet in het wetsvoorstel omdat het huidige recht daar volgens de regering al in voorziet. De toelichting verwijst daarbij naar artikel 3:40 BW. Op grond daarvan is een rechtshandeling nietig die door inhoud of strekking in strijd is met de goede zeden of de openbare orde. Bij de beoordeling of hiervan sprake is, zal de rechter zich laten leiden door objectieve aanknopingspunten, zoals verdrags- en wetsbepalingen, rechterlijke beslissingen, algemene rechtsbeginselen en rechtsovertuigingen. Overeenkomsten of andere rechtshandelingen die tot doel hebben de rechtsbescherming van melders van misstanden of inbreuken op het Unierecht teniet te doen of het zwijgen op te leggen, zullen derhalve op grond van strijd met de goede zeden of de openbare orde nietig zijn, aldus de toelichting. Daarmee wordt volgens de regering voldaan aan dit onderdeel van de richtlijn. Zij is van mening dat hier een belangrijke voorlichtingstaak ligt voor onder meer het Huis.⁴⁵

In de consultatie is van diverse zijden aangedrongen op een expliciet wettelijk verbod op zwijgcontracten met klokkenluiders.⁴⁶ Als argument wordt aangedragen dat er – in weerwil van het huidige artikel 3:40 BW – situaties zijn waarin klokkenluiders middels een contract het zwijgen wordt opgelegd. Dergelijke bedingen of contracten hebben voor (potentiële) melders een afschrikwekkende werking die artikel 3:40 BW niet kan voorkomen.⁴⁷ De regering ziet hier vanaf omdat een dergelijke bepaling op elke werkgerelateerde relatie zou moeten zien en op alle mogelijke inbreuken of misstanden. Een dergelijke bepaling zou dan veel te onbepaald zijn.⁴⁸

De Afdeling onderschrijft het belang om ter bescherming van de rechten van melders de richtlijn effectief te implementeren. In beginsel kan een lidstaat volstaan met implementatie naar bestaand nationaal recht indien dit recht voldoende duidelijk en nauwkeurig is om de volledige toepassing van een richtlijn te verzekeren.⁴⁹ De Afdeling merkt daarbij op dat artikel 3:40 BW van algemene strekking is. Voor betrokkenen (melders maar ook de organisaties waarover gemeld wordt) hoeft het daardoor niet op voorhand duidelijk te zijn dat ook dergelijke zwijgbedingen nietig zijn. De vraag rijst dan ook of artikel 3:40 BW voldoende ‘duidelijk en nauwkeurig is’ voor een effectieve rechtsbescherming als beoogd met de richtlijn.⁵⁰

Niettemin heeft de Afdeling begrip voor de verwijzing door de regering naar bestaand recht als wijze van implementatie. Of een bepaalde clausule als ongerechtvaardigd zwijgbeding moet worden beschouwd is gelet op het zeer brede materiële en personele toepassingsbereik van de richtlijn moeilijk uitputtend in een wet te vangen. Het antwoord op de vraag wat ‘gerechtvaardigd’ is, hangt immers sterk af van de concrete feiten en omstandigheden. Aansluiting bij de huidige regeling in het BW is vanuit dat oogpunt dan ook verdedigbaar. Het is ook in lijn met het algemene uitgangspunt dat bij implementatie zoveel mogelijk wordt aangesloten bij het bestaande nationale recht.⁵¹

Gezien de maatschappelijke discussie die in de consultatie naar voren komt, luistert de toelichting op dit punt echter nauw.

In het licht van het voorgaande merkt de Afdeling op dat indien de regering vasthoudt aan implementatie door huidig recht, de verwijzing in de toelichting naar artikel 3:40 BW op zichzelf juist is, maar niet volledig. Een succesvol beroep op artikel 3:40 BW zou, zoals de regering stelt, inderdaad tot nietigheid of vernietiging van de clausule of de overeenkomst leiden. Artikel 3:40 is echter niet de enige relevante bepaling. Clausules hebben immers vaak niet tot doel de rechten van melders in te perken of teniet te doen. In de praktijk zal het in veel gevallen gaan om clausules of overeenkomsten over vertrouwelijkheid van informatie of het in acht nemen van loyaliteit die op zichzelf beschouwd legitiem zijn maar in sommige gevallen tot gevolg kunnen hebben dat de rechten van de melder worden beperkt.⁵²

Tegen die achtergrond zal in de praktijk vooral de vraag zijn of een werkgever een gerechtvaardigd beroep kan doen op een dergelijke clausule in de specifieke context van een melding van een inbreuk of misstand. In dergelijke gevallen dient in het kader van artikel 6:248, tweede lid, BW te worden beoordeeld of een beroep op deze tussen partijen geldende clausule in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is. De clausule kan bij een bevestigend antwoord onderdeel blijven uitmaken van de overeenkomst, maar wordt in dat specifieke geval buiten toepassing gelaten.

De Afdeling merkt tot slot op dat artikel 24 van de richtlijn lidstaten verplicht ‘toe te zien’ op het daar genoemde verbod. Dit doet de vraag rijzen hoe Nederland inhoud geeft aan deze verplichting, bijvoorbeeld door monitoring of evaluatie. In dat kader zou in het bijzonder kunnen worden bezien of het huidige BW zoals de regering veronderstelt, daadwerkelijk voldoende bescherming biedt. Los van de summiere verwijzing naar de voorlichtingstaak van het Huis, gaat de toelichting op de genoemde verplichting van artikel 24 van de richtlijn niet in.

De Afdeling adviseert in het licht van voorgaande in de toelichting hierop nader in te gaan, en zo nodig het voorstel aan te passen.

Het advies van de Afdeling met betrekking tot de toelaatbaarheid van zwijgbedingen heeft aanleiding gegeven de memorie van toelichting in paragraaf 3.6 aan te vullen met een verwijzing naar artikel 6:248, tweede lid, BW. Daarnaast is om invulling te geven aan de verplichting om toe te zien op het verbod uit artikel 24 van de richtlijn in artikel I, onderdeel Y, van het wetsvoorstel voorgesteld om in artikel 20 van de Wet Huis voor klokkenluiders een gewijzigde evaluatiebepaling op te nemen, op grond waarvan deze wet voortaan vijfjaarlijks zal worden geëvalueerd, en is in hoofdstuk 10 van de memorie van toelichting verduidelijkt dat deze wetsevaluatie mede zal zien op het verbod uit artikel 24 van de richtlijn om langs privaatrechtelijke weg de rechten en remedies van klokkenluiders te beperken. Ook zal bij de inwerkingtreding van de wet expliciet aandacht worden besteed aan dit verbod bij de voorlichting die door de overheid en het Huis over deze wetswijziging zal worden gegeven.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aan te passen in verband met een aantal omissies. In artikel I, onderdeel I, is een wijziging van artikel 3i van de Wet Huis voor klokkenluiders voorgesteld om te voorzien in een geheimhoudingsplicht voor de overige taken van het Huis. Deze geheimhoudingsplicht gold niet rechtstreeks op grond van artikel 1a (nieuw). Verder is om te voldoen aan de verplichting in artikel 26, tweede lid, van de richtlijn, in artikel I, onderdeel Z, een nieuw artikel 21c voorgesteld waarmee wordt voorzien in een overgangsbepaling voor werkgevers in de private sector met 50 tot 249 werknemers, en is als gevolg daarvan de inwerkingtredingsbepaling (artikel VIII) aangepast. Vanwege de noodzaak tot aanpassing van de bijlage bij artikel 8.8 van de Wet open overheid is in artikel VII tot slot een samenloopbepaling opgenomen.

Ook is een bepaling ter regeling van de bevoegdheid van het Huis voor klokkenluiders om bijzondere categorieën van persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard te verwerken, opgenomen in artikel 1c (nieuw) zoals voorgesteld in artikel I, onderdeel B, van het wetsvoorstel. Deze bepaling was eerder opgenomen in het voorstel van wet tot wijziging van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming en enkele andere wetten in verband met het stroomlijnen en actualiseren van het gegevensbeschermingsrecht (Verzamelwet gegevensbescherming), waarover de Autoriteit persoonsgegevens is geconsulteerd, en waarvoor in dit wetsvoorstel eerder een samenloopbepaling was opgenomen. Voor de andere bevoegde autoriteiten is in dit wetsvoorstel geen regeling voor deze gegevensverwerking getroffen, omdat de bevoegdheid hiertoe volgt uit de wet- en regelgeving waarin de taken en bevoegdheden van deze autoriteiten zijn vastgelegd.

Tot slot is in paragraaf 8.1 van de memorie van toelichting de tekst over de uitvoeringstoets door de Autoriteit persoonsgegevens aangepast naar aanleiding van een aanvullende reactie van de Autoriteit persoonsgegevens.

7. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Aan de opmerkingen van de Afdeling in de redactionele bijlage is gevolg gegeven.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no. W04.20.0486/I

• In de transponeringstabel de juiste bepalingen vermelden. Als bestaand recht van toepassing is, concreet verwijzen naar het bestaande recht.

• In de transponeringstabel bij alle toepasselijke artikelen waarin beleidsruimte wordt gelaten aan de lidstaten verwijzen naar de passages in de toelichting waarom wel of geen gebruik wordt gemaakt van de lidstaatopties (Aanwijzing 9.12 lid 2).

• In het voorstel bij de omzetting van artikel 8, tweede lid, richtlijn de lidstaatoptie wijzigen in een optie voor de juridische entiteit.

• In het voorstel de omissie herstellen door bij de opvolging bij interne meldingen de zorgvuldigheid op te nemen (artikel 9, eerste lid, onder d, richtlijn).

Ik moge u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren.

Advies Raad van State

No. W04.20.0486/I

’s-Gravenhage, 17 maart 2021

Aan de Koning

Bij Kabinetsmissive van 18 december 2020, no.2020002622, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders en enige andere wetten ter implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 (PbEU 2019, L 305) en enige andere wijzigingen, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel implementeert de Richtlijn (EU) 2019/1937 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (hierna: de richtlijn). De Wet Huis voor Klokkenluiders (hierna: Wet Huis) wordt gewijzigd en heet als gevolg van het wetsvoorstel voortaan de Wet bescherming klokkenluiders. De richtlijn verplicht tot wijziging van het Nederlandse recht op een aantal punten. De belangrijkste implicatie daarvan is dat onder de nieuwe wet de betrokkene niet meer verplicht is eerst intern te melden.¹

De Afdeling maakt opmerkingen over de implicaties van het wegvallen van de wettelijke verplichting om eerst intern te melden. In dat kader adviseert zij in de toelichting aandacht te besteden voor het toenemende belang van het creëren van een open en veilige organisatiecultuur met ruimte voor tegenspraak. Dit is zeker ook voor de overheid van belang mede met het oog op een goede en effectieve werking van publieke verantwoordingsmechanismen (zoals de ministeriële verantwoordelijkheid). In dat kader wijst de Afdeling er ook op dat het bespreken van de externe melding in een voorgesprek een aantal problemen kan ondervangen.

De Afdeling maakt verder opmerkingen over de begrijpelijkheid en uitvoerbaarheid van het wettelijk stelsel. Door niet op alle punten het Europese en nationale regime gelijk te stellen draagt het wetsvoorstel eraan bij dat de wettelijke regels voor melders en bevoegde autoriteiten complexer worden. Daarnaast merkt de Afdeling op dat het in de rede ligt om ook andere instanties als bevoegde autoriteiten in de zin van de richtlijn aan te wijzen. Verder wijst zij op de onduidelijke wettelijke inbedding van het bejegeningsonderzoek die afbreuk kan doen aan de bescherming van klokkenluiders. Tot slot vraagt zij aandacht voor de wijze waarop het verbod op zwijgbedingen wordt geïmplementeerd. In verband daarmee is aanpassing van het voorstel en de toelichting wenselijk.

1. Inhoud van het voorstel

Verplichtingen uit de richtlijn

De richtlijn bevat bepalingen om bescherming te bieden aan personen die in een werkgerelateerde context informatie hebben verkregen over inbreuken op het Unierecht. De richtlijn gaat uit van minimumharmonisatie. Het beoogt zowel klokkenluiders doeltreffend te beschermen bij meldingen van inbreuken op het Unierecht, als om (daardoor) de handhaving van het Unierecht te verbeteren. De lidstaten kunnen daarnaast beslissen de toepassing van nationale bepalingen uit te breiden tot andere gebieden. Daarmee kan op nationaal niveau worden gezorgd voor een breed en coherent kader voor de bescherming van klokkenluiders.² Onderdelen van de richtlijn zijn mede gebaseerd op rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de vrijheid van meningsuiting.³ De richtlijn beoogt daarnaast de grondrechten en beginselen zoals erkend in het Handvest, te eerbiedigen.⁴

De richtlijn wijkt op een aantal punten af van de Nederlandse wetgeving omtrent de bescherming van klokkenluiders. Zo breidt de richtlijn in vergelijking tot de huidige wet de bescherming aanzienlijk uit doordat melders niet noodzakelijk werknemer hoeven te zijn. Er moet in bredere zin sprake zijn van een werkgerelateerde relatie zodat bijvoorbeeld ook sollicitanten, vrijwilligers en leveranciers beschermd kunnen worden.⁵

Verder wordt ingevolge de richtlijn ook bescherming geboden aan diegenen die een melder bijstaan in het meldingsproces en ‘betrokken derden’. Betrokken derden zijn bijvoorbeeld een collega of een familielid van de melder, die het slachtoffer kunnen worden van represailles in een werkgerelateerde context.⁶ Ook de juridische entiteiten zijn beschermd die eigendom zijn van de melder, of waarvoor de melder werkt of waarmee de melder een werkrelatie heeft.⁷ Dit betreft bijvoorbeeld de werkgever of het bedrijf van de leverancier die een melding doet. Daarnaast stelt de richtlijn eisen aan de interne en externe meldkanalen en moeten lidstaten autoriteiten aanwijzen waar (extern) kan worden gemeld.⁸ Ook moeten lidstaten melders ondersteunen en hen beschermen tegen represailles.⁹

Met de implementatie van de richtlijn vindt een verruiming plaats doordat een ‘inbreuk op het Unierecht’ iedere handeling of nalatigheid betreft die in strijd is met Uniehandelingen en beleidsterreinen die binnen het materiële toepassingsgebied van de richtlijn vallen, of het doel of toepassing daarvan ondermijnen.¹⁰ Bovendien maakt de richtlijn niet alleen melding mogelijk over inbreuken op het Unierecht die hebben plaatsgevonden maar ook over meldingen die ‘zeer waarschijnlijk’ zullen plaatsvinden. Deze verruiming is in zoverre begrensd door de implementatie van de lidstaatoptie in het wetsvoorstel inhoudende dat een inbreuk op het Unierecht ‘van geringe betekenis’ niet in behandeling hoeft te worden genomen; in dat geval ‘kan’ de bevoegde autoriteit oordelen dat geen opvolging wordt gegeven aan een melding.¹¹

Keuzes in het voorstel

Het voorstel maakt, binnen de ruimte die de richtlijn biedt, een aantal keuzes. Zo wordt de bescherming voor melders van een vermoeden van een misstand en melders van informatie over een inbreuk op het Unierecht op grond van het wetsvoorstel aan elkaar gelijkgesteld.¹² Dit betekent niet alleen dat de ondersteuningstaken van het Huis worden uitgebreid naar degenen die een melder bijstaan en derden die verbonden zijn met de melders, maar ook dat het Huis een onderzoek kan instellen naar de bejegening naar aanleiding van een melding over een inbreuk op het Unierecht. Ook de eisen aan het interne meldkanaal zijn in beide situaties, in reactie op de consultatie, gelijkgesteld. Het wetsvoorstel regelt verder (centraal) een verbod op benadeling, dat nu nog in verschillende wetten is opgenomen.¹³

Op twee onderdelen kiest het wetsvoorstel ervoor om de bepalingen uit de richtlijn niet te laten gelden voor (melders van) inbreuken naar nationaal recht. Ten eerste geldt dit voor de eisen aan externe meldkanalen; deze lopen ingevolge het wetsvoorstel wel uiteen.¹⁴ Ten tweede kunnen melders van een inbreuk op het Unierecht op grond van de richtlijn ook een melding doen als de inbreuk ‘naar alle waarschijnlijkheid’ zal plaatsvinden. Deze bescherming wordt echter niet uitgebreid voor melders van een ‘waarschijnlijke’ misstand. De regering acht een dergelijke uitbreiding in strijd met de rechtszekerheid.¹⁵

Evaluatie

Vanwege problemen bij het Huis is de evaluatie van de Wet Huis voor klokkenluiders vervroegd uitgevoerd.¹⁶ Sinds maart 2019 is er een nieuw voltallig bestuur en is een nieuwe start gemaakt. Of sindsdien de problemen (zoals achterstanden) waren opgelost was voor de onderzoekers nog niet vast te stellen.

Het was in het licht daarvan ook ‘niet goed mogelijk om harde conclusies te trekken en om aanbevelingen te doen over aanpassingen in de Wet’, aldus het evaluatierapport.¹⁷

In het licht van het voorgaande kiest de Minister van BZK ervoor het implementatietraject te scheiden van een eventueel wetgevingstraject naar aanleiding van de evaluatie in een later stadium. In het kader van dit voorstel betekent dit dat de lidstaatoptie in de richtlijn voor de verlening van financiële bijstand en het nemen van ondersteuningsmaatregelen in het kader van gerechtelijke procedures nog nader wordt bezien. De minister heeft aangegeven dat nadere ondersteuning wenselijk is, en dat zij in overleg gaat over de inrichting en vormgeving hiervan. Ook overweegt ze de wet aan te passen met betrekking tot de preventietaak van het Huis indien zou blijken dat de huidige wetgeving een goede uitvoering van deze taak verhindert.¹⁸

Opmerking vooraf

Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat implementatie van de richtlijn een aanzienlijke uitbreiding betekent van zowel het materieel als het persoonlijk toepassingsgebied van de huidige klokkenluiderswetgeving. Te verwachten valt dat bij de nadere uitwerking en toepassing daarvan nog de nodige vragen zullen rijzen en de wetgeving daardoor juridisch aanmerkelijk complexer wordt. Met het oog op de uitvoerbaarheid luistert het daarom extra nauw dat de interne en externe meldkanalen en hun onderlinge verhouding zo helder en eenduidig mogelijk worden geregeld en dat voorts de wet op zijn praktische consequenties voor organisaties nader wordt doordacht. Mede tegen die achtergrond maakt de Afdeling de volgende opmerkingen.

2. Eerst intern of direct extern melden?

a. Inleiding

De richtlijn verplicht lidstaten om te stimuleren dat melders eerst intern melding maken, indien de inbreuk doeltreffend intern kan worden behandeld en indien de melder van mening is dat er geen risico op represailles bestaat.¹⁹ Er geldt op grond van de richtlijn echter, zoals eerder opgemerkt, geen verplichting eerst intern te melden. Melders kunnen zich dus rechtstreeks wenden tot een externe instantie die bevoegd is de melding te behandelen. Dit is een principiële breuk met de huidige wetgeving in Nederland. Deze stelt intern melden verplicht, tenzij dat niet in redelijkheid kan worden gevraagd.²⁰

De Afdeling acht het van belang dat eerst intern melden in de praktijk het uitgangspunt blijft. Zoals de toelichting terecht onderstreept, draagt dat in belangrijke mate bij aan het zelfreinigende vermogen van een organisatie.²¹ Het past ook bij de te hanteren procedurele zorgvuldigheid en het beginsel van goed werknemerschap²² dat zaken in beginsel eerst intern worden aangekaart. Zoals ook de richtlijn en de toelichting vermelden, voelen melders zich doorgaans ook beter bij een interne melding en kan langs deze weg ook het best informatie worden verschaft aan de personen die kunnen helpen het risico van onregelmatigheden af te wenden.²³ Het is dan primair de verantwoordelijkheid van de organisatie waar de betrokkene werkzaam is om zorgvuldig onderzoek te doen naar de melding, op grond daarvan zo nodig actie te ondernemen en daarover in het openbaar te rapporteren.

Niettemin kunnen er zich situaties voordoen waarin objectief gezien geen bevredigende resultaten van een interne melding te verwachten zijn. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als degene aan wie moet worden gemeld direct betrokken is bij of rechtstreeks verantwoordelijk is voor de misstand of inbreuk. Ook kan de angst voor represailles een rol spelen in de overweging om direct extern te melden.²⁴ De keuze om eerst intern dan wel direct extern te melden zal aldus in sterke mate afhangen van de bijzondere omstandigheden. Tegen deze achtergrond vereist de regeling van de verhouding tussen interne en externe meldkanalen in het kader van de implementatie een zorgvuldige beschouwing en weging.

b. Het belang van een open organisatiecultuur

De Afdeling merkt op dat ook nadat de richtlijn in de nieuwe wet is geïmplementeerd, voorkomen moet worden dat een werknemer zich genoodzaakt voelt om direct naar buiten te treden over een kwestie in zijn eigen organisatie. In elke organisatie zou eenieder zich veilig moeten voelen om een probleem eerst intern aan te kaarten, zonder angst voor represailles door de leiding of collega’s. Primair ligt in een open en veilige werkomgeving de sleutel om misstanden en inbreuken zo veel mogelijk te voorkomen en in het geval er zich toch onregelmatigheden voordoen deze tijdig in de organisatie zelf te signaleren en te corrigeren. In de toelichting wordt dit erkend. De ruimte om intern te melden vergt ‘een open en toegankelijke cultuur waarin tegenspraak wordt omarmd en niet gestraft’.²⁵

De noodzaak van preventie van klokkenluiden in bovenbedoelde zin en de in dat kader te treffen maatregelen worden in dit wetsvoorstel niet uitgewerkt. Het Huis heeft hier in de consultatie wel op aangedrongen.²⁶ De vraag die het Huis zelf in dat verband opwerpt is of haar huidige adviestaak voldoende preventieve werking heeft. De regering wil deze vraag echter niet in dit wetsvoorstel betrekken maar in een eventueel apart wetgevingstraject naar aanleiding van de evaluatie.²⁷ Mogelijk wordt dan in overweging genomen of de taak van het Huis met het oog op preventie moet worden uitgebreid.

Het voorgaande neemt echter niet weg dat ook in het kader van de implementatie van de richtlijn aan genoemde aspecten bijzondere aandacht moet worden besteed. Een organisatiecultuur als hiervoor geschetst is essentieel voor enerzijds het voorkomen (of beperken) van misstanden en inbreuken en anderzijds het voorkomen dat überhaupt naar buiten hoeft te worden getreden. Preventie langs deze twee lijnen sluit nauw aan bij het oogmerk van de richtlijn om inbreuken op het Unierecht tegen te gaan. In dat kader wijst de richtlijn dan ook op het belang van een ‘cultuur van gedegen communicatie’ binnen organisaties.²⁸

In dat kader heeft de wetgever als het gaat om overheidsorganisaties een bijzondere verantwoordelijkheid. Van ambtenaren wordt een grote mate van loyaliteit en discretie verwacht die meebrengt dat zij primair intern melden en alleen in laatste instantie zaken naar buiten brengen. Dit is ook zo bevestigd door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens.²⁹ Met het oog op die loyaliteit zijn kritische reflectie, intern debat en tegenspraak binnen de overheid te meer van belang. Zoals ook recente ervaringen laten zien, is dit in de praktijk echter niet altijd vanzelfsprekend en wordt kritisch intern debat soms zelfs ontmoedigd.³⁰ Daardoor kan het functioneren van publieke verantwoordingsmechanismen zoals de ministeriële verantwoordelijkheid, worden aangetast doordat politiek verantwoordelijken niet tijdig en via de reguliere kanalen over de juiste informatie beschikken en daardoor niet op adequate wijze en in het openbaar verantwoording kunnen afleggen.

Nu met dit wetsvoorstel ook ambtenaren niet meer verplicht zijn zaken eerst intern aan te kaarten wordt het voorgaande in een nieuw daglicht gesteld. De mogelijke keerzijde van de nieuwe procedure is dat de signalering van misstanden wordt gejuridiseerd en in verband daarmee de verhoudingen binnen de ambtelijke organisatie (verder) op scherp worden gesteld. In het licht daarvan komt het er daarom nog meer op aan dat binnen organisaties een open en veilig werkklimaat wordt gecreëerd waarin een ieder zich vrij voelt zaken aan te kaarten. Dit is een basisvoorwaarde voor het goed functioneren van de politieke verantwoordelijkheid en van de controle door vertegenwoordigende lichamen. De toelichting gaat niet in op de gevolgen die implementatie van de richtlijn vanuit dit perspectief zal hebben en ook niet op de vraag hoe gelet op het nieuwe wettelijke regime dit in de praktijk effectief in goede banen zal worden geleid.

De Afdeling adviseert in de toelichting in het licht van het voorgaande zo concreet mogelijk in te gaan op de vraag hoe gelet op het nieuwe wettelijke regime een werkklimaat (in het bijzonder bij overheidsorganisaties) als bovenbedoeld zo kan worden bevorderd dat intern melden ook in de praktijk uitgangspunt blijft.

c. Stimuleren interne meldingen

De richtlijn verplicht de lidstaten tot het aanmoedigen van intern melden.³¹ De toelichting gaat niet in op de vraag hoe dit in concrete situaties zal worden vormgegeven. In de consultatie is voorgesteld dat melders die direct extern melden dat ook moeten motiveren bij de autoriteit waar zij melden. De regering heeft dit voorstel niet overgenomen. Volgens de regering zou een dergelijk motiveringsvereiste een ‘verkapte verplichting zijn om eerst intern te melden’. Daar zou de richtlijn geen ruimte toe laten.³²

De vraag is of de richtlijn hier niet meer ruimte biedt dan de regering veronderstelt. Gegeven de wenselijkheid om in lijn met de richtlijn en de huidige wet eerst intern te melden en de verplichting die rust op de lidstaten om dit te stimuleren, acht de Afdeling het verdedigbaar dat, indien direct extern wordt gemeld, aan de melder wordt gevraagd om uit te leggen waarom hiervoor gekozen is. Een dergelijke motivering zou ook voor de externe instantie waardevolle informatie kunnen opleveren. Op grond daarvan kan, in overleg en met instemming van de melder, wellicht de zaak alsnog op een effectieve wijze intern worden aangekaart en opgelost. Een zorgvuldige behandeling van de zaak in dat stadium is ook in het belang van de melder.

Zo kunnen in een intakegesprek – voorafgaand aan (de eventuele behandeling van) een externe melding – mogelijke misvattingen over de regels en procedures bij de melder worden weggenomen en kan al naar gelang de omstandigheden gewezen worden op de voordelen van intern melden. Een dergelijk gesprek kan de melder en de betreffende organisatie behoeden voor het onnodig escaleren en juridiseren van de kwestie die aan de orde is.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

3. Uitvoerbaarheid externe meldprocedures

a. Inleiding

Bij de implementatie van richtlijnen geldt het uitgangspunt dat geen andere regels worden opgenomen dan strikt noodzakelijk is. Ook dienen daarbij zo min mogelijk lasten te worden opgelegd aan bedrijven en instellingen.³³ Een ‘zuivere’ implementatie van de richtlijn zou evenwel betekenen dat er twee verschillende beschermingsregimes ontstaan. Een nationaal regime voor melders van een vermoeden van een misstand en een Unierechtelijk regime voor melders van informatie over een inbreuk op het Unierecht. Om deze uit een oogpunt van eenvoud van wetgeving onwenselijke situatie te voorkomen is het bestaande beschermingsniveau voor melders van een vermoeden van een misstand verhoogd naar het niveau van de richtlijn. Dat betekent dat in de nieuwe wet voor beide soorten situaties de bescherming van de richtlijn zal gelden.

Op twee onderdelen heeft de regering er echter voor gekozen om de eisen uit de richtlijn niet dwingend te laten gelden voor (melding van) misstanden naar nationaal recht. Dit betreft ten eerste de eisen aan externe meldkanalen bij de in het wetsvoorstel aangewezen autoriteiten. Deze blijven in de nieuwe situatie verschillen. Ten tweede krijgen melders van ‘waarschijnlijke’ inbreuken op het Unierecht wel bescherming, maar melders van waarschijnlijke misstanden naar nationaal recht niet. De regering achtte de rechtszekerheid te zeer aangetast als ook vermoedens van een misstand zouden kunnen worden gemeld die ‘naar alle waarschijnlijkheid’ zouden plaatsvinden vanwege de dubbele onzekerheid die daaraan is verbonden.

De Afdeling onderkent dat de rechtszekerheid een zwaarwegend argument is om op het laatstgenoemde onderdeel af te wijken van de gekozen wijze van implementatie. Zij heeft om die reden begrip voor de keuze die de regering op dit punt heeft gemaakt. Over de uiteenlopende regimes voor externe meldkanalen – het andere hiervoor genoemde onderdeel – merkt de Afdeling echter het volgende op.

b. Externe meldkanalen

De richtlijn stelt bepaalde eisen aan externe meldkanalen voor het ontvangen en in behandeling nemen van informatie over inbreuken op het Unierecht bij de in het voorstel aangewezen autoriteiten.³⁴ De richtlijn eist onder meer dat meldingen zorgvuldig worden afgehandeld en binnen een redelijke termijn. Bij de implementatie is ervoor gekozen om deze eisen uit de richtlijn niet verplicht te stellen voor meldingen van een misstand naar nationaal recht. De regering kiest hiervoor omdat de bevoegde externe autoriteiten onderling te veel van elkaar verschillen. ‘Het voorschrijven van dezelfde eisen aan de meldkanalen ongeacht of het om inbreuken op het Unierecht gaat of misstanden naar nationaal recht zou te zeer kunnen interfereren met de werkwijze en termijnen die deze organisaties thans hanteren, terwijl de richtlijn daar niet toe verplicht’, aldus de toelichting.³⁵

De Afdeling constateert dat als gevolg hiervan autoriteiten verschillende procedures kunnen hanteren naar gelang het een inbreuk op het Unierecht dan wel een misstand naar nationaal recht betreft. Het wetsvoorstel creëert op deze wijze geen eenduidig kader voor externe meldregelingen. De Afdeling merkt op dat de wet hierdoor zowel voor melders als voor bevoegde autoriteiten lastiger uitvoerbaar is. Een (potentiële) melder zal zich eerst moeten afvragen of een bepaalde kwestie nu als misstand of als inbreuk in bovenbedoelde zin moet worden gekwalificeerd. Door de verstrengeling van Unierecht en nationaal recht zal een dergelijk onderscheid niet gemakkelijk te maken zijn – ook niet door een bevoegde autoriteit. Het komt dan ook niet realistisch voor een dergelijke inschatting aan de individuele melder over te laten, zeker als daaraan persoonlijke gevolgen kunnen zijn verbonden in termen van rechtsbescherming. Dit wringt te meer nu juist de bescherming van klokkenluiders het centrale doel van de wet en de te implementeren richtlijn is.

De Afdeling merkt ten slotte op dat de eisen die de richtlijn aan externe meldkanalen stelt, geenszins onredelijk zijn. Zo geldt onder meer de eis om binnen zeven dagen een ontvangstbevestiging te sturen, meldingen zorgvuldig op te volgen en dit te doen binnen een redelijke termijn van drie of (gemotiveerd) zes maanden.³⁶ Niet is aangetoond dat deze eisen een dusdanig zware belasting zijn voor de bevoegde autoriteiten dat deze niet ook zouden kunnen gelden voor meldingen naar nationaal recht.

De Afdeling adviseert om een uniform wettelijk regime op te zetten voor externe meldkanalen voor zowel inbreuken op het Unierecht als misstanden naar nationaal recht en het wetsvoorstel in deze zin aan te passen.

4. Aanwijzing bevoegde autoriteiten

Het wetsvoorstel wijst de autoriteiten aan die bevoegd zijn om informatie over inbreuken op het Unierecht te behandelen.³⁷ Blijkens de toelichting worden autoriteiten aangewezen als zij

• (i) taken en bevoegdheden hebben op een van de onder de richtlijn vallende gebieden;

• (ii) de functie van extern meldkanaal past bij hun taken en bevoegdheden; en

• (iii) zij voldoende in staat zijn om aan de eisen van de richtlijn te voldoen.³⁸

Op basis van deze criteria zijn in het wetsvoorstel naast het Huis, de Autoriteit Consument en Markt, de Autoriteit Financiële Markten, de Autoriteit Persoonsgegevens, De Nederlandsche Bank, de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Nederlandse Zorgautoriteit aangewezen.³⁹ Op grond van het wetsvoorstel kunnen bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling ook andere autoriteiten worden aangewezen.⁴⁰

In het licht van het voorgaande valt op dat enkele (vanuit het Unierecht bezien) voor de hand liggende instanties niet worden aangewezen bij wet, zoals de Inspectie SZW, de NVWA (productveiligheid, voedselveiligheid, dierenwelzijn), de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming, de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Rijksrecherche (overheidsopdrachten, staatssteun, misbruik EU-gelden). De toelichting gaat niet in op de redenen waarom deze instanties niet worden aangewezen. De Afdeling merkt op dat, mits zij voldoen aan de criteria, het in de rede ligt deze autoriteiten in de wet aan te wijzen.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande nader in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

5. Bejegeningsonderzoek

Het Huis kan op grond van de huidige wet onderzoek doen naar de wijze van bejegening van melders door de organisatie (meestal de werkgever) waarover gemeld wordt. De richtlijn noemt deze vorm van onderzoek niet. Hierdoor is onduidelijk of ook dergelijk onderzoek onder de reikwijdte van de richtlijn valt. De regering stelt zich in dit verband op het standpunt dat ‘het bejegeningsonderzoek gezien [kan] worden als een ondersteuningsmaatregel als bedoeld in artikel 20 van de richtlijn’.⁴¹

De Afdeling merkt op dat dit standpunt op gespannen voet staat met de huidige wet. Het genoemde artikel van de richtlijn gaat over ondersteuning van melders. Deze ondersteuning sluit aan bij de in de huidige wet geregelde adviestaak van het Huis. Het bejegeningsonderzoek valt echter – zoals gezegd – onder de onderzoekstaak van het Huis. Dergelijk onderzoek kan alleen op een gezaghebbende manier plaatsvinden indien dit gebeurt vanuit een objectieve en onpartijdige uitgangspositie. Die positie is niet verenigbaar met een ondersteuningstaak waarbij het voorzien in de hulpvraag van de melder centraal staat. De verschillende taken van het Huis zijn daarom ook wettelijk (en organisatorisch) strikt gescheiden.⁴² Het bejegeningsonderzoek kan dan ook niet als een vorm van ondersteuning worden beschouwd.

De onduidelijkheid die als gevolg van het voorgaande over de wettelijke inbedding van het bejegeningsonderzoek ontstaat, roept vragen op over de praktische implicaties voor melders van onheuse bejegening en voor de wijze waarop het Huis hiermee onder het regime van de nieuwe wet dient om te gaan. Zo is de vraag of de eisen gesteld aan een extern meldkanaal (zoals termijnen) ook gelden voor meldingen van onheuse bejegening. Verder is bijvoorbeeld niet duidelijk of het bewijsvermoeden⁴³ bij benadeling ook van toepassing is op het bejegeningsonderzoek. Ten behoeve van de rechtszekerheid voor (potentiële) melders is meer duidelijkheid geboden over de inbedding van het bejegeningsonderzoek in het nieuwe wettelijke stelsel.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

6. Toelaatbaarheid zwijgbedingen

De richtlijn verplicht lidstaten erop toe te zien dat van de ‘rechten en remedies’ waarin de richtlijn voorziet, geen ontheffing of beperking mogelijk is ‘bij overeenkomst, door beleid, of door arbeidswijze of arbeidsvoorwaarden’, en evenmin door aan geschillen voorafgaande arbitrageovereenkomsten.⁴⁴ In het dagelijks spraakgebruik wordt in dit verband wel gesproken van ‘zwijgcontracten’. De richtlijn acht deze niet toelaatbaar.

Deze bepaling is niet omgezet in het wetsvoorstel omdat het huidige recht daar volgens de regering al in voorziet. De toelichting verwijst daarbij naar artikel 3:40 BW. Op grond daarvan is een rechtshandeling nietig die door inhoud of strekking in strijd is met de goede zeden of de openbare orde. Bij de beoordeling of hiervan sprake is, zal de rechter zich laten leiden door objectieve aanknopingspunten, zoals verdrags- en wetsbepalingen, rechterlijke beslissingen, algemene rechtsbeginselen en rechtsovertuigingen. Overeenkomsten of andere rechtshandelingen die tot doel hebben de rechtsbescherming van melders van misstanden of inbreuken op het Unierecht teniet te doen of het zwijgen op te leggen, zullen derhalve op grond van strijd met de goede zeden of de openbare orde nietig zijn, aldus de toelichting. Daarmee wordt volgens de regering voldaan aan dit onderdeel van de richtlijn. Zij is van mening dat hier een belangrijke voorlichtingstaak ligt voor onder meer het Huis.⁴⁵

In de consultatie is van diverse zijden aangedrongen op een expliciet wettelijk verbod op zwijgcontracten met klokkenluiders.⁴⁶ Als argument wordt aangedragen dat er – in weerwil van het huidige artikel 3:40 BW – situaties zijn waarin klokkenluiders middels een contract het zwijgen wordt opgelegd. Dergelijke bedingen of contracten hebben voor (potentiële) melders een afschrikwekkende werking die artikel 3:40 BW niet kan voorkomen.⁴⁷ De regering ziet hier vanaf omdat een dergelijke bepaling op elke werkgerelateerde relatie zou moeten zien en op alle mogelijke inbreuken of misstanden. Een dergelijke bepaling zou dan veel te onbepaald zijn.⁴⁸

De Afdeling onderschrijft het belang om ter bescherming van de rechten van melders de richtlijn effectief te implementeren. In beginsel kan een lidstaat volstaan met implementatie naar bestaand nationaal recht indien dit recht voldoende duidelijk en nauwkeurig is om de volledige toepassing van een richtlijn te verzekeren.⁴⁹ De Afdeling merkt daarbij op dat artikel 3:40 BW van algemene strekking is. Voor betrokkenen (melders maar ook de organisaties waarover gemeld wordt) hoeft het daardoor niet op voorhand duidelijk te zijn dat ook dergelijke zwijgbedingen nietig zijn. De vraag rijst dan ook of artikel 3:40 BW voldoende ‘duidelijk en nauwkeurig is’ voor een effectieve rechtsbescherming als beoogd met de richtlijn.⁵⁰

Niettemin heeft de Afdeling begrip voor de verwijzing door de regering naar bestaand recht als wijze van implementatie. Of een bepaalde clausule als ongerechtvaardigd zwijgbeding moet worden beschouwd is gelet op het zeer brede materiële en personele toepassingsbereik van de richtlijn moeilijk uitputtend in een wet te vangen. Het antwoord op de vraag wat ‘gerechtvaardigd’ is, hangt immers sterk af van de concrete feiten en omstandigheden. Aansluiting bij de huidige regeling in het BW is vanuit dat oogpunt dan ook verdedigbaar. Het is ook in lijn met het algemene uitgangspunt dat bij implementatie zoveel mogelijk wordt aangesloten bij het bestaande nationale recht.⁵¹

Gezien de maatschappelijke discussie die in de consultatie naar voren komt, luistert de toelichting op dit punt echter nauw.

In het licht van het voorgaande merkt de Afdeling op dat indien de regering vasthoudt aan implementatie door huidig recht, de verwijzing in de toelichting naar artikel 3:40 BW op zichzelf juist is, maar niet volledig. Een succesvol beroep op artikel 3:40 BW zou, zoals de regering stelt, inderdaad tot nietigheid of vernietiging van de clausule of de overeenkomst leiden. Artikel 3:40 is echter niet de enige relevante bepaling. Clausules hebben immers vaak niet tot doel de rechten van melders in te perken of teniet te doen. In de praktijk zal het in veel gevallen gaan om clausules of overeenkomsten over vertrouwelijkheid van informatie of het in acht nemen van loyaliteit die op zichzelf beschouwd legitiem zijn maar in sommige gevallen tot gevolg kunnen hebben dat de rechten van de melder worden beperkt.⁵²

Tegen die achtergrond zal in de praktijk vooral de vraag zijn of een werkgever een gerechtvaardigd beroep kan doen op een dergelijke clausule in de specifieke context van een melding van een inbreuk of misstand. In dergelijke gevallen dient in het kader van artikel 6:248, tweede lid, BW te worden beoordeeld of een beroep op deze tussen partijen geldende clausule in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is. De clausule kan bij een bevestigend antwoord onderdeel blijven uitmaken van de overeenkomst, maar wordt in dat specifieke geval buiten toepassing gelaten.

De Afdeling merkt tot slot op dat artikel 24 van de richtlijn lidstaten verplicht ‘toe te zien’ op het daar genoemde verbod. Dit doet de vraag rijzen hoe Nederland inhoud geeft aan deze verplichting, bijvoorbeeld door monitoring of evaluatie. In dat kader zou in het bijzonder kunnen worden bezien of het huidige BW zoals de regering veronderstelt, daadwerkelijk voldoende bescherming biedt. Los van de summiere verwijzing naar de voorlichtingstaak van het Huis, gaat de toelichting op de genoemde verplichting van artikel 24 van de richtlijn niet in.

De Afdeling adviseert in het licht van voorgaande in de toelichting hierop nader in te gaan, en zo nodig het voorstel aan te passen.

7. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State, Th.C. de Graaf.

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W04.20.0486/I

• In de transponeringstabel de juiste bepalingen vermelden. Als bestaand recht van toepassing is, concreet verwijzen naar het bestaande recht.

• In de transponeringstabel bij alle toepasselijke artikelen waarin beleidsruimte wordt gelaten aan de lidstaten verwijzen naar de passages in de toelichting waarom wel of geen gebruik wordt gemaakt van de lidstaatopties (Aanwijzing 9.12 lid 2).

• In het voorstel bij de omzetting van artikel 8, tweede lid, richtlijn de lidstaatoptie wijzigen in een optie voor de juridische entiteit.

• In het voorstel de omissie herstellen door bij de opvolging bij interne meldingen de zorgvuldigheid op te nemen (artikel 9, eerste lid, onder d, richtlijn).

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders en enige andere wetten ter implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 (PbEU 2019, L 305) en enige andere wijzigingen

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het noodzakelijk is regels te stellen ter uitvoering van Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden;

Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

ARTIKEL I

De Wet Huis voor klokkenluiders wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 1 komt te luiden:

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

afdeling advies:

de afdeling advies van het Huis, bedoeld in artikel 3a, tweede lid;

afdeling onderzoek:

de afdeling onderzoek van het Huis, bedoeld in artikel 3a, derde lid;

bedrijfsgeheim:

bedrijfsgeheim als bedoeld in artikel 1 van de Wet bescherming bedrijfsgeheimen;

betrokken derde:

een derde die in een werkgerelateerde context verbonden is met een melder of een rechtspersoon die eigendom is van de melder, waarvoor de melder werkt of waarmee de melder anderszins werkgerelateerd verbonden is;

bevoegde autoriteit:

een autoriteit als bedoeld in artikel 2c;

bureau:

het bureau, bedoeld in artikel 3d;

degene die een melder bijstaat:

een natuurlijke persoon die een melder adviseert in het meldingsproces in een werkgerelateerde context en wiens advisering vertrouwelijk is;

Huis:

het Huis voor klokkenluiders, bedoeld in artikel 3;

inbreuk op het Unierecht:

handeling of nalatigheid die:

• a. onrechtmatig is en betrekking heeft op Uniehandelingen en beleidsterreinen die binnen het in artikel 2 van de richtlijn bedoelde materiële toepassingsgebied vallen, of

• b. het doel of de toepassing ondermijnt van de regels in de Uniehandelingen en beleidsterreinen die binnen het in artikel 2 van de richtlijn bedoelde materiële toepassingsgebied vallen;

informatie over een inbreuk:

informatie, waaronder redelijke vermoedens, over feitelijke of mogelijke inbreuken op het Unierecht, die hebben plaatsgevonden of zeer waarschijnlijk zullen plaatsvinden binnen de organisatie waar de melder werkt of heeft gewerkt of binnen een andere organisatie waarmee de melder uit hoofde van zijn werk in contact is geweest, alsmede over pogingen tot het verhullen van dergelijke inbreuken;

melder:

een natuurlijke persoon die in de context van zijn werkgerelateerde activiteiten:

• a. verkregen informatie over een inbreuk meldt of openbaar maakt, dan wel

• b. een vermoeden van een misstand meldt of openbaar maakt;

meldkanaal:

organisatie en procedure bij een bevoegde autoriteit voor het ontvangen en in behandeling nemen van meldingen van informatie over een inbreuk;

misstand:

handeling of nalatigheid waarbij het maatschappelijk belang in het geding is bij schending van een wettelijk voorschrift, een gevaar voor de volksgezondheid, een gevaar voor de veiligheid van personen, een gevaar voor de aantasting van het milieu, een gevaar voor het goed functioneren van de openbare dienst of een onderneming als gevolg van een onbehoorlijke wijze van handelen of nalaten, niet zijnde een inbreuk op het Unierecht;

Onze Minister:

Onze Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties;

Onze Minister wie het aangaat:

Onze Minister die verantwoordelijk is voor de bevoegde autoriteit;

opvolging:

optreden van een werkgever of van een bevoegde autoriteit om de juistheid van de gedane beweringen van de melder na te gaan en zo nodig en voor zover bevoegd nader onderzoek te doen of maatregelen te treffen;

richtlijn:

Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 (PbEU 2019, L 305);

vermoeden van een misstand:

het vermoeden van een melder dat binnen de organisatie waarin hij werkt of heeft gewerkt of bij een andere organisatie indien hij door zijn werkzaamheden met die organisatie in aanraking is gekomen, sprake is van een misstand voor zover het vermoeden gebaseerd is op redelijke gronden, die voortvloeien uit de kennis die de melder bij zijn werkgever heeft opgedaan of voortvloeien uit de kennis die de melder heeft gekregen door zijn werkzaamheden bij een ander bedrijf of een andere organisatie;

verzoeker:

de melder die de afdeling onderzoek verzoekt een onderzoek in te stellen;

werkgerelateerde context:

huidige of vroegere werkgerelateerde activiteiten in de publieke of private sector waardoor, ongeacht de aard van die werkzaamheden, personen informatie kunnen verkrijgen over inbreuken op het Unierecht of misstanden en waarbij die personen te maken kunnen krijgen met benadeling indien zij dergelijke informatie zouden melden;

werkgever:

degene die krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht of publiekrechtelijke aanstelling arbeid laat verrichten of heeft laten verrichten dan wel degene die anders dan uit dienstbetrekking arbeid laat verrichten of heeft laten verrichten.

werknemer:

degene die krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht of publiekrechtelijke aanstelling arbeid verricht of heeft verricht dan wel degene die anders dan uit dienstbetrekking arbeid verricht of heeft verricht.

B

Na artikel 1 worden twee artikelen ingevoegd, luidende:

Artikel 1a

• 1. Een ieder die betrokken is bij de melding van of het onderzoek naar een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk en daarbij de beschikking krijgt over gegevens waarvan hij het vertrouwelijke karakter kent of redelijkerwijs moet vermoeden, is verplicht tot geheimhouding van die gegevens, behoudens voor zover enig wettelijk voorschrift hem tot mededeling verplicht of uit zijn taak bij de uitvoering van deze wet de noodzaak tot mededeling voortvloeit.

• 2. Onder gegevens met een vertrouwelijk karakter worden in ieder geval begrepen:

  • a. gegevens over de identiteit van een melder en van degene aan wie de misstand of de inbreuk op het Unierecht wordt toegeschreven of met wie die persoon in verband wordt gebracht en informatie die daartoe herleidbaar is, en

  • b. informatie over een bedrijfsgeheim.

• 3. De identiteit van een melder en de informatie aan de hand waarvan direct of indirect de identiteit van de melder kan worden achterhaald, wordt niet bekend gemaakt zonder diens instemming.

• 4. Ingeval enig wettelijk voorschrift in het kader van onderzoek door een bevoegde autoriteit of een gerechtelijke procedure tot mededeling van de identiteit van een melder verplicht, wordt deze daarvan vooraf in kennis gesteld, tenzij die informatie het gerelateerde onderzoek of de gerechtelijke procedure in gevaar zou kunnen brengen.

• 5. Bij de kennisgeving, bedoeld in het vierde lid, ontvangt een melder of een betrokkene een schriftelijke toelichting van de redenen voor de bekendmaking van de gegevens over zijn identiteit.

• 6. Een bevoegde autoriteit die informatie over bedrijfsgeheimen ontvangt, gebruikt of maakt die informatie alleen bekend voor zover dat noodzakelijk is voor een gedegen opvolging van de melding van een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk.

Artikel 1b

Artikel 1a en paragraaf 2 van hoofdstuk 1a zijn niet van toepassing voor zover voor de in deel II van de bijlage bij de richtlijn vermelde sectorspecifieke handelingen specifieke regels voor een melding van informatie over een inbreuk gelden.

C

Artikel 2 komt te luiden:

Artikel 2

• 1. De werkgever bij wie in de regel ten minste vijftig personen werkzaam zijn, stelt een procedure vast voor het melden van een vermoeden van een misstand en van informatie over een inbreuk binnen zijn organisatie.

• 2. In de procedure, bedoeld in het eerste lid, wordt in ieder geval:

  • a. de wijze waarop met de interne melding wordt omgegaan vastgelegd;

  • b. omschreven wanneer sprake is van een vermoeden van een misstand en een inbreuk op het Unierecht met inachtneming van de definities van een vermoeden van een misstand en van een inbreuk op het Unierecht als bedoeld in deze wet;

  • c. vastgelegd bij welke daartoe aangewezen onafhankelijke functionaris of functionarissen het vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk kan worden gemeld, en welke functionarissen opvolging kunnen geven aan die melding;

  • d. vastgelegd dat de werknemer de mogelijkheid heeft om een adviseur in vertrouwen te raadplegen over een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk;

  • e. vastgelegd dat een melder binnen zeven dagen na ontvangst van een melding van een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk een ontvangstbevestiging krijgt;

  • f. een redelijke termijn vastgelegd van ten hoogste drie maanden na verzending van de ontvangstbevestiging, bedoeld in onderdeel e, waarbinnen aan de melder informatie wordt verstrekt over de beoordeling en voor zover van toepassing de opvolging van de melding.

• 3. In afwijking van het eerste lid, geldt de daarin neergelegde grens van vijftig personen niet voor een werkgever die valt onder het toepassingsgebied van de in de delen I.B en II van de bijlage van de richtlijn genoemde Uniehandelingen.

• 4. Voor het in ontvangst nemen van meldingen van een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk, alsmede voor het uitvoeren van onderzoeken daarnaar, mogen middelen worden gedeeld door:

  • a. werkgevers in de private sector met 50 tot 249 werknemers, en

  • b. gemeenten of openbare lichamen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

• 5. De werkgever stelt aan de bij hem werkzame personen op schriftelijke of elektronische wijze informatie beschikbaar over:

  • a. de procedure, bedoeld in het eerste lid;

  • b. de wijze waarop een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk buiten de organisatie kan worden gemeld aan bevoegde autoriteiten en voor zover van toepassing aan instellingen, organen en instanties van de Europese Unie, en

  • c. de rechtsbescherming van een werknemer bij het melden van een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk.

D

Na artikel 2 worden twee artikelen ingevoegd, luidende:

Artikel 2a

• 1. Een werkgever als bedoeld in artikel 2 registreert een melding van een vermoeden van een misstand en van informatie over een inbreuk bij de ontvangst ervan in een daarvoor ingericht register.

• 2. De gegevens van een melding in het register worden vernietigd indien zij niet langer noodzakelijk zijn om te voldoen aan de eisen van deze wet of andere bij of krachtens wet of Unierecht vastgestelde eisen.

• 3. Bij ministeriële regeling kunnen nadere eisen worden gesteld aan het register, bedoeld in het eerste lid, en de gegevens die daarin worden opgenomen.

Artikel 2b

• 1. Indien voor een melding van een vermoeden van een misstand of van informatie over een inbreuk een telefoonlijn of een ander spraakberichtsysteem wordt gebruikt of een melder een melding doet in een gesprek op een afgesproken locatie, registreert de werkgever de melding door:

  • a. het maken van een opname van het gesprek in een duurzame en opvraagbare vorm, of

  • b. een volledige en nauwkeurige schriftelijke weergave van het gesprek.

• 2. Voor de opname van een gesprek, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, is voorafgaand instemming van de melder vereist.

• 3. De melder krijgt de gelegenheid om de schriftelijke weergave van een gesprek, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, te controleren, te corrigeren en voor akkoord te tekenen.

E

Na artikel 2b worden twee hoofdstukken ingevoegd, luidende:

Hoofdstuk 1a. Externe meldkanalen voor meldingen van informatie over inbreuken op het Unierecht

§ 1 Bevoegde autoriteiten

Artikel 2c

Autoriteiten als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de richtlijn, voor zover bevoegd op de in artikel 2 van de richtlijn genoemde gebieden, zijn:

• 1°. de Autoriteit Consument en Markt;

• 2°. de Autoriteit Financiële Markten;

• 3°. de Autoriteit persoonsgegevens;

• 4°. De Nederlandsche Bank N.V.;

• 5°. het Huis;

• 6°. de Inspectie gezondheidszorg en jeugd;

• 7°. de Nederlandse Zorgautoriteit, en

• 8°. bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling aangewezen organisaties en bestuursorganen, of onderdelen daarvan, die taken of bevoegdheden hebben op een van de gebieden, genoemd in artikel 2, eerste lid, van de richtlijn.

§ 2 Eisen aan meldkanalen

Artikel 2d

• 1. Een bevoegde autoriteit richt voor het ontvangen en in behandeling nemen van informatie over inbreuken een meldkanaal in. Het meldkanaal biedt de mogelijkheid om, met het oog op de behandeling van een melding, informatie duurzaam op te slaan overeenkomstig de eisen gesteld in de artikelen 2a en 2b, met dien verstande dat in die artikelen de registratie en wijze van registratie slechts betrekking heeft op een melding van informatie over een inbreuk en voor werkgever wordt gelezen: bevoegde autoriteit.

• 2. Een melder kan bij een meldkanaal in ieder geval op de volgende wijze een melding van informatie over een inbreuk doen:

  • a. schriftelijk;

  • b. mondeling via de telefoon of andere spraakberichtsystemen, of

  • c. op zijn verzoek binnen een redelijke termijn door middel van een gesprek op een locatie.

Artikel 2e

• 1. Een bevoegde autoriteit draagt er zorg voor dat na een melding zorgvuldig wordt beoordeeld of opvolging wordt gegeven aan de melding.

• 2. De melder wordt na een melding door de bevoegde autoriteit:

  • a. onverwijld en in ieder geval binnen zeven dagen na ontvangst van de melding een ontvangstbevestiging toegestuurd, tenzij de melder uitdrukkelijk anders verzoekt of de bevoegde autoriteit op redelijke gronden oordeelt dat de ontvangstbevestiging de identiteit van de melder in gevaar brengt;

  • b. binnen drie maanden na ontvangst van de melding geïnformeerd over de beoordeling en voor zover van toepassing de opvolging van de melding, tenzij die informatie het onderzoek of de gerechtelijke procedure in gevaar zou kunnen brengen of in strijd is met een wettelijke geheimhoudingsplicht, welke termijn eenmaal, mits voldoende gemotiveerd, met drie maanden kan worden verlengd, en

  • c. in kennis gesteld van de uitkomst van het onderzoek, tenzij die informatie het onderzoek of de gerechtelijke procedure in gevaar zou kunnen brengen of in strijd is met een wettelijke geheimhoudingsplicht.

• 3. Indien de bevoegde autoriteit van oordeel is dat kennisgeving van de informatie, bedoeld in het tweede lid, onderdelen b en c, het onderzoek of de gerechtelijke procedure in gevaar kan brengen, wordt de melder daarvan tijdig in kennis gesteld.

• 4. Ingeval een bevoegde autoriteit een melding heeft ontvangen waarvoor zij niet bevoegd is, zendt zij de melding onverwijld en op veilige wijze door naar de bevoegde autoriteit die bevoegd is.

• 5. Ingeval een andere bevoegde autoriteit of instantie, dan wel een orgaan of instantie van de Europese Unie bevoegd is tot verder onderzoek geeft een bevoegde autoriteit de voor dat onderzoek noodzakelijke informatie naar aanleiding van de melding binnen een redelijke termijn door aan die autoriteit of instantie.

Artikel 2f

• 1. Een bevoegde autoriteit kan oordelen dat geen opvolging wordt gegeven aan een melding indien:

  • a. de inbreuk op het Unierecht van geringe betekenis is, of

  • b. de melding dezelfde inbreuk op het Unierecht betreft als bij de bevoegde autoriteit in behandeling is of door de bevoegde autoriteit is afgedaan, tenzij een nieuw feit of een nieuwe omstandigheid bekend is geworden en dat tot een ander oordeel over de inbreuk kan leiden.

• 2. Indien een bevoegde autoriteit op grond van het eerste lid geen opvolging geeft aan een melding, deelt de bevoegde autoriteit dit onder vermelding van de redenen zo spoedig mogelijk aan de melder mede, behoudens voor zover dit in strijd met een wettelijke geheimhoudingsplicht is.

• 3. Een bevoegde autoriteit kan bij grote aantallen meldingen voorrang geven aan de behandeling van meldingen van ernstige inbreuken of van inbreuken op essentiële bepalingen die binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen. De melder wordt hiervan in kennis gesteld binnen de termijn, bedoeld in artikel 2e, tweede lid, onderdeel b.

Artikel 2g

• 1. Een bevoegde autoriteit wijst personeelsleden aan die verantwoordelijk zijn voor:

  • a. het op verzoek verstrekken van informatie over de procedure bij een melding van informatie over een inbreuk;

  • b. de ontvangst van een melding;

  • c. het onderzoek naar aanleiding van een melding, en

  • d. het onderhouden van contact met een melder.

• 2. Een bevoegde autoriteit draagt ten behoeve van een goede uitoefening van hun taken zorg voor de opleiding van de personeelsleden, bedoeld in het eerste lid.

• 3. Ingeval personeelsleden die niet zijn aangewezen, informatie over een inbreuk ontvangen, dragen zij die informatie onverwijld en ongewijzigd over aan de personeelsleden die op grond van het eerste lid zijn aangewezen.

• 4. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld over de eisen waaraan een opleiding als bedoeld in het tweede lid moet voldoen.

Artikel 2h

• 1. Een bevoegde autoriteit zorgt ervoor dat de volgende informatie beschikbaar is:

  • a. de contactgegevens van het meldkanaal van de bevoegde autoriteit;

  • b. de procedures die van toepassing zijn op een melding van informatie over een inbreuk, waaronder in ieder geval informatie over:

    • 1°. de wijze waarop de bevoegde autoriteit de melder kan verzoeken om verduidelijking van de gemelde informatie of om verstrekking van nadere informatie;

    • 2°. de termijn waarbinnen de melder wordt geïnformeerd over de behandeling van de melding en zo mogelijk de resultaten daarvan;

  • c. de verplichting tot geheimhouding, bedoeld in artikel 1a, die van toepassing is op een melding;

  • d. informatie over de verwerking van persoonsgegevens;

  • e. de wijze van in behandeling nemen van een melding, het onderzoek en voor zover van toepassing de maatregelen die kunnen worden genomen;

  • f. de beschermingsmaatregelen, bedoeld in deze wet, en de voorwaarden waaronder de melder voor deze maatregelen in aanmerking komt;

  • g. de voorwaarden waaronder bescherming wordt geboden tegen aansprakelijkheid voor een inbreuk op geheimhoudingsregels, bedoeld in artikel 17f;

  • h. de mogelijkheden voor vertrouwelijk advies over het doen van een melding, en

  • i. de contactgegevens van het Huis, in verband met zijn taak, bedoeld in artikel 3a, tweede lid.

• 2. De informatie, bedoeld in het eerste lid, wordt in ieder geval beschikbaar gesteld op een afzonderlijke pagina van de website van de bevoegde autoriteit.

Artikel 2i

Een bevoegde autoriteit evalueert elke drie jaar de procedures voor de ontvangst van en de onderzoeken naar de meldingen van informatie over een inbreuk.

Artikel 2j

Deze paragraaf is van overeenkomstige toepassing op een bestuursorgaan, een dienst of andere bevoegde instantie, niet zijnde een bevoegde autoriteit, die op grond van een bij of krachtens de wet of in mandaat toegekende taak of bevoegdheid een melding van informatie over een inbreuk ontvangt.

Hoofdstuk 1b. Informatieverplichting instanties die onderzoek doen naar een vermoeden van een misstand

Artikel 2k

• 1. Een bevoegde autoriteit of een bestuursorgaan, dienst of instantie, die op grond van een bij of krachtens de wet toegekende taak of bevoegdheid onderzoek doet naar een vermoeden van een misstand, zorgt dat een melder binnen een door het bestuursorgaan, de dienst of instantie bekend gemaakte redelijke termijn wordt geïnformeerd over de beoordeling en voor zover van toepassing de opvolging van zijn melding, tenzij die informatie het onderzoek of een daarmee samenhangende gerechtelijke procedure in gevaar zou kunnen brengen of in strijd is met een wettelijke geheimhoudingsplicht.

• 2. Indien de bevoegde autoriteit, het bestuursorgaan, de dienst of de instantie van oordeel is dat informatie over de voortgang van het onderzoek, het onderzoek of een daarmee samenhangende gerechtelijke procedure in gevaar kan brengen, wordt de melder daarvan tijdig in kennis gesteld.

F

Artikel 3a wordt als volgt gewijzigd:

1. Onderdeel a van het tweede lid komt te luiden:

• a. het informeren en adviseren van een melder, degene die een melder bijstaat en een betrokken derde over de te ondernemen stappen inzake een vermoeden van een misstand of de informatie over een inbreuk, alsmede over de rechten van deze personen;.

2. In het tweede lid, onderdeel b, wordt na ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of de informatie over een inbreuk’.

3. In het tweede lid wordt onder vervanging van ‘, en’ aan het slot van onderdeel b door een puntkomma, en verlettering van onderdeel c tot onderdeel d een onderdeel ingevoegd, luidende:

• c. het verwijzen naar instanties of organisaties die juridische of psychosociale ondersteuning kunnen verlenen, en.

4. In het tweede lid, onderdeel d (nieuw), wordt na ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of informatie over een inbreuk’.

5. In het derde lid, onderdeel a, wordt ‘het verzoekschrift ontvankelijk is’ vervangen door ‘het verzoek in behandeling kan worden genomen’.

6. In het derde lid, onderdeel b, aanhef, wordt ‘een verzoekschrift’ vervangen door ‘een verzoek’.

7. In het derde lid, onderdeel b, onder 1°, wordt aan het eind toegevoegd ‘of de informatie over een inbreuk’.

8. In het derde lid, onderdeel b, onder 2°, wordt ‘werknemer’ vervangen door ‘melder’ en wordt na ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of van informatie over een inbreuk’.

9. In het derde lid, onderdeel c, wordt na ‘het vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of de informatie over een inbreuk’.

10. In het derde lid, onderdeel d, wordt na ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of met informatie over een inbreuk’.

G

In artikel 3b, derde lid, en artikel 3d, vijfde lid, wordt steeds na ‘een vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of informatie over een inbreuk’ en na ‘dezelfde misstand’ ingevoegd ‘of inbreuk op het Unierecht’.

H

In artikel 3f, tweede lid, onderdeel c, en artikel 3g, eerste lid, onderdeel c, wordt steeds na ‘een vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of informatie over een inbreuk’

I

De artikelen 3i en 3j vervallen.

J

Artikel 3k wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid wordt de eerste zin vervangen door ‘Een melder, degene die een melder bijstaat en een betrokken derde kunnen de afdeling advies verzoeken om informatie en advies inzake het vermoeden van een misstand of de informatie over een inbreuk.’.

2. In het tweede lid wordt ‘Informatie, advies en ondersteuning’ vervangen door ‘Informatie en advies’ en wordt ‘informatie, advies en ondersteuning’ vervangen door ‘informatie en advies’.

3. In het derde lid wordt na ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of informatie over een inbreuk’ en wordt ‘werknemer’ vervangen door ‘melder’.

K

In de titel van § 4. van hoofdstuk 2 wordt na ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of van informatie over een inbreuk’.

L

Artikel 4, eerste lid, wordt als volgt gewijzigd:

1. In de aanhef wordt ‘werknemer’ vervangen door ‘melder’.

2. In de onderdelen a en b wordt na ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of informatie over een inbreuk’.

M

Artikel 5 wordt als volgt gewijzigd:

1. De aanhef van het eerste lid komt te luiden:

Het verzoek wordt overeenkomstig artikel 2d, tweede lid, door de verzoeker of diens gemachtigde ingediend en wordt ondertekend ingeval het verzoek op schrift is gesteld. Het verzoek bevat ten minste:

2. In het eerste lid, onderdeel c, wordt na ‘misstand’ ingevoegd ‘of de inbreuk op het Unierecht’.

3. In het eerste lid, onderdeel d, wordt na ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of de informatie over een inbreuk’.

4. In het tweede lid wordt ‘verzoekschrift’ vervangen door ‘verzoek’.

N

Na artikel 5 wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 5a

De artikelen 2d, 2e en 2g tot en met 2i zijn van overeenkomstige toepassing op de behandeling door het Huis van een verzoek om onderzoek naar een vermoeden van een misstand.

O

Artikel 6, eerste lid, wordt als volgt gewijzigd:

1. De aanhef komt te luiden:

Onverminderd artikel 2e, stelt de afdeling onderzoek binnen zes weken na de dagtekening van het verzoek een onderzoek in, tenzij de afdeling onderzoek oordeelt dat:.

2. In onderdeel a wordt ‘verzoekschrift’ vervangen door ‘verzoek’.

3. In onderdeel c wordt na ‘misstand’ ingevoegd ‘of de inbreuk op het Unierecht’.

4. In onderdeel d wordt na ‘vermoeden van een misstand’ steeds ingevoegd ‘of de informatie over een inbreuk’.

5. Onderdeel e vervalt, onder verlettering van de onderdelen f tot en met h tot onderdelen e tot en met g.

6. In onderdeel e (nieuw) wordt na ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of de informatie over een inbreuk’ en wordt na ‘vermoedelijke misstand’ ingevoegd ‘of inbreuk op het Unierecht’.

7. In onderdeel f (nieuw) wordt na ‘misstand’ steeds ingevoegd ‘of inbreuk op het Unierecht’.

8. In onderdeel g (nieuw) wordt na ‘misstand’ ingevoegd ‘of de inbreuk op het Unierecht’.

P

Artikel 8 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid vervalt de zinsnede ‘over de ontvankelijkheid’.

2. In het derde lid, wordt na ‘misstand’ ingevoegd ‘of inbreuk op het Unierecht’.

Q

In artikel 13, tweede lid, wordt na ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of informatie over een inbreuk’.

R

In artikel 14, eerste lid, wordt na ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘of informatie over een inbreuk’.

S

In artikel 17, tweede lid, onderdelen a en b, wordt na ‘misstand’ steeds ingevoegd ‘of de inbreuk op het Unierecht’.

T

In artikel 17a, eerste en derde lid, wordt na ‘vermoeden van een misstand’ steeds ingevoegd ‘of informatie over een inbreuk’.

U

Artikel 17b wordt als volgt gewijzigd:

1. Na plaatsing van een 1. Voor de tekst van het artikel wordt in het eerste lid (nieuw) na ‘afsluiten met’ ingevoegd ‘bevoegde autoriteiten en andere’.

2. Na het eerste lid (nieuw) wordt een lid toegevoegd, luidende:

• 2. Het Huis, een bevoegde autoriteit en een bestuursorgaan of dienst als bedoeld in het eerste lid zijn bevoegd uit eigen beweging en desgevraagd aan elkaar persoonsgegevens te verstrekken indien dit noodzakelijk is voor de beoordeling of opvolging van een melding als bedoeld in artikel 2e of artikel 2j of een onderzoek naar een vermoeden van een misstand waar zij bij betrokken zijn.

V

Na artikel 17d wordt een hoofdstuk ingevoegd, luidende:

Hoofdstuk 2a. Beschermingsmaatregelen

Artikel 17e

• 1. Een melder mag tijdens en na de behandeling van een melding of openbaarmaking van een vermoeden van een misstand of van informatie over een inbreuk niet worden benadeeld, onder de voorwaarde dat:

  • a. bij de melding aan de werkgever, een bevoegde autoriteit of een bestuursorgaan, dienst of andere bevoegde instantie als bedoeld in artikel 2j, de melder redelijke gronden heeft om aan te nemen dat de gemelde informatie over een inbreuk of over het vermoeden van een misstand op het moment van de melding juist is;

  • b. bij openbaarmaking:

    • 1°. de melder redelijke gronden heeft om aan te nemen dat de gemelde informatie over een inbreuk of over het vermoeden van een misstand op het moment van de openbaarmaking juist is, en

    • 2°. de melder voorafgaand aan de openbaarmaking een melding heeft gedaan bij:

      • i. de werkgever en een bevoegde autoriteit of een bestuursorgaan, dienst of andere bevoegde instantie als bedoeld in artikel 2j, of

      • ii. rechtstreeks bij een bevoegde autoriteit of een bestuursorgaan, dienst of andere bevoegde instantie als bedoeld in artikel 2j, en

      • iii. de melder op basis van de informatie, bedoeld in respectievelijk artikel 2, tweede lid, onderdeel f, artikel 2e, tweede lid, onderdeel b, en artikel 2k, eerste lid, redelijke gronden heeft om aan te nemen dat het onderzoek onvoldoende voortgang heeft, of

    • 3°. de melder redelijke gronden heeft om aan te nemen dat:

      • i. de misstand of inbreuk op het Unierecht een dreigend of reëel gevaar kan zijn voor het algemeen belang;

      • ii. een risico bestaat op benadeling bij melding aan een bevoegde autoriteit of een andere bevoegde instantie, of

      • iii. het niet waarschijnlijk is dat de misstand of inbreuk op het Unierecht doeltreffend wordt verholpen.

• 2. Bij benadeling van een melder tijdens en na de behandeling van een melding bij de werkgever, een bevoegde autoriteit of een bestuursorgaan, dienst of andere bevoegde instantie als bedoeld in artikel 2j, dan wel na openbaarmaking van een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk, wordt vermoed dat de benadeling het gevolg is van de melding dan wel de openbaarmaking.

• 3. Het eerste en tweede lid zijn van overeenkomstige toepassing op degene die een melder bijstaat en een betrokken derde.

Artikel 17f

• 1. Onverminderd artikel 3, tweede en derde lid, van de richtlijn, is een melder ingeval van een melding of openbaarmaking van een vermoeden van een misstand of van informatie over een inbreuk niet aansprakelijk voor een inbreuk op enige beperking van de openbaarmaking van informatie, indien:

  • a. hij redelijke gronden heeft om aan te nemen dat de melding of openbaarmaking van de informatie noodzakelijk is voor de onthulling van de inbreuk op het Unierecht of de misstand, en

  • b. de melding of openbaarmaking overeenkomstig de voorwaarden in deze wet is gedaan.

• 2. Een melder is, indien hij voldoet aan de voorwaarden, bedoeld in het eerste lid, niet aansprakelijk voor het verwerven van of de toegang tot informatie die in de melding is opgenomen of die openbaar wordt gemaakt, tenzij het verwerven van of de toegang tot die informatie strafbaar is gesteld.

• 3. De bewijslast dat niet voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in het eerste en tweede lid, berust bij degene die de melder aansprakelijk heeft gesteld.

• 4. Artikel 3, tweede lid, van de Wet bescherming bedrijfsgeheimen is van toepassing op een melding of openbaarmaking in de zin van deze wet.

• 5. Het eerste tot en met vierde lid is van overeenkomstige toepassing op degene die een melder bijstaat en een betrokken derde.

Artikel 17g

Een bevoegde autoriteit en een bestuursorgaan, dienst of een bevoegde instantie als bedoeld in artikel 2j verstrekt aan een melder de bewijsstukken en documenten om in een procedure waarbij rechtsbescherming wordt gezocht te kunnen aantonen dat een melding van een vermoeden van een misstand of van informatie over een inbreuk is gedaan.

W

Na artikel 21a wordt een nieuw artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 21b

• 1. De artikelen 1a, 2a, 2b, 2d, tweede lid, 2e, 2f, 2j, 2k, 5a, 17b, 17e, 17f en 17g zijn niet van toepassing op een melding van een vermoeden van een misstand of van informatie over een inbreuk die is gedaan voor de inwerkingtreding van de wet van (...) tot wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders en enige andere wetten ter implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 (PbEU 2019, L 305) en enige andere wijzigingen.

• 2. De artikelen 2, tweede lid, onderdeel d, 3i, 3j en 6, eerste lid, onderdeel e, van de Wet Huis voor klokkenluiders, artikel 658c van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, de artikelen 12quater, tweede lid, en 12o, vijfde lid, van de Wet ambtenaren defensie en artikel 47, derde lid van de Politiewet 2012 zoals die luidden op de dag voor inwerkingtreding van de wet van (...) tot wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders en enige andere wetten ter implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 (PbEU 2019, L 305) en enige andere wijzigingen, blijven van toepassing op een melding van een vermoeden van een misstand die is gedaan voor de inwerkingtreding van de wet van (...) tot wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders en enige andere wetten ter implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 (PbEU 2019, L 305) en enige andere wijzigingen.

X

Artikel 23 komt te luiden:

Artikel 23

Deze wet wordt aangehaald als: Wet bescherming klokkenluiders.

ARTIKEL II

Artikel 658c van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek vervalt.

ARTIKEL III

De artikelen 12quater, tweede lid, en 12o, vijfde lid, van de Wet ambtenaren defensie vervallen.

ARTIKEL IV

Artikel 47, derde lid, van de Politiewet 2012 vervalt.

ARTIKEL V

Artikel 12, tweede lid, onderdeel e, van de Wet op de rechtsbijstand wordt als volgt gewijzigd:

1. In onderdeel 1° wordt ‘, of’ vervangen door een puntkomma.

2. In onderdeel 2° wordt de puntkomma vervangen door: , of.

3. Er wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:

• 3°. dat rechtsbelang betrekking heeft op benadeling als bedoeld in artikel 17e van de Wet bescherming klokkenluiders;.

ARTIKEL VI

In artikel 27, eerste lid, onderdeel m, van de Wet op de ondernemingsraden wordt na : ‘vermoeden van een misstand’ ingevoegd ‘en informatie over inbreuken op het Unierecht’.

ARTIKEL VII

Indien het bij koninklijke boodschap van [datum] ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming en enkele andere wetten in verband met het stroomlijnen en actualiseren van het gegevensbeschermingsrecht (Verzamelwet gegevensbescherming) [Kamerstuknummer] tot wet is of wordt verheven en artikel II van die wet in werking treedt, komt artikel 3ab, eerste lid, van de Wet bescherming klokkenluiders als volgt te luiden:

• 1. Gelet op artikel 9, tweede lid, onderdeel g, van de Algemene verordening gegevensbescherming, is het verbod om bijzondere categorieën van persoonsgegevens als bedoeld in paragraaf 3.1 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming te verwerken niet van toepassing indien de verwerking geschiedt door het Huis en de verwerking noodzakelijk is voor de uitvoering van de taken, bedoeld in artikel 3a, tweede lid, onderdelen a, b en c, en derde lid, onderdelen a tot en met c, en artikel 17b, tweede lid, onder voorwaarde dat bij die uitvoering is voorzien in zodanige waarborgen dat de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene niet onevenredig wordt geschaad.

ARTIKEL VIII

Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen deel

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van de richtlijn (EU) 2019/1937 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de bescherming van personen die inbreuken op het Unierecht melden (verder: de richtlijn). Deze richtlijn is op 7 december 2019 in werking getreden en dient op 17 december 2021 in de Nederlandse wetgeving te zijn geïmplementeerd. Daarnaast zijn enige wijzigingen in de Wet Huis voor klokkenluiders aangebracht met het oogmerk die wet te verduidelijken.

De richtlijn beoogt een minimumbeschermingsniveau te bieden aan personen die door hun werk in aanraking komen met inbreuken op in de richtlijn genoemde Europese wetgeving en die inbreuken melden. Aanleiding voor de richtlijn is dat personen die voor een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie werken in het kader van hun werkzaamheden voor die organisatie als eerste op de hoogte zijn van gedragingen of activiteiten van die organisatie die inbreuk maken op het Unierecht en daarmee het algemeen belang kunnen schaden of bedreigen. Door deze inbreuken te melden dragen zij bij aan het onthullen of voorkomen van dergelijke inbreuken, waardoor zij bijdragen aan het maatschappelijk welzijn. De vrees voor benadeling weerhoudt hen echter vaak om inbreuken te melden¹, terwijl juist op gebieden waar de handhaving tekortschiet, deze meldingen een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de handhaving. Bescherming van klokkenluiders loopt in de lidstaten sterk uiteen. Ontoereikende bescherming bij meldingen van inbreuken met een grensoverschrijdende dimensie in een lidstaat heeft niet alleen negatieve gevolgen voor de handhaving in de betreffende lidstaat, maar ook voor andere lidstaten en voor de Unie. Dit geldt met name voor inbreuken op Unierecht die het algemeen belang ernstig kunnen schaden. Daarom dienen er binnen de Unie gemeenschappelijke minimumnormen te gelden, waarmee klokkenluiders doeltreffend worden beschermd op die gebieden en met name waar behoefte is aan een krachtiger handhaving en meldingen van klokkenluiders een aanzienlijke positieve invloed hebben op de handhaving.²

Daartoe bepaalt de richtlijn onder andere:

• voor welke gebieden en voor welke Uniehandelingen de minimumbescherming voor melders van inbreuken geldt (materieel toepassingsgebied);

• voor welke personen de bescherming geldt (persoonlijk toepassingsgebied) en onder welke voorwaarden;

• dat juridische entiteiten in de private sector (met vijftig of meer werknemers) en in de publieke sector verplicht zijn interne meldkanalen voor inbreuken op Uniehandelingen binnen het materiële toepassingsgebied in te richten die aan bepaalde (minimum)eisen voldoen;

• dat autoriteiten moeten worden aangewezen waar inbreuken op het Unierecht binnen het materiële toepassingsgebied kunnen worden gemeld en aan welke minimumeisen de meldkanalen bij deze autoriteiten moeten voldoen;

• welke beschermingsmaatregelen de lidstaten moeten treffen ten behoeve van de kring van beschermden, en

• dat sancties moeten gelden voor onder meer het belemmeren van meldingen, het benadelen van melders en voor het bewust onjuiste informatie melden of openbaar maken.

Daarnaast geeft de richtlijn nog enkele uitgangspunten voor de implementatie van de richtlijn. Indien Unierecht, genoemd in deel II van de bijlage van de richtlijn, specifieke regels geeft inzake het melden van inbreuken, dan gaat dat Unierecht voor. Deel II van de bijlage betreft de gebieden van financiële diensten, producten en markten, voorkoming van witwassen van geld en terrorismefinanciering, veiligheid van vervoer en bescherming van het milieu.³ Voorbeelden daarvan zijn de verplichting tot het opzetten van meldkanalen voor marktmisbruik, burgerluchtvaart en de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten.⁴ Voorts mag de implementatie van de richtlijn niet leiden tot minder bescherming voor klokkenluiders dan het huidige nationale recht biedt op de in artikel 2 van de richtlijn genoemde gebieden (non-regressiebeginsel).⁵ Het staat de lidstaten vrij om de bescherming uit hoofde van het nationale recht uit te breiden tot andere gebieden dan de in het eerste lid genoemde gebieden.⁶ Ook kunnen lidstaten bepalingen vaststellen of handhaven die gunstiger zijn voor de rechten van de melders dan de richtlijn biedt.⁷

De Wet Huis voor klokkenluiders (verder: de Wet Huis) biedt sinds 1 juli 2016 voorzieningen voor klokkenluiders. De Wet Huis voorziet in een verplichte interne meldingsprocedure voor werkgevers bij wie in de regel ten minste vijftig personen werkzaam zijn en schrijft voor welke onderwerpen daarin in ieder geval moeten worden geregeld.⁸ Met die wet is ook het Huis voor klokkenluiders ingesteld. Het Huis voor klokkenluiders adviseert klokkenluiders bij het doen van een melding en informeert hen over hun rechtsbescherming. Daarnaast doet het Huis voor klokkenluiders onderzoek naar misstanden voor zover andere instanties daar niet toe bevoegd zijn en voert het bejegeningsonderzoeken naar aanleiding van een melding van een vermoeden van een misstand uit. Ter bescherming van klokkenluiders is een benadelingsverbod opgenomen in het Burgerlijk Wetboek, de Politiewet 2012 en de Wet ambtenaren defensie.⁹

In de navolgende hoofdstukken worden eerst de verplichtingen van de richtlijn nader toegelicht (hoofdstuk 2) en vervolgens de hoofdlijnen van het wetsvoorstel (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 wordt toegelicht hoe de verplichtingen van de richtlijn met betrekking tot ondersteuning van melders, toegang tot informatie en rechtshulp in het Nederlandse recht zijn geregeld.¹⁰ In hoofdstuk 5 wordt toegelicht op welke wijze het Nederlandse recht voorziet in doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties voor het tegenwerken van meldingen (belemmeren en het aanspannen van gerechtelijke procedures), benadeling van de melder of het schenden van de geheimhoudingsplicht ten aanzien van de identiteit van de melder en welke sancties er kunnen worden opgelegd indien de melder opzettelijk foutieve informatie meldt of openbaart. In hoofdstuk 6 wordt de verhouding tot relevante Europese en (inter)nationale regelgeving toegelicht en welke invloed dat op de impact van de implementatie van de richtlijn heeft. Hoofdstuk 7 biedt inzicht in de gevolgen voor de regeldruk en de bestuurlijke lasten, hoofdstuk 8 betreft de uitvoering en hoofdstuk 9 beschrijft de financiële gevolgen. De hoofdstukken 10, 11 en 12 betreffen respectievelijk de opbrengsten van de adviezen en de consultatie en mijn reactie daarop, het overgangsrecht en de inwerkingtreding en de transponeringstabel.

2. Inhoud richtlijn op hoofdlijnen

2.1 Materieel toepassingsgebied

De richtlijn bepaalt dat de gemeenschappelijke minimumnormen voor de bescherming van melders van inbreuken op het Unierecht gelden voor melders van inbreuken die vallen onder de in de bijlage bij de richtlijn vermelde Uniehandelingen en die betrekking hebben op de volgende gebieden:

• overheidsopdrachten;

• financiële diensten, producten en markten, voorkoming van witwassen van geld en terrorismefinanciering;

• productveiligheid en productconformiteit;

• veiligheid van het vervoer;

• bescherming van het milieu;

• stralingsbescherming en nucleaire veiligheid;

• veiligheid van levensmiddelen, diervoeders, diergezondheid en dierenwelzijn;

• volksgezondheid;

• consumentenbescherming;

• bescherming van de persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens en beveiliging van netwerk- en informatiesystemen;

• financiële belangen van de Unie als bedoeld in artikel 325 VWEU;

• inbreuken in verband met de interne markt als bedoeld in artikel 26, tweede lid, VWEU (vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal) met inbegrip van inbreuken in verband met mededinging, staatssteun, vennootschapsbelasting of constructies die erop gericht zijn een belastingvoordeel te krijgen dat afbreuk doet aan de strekking of het doel van het toepasselijke vennootschapsbelastingrecht.¹¹

Achterliggende gedachte van de bescherming van melders van inbreuken op de in de bijlage van de richtlijn genoemde Uniehandelingen (verder: het Unierecht) is dat meldingen van inbreuken op het Unierecht de handhaving daarvan bevorderen. Bovengenoemde beleidsgebieden zijn gekozen, omdat op deze beleidsgebieden van de Europese Unie een krachtiger handhaving nodig is en meldingen een positieve invloed hebben op de handhaving. Bovendien kunnen inbreuken op dit Unierecht het algemeen belang ernstig schaden, doordat zij significante risico’s voor het maatschappelijk welzijn kunnen vormen.¹² De richtlijn staat toe dat lidstaten de bescherming uitbreiden naar andere gebieden dan de in artikel 2 opgesomde gebieden.¹³

2.2 Persoonlijk toepassingsgebied¹⁴

De kring van beschermden op grond van de richtlijn is breed, maar niet onbeperkt. Personen die in het kader van hun werkzaamheden, ongeacht de aard van die werkzaamheden, in aanraking komen met inbreuken op het Unierecht en die inbreuken melden of openbaren worden beschermd, indien zij kunnen worden benadeeld door de juridische entiteit aan wie de inbreuk wordt toegeschreven.¹⁵ Het moet dus gaan om informatie waarover de melder de beschikking heeft gekregen in het kader van zijn werkzaamheden en er dient een relatie te bestaan tussen de melder en de juridische entiteit aan wie de melding wordt toegeschreven, bijvoorbeeld omdat de melder voor zijn werk en inkomen afhankelijk is van de juridische entiteit waarover de melding wordt gedaan. Indien er geen sprake is van werkgerelateerde machtsongelijkheid is er geen bescherming nodig, omdat er geen mogelijkheid tot benadeling zoals bedoeld in de richtlijn is. De benadeling kan in de economische sfeer liggen, maar het kan ook gaan om negatieve arbeidsreferenties, het niet meer gebruik maken van diensten en reputatieschade.¹⁶ Ook onbezoldigde vrijwilligers of stagiairs kunnen worden benadeeld en een beroep doen op de bescherming naar aanleiding van een melding van een inbreuk op het Unierecht.¹⁷ Zij kunnen worden benadeeld, bijvoorbeeld door een slechte beoordeling of omdat geen gebruik meer wordt gemaakt van hun diensten en zij daardoor hun studie niet kunnen afronden. Meldingen van burgers over misstanden waarmee zij in aanraking zijn gekomen, vallen dus niet onder de richtlijn.¹⁸ Ook klachten van consumenten over producten of van concurrerende organisaties vallen daar niet onder. Deze melders hebben geen werkverband met de juridische entiteit waarover zij informatie verschaffen en kunnen niet door die juridische entiteit worden benadeeld.

De term ‘werkgerelateerde context’ omvat vele en diverse werksituaties. Daaronder vallen niet alleen werknemers, ambtenaren, zzp’ers, stagiairs en uitzendkrachten, maar ook (personen die werken onder verantwoordelijkheid van) leveranciers, aannemers en onderaannemers en personen in leidinggevende organen, zoals leden van een raad van commissarissen.¹⁹ De richtlijn noemt ook aandeelhouders als personen die te maken kunnen krijgen met vormen van intimidatie, pesterijen en reputatieschade en derhalve bescherming verdienen. Ook het melden van informatie die is verkregen in een reeds beëindigde werkrelatie of in de precontractuele fase, waarbij een (potentiële) werkrelatie nog niet is aangevangen (zoals geldt voor sollicitanten), valt onder de bescherming van de richtlijn.²⁰

De richtlijn biedt ook bescherming aan degene die een melder bijstaat en aan familieleden en collega’s van de melder die ook kunnen worden benadeeld indien er een werkrelatie is met degene tegen wie de melding zich richt.²¹ Ten slotte biedt de richtlijn ook rechtsbescherming aan een juridische entiteit die eigendom is van de melder, voor wie de melder werkzaamheden verricht of met wie de melder anderszins werkgerelateerd verbonden is.²²

2.3 Voorwaarden voor bescherming

2.3.1 Eisen aan de informatie

Behalve de eis dat het om een werkgerelateerde melding van inbreuken op het Unierecht moet gaan, zoals hiervoor beschreven in de paragrafen 2.1 en 2.2 (het materiële en persoonlijke toepassingsbereik), stelt de richtlijn ook andere voorwaarden aan de beschermwaardigheid van de melding. Zo dient de melder redelijke gronden te hebben om aan te nemen, dat de gemelde informatie over de inbreuk op het Unierecht op het moment van de melding juist was.²³ Voldoende is dat de melder redelijke vermoedens of bedenkingen kenbaar maakt. Hij hoeft geen positief bewijs aan te dragen om voor bescherming in aanmerking te komen.²⁴ Dit ligt ook besloten in de definitie van ‘informatie over inbreuken’ waaronder wordt verstaan ‘informatie, waaronder redelijke vermoedens, over feitelijke of mogelijke inbreuken, die hebben plaatsgevonden of zeer waarschijnlijk zullen plaatsvinden (...)’. Het kan ook gaan om informatie over pogingen tot verhulling van dergelijke inbreuken.²⁵ Het gaat dus niet om harde bewijzen, maar de informatie moet wel voldoende zijn om aannemelijk te maken dat een mogelijke inbreuk heeft plaatsgevonden of zeer waarschijnlijk zal plaatsvinden. Ongefundeerde vermoedens en geruchten vallen daar niet onder. Het gaat om de betrouwbaarheid van de informatie. Het motief van de melder staat daar los van.²⁶

Dit vereiste is een essentiële voorzorgsmaatregel tegen kwaadwillige, lichtzinnige of oneerlijke meldingen, waardoor betrokkenen onterecht worden beschuldigd en worden beschadigd. Wie opzettelijk en bewust onjuiste of misleidende informatie meldt, geniet geen bescherming en kan daarvoor zelfs worden gestraft (zie ook hoofdstuk 5).²⁷

Meldingen over (mogelijke) inbreuken hebben een enorme impact op betrokkenen die met de inbreuk in verband worden gebracht. Ook al zou in een later stadium blijken dat de melding onterecht was, kunnen betrokkenen toch blijvend worden beschadigd. Beeldvorming is een hardnekkig fenomeen, dat lang blijft hangen, ook als het beeld onterecht blijkt te zijn. Een melding mag dan ook niet lichtzinnig worden gedaan.

Dit komt ook tot uitdrukking in de jurisprudentie in het kader van de bescherming van de vrijheid van meningsuiting en in dat verband de persvrijheid. Bij het openbaren in de media dient een belangenafweging te worden gemaakt, te weten een afweging tussen enerzijds het belang van een journalistiek medium om zich in het openbaar kritisch, informerend, opiniërend en waarschuwend te kunnen uitlaten over misstanden die de samenleving raken en anderzijds het belang van betrokkenen dat zij niet lichtvaardig worden blootgesteld aan verdachtmakingen en dat hun privacy niet onnodig wordt geschonden. Bij deze belangenafweging dienen alle omstandigheden van het geval in ogenschouw te worden genomen. Daarbij kan worden gedacht aan de aard en de ernst van de beschuldigingen, de vraag in hoeverre de beschuldigingen steun vinden in het beschikbare feitenmateriaal, de inkleding daarvan, en de vraag of al dan niet sprake is van een bijdrage aan het publieke debat. Voorts is van betekenis in welke mate sprake is geweest van wederhoor. Ook speelt mee of de betrokkenen ‘public figures’ zijn, hetgeen mee zou kunnen brengen dat zij zich meer publiciteit moeten laten welgevallen dan een willekeurig ander persoon. Tot slot is van belang in hoeverre sprake is van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer en of die inbreuk wordt gerechtvaardigd door het belang dat gediend is met de publicatie, de vrijheid van meningsuiting.²⁸ Bij de beoordeling of een melder voldoet aan de voorwaarden voor bescherming als hij de publiciteit opzoekt, wegen deze omstandigheden bij de beoordeling daarvan mee.²⁹ Met name het element in hoeverre de beschuldigingen steun vinden in het beschikbare feitenmateriaal is terug te vinden in artikel 6, eerste lid, onderdeel a, van de richtlijn. Zie ook paragraaf 6.1 voor de verhouding tussen de vrijheid van meningsuiting en deze richtlijn.

Bij een melding genieten betrokkenen overigens ook bescherming, vergelijkbaar met die van de melder. Zo mag ook hun identiteit niet bekend worden gemaakt, zolang het onderzoek loopt en geldt ook voor hen dat op een zorgvuldige wijze overeenkomstig de AVG met hun persoonsgegevens wordt omgegaan.³⁰ Betrokkenen bij een bewust onterecht gedane melding worden ook beschermd door de sanctiemogelijkheden zoals beschreven in hoofdstuk 5 van deze toelichting.

Ten slotte zij nog opgemerkt dat bescherming bij het melden van informatie die al tot het publieke domein behoort niet nodig is en daarom ook niet beschermwaardig is.³¹

2.3.2 Eisen aan de te doorlopen procedure

2.3.2.1 Intern of extern melden

Een melder van een inbreuk op een Uniehandeling geniet bescherming als hij intern en daarna extern of rechtstreeks bij een extern meldkanaal de melding doet of overeenkomstig de richtlijn de betreffende informatie openbaart.³² Algemeen uitgangspunt is dat de melder gebruik mag maken van interne meldkanalen, onverminderd de mogelijkheden om extern te melden of (onder voorwaarden) de informatie te openbaren. Het is dus niet verplicht om eerst intern te melden.

Over het algemeen verdient interne melding verreweg de voorkeur. Indien een melding intern wordt gedaan, kunnen vermeende inbreuken en misstanden tijdig worden ontzenuwd en terechte meldingen direct worden aangepakt bij de bron. Het draagt in belangrijke mate bij aan het zelfreinigende vermogen van een organisatie. Dat vergt wel een open en toegankelijke cultuur waar tegenspraak wordt omarmd en niet gestraft. Organisaties hebben daar baat bij, omdat daarmee de drang om extern te melden of zelfs informatie openbaar te maken sterk wordt ingeperkt en inbreuken op het Unierecht of misstanden die de reputatie van de organisatie kunnen schaden direct kunnen worden aangepakt.

Ook melders hebben er baat bij om intern te melden. Uit onderzoek is gebleken dat het merendeel van de melders geneigd is een melding binnen de eigen organisatie te doen. Intern melden is ook het meest effectieve middel om de situatie te redresseren. De informatie komt dan immers terecht bij personen binnen de organisatie die daarop direct kunnen ageren.³³ Intern melden is bovendien laagdrempelig, mits aan de voorwaarde van een veilige werkomgeving is voldaan.

De richtlijn draagt lidstaten daarom op meldingen via interne kanalen wel aan te moedigen, indien de inbreuk doeltreffend intern kan worden behandeld en indien de melder van mening is dat er geen risico op benadeling bestaat.³⁴ Lidstaten kunnen dit doen door bijvoorbeeld bij de informatieverstrekking aan (potentiële) melders erop te wijzen dat gebruik maken van de interne meldkanalen de voorkeur verdient. Het woord aanmoedigen betekent dat het niet mag worden verplicht om eerst gebruik te maken van het interne meldkanaal. Het is aan de melder om te kiezen of hij eerst intern of rechtstreeks extern meldt. Of de melder eerst gebruik heeft gemaakt van het interne meldkanaal of zich rechtstreeks wendt tot het bevoegde externe meldkanaal is voor de rechtsbescherming irrelevant. In beide gevallen geniet hij, mits voldaan wordt aan de voorwaarden die zijn gesteld, rechtsbescherming.

Indien toch extern wordt gemeld hebben de bevoegde autoriteiten die een melding binnen krijgen, een belangrijke verantwoordelijkheid. Zij zullen in eerste instantie een serieuze melding moeten kunnen onderscheiden van een lichtzinnige of valse melding en het vervolg daarop in goede banen moeten leiden. Dat vergt een professionele aanpak van dergelijke meldingen, het onderzoek naar aanleiding daarvan en de communicatie daarover richting melder en overige betrokkenen. De richtlijn stelt daar ook hoge eisen aan, onder andere aan de inrichting van het meldkanaal en aan het personeel, dat daartoe moet worden opgeleid. Zie voor de eisen aan externe meldkanalen paragraaf 2.5.2.

2.3.2.2 Openbaar maken

Het openbaren van informatie over een inbreuk is beschermd, indien de melder eerst intern én extern of rechtstreeks extern heeft gemeld en er naar aanleiding van die melding binnen de door de richtlijn gestelde termijn geen passende maatregelen zijn genomen.³⁵ Indien een melder intern heeft gemeld en er naar aanleiding van die melding binnen drie maanden na de verzending van de ontvangstbevestiging geen passende maatregelen zijn genomen, dient hij eerst extern te melden. Indien ook dan geen passende maatregelen worden genomen binnen drie of, indien de autoriteit gemotiveerd heeft verlengd, zes maanden, wordt hij beschermd als hij de melding openbaar maakt. Het niet nemen van een passende maatregel kan van alles zijn. Het kan gaan om het niet op gepaste wijze beoordelen van de melding, onvoldoende onderzoek of het nalaten daarvan of het nalaten om treffende maatregelen te nemen. De gepastheid dient te worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, die verband houden met de verplichtingen, taken en bevoegdheden van de betreffende bevoegde autoriteit. Een passende maatregel kan ook zijn dat er geen nader onderzoek naar aanleiding van de melding wordt gedaan vanwege de geringe betekenis van de inbreuk. De beoordeling of passende maatregelen zijn genomen is dus afhankelijk van diverse omstandigheden, zoals de aard van de inbreuk en de taken en bevoegdheden van de organisatie die de melding behandelt.³⁶ De termijnen zien op het geven van informatie aan de melder over de voortgang van het onderzoek en de ondernomen of te nemen acties naar aanleiding van de melding. Het onderzoek hoeft niet te zijn afgerond binnen die termijn. Ook hoeven er binnen die termijn geen maatregelen te zijn genomen. De melder kan op basis van de informatie die hij over vervolgacties naar aanleiding van zijn melding krijgt, beoordelen of er voldoende actie is ondernomen en of er uitzicht is op passende maatregelen. Organisaties die een melder niet of te laat informeren of onvoldoende vervolg geven aan een melding, lopen dus het risico dat de melder zich tot de publieke media wendt of anderszins de melding openbaar maakt.

Een melder die redelijke gronden heeft om aan te nemen dat er sprake is van een dreigend of reëel gevaar voor het algemeen belang, een noodsituatie of een risico op onherstelbare schade en om die reden een melding rechtstreeks openbaar maakt, komt ook in aanmerking voor bescherming. Daarbij kan ook gedacht worden aan de aantasting van iemands fysieke integriteit.³⁷ Het risico op onherstelbare schade moet ruim worden geïnterpreteerd. Ook als bijvoorbeeld afval illegaal wordt gestort, dat na twintig jaar wordt afgebroken is er sprake van onherstelbare schade.

Ook indien de melder redelijke gronden heeft om aan te nemen dat hij vanwege de externe melding zal worden benadeeld of dat het niet waarschijnlijk is dat de inbreuk doeltreffend zal worden verholpen en hij om die reden rechtstreeks openbaar maakt, biedt de richtlijn bescherming aan de melder. Dit kan zich voordoen als er gevaar bestaat dat bewijsmateriaal zal worden vernietigd of achtergehouden, of dat de bevoegde autoriteit samenspant met de pleger.³⁸

2.4 Interne meldkanalen

2.4.1 Algemeen

De richtlijn verplicht juridische entiteiten in de private en publieke sector tot het inrichten van meldkanalen en procedures. Deze meldkanalen en procedures dienen ertoe dat een werknemer, als hij bij zijn werkgever in het kader van zijn werkzaamheden constateert dat een inbreuk is of naar alle waarschijnlijkheid zal worden gepleegd, informatie over die inbreuk kan melden en dat zijn werkgever vervolgens daar onderzoek naar verricht en zo nodig maatregelen treft. De richtlijn schrijft voor aan welke specifieke eisen het meldkanaal dient te voldoen.³⁹

2.4.2 Voor wie geldt de verplichting?

De verplichting om een intern meldkanaal op te zetten geldt voor juridische entiteiten in de private sector met vijftig werknemers of meer en voor alle werkgevers in de publieke sector, met inbegrip van organisaties die onderdeel zijn van, of onder de verantwoordelijkheid van de overheid vallen, die uitvoering geven aan of moeten voldoen aan de onder de richtlijn vallende Uniehandelingen.⁴⁰ Hierop gelden enkele uitzonderingen en zijn enkele keuzes mogelijk. Zo geldt de restrictie van vijftig werknemers of meer niet voor organisaties die werkzaam zijn in de sector financiële diensten, producten en markten en voorkoming van witwassen van geld en terrorismefinanciering en de sectoren voor veiligheid van vervoer en bescherming van het milieu⁴¹ Voor juridische entiteiten werkzaam op deze gebieden geldt dat zij altijd een intern meldkanaal moeten opzetten voor meldingen over inbreuken op de Uniehandelingen dat aan de eisen van de richtlijn voldoet.

Lidstaten mogen ervoor kiezen om kleinere gemeenten met minder dan 10.000 inwoners of minder dan vijftig werknemers of andere publiekrechtelijke juridische entiteiten met minder dan vijftig werknemers vrij te stellen van de plicht een intern meldkanaal op te zetten. Het staat gemeenten vrij om meldkanalen gezamenlijk op te zetten. De richtlijn biedt de ruimte daarvoor.⁴²

Lidstaten mogen na een passende risicobeoordeling met betrekking tot de aard van de activiteiten en het daaraan verbonden risiconiveau voor het milieu en de volksgezondheid private juridische entiteiten aanwijzen met minder dan vijftig werknemers die toch een intern meldkanaal moeten opzetten dat voldoet aan de eisen van de richtlijn.⁴³

2.4.3 Eisen aan interne meldkanalen

De melder dient binnen zeven dagen een ontvangstbevestiging van zijn melding te krijgen en hij moet binnen drie maanden nadien met redenen omklede informatie ontvangen over het vervolg dat op zijn melding is gegeven, bijvoorbeeld over geplande of genomen maatregelen. Voorts moet worden voorzien in duidelijke en gemakkelijk toegankelijke informatie over mogelijke externe procedures. De juridische entiteit dient onpartijdige personen of afdelingen aan te wijzendie naar aanleiding van de melding onderzoek plegen of maatregelen treffen.⁴⁴ Dit kunnen dezelfde functionarissen zijn die de meldingen behandelen en de communicatie met de melder onderhouden. Daarnaast gelden de eisen die zowel aan interne als aan externe meldkanalen worden gesteld. Dit betreft de geheimhoudingsplicht, de registratieplicht van de meldingen over inbreuken op het Unierecht en de verwerking van de persoonsgegevens overeenkomstig de daarvoor geldende Uniehandelingen.⁴⁵

2.5 Externe meldkanalen voor inbreuken op het Unierecht

2.5.1 Verplichte aanwijzing bevoegde autoriteiten

De richtlijn verplicht de lidstaten om bevoegde autoriteiten aan te wijzen die meldingen over inbreuken kunnen ontvangen en onderzoek kunnen instellen of, indien van toepassing, maatregelen kunnen treffen naar aanleiding van meldingen.⁴⁶ Deze bevoegde autoriteiten moeten onafhankelijke en autonome externe meldkanalen opzetten voor het ontvangen en in behandeling nemen van informatie over inbreuken.⁴⁷ Een meldkanaal voldoet hieraan, indien het ontwerp, de opzet en het beheer van die kanalen de volledigheid, integriteit en geheimhouding van de informatie waarborgen en alleen daartoe gemachtigd personeel van de autoriteit daar toegang toe heeft. De informatie moet bovendien duurzaam kunnen worden opgeslagen overeenkomstig de eisen die de richtlijn daaraan stelt.⁴⁸

De bevoegde autoriteiten dienen over de nodige capaciteiten en bevoegdheden voor opvolging te beschikken. Zij dienen in staat te zijn de nauwkeurigheid van de melding te beoordelen en zo nodig maatregelen te nemen. Daarbij kan worden gedacht aan het uitvoeren van een intern vooronderzoek of onderzoek, het instellen van een vervolging of het aanspannen van een geding om gepaste herstelmaatregelen te kunnen treffen (bijvoorbeeld terugvorderen van middelen).⁴⁹

2.5.2 Voorschriften voor procedures, meldingsmogelijkheden en personeel

De richtlijn schrijft voor welke regels gelden in het geval werkgerelateerde meldingen over inbreuken op het Unierecht bij een aangewezen autoriteiten binnenkomen.⁵⁰ De bevoegde autoriteiten dienen een meldkanaal in te richten waaraan verschillende eisen zijn gesteld. Zo dient binnen zeven dagen na ontvangst van de melding een ontvangstbevestiging aan de melder te worden gezonden, tenzij de melder uitdrukkelijk anders verzoekt of de autoriteit op redelijke gronden oordeelt dat de bevestiging van de ontvangst de identiteit van de melder in gevaar brengt. Binnen een redelijke termijn van maximaal drie maanden dient de melder te worden geïnformeerd over welk gevolg aan de melding is of wordt gegeven. Dit kan worden verlengd tot maximaal zes maanden indien de specifieke omstandigheden van de zaak, zoals de aard en de complexiteit van het voorwerp van de melding, daartoe nopen.⁵¹ De bevoegde autoriteit moet zo’n verlenging naar behoren motiveren.

De melder wordt binnen bovengenoemde termijn geïnformeerd over de genomen of te nemen acties naar aanleiding van zijn melding. Dat betekent dat de autoriteit de melder informeert of een vooronderzoek of een onderzoek is ingesteld en wat daar de (voorlopige) resultaten van zijn, welke handhavende of herstelmaatregelen zijn genomen of zullen worden genomen en of, en zo ja welke, andere maatregelen zijn getroffen. De informatie kan ook inhouden dat is doorverwezen naar een andere autoriteit, dat de procedure is beëindigd, bijvoorbeeld wegens gebrek aan bewijs, of dat de inbreuk van geringe betekenis is. De termijn ziet dus op het uitbrengen van een voortgangsbericht aan de melder en niet op het afronden van het onderzoek of het nemen van maatregelen naar aanleiding van de melding. De informatieplicht geldt uiteraard niet als dat het onderzoek of een gerechtelijke procedure in gevaar brengt. De richtlijn doet geen afbreuk aan het strafprocesrecht.⁵² Vooral opsporingsdiensten, maar ook toezichthouders met opsporingsbevoegdheden, kunnen dus terughoudend zijn in de informatieverstrekking aan melders. Informatie die het onderzoek of een gerechtelijke procedure niet in gevaar kan brengen, dient wel te worden verstrekt. Ook mag de informatieverstrekking geen afbreuk doen aan de toepasselijke Unieregels, die mogelijk beperkingen op de bekendmaking van besluiten op het gebied van financiële regulering bevatten.⁵³

De bevoegde autoriteit moet een zorgvuldige opvolging geven aan de melding en de melder volgens nationale procedures in kennis stellen van het eindresultaat van een onderzoek naar aanleiding van de melding. Ook hiervoor geldt de restrictie dat de informatieverstrekking het onderzoek of een gerechtelijke procedure niet in gevaar mag brengen.

Meldingen moeten zowel schriftelijk als mondeling kunnen worden gedaan. Een mondelinge melding kan via de telefoon of andere spraakberichtsystemen of door middel van een fysieke ontmoeting binnen redelijke termijn in ontvangst worden genomen.⁵⁴

De bevoegde autoriteiten moeten personeel aanwijzen dat verantwoordelijk is voor de behandeling van de meldingen, waaronder het verstrekken van informatie over meldingsprocedures, de ontvangst en het onderzoek of de (voor)genomen maatregelen naar aanleiding van de melding. Zij dienen de contacten met de melders te onderhouden en hen te informeren over de uitkomst van het onderzoek en, indien van toepassing, de genomen maatregelen. Indien nodig vragen zij nadere informatie op. Deze personen moeten daarvoor professioneel worden opgeleid, onder meer op het gebied van de gegevensbeschermingsvoorschriften. Zij dienen meldingen vertrouwelijk te kunnen behandelen, de communicatie met de melder te waarborgen en een passende opvolging te kunnen geven aan de melding.⁵⁵ Het omgaan met werkgerelateerde meldingen over inbreuken op het Unierecht bergt dus verschillende aspecten en rollen in zich, te weten, het zorgvuldig omgaan met werkgerelateerde meldingen (documentatie, archivering), het onderzoeken van de juistheid van de melding en het inschatten van passende maatregelen naar aanleiding daarvan en de communicatie met de melder. Deze verschillende rollen vereisen verschillende kwaliteiten. Het is niet noodzakelijk dat deze verschillende kwaliteiten allemaal in één persoon verenigd zijn. Ook de opleidingen kunnen op één van de rollen zijn toegespitst. Het spreekt voor zich dat het team dat met de afwikkeling van de melding belast is gezamenlijk wel over alle benodigde kwaliteiten moet beschikken en aan de opleidingseisen moet voldoen.

2.6 Gemeenschappelijke eisen

2.6.1 Algemeen

Hoofstuk V van de richtlijn bevat bepalingen die zowel voor interne als voor externe meldkanalen voor inbreuken op Uniehandelingen gelden. Het betreft verplichtingen met betrekking tot de geheimhoudingsplicht, de verwerking van persoonsgegevens en de registratieplicht.

2.6.2 Geheimhoudingsplicht en verwerking persoonsgegevens

De richtlijn schrijft voor dat de identiteit van de melder⁵⁶ geheim blijft. Dit geldt ook voor indirecte informatie die kan leiden tot bekendwording van de identiteit van de melder. De identiteit van de melder mag alleen bekend worden gemaakt indien de melder daarvoor toestemming verleent of indien dit krachtens Unie- of nationaal recht noodzakelijk en evenredig is voor onderzoek door nationale autoriteiten of gerechtelijke procedures, mede ter waarborging van rechten van betrokkenen. In het geval de identiteit bekend wordt gemaakt, gelden de toepasselijke EU- en nationale voorschriften. De melder wordt vooraf in kennis gesteld van de bekendmaking van zijn identiteit, tenzij dit het onderzoek of de gerechtelijke procedure in gevaar zou brengen. De melder wordt schriftelijk over de redenen van bekendmaking geïnformeerd.⁵⁷

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de juridische entiteiten en bevoegde autoriteiten beschikken over toereikende beschermingsprocedures voor de verwerking van meldingen en de daarmee gemoeide persoonsgegevens. De personeelsleden van aangewezen autoriteiten die de melding behandelen of opvolging daaraan geven dienen het beroepsgeheim en de vertrouwelijkheid bij het doorgeven van de informatie zowel binnen de organisatie als daarbuiten in acht te nemen, ook wanneer de bevoegde autoriteit een onderzoek start of overgaat tot handhavingsmaatregelen naar aanleiding van de melding.⁵⁸ Dat volgt uit artikel 3, derde lid, van de richtlijn, dat bepaalt dat de richtlijn geen afbreuk doet aan de bescherming van gerubriceerde gegevens, het beroepsgeheim van advocaten en medici, de geheimhouding van rechterlijke beraadslagingen en het strafprocesrecht.

Indien bij een aangewezen autoriteit een melding via een ander kanaal wordt ontvangen of via niet bevoegde personeelsleden mogen ook zij de identiteit van de melder niet bekendmaken en dienen zij de melding onverwijld en ongewijzigd door te zenden.⁵⁹ Opgemerkt zij nog dat bedrijfsgeheimen die in het kader van de melding worden ontvangen niet voor andere doeleinden mogen worden gebruikt dan voor de opvolging van de melding.⁶⁰

2.6.3 Registratieplicht⁶¹

De richtlijn schrijft voor dat meldingen over inbreuken op Uniehandelingen worden geregistreerd met inachtneming van de geheimhoudingsplicht van artikel 16 van de richtlijn. Zij worden niet langer opgeslagen dan noodzakelijk en evenredig is om te voldoen aan Unie- en nationaal recht.

Gespreksopnamen behoeven de instemming van de melder. Deze worden geregistreerd door een opname van het gesprek in een duurzame opvraagbare vorm of door middel van een volledige en nauwkeurige schriftelijke weergave opgesteld door voor meldingen verantwoordelijke personeelsleden. De bevoegde autoriteiten bieden de melder de mogelijkheid de schriftelijke weergave te controleren, te corrigeren en deze voor akkoord te ondertekenen. Het is aan de melder om daarvan gebruik te maken of niet. Bij gebrek aan een gespreksopname wordt een schriftelijk verslag van het gesprek opgesteld door de verantwoordelijke behandelaar. Indien de melding is gedaan door middel van een fysieke mondelinge melding, wordt daarvan een volledig en nauwkeurig verslag opgesteld in duurzame opvraagbare vorm, mits de melder daarmee instemt. De verwerking van persoonsgegevens dient te worden uitgevoerd met inachtneming van de AVG.⁶² De meldingen moeten zodanig worden geregistreerd dat alle meldingen van inbreuken naar behoren worden geregistreerd, dat iedere melding kan worden opgevraagd en dat informatie verkregen in verband met de melding als bewijsmateriaal kan worden gebruikt in het kader van eventuele handhavingsmaatregelen.⁶³

2.7 Beschermingsmaatregelen

2.7.1 Algemeen

De richtlijn biedt, onder bepaalde voorwaarden, melders van inbreuken van de onder de richtlijn vallende Uniehandelingen een minimumbeschermingsniveau, bestaande uit de volgende maatregelen:

• verbod op benadeling met verschuiving van de bewijslast;⁶⁴

• recht op ondersteuningsmaatregelen (waaronder volledig onafhankelijke informatie en kosteloze en gemakkelijk toegankelijke adviezen);⁶⁵

• vrijwaring van procedures wegens bijvoorbeeld schending van de geheimhoudingsplicht, verboden informatieverwerving, laster, schending auteursrechten, openbaarmaking bedrijfsgeheimen, schending van vertrouwelijkheid of bescherming persoonsgegevens;⁶⁶

• specifieke geheimhoudingsverplichtingen in het kader van de melding en de opvolging daarvan voor de identiteit van de melder (en andere betrokkenen) en

• sancties voor tegenwerken van de melder of het onderzoek.⁶⁷

De richtlijn draagt de lidstaten op erop toe te zien dat de rechten en remedies waarin de richtlijn voorziet niet kunnen worden beperkt bij overeenkomst, door beleid of door arbeidswijze of arbeidsvoorwaarden en evenmin door aan geschillen voorafgaande arbitrageovereenkomsten.⁶⁸

2.7.2 Benadeling

Het verbod op benadeling omvat elke vorm van benadeling tegen de kring van beschermden (zie paragraaf 2.2), waaronder dreigingen met en pogingen daartoe. Het betreft allerlei maatregelen en handelingen die in de arbeidsrelationele sfeer nadelig of schadelijk zijn voor de kring van beschermden. Schorsing, ontslag of soortgelijke maatregelen zijn de meest vergaande vormen van benadeling, maar het kan ook minder vergaande maatregelen betreffen, zoals degradatie of het onthouden van bevordering, overdracht van taken, loonsverlaging of verandering van locatie van de arbeidsplaats. Ook dwang, intimidatie, pesterijen en uitsluiting vallen er onder, evenals verwijzingen naar psychiatrische of medische hulp. Ook is rekening gehouden met andere werkrelaties dan de werknemer-werkgeverrelatie. Zo vallen onder benadeling ook maatregelen als het intrekken van een licentie of vergunning, opname op een zwarte lijst, vroegtijdige beëindiging of opzegging van een contract voor levering van goederen of diensten of reputatieschade.⁶⁹

De richtlijn biedt ook meer bescherming dan het huidige benadelingsverbod, omdat in procedures die verband houden met benadeling, onder de voorwaarde dat de melder aantoont dat hij een melding of openbaarmaking heeft gedaan en met benadeling is geconfronteerd, wordt aangenomen dat de benadeling een represaille was voor de melding of de openbaarmaking. In dergelijke gevallen is het aan de persoon die de benadelende maatregel heeft genomen, om aan te tonen dat die maatregel naar behoren is gemotiveerd.

De melder kan volstaan met het aantonen dat hij een melding of openbaarmaking heeft gedaan en dat hij is benadeeld.⁷⁰ Het is aan de juridische entiteit die de benadelende maatregel heeft genomen om aan te tonen dat er geen relatie (causaal verband) bestaat tussen de melding of openbaarmaking en de benadeling (verschuiving van de bewijslast). Dit versterkt de rechtspositie van de melder aanzienlijk.

2.7.3 Vrijwaring van gerechtelijke procedures

Naast het verbod op benadeling biedt de richtlijn aan melders ook bescherming tegen de inzet van gerechtelijke procedures. Om de melding te doen heeft de melder zich mogelijk schuldig gemaakt aan schending van de geheimhoudingsplicht, aan verboden informatieverwerving, laster, schending auteursrechten, openbaarmaking van bedrijfsgeheimen, schending van de vertrouwelijkheid of schending van bescherming van persoonsgegevens. In het geval overeenkomstig de richtlijn is gemeld en de gewraakte acties noodzakelijk waren om de inbreuk te melden of te openbaren, dienen de lidstaten de melder te vrijwaren van dergelijke procedures. Ook hier geldt een verschuiving van de bewijslast. Degene die de procedure instelt tegen de melder moet bewijzen dat de gewraakte handelingen niet noodzakelijk waren om de inbreuk te onthullen.⁷¹

2.7.4 Bescherming andere betrokkenen

Daarnaast biedt de richtlijn bescherming aan andere betrokkenen, zoals vertrouwensadviseurs binnen de organisatie waarover de melding is gedaan of vakbondsvertegenwoordigers die een melder bijstaan in het meldingsproces en betrokken derden (zoals een collega of familielid verbonden in een werkgerelateerde context met een melder). Zo dienen de lidstaten te zorgen voor een eerlijk proces overeenkomstig het Handvest en dient ook de identiteit van de betrokkenen gedurende het onderzoek naar de melding beschermd te worden.⁷²

2.7.5 Ondersteuningsmaatregelen

De richtlijn verplicht ook tot het bieden van ondersteuningsmaatregelen, zoals de toegang tot volledig onafhankelijke informatie en kosteloze en gemakkelijk toegankelijke adviezen en effectieve ondersteuning van bevoegde autoriteiten ten aanzien van autoriteiten die betrokken zijn bij de bescherming van de melder tegen benadeling. Het gaat in dat geval bijvoorbeeld om de toegang tot de informatie die een autoriteit onder zich heeft met betrekking tot de melding. Ook verplicht de richtlijn tot de toegang tot rechtshulp in strafprocedures en grensoverschrijdende civiele procedures en andere rechtsbijstand overeenkomstig het nationale recht.⁷³ Deze voorzieningen moeten open staan voor alle in artikel 4 van de richtlijn genoemde personen. Dat betekent dat deze voorzieningen toegankelijk moeten zijn voor alle werkgerelateerde melders, werkgerelateerde betrokken derden en personen die een melder bijstaan.

2.7.6 Sancties

Ten slotte schrijft artikel 23 van de richtlijn voor dat lidstaten er voor moeten zorgen dat er doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties van toepassing zijn ten aanzien van personen die een melding (trachten te) belemmeren, een melder of een andere natuurlijke persoon die onder de kring van beschermden valt benadelen, onnodige procedures aanspannen tegen personen die door de richtlijn worden beschermd of de geheimhoudingsplicht ten aanzien van de identiteit van een melder schenden.

Ook ten aanzien van melders die bewust onjuiste informatie hebben gemeld of geopenbaard dienen er doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties van toepassing te zijn en dienen er schadevergoedingsmaatregelen te kunnen worden genomen.

2.7.7 Begrenzing van de reikwijdte

De richtlijn doet geen afbreuk aan de verantwoordelijkheid van lidstaten om de nationale veiligheid te garanderen of aan hun bevoegdheid hun essentiële veiligheidsbelangen te beschermen.⁷⁴ De nationale veiligheid blijft de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof is deze richtlijn niet van toepassing op inbreuken in verband met aanbestedingen op defensiegebied of in verband met beveiligingsaspecten die onder artikel 346 VWEU vallen.⁷⁵

Evenmin doet de richtlijn afbreuk aan Unie- of nationaal recht met betrekking tot de bescherming van gerubriceerde gegevens, de bescherming van het beroepsgeheim van advocaten en van het medisch beroepsgeheim. Een advocaat of een medicus of zorgverlener die zijn beroepsgeheim schendt, wordt dus niet beschermd door deze richtlijn.⁷⁶ Ook informanten worden niet beschermd door de richtlijn. Daarvoor gelden specifieke procedures die de identiteit van zulke personen garanderen.⁷⁷

Ten slotte doet de richtlijn ook geen afbreuk aan de geheimhouding van rechterlijke beraadslagingen en het strafprocesrecht, met name niet aan de strafprocedureregels die de integriteit van het onderzoek en procedure en de rechten van de verdediging van de betrokkenen waarborgen. Deze regels gelden, onverminderd de beschermingsmaatregelen in ander nationaal procesrecht, waaronder de omkering van de bewijslast in bestuursrechtelijke, civielrechtelijke of arbeidsrechtelijke procedures.⁷⁸

3. Hoofdlijnen van het voorstel

3.1 Inleiding

De huidige voorziening voor klokkenluiders, het Huis voor klokkenluiders, is thans neergelegd in de Wet Huis voor klokkenluiders (verder: de Wet Huis), evenals de verplichting voor werkgevers tot het vaststellen van een interne procedure voor het melden van misstanden. Het benadelingsverbod is neergelegd in het Burgerlijk Wetboek, de Politiewet 2012 en de Wet ambtenaren defensie.⁷⁹ De richtlijn vereist voor meldingen van inbreuken op het Unierecht een hoger beschermingsniveau, en stelt eisen aan de meldkanalen bij externe bevoegde autoriteiten. Ook worden meer eisen aan de interne meldkanalen bij werkgevers gesteld. Omwille van de overzichtelijkheid heeft de regering ervoor gekozen om bij de implementatie van de richtlijn van de gelegenheid gebruik te maken om de eisen die gesteld worden aan voorzieningen voor klokkenluiders en de beschermingsmaatregelen zoveel mogelijk in één wet onder te brengen. Nu de Wet Huis specifiek is gericht op klokkenluiders ligt het voor de hand om het verbod tot benadeling, de overige beschermingsmaatregelen en de plicht tot het instellen van interne en externe meldkanalen bij respectievelijk werkgevers en bevoegde autoriteiten onder te brengen in deze wet. De Wet Huis zal daardoor aanzienlijk meer omvatten dan voorschriften voor de interne meldprocedure en de instelling van het Huis voor klokkenluiders. Als gevolg daarvan wordt voorgesteld de naam van de Wet Huis te wijzigen in Wet bescherming klokkenluiders.

3.2 Wijziging materieel toepassingsgebied

3.2.1 Algemeen

Het huidige materiële toepassingsgebied van de bescherming en ondersteuning van klokkenluiders wordt bepaald door de aanwezigheid van een vermoeden van een misstand. Artikel 7:658c BW bepaalt dat de werkgever de werknemer niet mag benadelen als gevolg van het te goeder trouw en naar behoren melden van een vermoeden van een misstand als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de Wet Huis voor klokkenluiders tijdens en na de behandeling van deze melding bij de werkgever of de daartoe bevoegde instantie.⁸⁰ Het Huis voor klokkenluiders ondersteunt, informeert en adviseert werknemers die een misstand melden en doet onderzoek naar vermoedens van misstanden.⁸¹

Artikel 1, onderdeel d, van de (huidige) Wet Huis definieert een vermoeden van een misstand als volgt:

‘het vermoeden van een werknemer, dat binnen de organisatie waarin hij werkt of heeft gewerkt of bij een andere organisatie indien hij door zijn werkzaamheden met die organisatie in aanraking is gekomen, sprake is van een misstand voor zover:

• 1°. het vermoeden is gebaseerd op redelijke gronden, die voortvloeien uit de kennis die de werknemer bij zijn werkgever heeft opgedaan of voortvloeien uit de kennis die de werknemer heeft gekregen door zijn werkzaamheden bij een ander bedrijf of een andere organisatie, en

• 2°. het maatschappelijk belang in het geding is bij de schending van een wettelijk voorschrift, een gevaar voor de volksgezondheid, een gevaar voor de veiligheid van personen, een gevaar voor de aantasting van het milieu, een gevaar voor het goed functioneren van de openbare dienst of een onderneming als gevolg van een onbehoorlijke wijze van handelen of nalaten’.

De bescherming van een melder tegen benadeling geldt dus alleen als het gaat om een schending van een wettelijk voorschrift, een gevaar voor de volksgezondheid, de veiligheid van personen, het milieu of het goede functioneren van de overheid of de onderneming, waarbij het maatschappelijk belang in het geding is. Bepalend voor de bescherming is de maatschappelijke impact van de gemelde handeling, ongeacht op welk gebied deze zich voordoet. Hierbij kan worden gedacht aan ernstige schending van integriteit, zoals fraude en corruptie, zowel bij de overheid als bij particuliere organisaties, met een groot maatschappelijk belang.

De richtlijn koppelt de bescherming van de melder aan het verstrekken van informatie over een inbreuk op specifiek benoemde Uniehandelingen. Dit kan informatie betreffen over inbreuken die hebben plaatsgevonden of die zeer waarschijnlijk zullen plaatsvinden binnen de organisatie waar de melder werkt of heeft gewerkt of binnen een andere organisatie waarmee de melder uit hoofde van zijn werk in contact is geweest. Het materiële toepassingsgebied op grond van het huidige recht is dus enerzijds ruimer, omdat bescherming wordt geboden aan melders van schendingen waarbij het maatschappelijk belang in het geding is, ongeacht op welk gebied dat zich voordoet. Anderzijds is het huidige materiële toepassingsgebied enger dan dat van de richtlijn, omdat de melding betrekking moet hebben op een schending van het recht of een gevaar voor de volksgezondheid, de veiligheid van personen, het milieu of het goede functioneren van de openbare dienst of een onderneming, waarbij een maatschappelijk belang in het geding is. De richtlijn verbindt de bescherming aan het geven van informatie over de enkele inbreuk van het betreffende Unierecht. Bovendien biedt de richtlijn de melder niet alleen bescherming als hij informatie geeft over een inbreuk die heeft plaatsgevonden, maar ook als de informatie een inbreuk betreft die naar alle waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.

Opgemerkt zij dat de richtlijn de bescherming van de melder verbindt aan de melding van informatie over de enkele inbreuk op het Unierecht, omdat de presumptie is dat dergelijke inbreuken per definitie een maatschappelijke impact hebben. Om voor bescherming naar aanleiding van een melding over een vermoeden van een misstand naar nationaal recht in aanmerking te komen, dient een oordeel te worden gevormd over de vraag of het maatschappelijk belang in het geding is.

Omdat het criterium of er sprake is van een misstand naar nationaal recht bepalend is voor de bescherming van de melder en het niet schendingen van concrete en specifieke voorschriften betreft, houdt de regering vast aan het uitgangspunt dat de misstand moet hebben plaatsgevonden of plaatsvindt, wil de melding daarover beschermwaardig zijn. Indien de bescherming afhangt van teveel factoren, én of de schending een zodanige maatschappelijke impact heeft dat er sprake is van een misstand én of er sprake is van een misstand die naar alle waarschijnlijkheid zal plaatsvinden, is de regering van mening dat de rechtszekerheid daarmee te zeer zou worden aangetast.

3.2.2 Gevolgen voor de wetgeving

Op grond van artikel 25, tweede lid, van de richtlijn dient het reeds bestaande nationale beschermingsniveau voor klokkenluiders te worden gehandhaafd op de in artikel 2 van de richtlijn genoemde gebieden. Dat betekent dat het beschermingsniveau van de richtlijn in ieder geval moet worden geboden aan personen die (zeer waarschijnlijk plaatsvindende) inbreuken op de genoemde Uniehandelingen op de in artikel 2 van de richtlijn genoemde gebieden melden én dat de huidige nationale bescherming behouden moet blijven voor melders van misstanden naar nationaal recht op de in artikel 2 van de richtlijn genoemde gebieden.

De richtlijn staat toe dat lidstaten de bescherming uitbreiden naar andere gebieden dan de in artikel 2 opgesomde gebieden.⁸² Achterliggende gedachte hierbij is dat zo op nationaal niveau een breed en coherent klokkenluidersbeschermingskader tot stand komt.⁸³ Ook staat de richtlijn toe dat lidstaten gunstiger bepalingen voor de rechten van melders vastleggen of handhaven.⁸⁴

De voorschriften die de richtlijn geeft, zijn verschillend van aard. Enerzijds zien deze op beschermingsmaatregelen. Het gaat dan om maatregelen als het verbod op benadeling met verschuiving van de bewijslast, de vrijwaring van bepaalde gerechtelijke procedures wegens het schenden van normen die noodzakelijk waren om de melding te kunnen doen en de kosteloze advisering en andere ondersteuningsmaatregelen. Anderzijds geeft de richtlijn lidstaten instructies over de inrichting van (interne en externe) meldkanalen. Het huidige recht beschermt een melder van misstanden naar nationaal recht tegen benadeling naar aanleiding van de melding. De bewijslast van het verband tussen de melding en de benadeling ligt volgens het huidige recht bij de melder. De richtlijn biedt derhalve meer bescherming aan de melder van informatie over een inbreuk op het Unierecht dan het huidige nationale recht aan de melder van een vermoeden van een misstand. De regering acht het noodzakelijk dat in beide gevallen het niveau van bescherming van de melder en de overige beschermden op grond van de richtlijn gelijk dient te zijn. Ook de ondersteuning dient in beide gevallen hetzelfde te zijn, dat wil zeggen op hetzelfde niveau en voor dezelfde groep personen. Voor een nadere toelichting hieromtrent wordt verwezen naar paragraaf 3.6.

Voor de te stellen eisen aan de meldkanalen ligt dat genuanceerder. Daar gaat het om eisen die aan organisaties worden gesteld die met meldingen over inbreuken of misstanden worden geconfronteerd. De impact van de eisen die de richtlijn stelt aan meldkanalen bij organisaties ook als het om misstanden naar nationaal recht zou gaan, dient te worden afgewogen tegen het uitgangspunt de richtlijn zo lastenluw mogelijk te implementeren, zonder dat dit leidt tot meer regulering dan waartoe de richtlijn verplicht (nationale kop). Wat dit uitgangspunt betekent voor interne meldkanalen wordt toegelicht in paragraaf 3.4 en de hoofdstukken 6 en 7. Voor de gevolgen voor aangewezen bevoegde organen en andere toezichthouders wordt verwezen naar paragraaf 3.5 en de hoofdstukken 6 en 7.

Het gevolg van het verschil tussen het materiële toepassingsgebied van de richtlijn voor meldingen over inbreuken op het Unierecht en dat van het huidige toepassingsgebied voor meldingen over misstanden naar nationaal recht werkt dus anders uit voor beschermings- en ondersteuningsmaatregelen dan voor de voorschriften met betrekking tot de meldkanalen. Daarom worden in het voorstel een inbreuk op het Unierecht en de informatie over zo’n inbreuk apart gedefinieerd. De definitie van een vermoeden van een misstand blijft inhoudelijk gehandhaafd, met dien verstande dat daaronder niet de (informatie over) inbreuken op het Unierecht worden begrepen. Een misstand en een vermoeden van een misstand worden apart gedefinieerd, evenals een inbreuk op het Unierecht en de informatie daarover. Voor nadere toelichting zie de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel A, dat artikel 1 van de Wet Huis wijzigt.

3.3 Persoonlijk toepassingsgebied voor de bescherming en ondersteuning

De richtlijn heeft tot gevolg dat de kring van personen die ondersteuning en rechtsbescherming krijgen bij melding van een vermoeden van een misstand wordt uitgebreid. Het huidige recht biedt rechtsbescherming bij benadeling uitsluitend aan werknemers in de zin van Boek 7, titel 10, van het Burgerlijk Wetboek en aan politieambtenaren en defensieambtenaren door een verbod op benadeling.⁸⁵ De Wet Huis regelt dat het Huis voor klokkenluiders ondersteuning biedt aan werknemers, ambtenaren en degenen die anders dan uit dienstbetrekking arbeid verrichten of hebben verricht zoals zelfstandigen, vrijwilligers en stagiairs. De richtlijn breidt het persoonlijk toepassingsgebied voor ondersteuning en rechtsbescherming verder uit. Ook sollicitanten, aandeelhouders, bestuurders en eenieder die werkt onder toezicht en leiding van aannemers, onderaannemers en leveranciers hebben aanspraak op rechtsbescherming en ondersteuning. Zij kunnen allen melding doen van een inbreuk op het Unierecht die in een werkgerelateerde context heeft plaatsgevonden en hebben recht op bescherming en ondersteuning.

De rechtsbescherming die de richtlijn biedt, is gericht op personen die informatie over inbreuken op het Unierecht melden die in het kader van hun werkgerelateerde activiteiten is verkregen. De reden die ten grondslag ligt aan het bieden van bescherming aan personen die deze meldingen doen, is dat die personen economisch of anderszins kwetsbaar zijn ten opzichte van de personen van wie zij afhankelijk zijn voor hun werk.⁸⁶ Zie ook paragraaf 2.2.

Het huidige recht voorziet in bescherming voor (gewezen) werknemers en ambtenaren.⁸⁷ Eerder (januari 2019) is een wetsvoorstel in consultatie gebracht waarbij de kring van beschermde personen werd uitgebreid naar onder meer zzp’ers, stagiairs en vrijwilligers. Dat wetsvoorstel diende ter uitvoering van de motie-Bikker.⁸⁸ De richtlijn breidt de kring van beschermde personen nog verder uit. Om deze reden is het wetsvoorstel tot Wijziging van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek in verband met de uitbreiding van het benadelingsverbod voor klokkenluiders niet verder in procedure gebracht. Het onderhavige wetsvoorstel implementeert de bredere kring van beschermden door het begrip melder te definiëren als een natuurlijke persoon als bedoeld in artikel 4, eerste, tweede of derde lid, van de richtlijn. Hiermee wordt de kring van gerechtigden voor ondersteuning en bescherming van klokkenluiders verbreed. Het in artikel I, onderdeel V, voorgestelde artikel 17e breidt de kring van beschermden uit door deze te verbinden aan het begrip melder. Het voorgestelde derde lid van artikel 17e regelt dat deze bescherming ook van toepassing is op degenen die een melder bijstaan en betrokken derden. Bij degene die een melder bijstaat kan gedacht worden aan een vertrouwensadviseur binnen de organisatie die een melder bijstaat bij het doen van de melding. Een betrokken derde wordt in het voorstel gedefinieerd als een derde die in een werkgerelateerde context verbonden is met een melder of een rechtspersoon die eigendom is van de melder, waarvoor de melder werkt of waarmee de melder anderszins werkgerelateerd verbonden is. Ook kan gedacht worden aan collega’s of familieleden die in een werkgerelateerd verband met de werkgever, klant of dienstontvanger van de melder verkeren.⁸⁹ Het persoonlijke toepassingsgebied ten aanzien van zowel de rechtsbescherming als de ondersteuning wordt derhalve verbreed.

3.4 Interne meldprocedures

3.4.1 Algemeen

Het huidige recht verplicht de werkgever bij wie in de regel ten minste vijftig personen werkzaam zijn tot het vaststellen van een procedure voor het melden van een vermoeden van een misstand.⁹⁰ De daaraan gestelde eisen reiken minder ver dan de eisen die de richtlijn stelt. Zo stelt de richtlijn concrete termijnen, waarbinnen een ontvangstbevestiging moet worden gestuurd en voor het geven van informatie aan de melder over de vervolgstappen naar aanleiding van de melding. Ook eist de richtlijn registratie van meldingen over inbreuken op het Unierecht. Zie voor de eisen die de richtlijn stelt aan interne procedures de paragrafen 2.4.3 en 2.6. Deze eisen zijn neergelegd in het in artikel I, onderdeel B, voorgestelde artikel 1a (geheimhoudingsplicht) en in artikel I, onderdeel C, het voorgestelde artikel 2.

De reikwijdte van de verplichting tot het inrichten van een intern meldkanaal voor meldingen over inbreuken op het Unierecht wordt mede bepaald door het materiële toepassingsgebied van de richtlijn (zie paragraaf 2.1). Gelet op het feit dat sommige Uniehandelingen die onder de richtlijn vallen, bijvoorbeeld de AVG, voor elke juridische entiteit gelden, zullen alle werkgevers in zowel de private als de publieke sector inbreuken kunnen maken op het Unierecht. Dat betekent dat alle werkgevers met in de regel minimaal vijftig werknemers in ieder geval voor die inbreuken een meldkanaal moeten inrichten dat voldoet aan de eisen van de richtlijn.

De richtlijn verplicht werkgevers een intern meldkanaal in te richten voor diens werknemers. Onder dit begrip werknemers vallen alleen werknemers in de zin van artikel 45, eerste lid, VWEU met inbegrip van ambtenaren.⁹¹ De huidige Wet Huis verplicht werkgevers bij wie in de regel ten minste vijftig personen werkzaam zijn tot het vaststellen van een procedure voor het omgaan met het melden van een vermoeden van een misstand binnen hun organisatie. Het aantal in de organisatie werkzame personen omvat niet alleen werknemers in de zin van artikel 45, eerste lid, VWEU met inbegrip van ambtenaren (werknemers in de zin van Boek 7, titel 10, van het Burgerlijk Wetboek, en ambtenaren in de zin van de Politiewet 2012 en de Wet ambtenaren defensie), maar ook zzp’ers, stagiairs en vrijwilligers werkzaam in die organisatie.⁹² Dat betekent dat volgens het huidige recht werkgevers waar met inbegrip van zzp’ers, vrijwilligers en stagiairs ten minste vijftig personen werkzaam zijn, verplicht zijn een interne meldingsprocedure vast te stellen. Ook het begrip ‘werkgever’ omvat om die reden meer dan het begrip werkgever in het BW als equivalent van het begrip werknemer. Gelet op het non-regressiebeginsel⁹³ dient deze grotere reikwijdte van de verplichting tot het inrichten van een intern meldkanaal ook voor meldkanalen voor inbreuken op het Unierecht te gelden. Misstanden kunnen immers ook nu al inbreuken op het Unierecht inhouden. Het wetsvoorstel voorziet daarin door de huidige definities van werknemer en werkgever van de Wet Huis te handhaven (de werkgever bij wie in de regel ten minste vijftig personen werkzaam zijn) en ook toe te passen op meldkanalen voor meldingen over inbreuken op het Unierecht.

De richtlijn laat lidstaten de keuze om kleinere gemeenten met minder dan 10.000 inwoners of met minder dan vijftig werknemers en andere overheidsorganisaties met minder dan vijftig werknemers vrij te stellen van de verplichting een intern meldkanaal in te richten en procedures vast te stellen voor de behandeling van interne meldingen van inbreuken op het Unierecht. Op dit moment geldt ook voor overheidsorganisaties in zijn algemeenheid dat een intern meldkanaal verplicht is gesteld voor (overheids)werkgevers waar in de regel ten minste vijftig personen werkzaam zijn. De evaluatie van de Wet Huis, die op 30 juni 2020 is afgerond en waarover de Tweede Kamer op 15 juli 2020 is geïnformeerd, zet geen vraagtekens bij de omvang van de organisaties die verplicht zijn om een intern meldkanaal in te richten.⁹⁴ Wel blijkt dat kleinere organisaties doorgaans meer moeite hebben met het inrichten van interne meldkanalen. Het ligt daarom niet voor de hand de reikwijdte van de verplichting voor overheidsorganisaties om een intern meldkanaal in te richten voor meldingen over inbreuken uit te breiden naar alle overheidsorganisaties. Ook omdat de verplichting om eerst intern te melden vervalt en de melder die rechtstreeks extern meldt dezelfde bescherming geniet als degene die eerst intern meldt, ziet de regering geen aanleiding de huidige reikwijdte van de verplichting tot het inrichten van interne meldkanalen te wijzigen. Derhalve is gebruik gemaakt van de mogelijkheid om overheidsorganisaties waar in de regel minder dan vijftig personen werkzaam zijn vrij te stellen van de plicht om een interne meldkanaal voor inbreuken op het Unierecht in te richten.⁹⁵

De richtlijn biedt de ruimte dat gemeenten gezamenlijk interne meldkanalen opzetten, mits de gedeelde interne meldkanalen gescheiden en onafhankelijk zijn van de relevante externe meldkanalen.⁹⁶ De Wet gemeenschappelijke regelingen biedt daar de mogelijkheid toe.⁹⁷

3.4.2 Gevolgen voor de Nederlandse wetgeving met betrekking tot interne meldkanalen

Nu het huidige recht reeds verplicht tot een procedure voor interne meldingen over een vermoeden van een misstand heeft de wetgever drie opties:

• 1. voorschrijven dat naast de procedure voor interne meldingen over een vermoeden van een misstand die aan de huidige wettelijke eisen voldoet een aparte procedure voor inbreuken op het Unierecht wordt vastgesteld die aan de eisen van de richtlijn voldoet;

• 2. organisaties krijgen de keuze om twee aparte procedures vast te stellen, één voor meldingen over een vermoeden van een misstand die aan de huidige wettelijke eisen voldoet en één voor meldingen over inbreuken op het Unierecht, die aan de eisen van de richtlijn voldoet of één procedure voor zowel meldingen over een vermoeden van een misstand als voor meldingen over inbreuken op het Unierecht die voldoet aan de eisen van de richtlijn;

• 3. voorschrijven dat organisaties één meldkanaal vaststellen voor zowel meldingen over een vermoeden van een misstand als voor meldingen over inbreuken op het Unierecht, die aan de eisen van de richtlijn voldoet.

Met de twee eerste opties wordt de richtlijn uitgevoerd zonder dat dit tot meer regulering leidt, dan waartoe de richtlijn verplicht. De eerste optie is moeilijk uitvoerbaar en zou leiden tot onnodige extra uitvoeringslasten, omdat in dat geval twee aparte procedures zouden moeten worden vastgesteld en ook moeten worden gevolgd. Daar komt bij dat voor zowel de melder als de organisatie het lastig is in te schatten wanneer welke procedure gevolgd moet worden, met alle gevolgen van dien voor de rechtszekerheid, transparantie en de toegankelijkheid. Vertrouwenspersonen die met dergelijke meldingen te maken krijgen zullen immers steeds moeten bepalen of het om een melding over een inbreuk op het Unierecht gaat of om een misstand waarbij uitsluitend nationale belangen gemoeid zijn. Voor beide meldingen geldt vervolgens een andere procedure met andere eisen. Deze laatste bezwaren kleven ook aan de tweede optie, waarbij de organisatie de keuze heeft om één dan wel twee meldprocedures vast te stellen.

Voor beide opties geldt overigens dat de richtlijn wel dwingt tot aanvulling van de eisen aan de huidige interne meldprocedure. De in het wetsvoorstel opgenomen geheimhoudingsplicht ten aanzien van de identiteit van de melder versterkt de rechtsbescherming van de melder en zal ook voor melders van een vermoeden van een misstand naar nationaal recht moeten gelden. Uiteraard zullen ook de regels die feitelijk een invulling inhouden van de algemene regels inzake vertrouwelijke omgang met informatie over personen en onderzoeken, ook voor beide interne procedures moeten gelden. Een tweede aanvulling betreft de eis dat de werkgever in zijn procedure van tevoren bekendmaakt welke termijn in acht wordt genomen voor het informeren van de melder over de vervolgstappen naar aanleiding van zijn melding. Dit is nodig omdat de richtlijn aan het overschrijden van die termijn een rechtsgevolg verbindt. Dit rechtsgevolg houdt in dat de melder van een inbreuk op het Unierecht, indien niet binnen de termijn (adequaat) op zijn interne melding is gereageerd en ook na externe melding de melding niet of niet adequaat is opgepakt, rechtsbescherming heeft als hij vervolgens de informatie openbaar maakt. Deze rechtsbescherming wordt ook geboden aan de melder van een vermoeden van een misstand naar nationaal recht.⁹⁸

Het bovenstaande betekent dat de richtlijn ertoe leidt dat aan de huidige eisen voor het melden van een vermoeden van een misstand naar nationaal recht, waarmee geen inbreuken op het Unierecht gemoeid zijn, extra eisen worden gesteld. Het betreft de eisen met betrekking tot de geheimhoudingsplicht en de eis om vooraf de termijn bekend te maken, waarbinnen de melder wordt geïnformeerd over de vervolgstappen naar aanleiding van zijn melding. De extra eisen die de richtlijn stelt aan de meldprocedure voor inbreuken op het Unierecht betreffen dan alleen nog de eis om de melder een ontvangstbevestiging te zenden binnen zeven dagen, de termijn van drie maanden waarbinnen de melder moet worden geïnformeerd over de vervolgstappen naar aanleiding van zijn melding en de eis de meldingen te registreren. Die extra eisen zijn te overzien. Daarom kiest de regering ervoor één meldprocedure voor meldingen over een vermoeden van een misstand en meldingen over een inbreuk op het Unierecht voor te schrijven, die voldoet aan de eisen van de richtlijn. De regering is zich ervan bewust dat hiermee meer wordt geregeld dan de richtlijn voorschrijft. Zij is echter van mening dat deze extra eisen opwegen tegen de bezwaren met betrekking tot onduidelijke, moeilijk uitvoerbare wetgeving, verminderde transparantie en rechtsonzekerheid. Belangrijke stakeholders als de Stichting van de Arbeid, de ROP, de VNG en het Huis voor klokkenluiders hebben voor deze keuze hun voorkeur uitgesproken (zie paragraaf 10 ‘Advies en consultatie’). Opgemerkt zij nog dat deze keuze vooral de uitvoerbaarheid voor de werkgevers verbetert. De werkgevers zijn immers verantwoordelijk voor een adequate informatievoorziening voor personen die een interne melding willen doen.⁹⁹ Het zal ook de taakuitoefening van de aan te wijzen functionarissen voor de behandeling van een melding in de organisatie verlichten. Zij zullen immers de melding in ontvangst moeten nemen en door de juiste kanalen geleiden. De werkgever is immers verantwoordelijk voor de toegankelijkheid van de interne meldprocedure voor de melder en de transparantie daarvan.

Daarnaast zijn er nuttige suggesties gedaan om invulling te geven aan de eisen van de richtlijn. Zo zou een externe gekwalificeerde partij kunnen worden aangetrokken die aan de functievereisten van de richtlijn voldoet. Ook zou binnen een concern een deskundige kunnen worden aangesteld, vergelijkbaar met de privacyfunctionaris. Ten slotte kan gedacht worden aan de instelling van een onafhankelijke klokkenluiderscommissie met een onafhankelijke voorzitter, die paritair is samengesteld en waarin ook gedragskundige en juridische expertise is vertegenwoordigd.

3.5 Externe meldkanalen

3.5.1 Algemeen

De richtlijn verplicht de lidstaten om bevoegde autoriteiten aan te wijzen die meldingen kunnen ontvangen en onderzoek kunnen doen of maatregelen kunnen nemen naar aanleiding van de melding.¹⁰⁰ De eisen waar deze autoriteiten aan moeten voldoen zijn beschreven in paragraaf 2.5.2.

Op dit moment gelden er geen geharmoniseerde eisen voor externe meldkanalen. In veel gevallen zijn er ook geen algemene regels over de omgang met meldingen en de te nemen vervolgstappen naar aanleiding daarvan. Voor de bevoegde instanties die toezichthoudende of handhavende bevoegdheden hebben op het Unierecht geldt, naast de Algemene wet bestuursrecht en de Algemene Verordening gegevensbescherming (AVG), specifieke wetgeving. De richtlijn nu stelt wel geharmoniseerde eisen aan externe meldkanalen voor werkgerelateerde meldingen over inbreuken op het Unierecht en de wijze waarop vervolgstappen naar aanleiding van die meldingen moeten worden genomen.

Opgemerkt zij dat, indien de in deel II van de bijlage bij de richtlijn genoemde Uniehandelingen specifieke regels inzake het melden van inbreuken bevatten, die regels gehandhaafd blijven.¹⁰¹ Voorbeelden hiervan zijn de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank N.V. (DNB) die bij meldingen betreffende overtreding van richtlijn (EU) 2016/2341 de voorschriften voor de geheimhoudingsplicht, neergelegd in de artikelen 1:89 tot en met 1:91 van de Wet op het financieel toezicht (Wft) in acht moeten nemen. Dat betekent bijvoorbeeld dat de AFM en DNB bij een dergelijke melding, in afwijking van de geheimhoudingsplicht op grond van de richtlijn, onder bepaalde omstandigheden vertrouwelijke gegevens of inlichtingen kunnen verstrekken aan een rechter-commissaris die ingevolge artikel 223a van de Faillissementswet is benoemd, op grond van artikel 1:91, eerste lid, onder a, van de Wft.

3.5.2 Criteria voor aanwijzing bevoegde autoriteit

Om voor aanwijzing als bevoegde autoriteit in aanmerking te komen dienen de autoriteiten taken of bevoegdheden te hebben op de onder de richtlijn vallende gebieden en ten aanzien van inbreuken op de in de bijlage van de richtlijn genoemde Uniehandelingen (zie paragraaf 2.1). Daarnaast dient de functie van extern meldkanaal te passen bij de taken en bevoegdheden van de betreffende autoriteiten en dient het de uitoefening van hun onderzoeks- of handhavingstaken te versterken. Ten slotte dienen de autoriteiten voldoende in staat te zijn om aan de eisen van de richtlijn te voldoen. Op grond van deze criteria is een selectie gemaakt van instanties die worden aangewezen als bevoegde autoriteiten in de zin van de richtlijn.

3.5.3 Aanwijzing bevoegde autoriteiten

Gelet op de taken van het Huis voor klokkenluiders (verder: het Huis) ligt het voor de hand om in ieder geval het Huis aan te wijzen als bevoegde autoriteit. Het Huis is bevoegd om onderzoek te doen naar aanleiding van een melding van een vermoeden van een misstand als geen andere instantie daartoe bevoegd is. Dit blijkt uit de voorwaarden die de Wet Huis stelt voor het doen van onderzoek. Het Huis kan geen onderzoek doen naar aanleiding van de melding van een vermoeden van een misstand als een andere instantie bevoegd is en als die instantie de melding naar behoren behandelt of heeft behandeld.¹⁰² Dit uitgangspunt zal ook gelden voor inbreuken op het Unierecht. Een voorbeeld van Unierecht waar geen specifieke toezichthouder voor is aangewezen zijn de richtlijnen inzake overheidsopdrachten. Onderzoeken naar aanleiding van werkgerelateerde meldingen over inbreuken op dat terrein door private werkgevers zullen daarom door de afdeling onderzoek van het Huis worden uitgevoerd. Het Huis voldoet daarmee aan het criterium dat het een taak heeft op (één van) de in de richtlijn genoemde gebieden ten aanzien van een onder de richtlijn vallende Uniehandeling en het past bij diens taak om onderzoek te doen naar meldingen over vermoedens van een misstand, indien geen andere autoriteit daartoe bevoegd is.

Tenslotte is het Huis bij uitstek de organisatie waar melders terecht kunnen en is het daar specifiek toe uitgerust. Voor het Huis geldt dat de functie van meldkanaal al een bestaande taak is. Het Huis is bovendien specifiek ingericht voor het kosteloos informeren en adviseren van klokkenluiders.¹⁰³ Met de aanwijzing van het Huis als bevoegde autoriteit wordt het werkterrein van het Huis uitgebreid en zijn de eisen waaraan het meldkanaal voor inbreuken op het Unierecht moet voldoen nieuw.

Het ligt voor de hand de richtlijn binnen het huidige systeem voor klokkenluiders, zoals we dat thans in Nederland kennen, te implementeren. Dat is ook in lijn met de wens van de Unie dat de in de richtlijn vervatte verplichtingen zoveel mogelijk moeten voortbouwen op de kanalen waarin op grond van specifieke Uniehandelingen al is voorzien.¹⁰⁴ In paragraaf 3.5.1 is al gerefereerd aan de meldkanalen bij DNB en de AFM. In het kader van hun huidige taken en bevoegdheden kunnen meldingen over inbreuken op het Unierecht dus ook binnenkomen bij andere instanties dan het Huis. Deze instanties zijn bevoegd om naar aanleiding van een melding onderzoek te doen of (handhavende of toezichthoudende) maatregelen te treffen op de gebieden waarvoor de richtlijn geldt. Dat betekent dat naast het Huis ook andere instanties moeten worden aangewezen als bevoegde autoriteit. Ook deze autoriteiten zullen, evenals het Huis, een meldkanaal moeten inrichten voor externe werkgerelateerde meldingen over inbreuken op het Unierecht op het terrein waarop zij werkzaam zijn. Dit meldkanaal zal aan de eisen van de richtlijn moeten voldoen, voor zover daarvoor geen in deel II van de bijlage genoemde sectorspecifieke Uniehandelingen gelden.

De Autoriteit Consument en Markt (verder: ACM) is toezichthouder op de in deel I van de bijlage van de richtlijn genoemde richtlijnen vermeld in onderdeel I (artikel 2, lid 1, punt a), ix) – consumentenbescherming). Daarnaast is de ACM toezichthouder op het gebied van inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU.¹⁰⁵. Het ligt daarom voor de hand om voor de inbreuken op het Unierecht in relatie tot deze richtlijnen en verdragsbepalingen de ACM aan te wijzen als extern meldkanaal voor meldingen van inbreuken op het Unierecht. Dit past bij de taken van de ACM, aangezien de ACM reeds gebruik maakt van meldingen van burgers en bedrijven voor haar toezichtstaak. De ACM heeft daarvoor al onafhankelijke meldkanalen ingericht die grotendeels tegemoetkomen aan de eisen die de richtlijn stelt aan een extern meldkanaal.

De ACM dient zorgvuldige opvolging aan meldingen te geven in de zin van de richtlijn en dit wetsvoorstel. Deze procedure is niet hetzelfde als de huidige procedure en de ACM zal daarom als gevolg van dit wetsvoorstel enkele aanpassingen moeten doen in het meldingsproces, met name ten aanzien van het geven van feedback aan melders.

Op grond van de in paragraaf 3.5.2 genoemde criteria worden naast bovengenoemde autoriteiten in ieder geval ook aangewezen de Autoriteit persoonsgegevens, de Inspectie gezondheidszorg en jeugd en de Nederlandse Zorgautoriteit. Voor al deze organisaties geldt dat zij taken en bevoegdheden hebben in het kader van de in de bijlage van de richtlijn genoemde Uniehandelingen. Zij hebben als toezichthouders handhavende bevoegdheden ten aanzien van die Uniehandelingen. Meldingen over inbreuken op die Uniehandelingen kunnen behulpzaam zijn bij hun taakuitoefening.

De aanwijzing van deze organisaties als bevoegde autoriteit ligt daarom voor de hand. Het voorgestelde artikel I, onderdeel E, waarin artikel 2c wordt toegevoegd, voorziet in die aanwijzing.

Artikel 2c, subonderdeel 8°, maakt het mogelijk ook bevoegde autoriteiten bij algemene maatregel van bestuur (amvb) of bij ministeriële regeling aan te wijzen. Zo zal mogelijk de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit op grond van deze bepaling worden aangewezen. Voor aanwijzing bij ministeriële regeling wordt ook gedacht aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) die namens de minister van Infrastructuur en Waterstaat de handhaving verzorgt op een aantal terreinen en de Inspectie SZW die namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het toezicht en de handhaving verzorgt op het gebied van arbeidsomstandigheden, productveiligheid en arbeidsmarktbeleid.

3.5.4 Eisen aan externe meldkanalen

De in de vorige paragraaf genoemde toezichthouders zullen ten aanzien van werkgerelateerde meldingen met betrekking tot inbreuken op het Unierecht moeten voldoen aan de eisen die de richtlijn stelt aan de organisatie en de te volgen procedures. Voor wat deze eisen inhouden zij verwezen naar de paragrafen 2.5.2 en 2.6. Deze eisen zijn neergelegd in artikel I, onderdeel E, dat daartoe de voorgestelde artikelen 2d tot en met 2i toevoegt. De eisen gelden uitsluitend voor werkgerelateerde meldingen over inbreuken op het Unierecht.

3.5.4.1 Eisen gelden uitsluitend voor meldingen over een inbreuk op het Unierecht

Anders dan voor de interne meldprocedure heeft de regering er niet voor gekozen om aan meldkanalen voor een vermoeden van een misstand en meldkanalen voor inbreuken op het Unierecht dezelfde eisen op te leggen. Interne meldprocedures voor inbreuken op het Unierecht of vermoedens van een misstand hebben tot doel het zelfreinigende vermogen van de organisatie te verhogen. Het dient ter redressering van mogelijke inbreuken op het Unierecht of misstanden, zonder dat ingrijpen van buitenaf nodig is. Ingrijpen door andere organisaties, zoals het Huis, toezichthouders of inspecties worden daarmee voorkomen. Externe meldkanalen hebben als doel het recht te handhaven. Zij kunnen organisaties die zelf niet in staat zijn misstanden of inbreuken op het Unierecht te redresseren of te voorkomen alsnog tot de orde roepen. Het Huis voor klokkenluiders doet dat door aanbevelingen te doen naar aanleiding van een onderzoek naar de misstand of de inbreuk en rechtshandhavers handhaven de wet door middel van sancties. Deze meldkanalen zijn dus van geheel andere orde dan de interne meldkanalen en het personeel daarvan dient ook over andere kwaliteiten te beschikken.

De bevoegde autoriteiten zijn verschillend van aard. Zoals hiervoor genoemd betreft het organisaties die onderzoek doen, toezichthouders en inspecties. De werkwijzen van deze organisaties zijn divers en toegespitst op hun specifieke taak. Het voorschrijven van dezelfde eisen voor externe meldingen voor zowel meldingen over een vermoeden van een misstand als over een inbreuk op het Unierecht zou bovendien betekenen dat alle externe meldingen, ongeacht bij welke organisatie dan ook, gedaan, op dezelfde wijze moeten worden behandeld. Om welke organisaties het dan zou gaan is niet te overzien. Het voorschrijven van dezelfde eisen aan de meldkanalen ongeacht of het om inbreuken op het Unierecht gaat of misstanden naar nationaal recht zou te zeer kunnen interfereren met de werkwijze en termijnen die deze organisaties thans hanteren, terwijl de richtlijn daar niet toe verplicht. Hier ziet de regering geen redenen die opwegen tegen het uitgangspunt niet meer te regelen dan de richtlijn voorschrijft. Daarom worden de eisen van de richtlijn aan externe meldkanalen alleen voorgeschreven voor inbreuken op het Unierecht bij de bevoegde autoriteiten en kunnen deze organisaties zelf bepalen of ze dit kanaal ook gebruiken voor meldingen over een vermoeden van een misstand.

Het Huis voor klokkenluiders neemt ten aanzien van de overige aangewezen bevoegde autoriteiten een bijzondere positie in. Het Huis dient daarom wel een enkel meldkanaal in te richten voor zowel inbreuken op het Unierecht als voor vermoedens van een misstand dat voldoet aan de eisen van de richtlijn. Het Huis is specifiek ingesteld voor meldingen van klokkenluiders. In dat opzicht heeft het een bijzondere expertise opgebouwd en dient het als voorbeeldfunctie voor andere instellingen die met werkgerelateerde meldingen te maken hebben. Met name ten aanzien van terugkoppeling naar de melders over de vervolgacties naar aanleiding van hun melding heeft het Huis veel ervaring opgedaan. Zie ook paragraaf 10.2.3.

In dat geval dienen de eisen van de richtlijn te worden nageleefd. In het geval ook meldingen over misstanden naar nationaal recht worden geregistreerd, dient de registratie van meldingen over inbreuken op het Unierecht en misstanden naar nationaal recht gescheiden te worden. Dat is nodig, omdat lidstaten informatie over meldingen over inbreuken op het Unierecht aan de Europese Commissie moeten verstrekken ten behoeve van de evaluatie van de richtlijn.¹⁰⁶ De richtlijn verplicht de lidstaten de Commissie informatie te verstrekken over het aantal door de bevoegde autoriteiten ontvangen meldingen, het aantal onderzoeken en procedures die daaruit voortvloeiden en de resultaten daarvan en de geschatte financiële schade en bedragen die zijn teruggevorderd naar aanleiding daarvan.¹⁰⁷

3.5.4.2 Gevolgen voor gescheiden meldkanalen

Indien een bevoegde autoriteit ervoor kiest om alleen een meldkanaal in te richten voor inbreuken op het Unierecht, geldt voor de behandeling van werkgerelateerde meldingen over een vermoeden van een misstand naar nationaal recht ook onverkort de geheimhoudingsplicht en het voorschrift dat melders moeten worden geïnformeerd over de stand van zaken en de eventuele te nemen vervolgstappen naar aanleiding van de melding. Ook dient vooraf duidelijk te zijn op welke termijn de melder hierover bericht krijgt.¹⁰⁸ Dit volgt uit het in artikel I, onderdeel B, voorgestelde artikel 1a en het in artikel I, onderdeel E, voorgestelde artikel 2j. Zie ook paragraaf 3.5.9.

3.5.5 Anonieme meldingen

De richtlijn opent de mogelijkheid anonieme meldingen toe te staan en voor bescherming in aanmerking te laten komen als de identiteit van de melder alsnog bekend wordt. Op sommige terreinen is het in behandeling nemen van anonieme meldingen verplicht voorgeschreven. Zo voorziet de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) en het Uitvoeringsbesluit Wkkgz in de mogelijkheid om anoniem een melding te doen.

Anonieme meldingen kunnen helpen bij het aanpakken van schendingen of inbreuken. Er kleven evenwel ook nadelen aan, voor de opsporing, voor het opleggen van sancties en voor de bescherming van betrokken personen die in verband met de inbreuk op het Unierecht of de misstand naar nationaal recht worden gebracht. Een algemene plicht om anonieme meldingen te moeten natrekken stuit naar de mening van de regering op teveel voorzienbare, maar ook onvoorzienbare problemen. Zij is daarom van mening dat een dergelijke plicht moet worden beschouwd in het licht van alle omstandigheden die zich op dat terrein voordoen en van de taken en de bevoegdheden van de betreffende autoriteiten. Opgemerkt zij nog dat het organisaties uiteraard wel vrij staat om naar aanleiding van een anonieme melding onderzoek te verrichten.

3.5.6 Keuzepakket¹⁰⁹

De richtlijn biedt de mogelijkheid om bevoegde autoriteiten, naast hun overige bevoegdheden, toe te staan om:

• zaken van duidelijk geringe betekenis af te sluiten zonder daarop vervolgstappen te nemen;

• herhaalde meldingen zonder nieuwe informatie af te sluiten zonder daarop vervolgstappen te nemen en

• te prioriteren bij grote aantallen meldingen (de melder moet dan wel binnen de voor het geven van feedback geldende termijnen die de richtlijn hieraan stelt, voldoen).

Deze handhavingsregels gelden voor EU-recht in zijn algemeenheid en niet alleen voor inbreuken die aan het licht komen door werkgerelateerde meldingen. De aangewezen autoriteiten passen deze uitgangspunten ook nu reeds toe in het kader van hun handhavingsbeleid. De regering heeft ervoor gekozen deze uitzonderingsgronden expliciet in het wetsvoorstel op te nemen, zodat er geen misverstand kan bestaan over deze gronden voor de handhaving naar aanleiding van werkgerelateerde meldingen. Dit brengt derhalve geen wijzigingen in de bestaande bevoegdheden en werkwijze van de bevoegde autoriteiten met betrekking tot de handhaving van het EU-recht. De wijze van inzet van de bevoegdheden past binnen de uitzonderingsgronden en de prioritering die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen voor het geven van opvolging.

Voor het Huis geldt dat een onderzoek naar een vermoeden van een misstand achterwege blijft, indien het maatschappelijk belang bij een onderzoek door de afdeling onderzoek, dan wel de ernst van de misstand, kennelijk onvoldoende is of als het gaat om een herhaalde melding, zonder dat er nieuwe feiten of omstandigheden worden aangevoerd.¹¹⁰ Deze voorschriften zullen ook gelden als het om werkgerelateerde meldingen over inbreuken op het Unierecht gaat.

3.5.7 Vangnetbepaling voor niet aangewezen organisaties die werkgerelateerde meldingen over inbreuken op het Unierecht ontvangen

Werkgerelateerde meldingen over inbreuken op het Unierecht moeten volgens de eisen van de richtlijn worden opgepakt. Het kan voorkomen dat, ondanks de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling organisaties aan te wijzen die een meldkanaal voor inbreuken op het Unierecht moeten inrichten, er toch organisaties zijn die te maken hebben met dergelijke inbreuken, zonder dat ze zijn aangewezen. Om veilig te stellen dat ook die inbreuken overeenkomstig de eisen van de richtlijn worden opgepakt is een vangnetbepaling in het wetsvoorstel opgenomen. Zie verder de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 2j.

3.5.8 Bevoegde instanties die werkgerelateerde meldingen over misstanden naar nationaal recht ontvangen

Vermoedens van misstanden naar nationaal recht kunnen extern worden gemeld en terechtkomen bij een toezichthouder of inspectie die niet is aangewezen als bevoegde autoriteit, zoals de Inspectie van het onderwijs, het Commissariaat voor de media of de Kansspelautoriteit. Ook in die gevallen dient de identiteit van de melder geheim te blijven en dient vertrouwelijk te worden omgegaan met persoonsgegevens van alle betrokkenen. De voorgestelde geheimhoudingsbepaling (zie het voorgestelde artikel I, onderdeel B, dat daartoe artikel 1a invoegt) voorziet daarin. Dit artikel richt zich immers tot een ieder die betrokken is bij een melding van of het onderzoek naar een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk op het Unierecht.

Voor organisaties die werkgerelateerde meldingen over vermoedens van misstanden ontvangen, geldt dat zij kenbaar moeten maken binnen welke termijn de melder geïnformeerd wordt over de voortgang van het onderzoek en eventuele vervolgstappen naar aanleiding van diens melding. Dit heeft te maken met het rechtsgevolg dat de richtlijn verbindt aan het niet tijdig of niet adequaat reageren op een dergelijke melding. Onder de in paragraaf 2.3.2.2 beschreven voorwaarden biedt de richtlijn ook bescherming aan een persoon die in het kader van zijn werkzaamheden rechtstreeks informatie over een inbreuk op het Unierecht openbaar maakt. Eén van de voorwaarden is dat een persoon het vermoeden van een misstand intern en extern of rechtstreeks extern heeft gemeld, maar dat naar aanleiding daarvan geen passend onderzoek heeft plaatsgevonden en voor zover van toepassing geen passende maatregelen zijn getroffen binnen de daarvoor gestelde termijn. Voor interne meldprocedures is die termijn gesteld op ten hoogste drie maanden en zeven dagen nadat de melding is gedaan. Voor de bevoegde autoriteiten is die termijn gesteld op ten hoogste drie maanden en kan deze termijn, mits gemotiveerd, worden verlengd tot zes maanden. Autoriteiten, die niet zijn aangewezen, maar wel te maken kunnen krijgen met werkgerelateerde meldingen over inbreuken op het Unierecht zijn ook gebonden aan deze termijn. Organisaties waar een vermoeden van een misstand kan worden gemeld, zoals de eerder genoemde Inspectie van het onderwijs, de Mediaraad of de Kansspelautoriteit, zijn niet aan deze specifieke termijnen gebonden. Om voor rechtsbescherming in aanmerking te komen bij het openbaren van de melding dient evenwel te kunnen worden vastgesteld of de termijn, waarbinnen de melder wordt geïnformeerd over de stand van zaken van het onderzoek of de genomen maatregelen, is overschreden. Daarom schrijft het in artikel I, onderdeel E, voorgestelde artikel 2k voor dat een bestuursorgaan, dienst of instantie, die onderzoek doet naar een vermoeden van een misstand, zorgt dat een melder binnen een door het bestuursorgaan, de dienst of instantie bekendgemaakte redelijke termijn wordt geïnformeerd over de voortgang van het onderzoek naar aanleiding van zijn melding. Indien binnen die redelijke termijn de melder niet is geïnformeerd of indien het onderzoek niet of niet adequaat is uitgevoerd en voor zover van toepassing de getroffen maatregelen ontoereikend zijn, wordt de melder in het geval hij de melding openbaar maakt, beschermd.

3.5.9 Impact niet nakoming plicht tot het geven van tijdige feedback of het geven van een gedegen opvolging (geldt voor zowel meldingen over een vermoeden van een misstand als over een inbreuk op het Unierecht)

Het niet nakomen van de plicht tot het tijdig en adequaat informeren van de melder kan grote consequenties hebben. Een melder wordt beschermd als hij zijn informatie openbaar maakt, in het geval dat hij rechtstreeks een externe melding heeft gedaan en de bevoegde autoriteit geen gedegen opvolging geeft of heeft gegeven aan de melding. Dat kan leiden tot reputatieschade voor de werkgever, zonder dat deze in de gelegenheid is geweest om zelf in te grijpen. Op de bevoegde autoriteiten rust derhalve een grote verantwoordelijkheid om de meldingen die bij hen worden gedaan op adequate wijze af te handelen en de melder tijdig en adequaat te informeren. Zij zullen ook de nodige zorgvuldigheid moeten betrachten jegens degene waarover de melding wordt gedaan, zoals dat door de Awb is voorgeschreven en een bestuursorgaan betaamt. Daaronder valt ook het recht op hoor en wederhoor en recht op inzage in de stukken. Uitzondering daarop is uiteraard als de toekenning van deze rechten het onderzoek kan belemmeren.

3.5.10 Doorzendplicht en samenwerking (geldt voor zowel meldingen over een vermoeden van een misstand als over een inbreuk op het Unierecht)

Bestuursorganen die een melding ontvangen over een vermoeden van een misstand of over een inbreuk op het Unierecht waartoe zij niet bevoegd zijn, dienen die melding met inachtneming van alle geheimhoudingsverplichtingen door te sturen naar de bevoegde instantie. Het kan ook voorkomen dat een melding een onderdeel bevat dat tot de bevoegdheid van een andere toezichthouder behoort. Ook in dat geval dient dat onderdeel van de melding met inachtneming van de geheimhoudingsplicht als bedoeld in artikel 1a te worden doorgezonden naar de betreffende bevoegde organisatie. Het kan zijn dat dat onderdeel van de melding geen inbreuk op het Unierecht bevat. In verband met de samenhang van de meldingen, ongeacht of dat een inbreuk op het Unierecht betreft of een vermoeden van een misstand, is het raadzaam om afspraken te maken over een gecoördineerde aanpak van de meldingen, hetgeen ook nu al mogelijk is op grond van het huidige artikel 17b van de Wet Huis. Om het organisaties mogelijk te maken samen te werken als met betrekking tot een melding verschillende autoriteiten of instanties bevoegd zijn, biedt het in artikel I, onderdeel U, voorgestelde artikel 17b, tweede lid, van de Wet Huis de grondslag om daartoe persoonsgegevens uit te wisselen.

De bevoegdheid om gegevens uit te wisselen kan uiteraard nooit verder strekken dan de bevoegdheid die de betreffende autoriteit, dienst of instantie heeft om (bijzondere) persoonsgegevens te verwerken. Dat geldt voor zowel de verstrekkende organisatie als de ontvangende organisatie. De bevoegdheden voor de verwerking van persoonsgegevens door de autoriteiten en instanties zijn neergelegd in de eigen specifieke regelgeving en toegespitst op de desbetreffende taken. In het geval een toezichthouder bijvoorbeeld medische gegevens mag verwerken, maar de ontvangende organisatie niet, dan worden de betreffende medische gegevens niet verstrekt aan de ontvangende organisatie. Die zal die gegevens immers ook niet nodig hebben voor de uitoefening van diens taak. Omgekeerd kan een organisatie geen persoonsgegevens verstrekken die het niet mag verwerken en dus ook niet heeft.

3.5.11 Samenwerking tussen het Huis en overige bevoegde autoriteiten ter vergroting van de transparantie voor de melder

De bevoegde autoriteiten dienen een aparte webpagina in te richten voor melders met algemene informatie over de rechtspositie van melders en mogelijkheden om te melden en specifieke informatie over de meldprocedure bij de betreffende bevoegde autoriteit. Het Huis voor klokkenluiders heeft met het verstrekken van deze algemene informatie aan melders al ruime ervaring en daarin expertise opgebouwd en beschikt al over zo’n website waarop informatie wordt gegeven over het melden van een vermoeden van een misstand. Een samenwerking tussen de overige bevoegde autoriteiten en het Huis zou de algemene voorlichtingstaak aan de melders voor de overige bevoegde autoriteiten kunnen verlichten. Het Huis zou bijvoorbeeld een webpagina kunnen inrichten met alle voorgeschreven algemene informatie en een indicatie kunnen geven bij welke bevoegde autoriteiten de melder op de verschillende terreinen een melding zou kunnen doen. Dat vergroot enerzijds de inzichtelijkheid voor de melder en verlicht anderzijds de voorlichtingstaken van de overige bevoegde autoriteiten. Daarnaast zouden bijvoorbeeld de overige bevoegde autoriteiten een webpagina kunnen inrichten die voorziet in de eigen specifieke informatie over melden bij die autoriteit met een link naar de website van het Huis voor alle overige algemene informatie. Dit past ook bij de ambitie van het Huis om spin in het web voor klokkenluiders te zijn.

Een dergelijke samenwerking zal voorts de transparantie voor de melder kunnen vergroten. Melders die zich bij het Huis voor klokkenluiders vervoegen voor advies zullen door het Huis kunnen worden geadviseerd bij het vinden van de juiste instantie waar de melding moet worden gedaan. Ook zal het Huis een verzoek tot onderzoek naar een inbreuk op het Unierecht, dat tot de competentie van een andere bevoegde autoriteit behoort, moeten doorzenden naar die instantie (doorzendplicht) en de melder daarvan op de hoogte stellen. Het Huis speelt dus een belangrijke rol bij de bevordering van de transparantie voor de melder bij het indienen van de melding bij, dan wel doorsturen van de melding naar de juiste instantie.

3.6 Gevolgen beschermings- en ondersteuningsmaatregelen voor het nationale recht

De beschermingsmaatregelen in de richtlijn strekken verder dan de bescherming die het huidige Nederlandse recht aan een melder biedt. Evenals het nationale recht verbiedt de richtlijn benadeling van de melder wegens de melding. De richtlijn versterkt de positie van de melder, omdat, anders dan onder het huidige recht, de melder slechts hoeft aan te tonen dat hij heeft gemeld en dat hij is benadeeld. Het is aan de benadelende partij om aan te tonen dat de benadeling niet het gevolg is van de melding (verschuiving van de bewijslast). Bovendien wordt de melder gevrijwaard van allerlei gerechtelijke procedures die verband houden met de melding. Zie hiervoor ook de paragrafen 2.7.2 en 2.7.3 en de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel I, onderdeel V, artikelen 17e en 17f.

Het huidige recht biedt bescherming aan werknemers die een vermoeden van een misstand melden, ongeacht op welk rechtsgebied deze zich voordoet. De richtlijn verplicht tot verhoging van het beschermingsniveau aan een bredere kring van personen en, op grond van het non- regressiebeginsel, aan werknemers die vermoedens van misstanden naar nationaal recht op de in de richtlijn genoemde terreinen melden.

Strikte implementatie van de richtlijn zou ertoe leiden dat het hogere beschermingsniveau en de uitbreiding van de kring van beschermden op grond van de richtlijn uitsluitend zou gelden voor meldingen over of het openbaren van inbreuken op het Unierecht. Op grond van het non-regressiebeginsel dient de huidige bescherming voor werknemers en ambtenaren met een aanstelling die een vermoeden van een misstand als bedoeld in de Wet Huis melden, te worden gehandhaafd. Die bescherming zou, zonder aanvullende regeling, alleen bestaan uit het benadelingsverbod, zonder verschuiving van de bewijslast en gelden voor een kleinere kring. Ook de vrijwaring van gerechtelijke procedures zou niet specifiek zijn geregeld. Dat zou leiden tot twee rechtsbeschermingssystemen naast elkaar, waarbij de kring van beschermden groter en het beschermingsniveau hoger is voor melders van inbreuken op het Unierecht.

Gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld. Daaronder wordt ook begrepen dat soortgelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. De vraag is of de positie van een melder die in de werkgerelateerde sfeer een inbreuk op het Unierecht meldt wezenlijk verschilt van de melder die in de werkgerelateerde sfeer een vermoeden van een misstand naar nationaal recht meldt.

Deze vraag dient ontkennend te worden beantwoord. Zowel de richtlijn als het huidige Nederlandse recht beogen melders van schendingen met een maatschappelijke impact te beschermen. Verschil is dat het naar nationaal recht om een schending van het recht moet gaan waarbij het maatschappelijk belang in het geding is, terwijl de richtlijn de beschermwaardige Uniehandelingen specifiek benoemt, vanuit de aanname dat deze inbreuken het maatschappelijk belang ernstig kan schaden. In beide gevallen gaat het dus om bescherming van melders die schendingen waarbij het maatschappelijke belang in het geding is, melden. Kenmerkend voor de kring van beschermden op grond van de richtlijn en het Nederlandse recht is dat het om personen gaat die wegens de melding door de persoon of de organisatie waarover de melding wordt gedaan, kunnen worden benadeeld en derhalve in dezelfde afhankelijke positie verkeren. Ook de motie-Bikker¹¹¹, die met dit wetsvoorstel mede wordt uitgevoerd, is hierop gericht. Nu zowel de richtlijn als het Nederlandse recht hetzelfde doel hebben en zowel het materiële als het personele toepassingsbereik met eenzelfde achterliggende ratio zijn gekozen, is het moeilijk te verdedigen dat personen die vermoedens van misstanden naar nationaal recht melden minder bescherming zouden genieten dan personen die inbreuken op het Unierecht melden. Het gaat om soortgelijke gevallen en er is geen rechtvaardigingsgrond om deze in hun rechtsbescherming ongelijk te behandelen. Daarom voorziet dit wetsvoorstel erin dat zowel personen die informatie over inbreuken op het Unierecht melden als personen die een vermoeden van een misstand melden dezelfde bescherming genieten. Tegelijkertijd wordt de kring van beschermden uitgebreid overeenkomstig de richtlijn. Dat betekent dat het beschermingsniveau dat de richtlijn vereist, geldt voor zowel meldingen van inbreuken op het Unierecht als voor meldingen van vermoedens van een misstand en dat die bescherming geldt voor alle in artikel 5 (7) van de richtlijn bedoelde personen. Hetzelfde geldt voor de ondersteuningsmaatregelen. Melders die in dezelfde positie en omstandigheden verkeren, dienen op gelijke voet toegang te hebben tot ondersteunende maatregelen.

De richtlijn schrijft voor dat lidstaten erop toezien dat geen ontheffing of beperking mogelijk is van de rechten en remedies waarin de richtlijn voorziet.¹¹² Op grond van het bestaande recht is een rechtshandeling die door inhoud of strekking in strijd is met de goede zeden of de openbare orde, nietig.¹¹³ Bij de beoordeling of hiervan sprake is zal de rechter zich laten leiden door objectieve aanknopingspunten, zoals verdrags- en wetsbepalingen, rechterlijke beslissingen, algemene rechtsbeginselen en rechtsovertuigingen. Overeenkomsten of andere rechtshandelingen die tot doel hebben de rechtsbescherming van melders van misstanden of inbreuken op het Unierecht teniet te doen of het zwijgen op te leggen, zullen derhalve op grond van strijd met de goede zeden of de openbare orde nietig zijn. Daarmee wordt voldaan aan deze opdracht van de richtlijn.

4. Ondersteuningsmaatregelen, toegang tot informatie en rechtsbijstand

4.1 Ondersteuning naar aanleiding van een melding

De richtlijn verplicht lidstaten te voorzien in volledige en onafhankelijke informatie en adviezen, die gemakkelijk en kosteloos toegankelijk zijn voor melders, personen die een melder bijstaan en derden die verbonden zijn met een melder.¹¹⁴ Het huidige recht voorziet hier al in.¹¹⁵ De afdeling advies van het Huis heeft tot taak de melder te adviseren over de te nemen stappen inzake het vermoeden van een misstand en zo nodig te verwijzen naar bijvoorbeeld (toezichthoudende) instanties.¹¹⁶ In de verschillende fasen van de melding kan het Huis adviseren over en ondersteunen bij de te bewandelen weg, het bieden van een luisterend oor en op verzoek zicht houden op het proces, het adviseren op het gebied van mediation of over hoe de kwestie kan worden aangemeld bij een bevoegde instantie en adviseren over de nazorg.¹¹⁷ Deze voorziening staat nu open voor werknemers waaronder ook begrepen ambtenaren met een aanstelling en andere bij de werkgever werkzame personen, zoals zzp’ers, vrijwilligers en stagiairs. Ter implementatie van de richtlijn wordt dit uitgebreid naar alle onder artikel 4 van de richtlijn vallende personen. De ondersteuning van het Huis zal derhalve ook open staan voor bijvoorbeeld bestuursleden van ondernemingen, aandeelhouders, personen die een melder ondersteunen en betrokken derden, zoals collega’s of familieleden. Ook het materiële toepassingsbereik wordt verruimd. Ondersteuning wordt niet alleen gegeven in het kader van de melding van een vermoeden van een misstand, maar ook in het kader van een melding over een inbreuk op het Unierecht die heeft plaatsgevonden of die naar alle waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.

De mogelijkheid om een onderzoek te laten verrichten naar de bejegening (bejegeningsonderzoek) is ook een vorm van ondersteuning voor de melder. In het kader van de richtlijn wordt deze taak uitgebreid naar onderzoeken naar bejegening naar aanleiding van een melding over een inbreuk op het Unierecht.

Ter verduidelijking zij opgemerkt dat het bejegeningsonderzoek van geheel andere orde is dan het onderzoek naar een vermoeden van een misstand of een inbreuk op het Unierecht, indien geen andere autoriteit, dienst of instantie daartoe bevoegd is. Het bejegeningsonderzoek kan gezien worden als een ondersteuningsmaatregel als bedoeld in artikel 20 van de richtlijn. Het onderzoek naar een misstand of een inbreuk op het Unierecht valt onder de bevoegdheid voor het ontvangen van meldingen, het geven van informatie aan melders over het vervolg op hun melding en de opvolging die aan de melding wordt gegeven als bedoeld in artikel 11 van de richtlijn.¹¹⁸ Het Huis is op grond van deze laatstgenoemde taak aangewezen als bevoegde autoriteit. Dit wetsvoorstel wijzigt derhalve niets aan de reeds bestaande verhoudingen tussen het Huis voor klokkenluiders en andere bevoegde autoriteiten, diensten en instanties.

4.2 Toegang tot informatie

De richtlijn verplicht tot het bieden van effectieve ondersteuning van bevoegde autoriteiten ten behoeve van autoriteiten die betrokken zijn bij de bescherming van de melder tegen benadeling. Het gaat in dat geval bijvoorbeeld om de toegang tot de informatie die een autoriteit onder zich heeft met betrekking tot de melding.¹¹⁹ Om bijvoorbeeld aan andere autoriteiten of de rechter te kunnen aantonen dat een melding is gedaan dient de melder toegang te hebben tot de documenten die daartoe het bewijs leveren.¹²⁰ Het in artikel I, onderdeel V, voorgestelde nieuwe artikel 17g voorziet daarin.

4.3 Toegang tot rechtsbijstand

De richtlijn verplicht de lidstaten te voorzien in voldoende rechtshulp in strafprocedures en in grensoverschrijdende civiele procedures overeenkomstig Richtlijn 2008/52/EG betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken (PbEU 2008, L 136) en, in overeenstemming met het nationale recht, rechtshulp in overige gerechtelijke procedures en juridisch advies en andere rechtsbijstand. Deze voorzieningen moeten open staan voor alle in artikel 4 van de richtlijn genoemde personen. Dat betekent dat deze voorzieningen toegankelijk moeten zijn voor alle melders, betrokken derden en personen die een melder bijstaan.

De Wet op de rechtsbijstand (Wrb) biedt een systeem van gesubsidieerde rechtsbijstand voor (rechts)personen met onvoldoende financiële draagkracht.¹²¹

Deze wet draagt de raad voor rechtsbijstand (verder: de Raad) op een voorziening te treffen die onder meer belast is met het verlenen van rechtshulp en het bevorderen van het gebruik van mediation.122 Hiervoor heeft de Raad het Juridisch Loket opgericht.¹²³ Dit loket verschaft personen met een lager inkomen gratis informatie of een analyse van een juridisch probleem. Ook kunnen oplossingsrichtingen of een eenvoudig advies worden gegeven.¹²⁴ Indien verdergaande juridische hulp gewenst is, zal het loket verwijzen naar een advocaat, mediator of andere bevoegde instanties en rechtsbijstandverleners.

Bij of krachtens de wet zijn nadere voorwaarden en beperkingen verbonden aan het verkrijgen van een toevoeging. Zo kijkt de Raad bij een aanvraag voor gesubsidieerde rechtsbijstand, naast de hoogte van het inkomen, ook onder meer naar de inhoud van het probleem. Wanneer de toevoeging wordt toegekend, betaalt de raad een forfaitaire vergoeding aan de mediator of advocaat, minus een krachtens de wet vastgestelde eigen bijdrage. Deze forfaitaire vergoeding is afhankelijk van het type zaak en is gebaseerd op de gemiddelde tijdsbesteding door advocaten in bepaalde type zaken.¹²⁵ De rechtzoekende betaalt daarnaast aan de advocaat of mediator een eigen bijdrage die inkomensafhankelijk is.

Op dit moment vindt een herziening plaats van de gesubsidieerde rechtsbijstand. Deze herziening is gericht op vernieuwing van het stelsel waarin het belang van de rechtzoekende centraal staat en waarbij geschillen in een vroeg stadium (voordat ze escaleren) op een laagdrempelige manier worden opgelost.¹²⁶

Naast de voorzieningen op grond van de Wrb bestaan ook nog andere voorzieningen. Zo kan iemand die behoefte heeft aan informatie of juridisch advies ook terecht bij een sociaal raadsman of een rechtswinkel. Een sociaal raadsman is een professionele hulpverlener die gratis informatie en advies geeft over wet- en regelgeving, waaronder bijvoorbeeld het arbeidsrecht en sociale zekerheid. In elke gemeente is er een lokale welzijnsorganisatie/sociaal werk organisatie die door de gemeente is gecontracteerd voor de taak om de ondersteuning te bieden op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).¹²⁷ Bij een rechtswinkel kan een ieder gratis terecht met allerhande juridische vragen. Afhankelijk van de rechtswinkel, kunnen de medewerkers van de rechtswinkel ook ondersteuning bieden bij het schrijven van brieven en kunnen zij ook als gemachtigde optreden in een onderhandeling of voor de bestuursrechter of kantonrechter.

Als een melder lid is van een vakbond of een rechtsbijstandverzekering heeft afgesloten, kan via deze kanalen ook juridische ondersteuning worden geboden.

5. Sancties

5.1 Algemeen

De lidstaten dienen ervoor te zorgen dat doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties van toepassing zijn op natuurlijke of rechtspersonen die:

• een melding belemmeren of trachten te belemmeren;

• melders, degenen die een melder bijstaan en betrokken derden benadelen;

• onnodige of tergende procedures aanspannen tegen melders, degenen die een melder bijstaan en betrokken derden, of

• de geheimhoudingsplicht met betrekking tot de identiteit van een melder schenden.

Daarnaast dienen doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende sancties mogelijk te zijn tegen melders van wie is aangetoond dat zij bewust onjuiste informatie hebben gemeld of openbaar gemaakt, waarbij tevens wordt voorzien in maatregelen tot vergoeding van schade als gevolg van dergelijke meldingen of openbaarmakingen.¹²⁸

Het staat de lidstaten vrij om strafrechtelijke, civielrechtelijke of bestuursrechtelijke sancties toe te passen. Doel van de sancties is dat deze een afschrikwekkende werking hebben om te voorkomen dat melders worden benadeeld. De sancties voor melders moeten evenredig zijn zodat ze geen afschrikwekkend effect op potentiële melders hebben.¹²⁹

5.2 Sancties tegen melders die opzettelijk onjuiste informatie verstrekken

Iemand die opzettelijk iemands eer of goede naam aanrandt door een bepaald feit te last te leggen met het kennelijke doel daar ruchtbaarheid aan te geven, maakt zich schuldig aan smaad.¹³⁰ Er is géén sprake van smaad wanneer de dader heeft gehandeld tot noodzakelijke verdediging, of te goeder trouw heeft kunnen aannemen dat het te last gelegde waar was en dat het algemeen belang de telastlegging eiste. Dit laatste sluit goed aan bij de voorwaarde voor bescherming van de melder als deze de openbaarheid zoekt. De melder geniet dan immers bescherming, indien de inbreuk of de misstand een dreigend of reëel gevaar vormt voor het algemeen belang. Ook wordt hiermee voldaan aan de voorwaarde om te worden gevrijwaard van gerechtelijke procedures indien de melder redelijke gronden had om aan te nemen dat de melding of de openbaarmaking van de betreffende informatie noodzakelijk is om de inbreuk of de misstand te melden.¹³¹ Bij smaad kan het zo zijn dat het te last gelegde feit waar is, maar het wel iemands eer of goede naam aantast wanneer het publiekelijk bekend wordt. Ook kan het onjuiste informatie betreffen, waarvan de persoon in kwestie niet te goeder trouw heeft kunnen aannemen dat het te last gelegde waar was.

Wanneer smaad onjuiste informatie betreft, en de dader was ervan op de hoogte dat deze informatie onjuist was, dan is sprake van een specifieke vorm van smaad: laster.¹³² Dit is de situatie waar artikel 23 van de richtlijn op ziet. Laster wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren of een geldboete van de vierde categorie. Smaad en laster kunnen zowel betrekking hebben op natuurlijke personen als op rechtspersonen. Een werknemer in dienst bij een rechtspersoon kan zich dus schuldig maken aan laster indien hij ruchtbaarheid geeft aan opzettelijk onjuiste informatie over die rechtspersoon.¹³³

Wanneer een melder bij rechterlijke uitspraak wegens een strafbaar feit zoals laster wordt veroordeeld, kan aan de melder de verplichting worden opgelegd tot betaling van een geldsom aan de Staat ten behoeve van het slachtoffer.¹³⁴ Een benadeelde entiteit kan zich ook als benadeelde partij voegen in het strafproces.¹³⁵ In beide gevallen moet de verdachte jegens het slachtoffer naar burgerlijk recht aansprakelijk zijn voor de schade die door het strafbare feit is toegebracht.¹³⁶

Behalve strafrechtelijk optreden tegen smaad of laster is ook een civielrechtelijke actie uit onrechtmatige daad mogelijk met vordering van rectificatie van informatie of te stoppen met het verspreiden van de informatie (op straffe van een dwangsom) of van vergoeding voor (immateriële) schade.

Ten slotte maakt de melder die vertrouwelijke informatie verstrekt, zonder dat dit noodzakelijk is om de melding te kunnen doen en dit met opzet doet, zich schuldig aan schending van de wettelijke geheimhoudingsplicht. Hij riskeert daarmee een gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of een geldboete van de vierde categorie.

5.3 Sancties tegen natuurlijke of rechtspersonen die een melder ontmoedigen of anderszins benadelen

In het geval een werkgever opzettelijk onjuiste informatie over een werknemer verspreidt en hier ruchtbaarheid aan geeft, bijvoorbeeld in het kader van een ontslagprocedure, maakt zich schuldig aan smaad. Zie hiervoor ook paragraaf 5.2. Dat geldt eveneens als een opdrachtgever opzettelijk onjuiste informatie verspreidt over een opdrachtnemer. Het ‘zwartmaken’ van een melder wordt dus strafrechtelijk gesanctioneerd door smaad en laster.¹³⁷

Indien de werkgever de geheimhouding van de identiteit van de melder schendt, maakt hij zich schuldig aan het verbod op de schending van een wettelijke geheimhoudingsplicht.¹³⁸ Op schending van de geheimhoudingsplicht staat een gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of een geldboete van de vierde categorie.

Behalve strafrechtelijke sanctiemogelijkheden biedt het huidige recht ook de mogelijkheid om vorderingen van melders tegen belemmering om te melden of benadeling kracht bij te zetten door aan civielrechtelijke verplichtingen een dwangsom te verbinden.¹³⁹ De dwangsom is een bijkomende voorwaardelijke veroordeling van de schuldenaar om aan de schuldeiser een geldsom te betalen, indien deze niet of niet-tijdige uitvoering geeft aan de hoofdverbintenis. Deze dwangsom staat los van de schade en beoogt druk op de schuldenaar uit te oefenen opdat deze de tegen hem uitgesproken hoofdveroordeling zal nakomen. Hiermee wordt een extra prikkel tot (tijdige) nakoming van de hoofdveroordeling verschaft. Ook kan van het opleggen van een dwangsom een preventieve werking uitgaan. Reële executie volgt als duidelijk is dat de wederpartij in verzuim is. Het voordeel van dit middel is dat de melder dit zelf in de hand heeft. Hij is niet afhankelijk van andere instanties om actie te ondernemen.

De dwangsom kan worden verbonden aan bijvoorbeeld een actie uit onrechtmatige daad, indien een werkgever een melder belemmert om een interne of externe melding te doen, benadeelt of dreigt te benadelen of wanneer hij procedures aanspant tegen bijvoorbeeld de melder, waarvan de melder op grond van de richtlijn dient te worden gevrijwaard. Ook kan een dwangsom worden gekoppeld aan een eis in kort geding om bijvoorbeeld benadelende maatregelen, zoals overplaatsing, degradatie of zelfs ontslag, te voorkomen.

5.4 Proportionaliteit en doeltreffendheid

De regering is van mening dat bovengenoemde sancties evenredig en afschrikwekkend zijn voor de werkgever en melders niet te veel ontmoedigt om een terechte melding te doen. Er kan zowel strafrechtelijk als privaatrechtelijk worden ingegrepen ten behoeve van beide partijen. Het past in het huidige sanctiestelsel, waarbij afwegingen van evenredigheid en afschrikwekkendheid al zijn gemaakt. Tegelijkertijd zijn de mogelijkheden doeltreffend. Vooral de mogelijkheid om in het kader van een civielrechtelijke procedure een dwangsom op te leggen geeft de melder een belangrijk middel om direct benadelende acties te kunnen stoppen. Met deze sanctiemogelijkheden wordt derhalve in voldoende mate voldaan aan het kunnen toepassen van sancties in de situaties die de richtlijn beoogt.

6. Verhouding tot internationale wetgeving, Europese wetgeving en nationaal recht

6.1 Verhouding tot het internationale recht

Personen die in de context van hun werkgerelateerde activiteiten verkregen informatie over dreigingen of schade voor het algemeen belang openbaar maken, maken gebruik van hun recht op vrijheid van meningsuiting en informatie. Het openbaar maken van informatie over inbreuken valt derhalve onder de vrijheid van meningsuiting en informatie, onder andere neergelegd in artikel 11 van het Handvest en artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Deze richtlijn past in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en is in lijn met de op basis daarvan door de Raad van Europa uitgewerkte beginselen in zijn aanbeveling over de bescherming van klokkenluiders, vastgesteld in het Comité van Ministers op 30 april 2014.¹⁴⁰

De richtlijn breidt de bescherming van de vrijheid van meningsuiting op twee punten uit ten aanzien van de in de jurisprudentie ontwikkelde criteria.¹⁴¹ Voor de bescherming van de klokkenluider is het motief van de klokkenluider op grond van de richtlijn niet relevant voor de bescherming.¹⁴² De bescherming van de melder dient immers om de handhaving op de in artikel 2 van de richtlijn genoemde terreinen en Uniehandelingen te bevorderen. Het motief van de melder is daarvoor irrelevant. Zie voor met name eisen aan de informatie paragraaf 2.3.1. Ook de eis in de huidige jurisprudentie om eerst intern te melden wordt door de richtlijn doorkruist.¹⁴³ Dat is een bewuste keuze die bij de totstandkoming van de richtlijn is gemaakt.¹⁴⁴ Zie ook paragraaf 2.3.2.1.

De overige factoren uit de jurisprudentie die relevant zijn voor de vraag of de inbreuk op de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk is, betreffen achtereenvolgens (1) de vraag welk openbaar belang met de openbaarmaking was gediend, (2) of de naar buiten gebrachte informatie echt was, (3) of door de openbaarmaking schade is toegebracht aan het openbaar gezag en of die schade ondergeschikt is aan het belang van het publiek op kennisneming van de informatie en, ten slotte, (4) welke sanctie aan de betrokkene is opgelegd.

6.2 Verhouding tot het Europese recht

Artikel 3 van de richtlijn schrijft voor dat daar waar nationale regelgeving ter uitvoering van de in deel II van de bijlage genoemde richtlijnen of Europese verordeningen al specifieke regels bevat voor het melden van inbreuken, die regels gehandhaafd blijven. Het betreft Uniehandelingen op de gebieden financiële diensten, producten en markten, voorkomen van witwassen van geld en terrorismefinanciering, veiligheid van het vervoer en bescherming van het milieu.

Op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van deze richtlijn is de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) van toepassing.¹⁴⁵ Veel van de eisen die de richtlijn stelt aan de meldkanalen en de procedures voor vervolgstappen zijn feitelijk een concretisering van deze in acht te nemen normen in het specifieke geval van een melding van een inbreuk op het Unierecht of een vermoeden van een misstand door een klokkenluider.

Zo eist de richtlijn dat ontwerp, opzet en beheer van het kanaal de volledigheid, integriteit en geheimhouding van de informatie over een inbreuk op het Unierecht moeten waarborgen en dat de informatie dus alleen toegankelijk is voor daartoe gemachtigde personeelsleden. Dit komt overeen met de eis van de AVG tot passende technische of organisatorische maatregelen waardoor persoonsgegevens op een dusdanige manier worden verwerkt dat een passende beveiliging ervan gewaarborgd is en dat zij onder meer beschermd zijn tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking en tegen onopzettelijk verlies, vernietiging of beschadiging (‘integriteit en vertrouwelijkheid’).¹⁴⁶ De AVG eist ook dat personeelsleden worden aangewezen die verantwoordelijk zijn voor de contacten, het verstrekken van informatie en het doen van onderzoek en dat deze personeelsleden voldoende zijn opgeleid voor de juiste verwerking van gegevens.¹⁴⁷

Ook de eisen die de richtlijn stelt aan het duurzaam opslaan van informatie die via het meldkanaal door middel van telefoon, ander spraakbericht, mondeling of schriftelijk binnenkomt, komen overeen met de normen die de AVG daaraan stelt. ¹⁴⁸ Dat geldt eveneens voor de eis om de melder in staat te stellen de schriftelijke weergave van een gesprek te controleren en te corrigeren.¹⁴⁹

6.3 Verhouding tot het nationale recht

Veel van de eisen die de richtlijn stelt aan de externe meldkanalen zijn ook terug te vinden in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat onderzoek moet worden gedaan naar de juistheid van de gedane beweringen en zo nodig nader onderzoek moet worden ingesteld spreekt voor zich. De meeste aangewezen organisaties zijn bevoegd om al dan niet naar aanleiding van een melding maatregelen, bijvoorbeeld handhavingsbesluiten, te treffen. Alvorens die maatregelen worden opgelegd zal onderzoek moeten worden gepleegd naar de juistheid van de gemelde feiten. Daar horen ook beginselen van hoor en wederhoor bij en waar mogelijk inzage in de stukken, mits het onderzoek daardoor niet wordt belemmerd. Anders voldoet een besluit tot het nemen van maatregelen niet aan de zorgvuldigheid die het bestuursorgaan daarbij moet betrachten.

Ten slotte geldt ook nu voor bestuursorganen de doorzendplicht, indien geschriften tot behandeling bij een niet bevoegd bestuursorgaan worden ingediend en dient de indiener daarover te worden geïnformeerd.¹⁵⁰ Daarop zijn uiteraard ook de regels van de AVG van toepassing als het om vertrouwelijke gegevens gaat.

6.4 Algemeen beeld

Uit de voorgaande paragrafen 6.1, 6.2 en 6.3 blijkt dat de eisen die de richtlijn stelt aan de meldkanalen voor een groot deel kunnen worden beschouwd als een specifieke invulling van reeds bestaande normen, toegespitst op de situatie dat een klokkenluider een melding doet. Aanvullende eisen voor zowel externe als interne meldkanalen zijn de specifieke registratieplicht en de voorgeschreven termijnen voor bevestiging van de melding en voor het geven van informatie over de vervolgstappen naar aanleiding van de melding. Voor externe meldkanalen komt daar nog bij dat driejaarlijks de procedures dienen te worden geëvalueerd.¹⁵¹ Vooral de informatieplicht aan de melder over de voortgang van het onderzoek en eventueel te nemen maatregelen voor de meeste toezichthouders en inspecties zullen nieuw zijn.

7. Gevolgen (administratieve lasten, bestuurlijke lasten)

7.1 Bestuurlijke lasten

7.1.1 Interne meldkanalen

Werkgevers (waaronder overheidswerkgevers) waar ten minste vijftig personen werkzaam zijn, zijn op grond van de Wet Huis voor klokkenluiders verplicht een intern meldkanaal voor de melding van vermoedens van een misstand in te richten. Op grond van de richtlijn zullen deze werkgevers ook worden verplicht om interne procedures in te richten voor meldingen over inbreuken op het Unierecht. Aan die interne procedures worden bovendien extra eisen gesteld. Overheidsorganisaties zijn, zoals in hoofdstuk 6 is betoogd, feitelijk ook nu al verplicht aan de algemene eisen van de Algemene wet bestuursrecht en de AVG te voldoen. Nieuwe eisen zijn dat er een ontvangstbevestiging binnen zeven dagen moet worden gezonden aan de melder en dat de melder binnen uiterlijk drie maanden na verzending van de ontvangstbevestiging moet worden geïnformeerd over de vervolgstappen naar aanleiding van zijn melding. Ook moet een registratie worden bijgehouden voor meldingen over inbreuken op het Unierecht.

Overwogen is om voor interne meldkanalen, zowel in de private als in de publieke sector, de keuze te laten aan de werkgevers om aparte meldkanalen in te richten voor meldingen over een vermoeden van een misstand en over een inbreuk op het Unierecht. Dat heeft tot veel kritiek geleid, zowel van werkgeverszijde als van werknemerszijde. Het zou leiden tot onduidelijke wetgeving, wat zowel voor het uitvoerend personeel als voor de melder bezwarend zou zijn. Het zou de transparantie en rechtszekerheid niet ten goede komen en juist tot extra regeldruk leiden. De regering heeft zich door deze argumenten laten overtuigen en heeft er daarom voor gekozen de eisen van de richtlijn voor interne meldprocedures ook voor meldingen over een vermoeden van een misstand te laten gelden. Dat leidt ertoe dat ook voor deze meldingen de eis wordt gesteld dat binnen zeven dagen een ontvangstbevestiging van de melding moet worden gezonden en dat binnen een redelijke termijn van maximaal drie maanden na verzending van de ontvangstbevestiging de melder moet worden geïnformeerd over de vervolgstappen naar aanleiding van zijn melding. Ten slotte dient ook een register te worden bijgehouden van de meldingen, dat aan de eisen van de AVG voldoet.

Nu ook meldingen over inbreuken op het Unierecht als meldingen van klokkenluiders worden aangemerkt en bovendien klokkenluiders extra bescherming krijgen, zullen werkgevers in potentie meer meldingen ontvangen. Interne meldkanalen staan open voor dezelfde categorie werknemers: voor werknemers in de brede zin van de Wet Huis, waaronder niet alleen werknemers vallen in de zin van artikel 45 VWEU en ambtenaren met een aanstelling, maar ook zzp’ers, stagiairs en vrijwilligers. Ook blijft gelden dat alleen organisaties met in de regel ten minste vijftig werknemers in de brede zin een intern meldkanaal zullen moeten inrichten.

Op 15 juli 2020 zijn aan uw Kamer de resultaten van de evaluatie van de Wet Huis toegezonden.¹⁵² Het evaluatierapport biedt inzicht in het aantal organisaties dat over een interne meldprocedure beschikt, de mate waarin die procedures voldoen aan de wettelijke eisen en over de tevredenheid van de melders die gebruik hebben gemaakt van die procedures.¹⁵³ Het geeft geen inzicht in het aantal meldingen op jaarbasis dat op grond van de huidige wetgeving via interne meldkanalen wordt gedaan. Een extrapolatie naar meldingen van inbreuken op het Unierecht is derhalve niet mogelijk. Dat zou overigens ook als er wel cijfermateriaal voorhanden was lastig zijn in te schatten. Met de implementatie van de richtlijn verandert niet alleen het materiële en persoonlijke toepassingsgebied, maar veranderen ook de omstandigheden van de melder. Zijn rechtspositie wordt aanzienlijk versterkt met als doel de meldingsbereidheid te vergroten. Ook dat kan leiden tot meer meldingen. Anderzijds is het niet langer meer verplicht om eerst intern te melden, alvorens men gebruik maakt van externe kanalen. Dat kan weer leiden tot een vermindering van meldingen via het interne meldkanaal. Samenvattend zijn er geen cijfermatige gegevens op basis waarvan een inschatting van de extra bestuurslasten voor de toekomst kan worden gegeven. Bovendien zijn er verschillende factoren die tot een vermeerdering of een vermindering van interne meldingen kunnen leiden, die moeilijk zijn in te schatten.

7.1.2 Externe meldkanalen

Los van het feit dat, zoals uit hoofdstuk 6 is gebleken, de gestelde eisen aan de meldkanalen al op grond van andere normen gelden en ook nu organisaties daar al aan moeten voldoen, moet ook aan de overige eisen van de richtlijn worden voldaan. Met name de communicatie met de melder is voor de meeste toezichthouders een nieuw element. Bevoegde autoriteiten die in aanraking kunnen komen met inbreuken op het Unierecht zullen steeds moeten beoordelen of de inbreuk op het Unierecht onder de richtlijn valt en, zo ja, of het een melding in de zin van de richtlijn betreft, dus een werkgerelateerde melding. Voor die meldingen moet de procedure voldoen aan de in de richtlijn gestelde eisen en dienen ter uitvoering daarvan specifieke functionarissen te worden aangewezen, die daartoe zijn opgeleid. Dit leidt tot structurele extra lasten. De inschatting is echter dat die lasten beperkt zijn, omdat voorzieningen voor het vertrouwelijk behandelen van informatie en persoonsgegevens al zijn voorgeschreven op grond van de AVG en de daarvoor bestaande kanalen met enige aanpassingen mede gebruikt kunnen worden voor de meldingen op grond van de richtlijn. Die lasten zijn zwaarder naarmate er meer meldingen over inbreuken op het Unierecht bij een organisatie binnenkomen. Om hoeveel extra meldingen het op jaarbasis zal kunnen gaan, is niet in te schatten. De enige organisatie die gegevens over meldingen heeft kunnen verstrekken is het Huis voor klokkenluiders. Dit betreft evenwel uitsluitend meldingen over vermoedens van een misstand. Uit het eerder genoemde evaluatierapport blijkt dat het om gemiddeld vier onderzoeken naar aanleiding van meldingen van vermoedens van misstanden per jaar gaat. De door het Huis gedane onderzoeken betreffen vooral bejegeningsonderzoeken, die alleen door het Huis worden uitgevoerd als het gaat om bejegening naar aanleiding van het melden van een vermoeden van een misstand. Het aantal verzoeken tot onderzoek ligt hoger, gemiddeld twaalf over de jaren 2016 tot en met 2019.¹⁵⁴

Voor de overige aan te wijzen organisaties geldt dat zij mogelijk al werkgerelateerde meldingen (hebben) ontvangen. Omdat voor dergelijke meldingen thans geen specifieke meldprocedure is voorgeschreven, zijn hiervan geen cijfers bekend. Ook hier geldt dat de uitbreiding van het materiële toepassingsbereik en het verhoogde rechtsbeschermingsniveau van de melder het aantal meldingen mogelijk verhogen. Ook kunnen meer personen een beroep doen op rechtsbescherming wat tot meer werkgerelateerde meldingen kan leiden. Ten slotte zal het aantal meldingen ook kunnen groeien, omdat de drempel om extern te melden is verlaagd, nu intern melden, alvorens extern te melden, niet meer verplicht is gesteld. Vanwege het gebrek aan cijfers met betrekking tot de huidige situatie en het aantal genoemde onzekere factoren is een inschatting van eventuele extra bestuurlijke lasten op dit moment niet te maken.

Wel kan inzichtelijk worden gemaakt welke gevolgen de eisen van de richtlijn hebben voor de bevoegde autoriteiten. Onderscheid kan worden gemaakt tussen bevoegde organisaties die uitsluitend op één van de in artikel 2 benoemde Europese gebieden het Unierecht handhaven en bevoegde autoriteiten die zowel te maken kunnen krijgen met meldingen van inbreuken op het Unierecht als met meldingen van vermoedens van misstanden naar nationaal recht, zoals het Huis voor klokkenluiders. Voor beide categorieën geldt dat er een extra toets moet worden uitgevoerd ten aanzien van meldingen, namelijk of het een werkgerelateerde melding betreft of niet. Voor werkgerelateerde meldingen van inbreuken op het Unierecht dient de te doorlopen procedure te voldoen aan de eisen van de richtlijn, en voor de behandeling en afwikkeling van de meldingen moeten specifieke functionarissen worden aangewezen en opgeleid. De aangewezen autoriteiten waar zowel meldingen over inbreuken op het Unierecht als meldingen over vermoedens van misstanden naar nationaal recht kunnen binnenkomen, hebben de keuze of ze enkel voor meldingen over inbreuken op het Unierecht aparte meldkanalen inrichten. Afhankelijk van die keuze is een extra toets of het om een inbreuk op het Unierecht of een misstand naar nationaal recht gaat wel of niet nodig. In alle gevallen dient er een registratiesysteem te worden ingericht voor inbreuken op het Unierecht en dient de organisatie een aparte websitepagina in te richten met informatie voor melders van inbreuken op het Unierecht. Ook de termijnen die gesteld worden aan het zenden van een ontvangstbevestiging aan de melder en het informeren van de melder over de te nemen of genomen vervolgstappen naar aanleiding van diens melding binnen drie maanden, of gemotiveerd, binnen zes maanden, zijn mogelijk nieuw en zullen mogelijk tot aanpassingen binnen de organisatie leiden. De belangrijkste verzwaring van de lasten ligt naar het zich laat aanzien met name in de communicatie met de melder.

7.2 Regeldruk¹⁵⁵

Ook in de private sector dienen organisaties waar in de regel ten minste vijftig personen werkzaam zijn al een interne meldprocedure te hebben voor meldingen van vermoedens van misstanden.¹⁵⁶ Nieuwe eisen zijn dat er een ontvangstbevestiging binnen zeven dagen moet worden gezonden aan de melder en dat de melder binnen uiterlijk drie maanden na verzending van de ontvangstbevestiging moet worden geïnformeerd over de vervolgstappen naar aanleiding van zijn melding. Ook moet er een registratie worden bijgehouden als het om werkgerelateerde meldingen van inbreuken op het Unierecht gaat. De regering heeft ervoor gekozen om de huidige eisen aan de interne meldprocedure aan te passen aan de eisen van de richtlijn, zodat er voor meldingen over een vermoeden van een misstand en voor inbreuken op het Unierecht één procedure geldt. Voor het gevolg hiervan en de argumentatie daarvoor zij verwezen naar paragraaf 7.1.1.

De verwachting is dat met de invoering van de eisen aan de interne meldkanalen geen extra kosten zijn verbonden, omdat de systemen voor de gegevensverwerking al moeten voldoen aan de AVG. Voor zover het tot extra kosten leidt zijn deze kosten op dit moment moeilijk in te schatten vanwege het ontbreken van het benodigde cijfermateriaal.

8. Uitvoering

8.1 Uitvoeringstoetsen

Aan diverse organisaties, waaronder de bevoegde autoriteiten die worden genoemd in het voorgestelde artikel 2c, is gevraagd een uitvoerings- en handhavingstoets op het wetsvoorstel te doen. De Autoriteit Consument en Markt (ACM), de Autoriteit Financiële Markten (AFM), De Nederlandsche Bank N.V. (DNB) de Inspectie gezondheidszorg en jeugd (IGJ), de Nederlandse Zorgautoriteit (Nza) en het Huis voor klokkenluiders (het Huis) hebben op dit verzoek gereageerd. Al deze instanties achten het wetsvoorstel in voldoende mate uitvoerbaar. Ook de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft een uitvoeringstoets gedaan. Op die uitvoeringstoets wordt nader ingegaan vanwege het afwijkende uitgangspunt dat door de AP is gehanteerd.

De ACM heeft bij brief van 19 oktober 2020 aangegeven verheugd te zijn over het voornemen om haar aan te wijzen als bevoegde autoriteit voor het ontvangen van meldingen. De ACM acht het wetsvoorstel uitvoerbaar omdat het aansluit bij de bestaande processen van het ontvangen en opvolging geven aan meldingen. Op hoofdlijnen voldoen de meldkanalen van de ACM aan de eisen die in het wetsvoorstel worden gesteld. Wel moet de ACM onder meer de voorlichting aan melders op haar website aanpassen als gevolg van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel brengt voor de ACM vooralsnog geen additionele uitvoeringslasten met zich mee. De ACM wil een jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel een evaluatie uitvoeren. Daaruit kan eventueel blijken dat het aantal meldingen significant stijgt of dat de capaciteit voor het zorgvuldig opvolging geven aan meldingen toch onvoldoende blijkt te zijn.

De AFM heeft bij brief van 14 september 2020 eveneens laten weten het wetsvoorstel uitvoerbaar te achten. De inrichting van een extern meldkanaal leidt voor de AFM wel tot structurele extra lasten, maar de inschatting is dat die lasten beperkt zullen zijn. Bestaande kanalen kunnen met enige (IT-)aanpassingen mede gebruikt worden voor meldingen op grond van de richtlijn. Naar verwachting kan de uitvoering van het wetsvoorstel worden opgevangen met de huidige capaciteit. Omdat niet in te schatten is hoeveel extra meldingen over inbreuken op het Unierecht op jaarbasis worden verwacht, kan de AFM niet garanderen dat de kosten binnen de bestaande kaders zijn op te vangen.

DNB heeft een uitvoerings- en handhaafbaarheidstoets uitgevoerd op het wetsvoorstel en de resultaten daarvan bij brief van 29 september 2020 aan het ministerie van Financiën doen toekomen. Ook voor DNB levert het wetsvoorstel geen noemenswaardige problemen op. DNB doet wel enkele suggesties ter bevordering van de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. Wat betreft de kosten voor uitvoering en handhaving van het wetsvoorstel, merkt DNB op dat de opzet en werking van het Meldpunt Misstanden, dat DNB in december 2015 heeft ingesteld en waar medewerkers uit de financiële sector misstanden kunnen melden, zal worden getoetst op naleving van de vereisten die de implementatiewet daaraan stelt en daaraan zo nodig zal worden aangepast. De kosten die gemoeid zijn met de uitvoering van de taken van dit meldpunt zijn naar het oordeel van DNB niet aan te merken als kosten voor uitvoering van de implementatiewet, omdat het meldpunt is ingesteld in het kader van de bestaande taken van DNB. Het Meldpunt Misstanden onderzoekt ook meldingen van handelingen en nalatigheden buiten het voor DNB relevante materiële toepassingsgebied van de richtlijn (die wel kwalificeren als misstanden in de zin van artikel 1 van het wetsvoorstel). DNB merkt op dat de transparantie en daarmee de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel bevorderd wordt als met betrekking tot meldingen van handelingen of nalatigheden die binnen het toezichtdomein van DNB vallen, maar buiten het voor DNB relevante toepassingsgebied van de richtlijn, de bepalingen inzake (de behandeling van) inbreuken op het Unierecht van overeenkomstige toepassing zijn. Verder merkt DNB op dat de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel bevorderd wordt als in de memorie van toelichting wordt verduidelijkt dat de verplichting van toezichthouders inzake de aan een melder te verstrekken informatie ten principale niet ziet op toezichtvertrouwelijke informatie. Tot slot merkt DNB op dat het bijdraagt aan de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel wanneer verduidelijkt wordt dat de autoriteiten daadwerkelijk beschikken over de bevoegdheden om zaken van duidelijk geringe betekenis of herhaalde meldingen zonder nieuwe informatie af te sluiten zonder daarop vervolgstappen te nemen en om te prioriteren bij grote aantallen meldingen. Ten aanzien van dit laatste punt merkt de regering op dat deze opmerking betrekking heeft op artikel 11, derde, vierde en vijfde lid, van de richtlijn. Het wetsvoorstel is inmiddels in de door DNB gewenste zin aangepast, zie artikel I, onderdeel E, het voorgestelde artikel 2f. In de memorie van toelichting (paragraaf 3.5.6 van het algemeen deel en het artikelsgewijs deel) is toegelicht dat dit overeenkomt met de huidige werkwijze van de bevoegde autoriteiten.

Het Huis heeft ten aanzien van de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel het volgende ingebracht. Met de implementatie van de richtlijn zal het Huis op verschillende terreinen meer werkzaamheden en taken gaan verrichten. Ten eerste is het Huis bevoegd ten aanzien van inbreuken op het Unierecht, naast misstanden naar nationaal recht. Dat betekent dat het Huis rekening moet houden met meer verzoeken om advies en onderzoek en een uitbreiding van het terrein van de voorlichtingstaak. De medewerkers van het Huis zullen verder moeten worden bijgeschoold over de implicaties die de implementatie van de richtlijn met zich meebrengt en de informatie op de website van het Huis moet worden aangepast. Zo leidt de richtlijn tot een verhoging van het niveau van bescherming voor alle melders en genieten ook personen die de melder bijstaan of op een andere manier aan de melder gerelateerd zijn straks rechtsbescherming tegen benadeling door de werkgever. Ook zij kunnen advies vragen aan en informatie inwinnen bij het Huis. Verder verwacht het Huis dat meer meldingen rechtstreeks bij het Huis terecht gaan komen, doordat melders niet langer verplicht zijn eerst intern (bij hun werkgever) te melden. Meldingen over inbreuken op het Unierecht zullen bovendien ook mondeling of door een gesprek op locatie kunnen worden gedaan. Ook dat zal tot extra lasten leiden. Bovendien zal het Huis, als extern meldkanaal, alle meldingen die voldoen aan de voorwaarden in de wet moeten ontvangen. Het Huis verwacht dat het opvolgen van een melding daardoor meer tijd zal kosten en dat er vaker meldingen op veilige wijze doorgestuurd moeten worden naar andere bevoegde autoriteiten. Het Huis voorziet dat daartoe samenwerkingsprotocollen met verschillende bevoegde autoriteiten moeten worden afgesloten. Al deze werkzaamheden zullen extra financiële, personele en uitvoeringskosten met zich meebrengen.

De IGJ komt naar aanleiding van de Uitvoeringstoets tot de conclusie dat het wetsvoorstel vanuit het perspectief van toezicht en handhaafbaarheid in de praktijk geen aanpassing behoeft. De IGJ constateert dat het wetsvoorstel geen significante wijzigingen in de bestaande bevoegdheden en werkwijze van de IGJ beoogt te bewerkstelligen. Wel bevatten de voorgeschreven procedures op grond van de Wkkgz en het Uitvoeringsbesluit Wkkgz andere eisen voor het afdoen van meldingen. Dat belemmert de IGJ evenwel niet om aan de eisen die het wetsvoorstel stelt te kunnen voldoen. Voor zover het wetsvoorstel andere of aanvullende eisen voor meldingen over inbreuken op het Unierecht stelt zal een apart intern werkproces worden opgesteld. Ook de IGJ ziet graag de uitzonderingsgronden voor opvolging van meldingen over inbreuken op het Unierecht en de mogelijkheden om te kunnen prioriteren neergelegd in het wetsvoorstel. Deze gronden zijn neergelegd in het voorgestelde artikel 2f.

De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) komt naar aanleiding van de uitvoeringstoets tot de conclusie dat het wetsvoorstel uitvoerbaar is. Hoewel er eventueel extra capaciteit benodigd is, voorziet de NZa geen problemen in de uitvoering ten aanzien van de eisen die het wetsvoorstel stelt aan de inrichting van het meldkanaal en de omgang met meldingen. Op grond van de Wmg beschikt de NZa reeds over de benodigde handvatten om opvolging aan meldingen te kunnen geven. Om een verscheidenheid aan meldprocedures te voorkomen, zal de NZa voor de inrichting van het meldkanaal onderzoeken in hoeverre alle meldingsmogelijkheden in één procedure kunnen worden gevat, waarbij de gestelde eisen gewaarborgd blijven. Tot slot constateert de NZa dat het wetsvoorstel niets wijzigt aan de huidige taak van het Huis om bejegeningsonderzoek uit te voeren. De NZa staat hier achter, nu zij niet beschikt over de expertise om dergelijk bejegeningsonderzoek uit te voeren.

De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) is van oordeel dat haar huidige taak onlosmakelijk verbonden is met de extra eisen die de richtlijn voorschrijft als het om klokkenluidersmeldingen gaat en heeft in haar uitvoeringstoets ook de opvolgingstaken die zij al op grond van de huidige wetgeving uitvoert meegenomen. Dat de taak van de AP naadloos aansluit bij het doel van de richtlijn, te weten betere handhaving van in dit geval de AVG, is op zich juist. Dat is ook de reden waarom de AP is aangewezen als bevoegde autoriteit. De richtlijn beoogt evenwel niet voor de handhaving van het Unierecht andere maatstaven voor de handhaving in te voeren als het om klokkenluidersmeldingen gaat, maar om meer bescherming en waarborgen te bieden aan klokkenluiders. De uitvoeringstoetsen van de andere aangewezen bevoegde autoriteiten wijzen uit dat de extra eisen die de richtlijn aan de wijze van behandeling van meldingen van klokkenluiders verbindt goed te onderscheiden zijn van hun huidige taken. Dat geldt dus ook de AP. De gevolgen van de richtlijn voor de AP zijn daarom beperkter dan in de uitvoeringstoets beschreven.

8.2 Gegevensbeschermingseffectbeoordeling

Voor dit implementatievoorstel heeft een privacy impact assessment (PIA) plaatsgevonden.

Gegevensverwerkingen die voor zullen komen zijn het naar aanleiding van een melding vastleggen van persoonsgegevens door (interne en externe) meldkanalen, het opslaan van deze meldingen in registers, het bijwerken of verwijderen van de gegevens indien deze niet (langer) juist zijn of verouderd zijn, het zo nodig uitwisselen van gegevens tussen bevoegde autoriteiten in het kader van onderzoek, en het doorzenden naar andere instanties (bevoegde autoriteiten of instanties, dan wel het OM indien sprake is van verdenking van strafrechtelijk handelen).

Het doel van deze verwerkingen is om de meldingen effectief te kunnen onderzoeken en zo nodig actie te kunnen ondernemen tegen de gemelde misstand of inbreuk op het Unierecht. Het bijhouden van een register leidt ertoe dat de gegevens makkelijk afgeschermd kunnen worden, en is ook nodig vanwege de rapportageplicht aan de Europese Commissie.

Interne en externe meldkanalen verwerken naar aanleiding van dit wetsvoorstel in beginsel slechts gewone persoonsgegevens. Er wordt in dit wetsvoorstel geen grondslag geboden voor de verwerking van bijzondere, strafrechtelijke of wettelijk identificerende persoonsgegevens (BSN-nummers). De verwerking van deze laatste categorieën gegevens is soms wel mogelijk op grond van andere wetgeving.

Er zijn extra waarborgen opgenomen om het risico af te dekken dat de identiteit van de melder of degene aan wie de inbreuk op het Unierecht wordt toegeschreven bekend raakt. Een eerste waarborg is dat alleen daartoe aangewezen en opgeleid personeel de persoonsgegevens verwerkt. In dat verband is ook een doorzendplicht opgenomen voor het geval dat informatie bij personeel terecht komt dat niet is aangewezen. Een tweede waarborg wordt gevormd door de eis dat de identiteit van een melder en van degene aan wie de misstand of de inbreuk op het Unierecht wordt toegeschreven of met wie die persoon in verband wordt gebracht, niet bekend wordt gemaakt zonder diens instemming.

Uit de PIA is naar voren gekomen dat er een grondslag diende te komen voor de uitwisseling van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten aan elkaar. Deze grondslag is om die reden opgenomen in artikel I, onderdeel U, het voorgestelde artikel 17b, tweede lid. In diezelfde bepaling wordt voorzien in een grondslag voor het uitwisselen van bijzondere en van strafrechtelijke gegevens tussen de bevoegde autoriteiten ingeval zij betrokken zijn bij een melding waarbij het gaat om een combinatie van misstanden of inbreuken op het Unierecht. Zie voor de uitwisseling van persoonsgegevens tussen bevoegde autoriteiten ook paragraaf 3.5.10.

9. Financiële gevolgen

De financiële gevolgen zijn moeilijk in te schatten, omdat geen cijfers bekend zijn van het aantal meldingen dat in een werkgerelateerde context wordt gedaan. Uit hoofdstuk 8 blijkt dat de meeste bevoegde autoriteiten geen grote extra lasten verwachten, omdat hun werkwijze al grotendeels beantwoordt aan de eisen van de richtlijn. Voor zover bevoegde autoriteiten toezien op de Uniehandelingen, genoemd in deel II van de bijlage, verandert er nagenoeg niets, omdat eventuele eisen aan meldkanalen die voor die Uniehandelingen al gelden gehandhaafd blijven. De Autoriteit Persoonsgegevens voorziet daarentegen dat uitvoering van de richtlijn voor die organisatie tot een lastenverzwaring zal leiden.

10. Advies en consultatie

10.1 Ontvangen reacties naar aanleiding van de (internet)consultatie

Over het wetsvoorstel is op verzoek advies uitgebracht door de Stichting van de Arbeid en de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP), de Autoriteit persoonsgegevens, het Huis voor klokkenluiders en de Nationale ombudsman. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft zich voor haar reactie aangesloten bij de reactie van de Stichting van de Arbeid en de ROP.

Achtereenvolgens worden de reacties van de Stichting van de Arbeid, de ROP, VNG, het Huis voor klokkenluiders, Transparency International en enkele andere reacties vanuit de internetconsultatie besproken en vervolgens het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens en de Nationale ombudsman.

10.2 Reacties naar aanleiding van de internetconsultatie

10.2.1. Algemene opmerkingen

Allereerst een reactie op de opmerking van meer algemene aard van de Stichting van de Arbeid, de ROP, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Transparency International, het Huis voor klokkenluiders en enkele anderen met betrekking tot het meenemen van de resultaten uit de wetsevaluatie die is uitgevoerd voor de Wet Huis voor klokkenluiders. In de brief van 3 maart 2020 aan de Tweede Kamer¹⁵⁷, is aangegeven dat indien de uitkomsten van de evaluatie van de Wet Huis voor klokkenluiders tot wetswijziging zou leiden, zou worden bezien of die wijzigingen zouden kunnen worden meegenomen in dit wetsvoorstel ter implementatie van de richtlijn. Uit de evaluatie bleek evenwel dat het nog te vroeg was om goed onderbouwde conclusies te trekken. De suggesties tot verbetering van de wet in dat rapport vergen daarom nog nadere studie en overleg. Het wetsvoorstel tot implementatie van de richtlijn dient uiterlijk op de daarvoor in de richtlijn gestelde datum in werking te treden.¹⁵⁸ Het is daarom niet mogelijk om de wetswijzigingen gericht op verbetering van de wet en die niet voortvloeien uit de richtlijn, in dit wetsvoorstel mee te nemen. De bovengenoemde organisaties betreuren dit. Zij zijn van mening dat daardoor de samenhang tussen de implementatie van de richtlijn en de verbetering van de Wet Huis voor klokkenluiders naar aanleiding van de evaluatie niet wordt geborgd en dat dit een gemiste kans is. Het Huis voor klokkenluiders ziet hierin ook een uitvoeringsprobleem, omdat de wellicht benodigde wijzigingen voor het Huis nu in twee etappes zullen moeten worden uitgevoerd. Alhoewel ook de regering oorspronkelijk de intentie had de beide trajecten te zwaluwstaarten, is gebleken dat de tijdpaden te zeer uiteen liepen. Overigens zal een tweede wetsvoorstel spoedig worden voorbereid, zodat de beide trajecten niet heel veel uit elkaar zullen lopen en de samenhang en een haalbare uitvoering door het Huis voldoende geborgd blijft. Ten slotte zij er op gewezen dat de wijzigingen naar aanleiding van de evaluatie en verdere studie daarnaar een zorgvuldig proces behoeven, waarin voldoende ruimte voor discussie is. Dat is beter geborgd als er geen tijdsdruk op de inwerkingtreding van de wetgeving ligt, zoals dat voor implementatiewetgeving van EU-richtlijnen geldt. Om deze redenen wordt vastgehouden aan twee afzonderlijke wetgevingstrajecten, één voor de implementatie van de richtlijn en één om de uitkomsten van de evaluatie en de verdere studie daarnaar die leiden tot wetswijziging.

Een andere algemene opmerking van Transparency International betrof de wijze van implementatie van de richtlijn. De Wet Huis voor klokkenluiders zou forse weeffouten hebben en het zou daarom beter zijn deze in te trekken en een geheel nieuwe wet te maken. De regering ziet hier geen aanleiding toe. Het is waar dat de wet ingrijpend wordt gewijzigd, wat ook leidt tot een nieuwe naamgeving: de Wet bescherming klokkenluiders. De constatering dat de wet forse weeffouten in zich draagt en dat dit zou blijken uit de – op het moment van de consultatie over dit wetsvoorstel nog niet afgeronde – evaluatie, deelt de regering niet. Over de uitkomsten van de evaluatie van de Wet Huis voor klokkenluiders zijn de Tweede en Eerste Kamer bij brief van 15 juli 2020¹⁵⁹ resp. 8 september 2020¹⁶⁰ geïnformeerd. Bij brief van 28 oktober 2020 zijn de beide Kamers ook geïnformeerd over het aanvullende evaluatierapport. Daarmee is de evaluatie van de Wet Huis voor klokkenluiders afgerond.¹⁶¹ Een tijdige implementatie verhoudt zich bovendien, om dezelfde redenen als hierboven genoemd, niet tot een zo ingrijpend wetstraject.

10.2.2 Definitiebepaling

Onder andere Transparency International acht de definitie van een misstand te beperkt en zou daaronder ook misstanden willen begrijpen die nog moeten plaatsvinden, zoals dat ook geldt voor inbreuken op het Unierecht. Zoals in paragraaf 3.2.1 toegelicht, is de regering van mening dat door aan het toch al lastige begrip ‘vermoeden van een misstand’ een extra onzekerheid toe te voegen, dit tot te veel rechtsonzekerheid zou leiden. De regering ziet daarom geen aanleiding dit begrip te wijzigen.

Transparency International merkte ook op dat de afzonderlijke definities voor een vermoeden van een misstand en een inbreuk op het Unierecht het wetsvoorstel nodeloos ingewikkeld maken. Het zou de voorkeur hebben een enkel begrip te introduceren. Het is niet mogelijk aan deze wens tegemoet te komen. De richtlijn draagt de lidstaten op bevoegde autoriteiten aan te wijzen die meldingen over inbreuken op het Unierecht adresseren en daartoe een meldkanaal moeten inrichten. Ook de eisen aan de betreffende meldkanalen gelden uitsluitend voor inbreuken op het Unierecht. Daarom blijft een onderscheid tussen beide begrippen noodzakelijk

De Stichting van de Arbeid, de ROP en de VNG zouden in het wetsvoorstel graag een doelomschrijving opgenomen zien, zoals dat ook in artikel 1 van de richtlijn is neergelegd. Dit zou de evaluatie van de wet vergemakkelijken. Anders dan bij richtlijnen is het hoogst ongebruikelijk om in de wet een bepaling op te nemen met een doelomschrijving. Het doel van de wet dient uit de toelichting bij de wet te blijken. Uit de evaluatie die onlangs is uitgevoerd is bovendien niet gebleken dat het ontbreken van een doelomschrijving in de wet de uitvoering zou hebben belemmerd of bemoeilijkt. De onderzoekers hebben zich gebaseerd op de doelomschrijving zoals die in de memorie van toelichting is opgenomen bij de Wet Huis voor klokkenluiders. De regering ziet daarom geen aanleiding om een dergelijke bepaling in de wet op te nemen.

De Stichting van de Arbeid, de ROP en de VNG merkten op dat onder de beschermden ook de sollicitant dient te vallen en dat de definitiebepaling van het wetsvoorstel dat in consultatie is gebracht, dit niet dekt. Ook Transparency International vroeg hiernaar. Naar aanleiding van deze opmerking is de definitiebepaling van het begrip ‘werkgerelateerde context’ gewijzigd, zodat ook sollicitanten die een vermoeden van een misstand of een inbreuk op het Unierecht melden beschermd zijn. Zie hiervoor ook de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 1.

Transparency International vroeg zich af of ook vertrouwenspersonen en familieleden onder de beschermingsbepalingen vallen. Dat is inderdaad het geval. Het voorgestelde artikel 17e, derde lid, bepaalt dat het benadelingsverbod naar aanleiding van een melding of openbaarmaking van de informatie en de verschuiving van de bewijslast ook geldt voor degene die een melder bijstaat (zoals een vertrouwenspersoon) en een derde betrokkene (waaronder familieleden). Zie hiervoor paragraaf 3.3 en de artikelsgewijze toelichting bij het begrip ‘betrokken derde’ van het voorgestelde artikel 1.

Ook werd opgemerkt dat het wetsvoorstel familieleden onvoldoende beschermt, omdat het wetsvoorstel voor bescherming een werkgerelateerde context eist. De Stichting van de Arbeid, de ROP en de VNG zien daarin het voorschrift dat de familieleden praktisch collega’s zouden moeten zijn om voor bescherming in aanmerking te komen. Het wetsvoorstel zou daarmee niet in lijn zijn met de aanbevelingen van de Raad van Europa over de bescherming van klokkenluiders, vastgesteld door het Comité van Ministers op 30 april 2014. Met dit wetsvoorstel wordt de richtlijn omgezet naar Nederlands recht. De richtlijn verplicht tot de bescherming van derden die verbonden zijn met de melders en die het slachtoffer kunnen worden van represailles in een werkgerelateerde context, zoals collega’s of familieleden.¹⁶² Het voorgestelde derde lid van artikel 17e in samenhang met de definitiebepaling van ‘betrokken derde’ en ‘werkgerelateerd’ in het voorgestelde artikel 1 geeft hier uitvoering aan. Het begrip ‘werkgerelateerd’ heeft een ruime betekenis. Het kan ook gaan om familieleden die bijvoorbeeld een bedrijf hebben dat schilders werkzaamheden voor het bedrijf verricht (bijvoorbeeld in het kader van aanneming van werk). Dat zijn dan geen directe collega’s. Die familieleden kunnen evenwel wel worden benadeeld door de werkgever van de melder, door bijvoorbeeld het contract te beëindigen. Degene waarover de melding wordt gedaan moet immers wel in de positie zijn om dat familielid te kunnen benadelen. Dat is ook in lijn met de aangehaalde passage uit de aanbevelingen van het Comité van Ministers. Dit blijkt ook uit aanbeveling 10 die inhoudt dat natuurlijke personen, de melder of derden, die benadeeld of beschadigd worden naar aanleiding van een melding of het openbaar maken van informatie, beschermd worden. Om benadeeld te kunnen worden moet degene die benadeelt in de positie verkeren om derden te kunnen benadelen. Dat is het geval in een werkgerelateerde context.

10.2.3 Interne meldkanalen

Bijna alle respondenten op de internetconsultatie, waaronder Transparency International, en de Stichting van de Arbeid, de ROP, de VNG en het Huis zijn van mening dat een enkele interne meldprocedure moet worden voorgeschreven voor zowel meldingen over een vermoeden van een misstand als voor inbreuken op het Unierecht. De keuze laten aan de werkgevers om voor één of twee procedures te kunnen kiezen, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel dat in consultatie is gegaan, merken zij aan als extra regeldruk. De regelgeving zou daardoor in hun ogen ontoegankelijk en moeilijk uitvoerbaar zijn. Het zou de transparantie en de rechtszekerheid niet ten goede komen en het zou verwarrend zijn voor zowel de melder als de uitvoerders van de procedure. Deze keuze is heroverwogen en geoordeeld is dat de argumenten overtuigend waren. Naar aanleiding hiervan is het voorgestelde artikel 2 zodanig gewijzigd, dat slechts één meldprocedure wordt voorgeschreven voor beide soorten meldingen die moet voldoen aan de huidige eisen en die van de richtlijn. Daarmee wordt ook tegemoet gekomen aan de wens van een respondent om te verduidelijken bij wie een interne melding kan worden gedaan. Voorgesteld werd daartoe artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de richtlijn in het wetsvoorstel op te nemen. Ook die bepaling is echter niet duidelijk genoeg. Daarom is de keuze gemaakt voor aanpassing van artikel 2, tweede lid, onder c, Wet Huis, zoals dat ook nu al geldt voor meldingen van een vermoeden van een misstand, en dit uit te breiden naar meldingen over inbreuken op het Unierecht. Deze bepaling voorziet erin dat in de door de werkgever vastgestelde procedure voor interne meldingen een functionaris of functionarissen worden aangewezen waar kan worden gemeld.

Een respondent in de internetconsultatie heeft de vraag gesteld hoe artikel 7:611 BW – goed werknemerschap – zich verhoudt tot de bescherming die het wetsvoorstel biedt aan melders die een vermoeden van een misstand of een inbreuk op het Unierecht rechtstreeks extern melden. Brengt goed werknemerschap niet met zich dat een werknemer eerst intern meldt, alvorens hij extern meldt, zo vroeg deze respondent zich af. Artikel 7:611 BW moet worden gelezen in de context van het totale rechtsbestel. Nu op grond van de richtlijn de plicht om eerst intern te melden om voor rechtsbescherming in aanmerking te komen vervalt, moet deze bepaling in dat licht worden gelezen. Dat betekent dat goed werknemerschap niet kan inhouden dat een werknemer gehouden is eerst intern te melden, alvorens hij extern meldt.

In het licht van de opdracht van de richtlijn aan de lidstaten om het interne melden te bevorderen¹⁶³ is de suggestie gedaan om de werkgever de ruimte te laten om een werknemer in beginsel te verplichten eerst intern te melden, tenzij dat redelijkerwijs niet mogelijk is. Een andere suggestie die daartoe werd geopperd is om de melder die rechtstreeks extern een melding doet te verplichten bij de bevoegde autoriteit te motiveren waarom hij rechtstreeks extern meldt. Beide suggesties houden een verkapte verplichting in om eerst intern te melden, alvorens extern te melden. De richtlijn biedt voor deze suggesties geen ruimte.

Voorts is voorgesteld in het wetsvoorstel een bepaling op te nemen die voorschrijft dat bevoegde autoriteiten die deze externe meldingen ontvangen op hun website melders moeten informeren over de redenen waarom een interne melding de voorkeur verdient. Het opnemen van dergelijke passages op de website van de bevoegde autoriteiten wordt door de richtlijn niet voorgeschreven, maar kan van toegevoegde waarde zijn. Het staat de bevoegde autoriteiten vrij om deze informatie op te nemen. Overigens moet worden voorkomen dat dergelijke informatie wordt ervaren als een belemmering om rechtstreeks te melden. Hierbij kan ook het Huis voor klokkenluiders in het kader van diens adviestaak een rol spelen. De door deze respondent genoemde voordelen van intern melden als daar geen belemmeringen aan in de weg staan, deelt de regering overigens wel. Verwezen zij naar paragraaf 2.3.2.1.

Voorgesteld werd om ook voor behandelaars van interne meldingen kwaliteitseisen te stellen, zoals dat ook wordt gedaan voor behandelaars van externe meldingen. Voor zover het om de verwerking van persoonsgegevens in dat kader gaat, schrijft de AVG voor dat personeel daartoe moet worden opgeleid. Andere wettelijke opleidingseisen acht de regering voor behandelaars van interne meldingen niet opportuun. Het gaat hier om interne onderzoeken. Voor externe meldkanalen ligt dat anders. De richtlijn eist daarvoor opgeleid personeel, omdat het om handhavingstaken gaat. Dat is van geheel andere orde dan een intern onderzoek. De regering ziet daarom ook geen reden om extra opleidingseisen wettelijk te verankeren.

Nuttige suggesties werden gedaan voor de inrichting van de interne meldprocedure. Zo werd voorgesteld een externe gekwalificeerde partij aan te trekken die aan de functievereisten voldoet. Ook werd de suggestie gedaan om binnen een concern een deskundige aan te stellen, vergelijkbaar met de privacyfunctionaris. Ook werd voorgesteld een onafhankelijke klokkenluiderscommissie in te stellen, die paritair is samengesteld, waarin ook gedragskundige en juridische expertise is vertegenwoordigd en met een onafhankelijke voorzitter. De artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 2 is aangevuld met deze suggesties. Het wettelijk verankeren van deze suggesties zou te ver voeren, omdat het voor kleinere bedrijven veel te belastend zou zijn.

In dit verband werd ook voorgesteld het benadelingsverbod ook uit te breiden naar de vertrouwenspersoon. Dit was echter al voorgesteld in de artikelen 17e, derde lid, en 17f, vijfde lid. Ook werd de suggestie gedaan om inhoudelijke eisen aan de registratie wettelijk vast te leggen. Artikel 2a, derde lid, biedt daartoe ook al een grondslag. Ten slotte werd nog voorgesteld de termijn van drie maanden voor het geven van informatie aan de melder te verkorten of een maximale termijn van drie maanden te stellen. Het voorgestelde artikel 2, tweede lid, onderdeel f, voorziet daar al in. De melder moet binnen een redelijke termijn tot maximaal drie maanden worden geïnformeerd over de vervolgstappen naar aanleiding van zijn melding.

10.2.4 Externe meldkanalen

Een grote meerderheid van de respondenten is van mening dat ook ten aanzien van externe meldkanalen voor zowel meldingen van vermoedens van een misstand als van inbreuken op het Unierecht één meldkanaal zou moeten worden voorgeschreven. Deze suggestie is niet overgenomen. De reden daarvoor is de volgende. Interne meldprocedures voor inbreuken op het Unierecht of vermoedens van een misstand hebben tot doel het zelfreinigende vermogen van de organisatie te verhogen. Het dient ter redressering van mogelijke inbreuken op het Unierecht of misstanden, zonder dat ingrijpen van buitenaf nodig is. Ingrijpen door andere organisaties, zoals het Huis, toezichthouders en inspecties, wordt daarmee voorkomen. Externe meldkanalen hebben als doel het recht te handhaven. Zij kunnen organisaties die zelf niet in staat zijn misstanden of inbreuken op het Unierecht te redresseren of te voorkomen alsnog tot de orde roepen. Het Huis doet dat door aanbevelingen te doen naar aanleiding van een op verzoek van de melder uitgevoerd onderzoek naar de misstand of de inbreuk en toezichthouders en inspecties kunnen zo nodig sancties opleggen. Deze externe meldkanalen zijn dus van geheel andere orde en het personeel daarvan dient ook over andere kwaliteiten te beschikken. Bovendien zijn de externe meldkanalen verschillend van aard. Zoals hiervoor genoemd betreft het organisaties als het Huis dat onderzoek doet, toezichthouders en inspecties. De werkwijzen van deze organisaties zijn divers en toegespitst op hun specifieke taken en bevoegdheden. Het voorschrijven van dezelfde eisen aan de meldkanalen ongeacht of het om inbreuken op het Unierecht gaat of misstanden naar nationaal recht zou te zeer kunnen interfereren met de werkwijze en termijnen die deze organisaties thans hanteren, terwijl de richtlijn daar niet toe verplicht. Anders dan ten aanzien van interne meldkanalen ziet de regering hier geen redenen die opwegen tegen het uitgangspunt niet meer te regelen dan de EU-richtlijn voorschrijft. Daarom worden de eisen van de richtlijn alleen voorgeschreven aan de externe meldkanalen voor inbreuken op het Unierecht bij de bevoegde autoriteiten en kunnen deze organisaties zelf bepalen of ze dit kanaal ook gebruiken voor meldingen over een vermoeden van een misstand. De memorie van toelichting is in deze zin aangevuld.

10.2.5 Zwijgbeding en openbaarmaking

De Stichting van de Arbeid, de ROP, de VNG en het Huis voor klokkenluiders stellen voor een expliciet verbod op een zwijgbeding in het wetsvoorstel op te nemen. Artikel 3:40 BW zou onvoldoende afschrikwekkend zijn en behoeft nog een interpretatie van de rechter. Deze respondenten verwezen daarbij naar het verbod op een zwijgbeding, zoals dat in het wetsvoorstel tot Wijziging van diverse wetten in verband met zwijgbedingen in jeugdzorg, zorg en ondersteuning is neergelegd.¹⁶⁴ Voornoemd wetsvoorstel regelt de nietigheid van een zwijgbeding tussen een zorgaanbieder en een cliënt over een incident. Het betreft derhalve een zwijgbeding waar het onderwerp van is bepaald (het incident) en de partijen (zorgaanbieder en cliënt). Een soortgelijk verbod op zwijgbedingen in het kader van het melden van een vermoeden van een misstand of een inbreuk op het Unierecht zou op elke werkgerelateerde relatie zien en kan bovendien alle soorten meldingen betreffen. Bij een dergelijke ruime formulering kan niet op voorhand voor alle situaties gesteld worden, dat elk zwijgbeding voor werknemers als ontoelaatbaar te kwalificeren is. Daarvoor zou een dergelijke bepaling veel te onbepaald zijn. Dit laat onverlet dat de geldigheid van zwijgbedingen in een werkgerelateerde relatie altijd kan worden getoetst aan artikel 3:40 BW. De regering heeft dit voorstel daarom niet overgenomen. Wel is zij van mening dat hier een belangrijke voorlichtingstaak ligt voor onder andere het Huis voor klokkenluiders.

Een respondent is bezorgd over de consequentie dat een melder beschermd wordt als hij zijn informatie openbaar maakt, nadat deze een externe melding heeft gedaan en de bevoegde autoriteit geen passende maatregelen neemt. Terecht wordt opgemerkt dat de werkgever reputatieschade kan oplopen, omdat een bevoegde autoriteit niet adequaat reageert op de melding. Dit ligt inderdaad buiten de macht van de werkgever. Gesteld wordt dat dit onwenselijk is, omdat de invulling van de relatie tussen de werkgever en de werknemer afhankelijk wordt van het handelen van de bevoegde autoriteit. De werkgever mag immers de werknemer niet benadelen vanwege de openbaarmaking. Hoewel de regering begrip heeft voor deze zorg, dient een en ander in zijn context te worden bezien. Over het algemeen geven ook werknemers er de voorkeur aan om intern te melden. Pas op het moment dat een melder zich niet veilig genoeg voelt, zal hij kiezen voor rechtstreeks melden bij een bevoegde autoriteit. Werkgevers hebben wel invloed op het veiligheidsgevoel van hun werknemers en andere personen die werkzaamheden voor hen verrichten. Het is van groot belang dat er binnen de organisatie ruimte is voor tegenspraak en kritiek en dat meldingen over eventuele inbreuken op het Unierecht of over misstanden serieus worden genomen. Toekomstige melders zullen zich dan veilig genoeg voelen om een inbreuk of een misstand intern te melden. Dat neemt niet weg dat op de bevoegde autoriteiten inderdaad een grote verantwoordelijkheid rust om de meldingen die bij hen worden gedaan op adequate wijze af te handelen en ook de nodige zorgvuldigheid te betrachten jegens degene waarover de melding wordt gedaan, zoals dat door de Algemene wet bestuursrecht is voorgeschreven en een bestuursorgaan betaamt, gelet op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Daaronder valt ook het recht op hoor en wederhoor en recht op inzage in de stukken, waar deze respondent om vraagt. Uitzondering daarop is uiteraard als de toekenning van deze rechten het onderzoek kan belemmeren. Om dit extra te benadrukken is een passage hierover in paragraaf 3.5.9 toegevoegd. Ook zij verwezen naar het voorgestelde artikel 1a, dat ook bescherming biedt aan degene waaraan de inbreuk of de misstand wordt toegeschreven en artikel 22 van de richtlijn dat de rechten van degenen aan wie de inbreuk wordt toegerekend borgt. De suggestie om een verbod aan de melder op te leggen om de informatie openbaar te maken in het geval een bevoegde autoriteit procedurefouten maakt, terwijl het benadelingsverbod in stand blijft kan de regering niet goed volgen. Het zou betekenen dat de melder eerst zou moeten onderzoeken of de bevoegde autoriteit een procedurele fout heeft gemaakt. Vaak zal hij niet over de informatie beschikken op grond waarvan hij dat zou kunnen beoordelen. Vervolgens zou het openbaar maken van de informatie wel verboden zijn, maar niet mogen leiden tot benadeling. Of openbaarmaking wel mag leiden tot een procedure wegens schending van de geheimhoudingsplicht is onduidelijk. Dat zou overigens in strijd zijn met de richtlijn. De regering heeft deze suggestie daarom niet overgenomen. Ten slotte zou het benadelingsverbod bij rechtstreekse externe melding zonder dat dit bij de werkgever bekend is in de praktijk onuitvoerbaar zijn. Deze stelling is niet nader toegelicht. De regering gaat ervan uit dat gedoeld wordt op de situatie dat een werknemer wegens bijvoorbeeld onvoldoende functioneren een lagere functie krijgt. Inmiddels heeft de werknemer een vermeende inbreuk of misstand gemeld bij een bevoegde autoriteit, terwijl de werkgever hiervan niet op de hoogte is. Hier kunnen verschillende zaken aan de hand zijn. In het geval de werkgever de beoordeling baseert op uitingen van de werknemer die impliceren dat er iets onoorbaars gaande is in de organisatie of handelingen van die werknemer die verband houden met het tegengaan van onoorbare praktijken zou dit een indicatie kunnen zijn voor de rechter om te vermoeden dat er een verband is tussen de melding en de benadeling. Het is gerelateerd aan hetzelfde feit. In het geval de benadeling geen enkel verband houdt met de melding en de werkgever kan aantonen dat hij noch weet had van de melding, noch de benadeling gelinkt is aan de gemelde feiten, is er geen sprake van benadeling wegens de melding. Dit zal in elk individueel geval moeten worden beoordeeld door de rechter. De regering ziet derhalve niet, waarom deze bepaling onuitvoerbaar zou zijn.

10.2.6 Bewijslast en sanctiemogelijkheden

In de consultatie is met betrekking tot het in artikel 17e opgenomen benadelingsverbod opgemerkt dat de woorden ‘wordt vermoed’ in het tweede lid niet aangeven waar de bewijslast – dan wel de bewijslast van het tegendeel – ligt. Er wordt op gewezen dat een wettelijk vermoeden volgens de literatuur over het burgerlijk procesrecht geen omkering is van het bewijsrisico; het komt er bij een wettelijk bewijsvermoeden op neer dat de rechter de gestelde benadeling voor waar aanneemt, tenzij voldoende tegenbewijs wordt geleverd. Gekozen zou kunnen worden – omdat dit meer in lijn met de bedoeling van de EU-wetgever zou zijn – de bewijslast te verleggen naar de werkgever, waardoor het volledige bewijsrisico ook bij deze komt te liggen en waardoor de bewijslast (de bewijslastverdeling en het bewijsrisico) in zijn geheel wordt omgekeerd.

De richtlijn bepaalt in artikel 21, vijfde lid, dat in procedures die verband houden met benadeling waarmee de melder is geconfronteerd, onder voorwaarde dat de melder aantoont dat hij een melding of openbaarmaking heeft gedaan en met benadeling is geconfronteerd, wordt aangenomen dat de benadeling een represaille was voor de melding of de openbaarmaking. In dergelijke gevallen is het aan de persoon die de benadelende maatregel heeft genomen, om aan te tonen dat die maatregel naar behoren is gemotiveerd.

De melder heeft op grond van deze bepaling de bewijslast (en het bewijsrisico) om de feiten waarop de vordering is gebaseerd aan te dragen, te weten de melding of openbaarmaking en de benadeling. Het causaal verband tussen de melding of openbaarmaking en de benadeling wordt aangenomen totdat de werkgever het vermoeden van causaal verband weet te ontzenuwen. De bewijslast voor het aantonen van het ontbreken van causaal verband ligt bij de werkgever. Het uiteindelijke bewijsrisico blijft voor de melder. In die zin dat de bewijslast alsnog, door het gewicht van het door de werkgever geleverde tegenbewijs, bij de melder komt te liggen. Het is dan aan de melder om alsnog het causale verband aan te tonen.

Een verdergaande bescherming voor de melder is gelet op de richtlijn niet aan de orde. Naar aanleiding van deze opmerking wordt ter verduidelijking- ook in navolging van de richtlijn – gesproken van een verschuiving van de bewijslast.¹⁶⁵

Diverse respondenten, waaronder de Stichting van de Arbeid, de ROP, de VNG en het Huis zijn van mening dat de sanctiemogelijkheden tegen de werkgever onvoldoende zijn en er een onevenwichtigheid schuilt tussen de sanctiemogelijkheden voor werkgevers en voor de melders. Zij verwezen daarvoor ook naar voorbeelden uit het Angelsaksische recht. Ook het Huis voor klokkenluiders is van mening dat de melder in het nadeel verkeert ten opzichte van de werkgever, omdat een gang naar de rechter vaak bezwaarlijk is voor de melder vanwege de vaak hoge kosten die daarmee gepaard gaan. Het kunnen opleggen van een dwangsom jegens de werkgever om de benadeling te stoppen zou geen punitieve sanctie zijn. Het Huis stelt daarom voor het Huis de bevoegdheid te geven een bestuurlijke boete op te leggen voor het geval de werkgever de melder benadeelt. Een andere respondent deed de suggestie om van rechtswege een boete op te leggen wegens ongeoorloofde benadeling. Ook een kort geding zou te lang duren, de rechter zou niet zijn ingericht voor subtiele vormen van benadeling en de bewijsproblematiek zou zich niet lenen voor een kort geding.

Anders dan deze respondenten acht de regering de sanctiemogelijkheden die het huidige recht kent voldoende afschrikwekkend en tegelijkertijd effectief en proportioneel. De benadeling speelt zich voornamelijk af in het civielrechtelijke (en meer specifiek het arbeidsrechtelijke) domein. Strafrechtelijke of bestuursrechtelijke sancties passen daar minder bij. Het opleggen van een civielrechtelijke dwangsom door de rechter in een kort geding acht de regering een bijzonder effectief middel. Dat de melder het initiatief hiertoe moet nemen is eerder een voordeel dan een nadeel. Hij is dan niet afhankelijk van ingrijpen door anderen. De regering ziet ook geen discrepantie tussen de mogelijkheden die bescherming bieden aan de melder en die bescherming bieden aan de werkgever. Immers ook de werkgever kan zich in een benadelingsactie schuldig maken aan laster, bijvoorbeeld als hij opzettelijk een ongunstig beeld van de melder schetst om een ontslagprocedure te kunnen starten. Die strafrechtelijke sanctiemogelijkheid beschermt derhalve niet alleen de werkgever, maar ook de melder. Ten slotte herkent de regering de waarneming dat de civiele rechter geen adequate instantie zou zijn voor benadelingszaken naar aanleiding van een melding niet. Voor zover de bewijsproblematiek in een benadelingskwestie zich niet zou lenen voor een kort geding, lost dit probleem zich op door de verschuiving van de bewijslast. De melder kan volstaan met aan te tonen dat hij is benadeeld en dat hij een inbreuk op het Unierecht of een misstand heeft gemeld. De instanties waar hij de melding heeft gedaan zijn verplicht de daarvoor benodigde informatie aan de melder ter beschikking te stellen.¹⁶⁶ Alles overziende is de regering daarom van mening dat de sanctiemogelijkheden zowel de melder als de werkgever voldoende bescherming bieden en ziet zij geen reden om daar sanctiemogelijkheden aan toe te voegen. Wel hebben deze opmerkingen aanleiding gegeven om de memorie van toelichting op dit onderdeel aan te vullen. Ook zal het Huis voor klokkenluiders melders die om advies vragen over de sanctiemogelijkheden en procedures informeren. Een wettelijke plicht voor werkgevers om in het kader van de interne meldprocedure de melder over eventuele sanctiemogelijkheden te informeren, zoals een respondent in de internetconsultatie suggereerde, wordt niet vereist door de richtlijn en kan niet van alle werkgevers worden verlangd.

10.2.7 Ondersteuningsmiddelen

Het Huis voor klokkenluiders heeft opgemerkt dat klokkenluiders vaak over onvoldoende financiële middelen beschikken voor met name juridische en psychosociale hulp en financiële ondersteuning daarvoor hard nodig hebben. Ook de Stichting van de Arbeid, de ROP, de VNG en Transparency International achten een financiële tegemoetkoming voor klokkenluiders van groot belang. De richtlijn verplicht niet tot dergelijke financiële ondersteuningsmiddelen. Wel wordt onderzocht of, en zo ja, welke financiële tegemoetkoming voor klokkenluiders wenselijk is. Zo dit het geval is, zal dit worden geregeld in het eerder genoemde wetsvoorstel naar aanleiding van de evaluatie van de Wet Huis voor klokkenluiders.

In dit verband zij nog wel opgemerkt dat aan het onderhavige wetsvoorstel een bepaling is toegevoegd, die regelt dat ook zzp’ers recht hebben op rechtsbijstand. Verwezen zij naar paragraaf 4.3 en naar het voorgestelde artikel V, dat artikel 12, tweede lid, onderdeel e, van de Wet op de rechtsbijstand wijzigt en de artikelsgewijze toelichting daarop.

Transparency International merkte op dat waar ondersteuning tot nu toe op grond van artikel 3a, tweede lid, onderdeel a, van de Wet Huis voor klokkenluiders deel uitmaakte van het kosteloze dienstenpakket, thans vooruitlopend op de evaluatie van de Wet Huis, de mogelijkheid wordt geschapen die diensten uit te besteden zonder dat de financiering daarvan wordt geregeld. Deze constatering berust op een misverstand. De voorgestelde wijziging van genoemd artikel beoogt slechts de adviestaak van het Huis voor klokkenluiders te verduidelijken. Het beoogt geen wijziging in de adviestaak van het Huis te regelen.

10.2.8 Wetstechnische opmerkingen

Naast deze meer principiële reacties is er ook gewezen op een aantal wetstechnische omissies. Zo is er door verschillende respondenten op gewezen dat het instemmingsrecht dat de ondernemingsraad heeft met de vaststelling van een procedure voor het omgaan met een vermoeden van een misstand ook moet gelden voor de procedure voor het informeren over een inbreuk op het Unierecht. Ook nu de procedure voor beide soorten meldingen wordt voorgeschreven, verdient artikel 27, eerste lid, onderdeel m, van de Wet op de ondernemingsraden (Wor) aanpassing. Het voorgestelde artikel VI voorziet daarin. In het kader van de Wor werd ook opgemerkt dat deze wetten een verschillende materiële reikwijdte hebben. De Wor maakt inderdaad gebruik van andere begrippen dan de Wet Huis voor klokkenluiders. Zo spreekt de Wor over een onderneming en de ondernemer, waar de Wet Huis gebruik maakt van het begrip werkgever. Beide wetten gaan wel uit van een ondernemer/werkgever waar in de regel ten minste 50 personen werkzaam zijn. De wetten regelen andersoortige zaken. De Wor regelt dat een ondernemer waar in de regel ten minste 50 personen werkzaam zijn een ondernemingsraad moet instellen, terwijl de Wet Huis voor klokkenluiders onder andere verplicht tot het vaststellen van een procedure voor het melden van een vermoeden van een misstand of een inbreuk op het Unierecht. Indien de reikwijdte van beide wetten inderdaad verschilt, dan leidt dat niet tot problemen. De regering ziet daarom geen aanleiding om hier het wetsvoorstel op aan te passen en de betreffende bepaling over te hevelen naar de Wet Huis voor klokkenluiders, zoals is voorgesteld.

Ten aanzien van de voorgestelde bepalingen die zien op de informatieverstrekking aan de melder over het vervolg dat wordt gegeven naar aanleiding van diens melding over een inbreuk op het Unierecht werd door verschillende respondenten opgemerkt dat uit de formulering van die bepalingen zou blijken dat aan alle meldingen opvolging zou moeten worden gegeven, terwijl de richtlijn dat niet eist. De desbetreffende voorgestelde bepalingen zijn daarom zodanig aangepast dat duidelijk is dat een organisatie ook kan besluiten geen opvolging aan de melding te geven, bijvoorbeeld omdat de inbreuk van geringe betekenis is. Ook in dat geval dient de melder evenwel daarover te worden geïnformeerd.

Enkele respondenten, waaronder het Huis voor klokkenluiders en Transparency International wezen erop dat de richtlijn eist dat een melding van een inbreuk op het Unierecht vormvrij is. Het voorstel tot aanpassing van artikel 5, zoals het in consultatie is gegaan, schrijft evenwel voor dat een verzoek tot het doen van onderzoek naar een vermoeden van een misstand en naar een inbreuk op het Unierecht bij verzoekschrift, voorzien van een handtekening moet worden ingediend. Voor meldingen over inbreuken op het Unierecht verhoudt zich dit inderdaad niet met de richtlijn. Het voorgestelde artikel 5 is naar aanleiding van deze opmerking gewijzigd. Omdat voor het Huis wordt voorgeschreven dat een enkel meldkanaal wordt ingericht voor zowel een vermoeden van een misstand als voor inbreuken op het Unierecht dat aan de eisen van de richtlijn voldoet, geldt dit voortaan ook voor verzoeken tot onderzoek naar een vermoeden van een misstand. Voor een nadere toelichting zij verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel M.

Ook terecht werd opgemerkt dat verzuimd was te regelen dat ook naar aanleiding van een melding over een inbreuk op het Unierecht een bejegeningsonderzoek kan worden ingesteld door het Huis. Deze omissie is hersteld. Dat geldt ook voor de artikelen 6 en 3a, derde lid, onder b, subonderdeel 2°, Wet Huis voor klokkenluiders die ook voor meldingen over inbreuken van het Unierecht moeten gelden.

Eén van de respondenten merkte op dat de geheimhoudingsbepaling, zoals die in de consultatieversie van het wetsvoorstel was opgenomen, niet uitvoerbaar is. Indien ook andere betrokkenen hun toestemming moeten geven om hun identiteit kenbaar te maken aan functionarissen die opvolging moeten geven aan de melding, zou dat het onderzoek kunnen belemmeren. Dit is een terechte opmerking. Deze voorgestelde bepaling in de consultatieversie van het wetsvoorstel strekt onbedoeld ook verder dan de richtlijn vereist. Het verbod op bekendmaking van de identiteit aan andere personeelsleden die opvolging geven aan de melding zonder diens instemming ziet alleen op de identiteit van de melder en niet op die van andere betrokkenen. Het voorgestelde artikel 1a is hierop aangepast.

10.2.9 Overige opmerkingen

Het Huis voor klokkenluiders zag graag de preventietaak van het Huis in de wet verankerd. De afdeling advies heeft onder andere tot taak om algemene voorlichting te geven over het omgaan met een vermoeden van een misstand. De afdeling onderzoek heeft onder andere als taak om algemene aanbevelingen te formuleren over het omgaan met een vermoeden van een misstand.¹⁶⁷ In hoeverre dit toereikend is om de preventietaak goed uit te voeren wordt naar aanleiding van de evaluatie van de Wet Huis nader onderzocht. Indien dit tot wetswijziging dient te leiden zal dat in het wetstraject ter uitvoering van de uitkomsten van de evaluatie worden meegenomen.

Opgemerkt werd dat niet wordt toegelicht waarom er niet voor is gekozen in zijn algemeenheid anonieme meldingen te honoreren. Een passage hiertoe is in paragraaf 3.5.5 toegevoegd.

Ten slotte werd nog de suggestie gedaan de ‘klokkenluidersbrief’ van een bestuursrechtelijke grondslag te voorzien. Dit is verder niet toegelicht. De richtlijn verplicht hier niet toe. De regering heeft deze suggestie daarom overgenomen.

10.3 Adviezen Autoriteit persoonsgegevens en Nationale ombudsman

10.3.1 Autoriteit persoonsgegevens

De Autoriteit persoonsgegevens (verder: de AP) acht het een goede zaak indien in Nederland één centraal punt wordt ingericht ter ondersteuning van melders. De AP maakt uit de transponeringstabel op, dat Nederland geen gebruik maakt van de mogelijkheid om een afzonderlijke duidelijk gedefinieerde onafhankelijke bestuurlijke autoriteit in te richten en dat zo’n autoriteit er dus niet is. Dit berust op een misverstand. Het Huis voor klokkenluiders is immers een onafhankelijke autoriteit, die bij uitstek klokkenluiders van advies dient en daarmee het informatiecentrum is, waar het derde lid van artikel 20 van de richtlijn op doelt. Om misverstanden hierover te voorkomen is de transponeringstabel in deze zin aangepast.

Daarnaast merkt de AP op dat niet duidelijk wordt op welke gebieden en op (welke) wijze de bevoegde autoriteiten door het Huis of door een onafhankelijke bestuurlijke autoriteit in de zin van artikel 20, derde lid, van de richtlijn, worden ondersteund bij klokkenluidersmeldingen. De bevoegde autoriteit(en) zijn weliswaar toezichthouder op hun ‘eigen’ gebied, maar dat betekent nog niet dat zij klokkenluiders ook adequaat kunnen ondersteunen, aldus de AP.

De regering merkt hierover het volgende op. Artikel 20, derde lid, van de richtlijn ziet uitsluitend op de ondersteuning van de in artikel 4 van de richtlijn genoemde personen. Dat zijn melders in een werkgerelateerde context, personen die een melder bijstaan en derden die verbonden zijn met de melder. Het gaat dus niet om ondersteuning van de bevoegde autoriteiten die op grond van artikel 11, eerste lid, van de richtlijn worden aangewezen. Deze autoriteiten worden overigens niet aangewezen om melders te ondersteunen, maar om meldkanalen in te richten voor werkgerelateerde meldingen over inbreuken op het Unierecht die zij adresseren.

De AP merkt op dat in het concept wetsvoorstel niet is geregeld dat andere bevoegde autoriteiten een bejegeningsonderzoek moeten verrichten. Zij vraagt zich af of het, gelet op de expertise en ervaring van het Huis, wenselijk en nodig is dat bevoegde autoriteiten zelf zo’n onderzoek dienen te verrichten of dat het passender is dat het Huis dat in voorkomende gevallen doet. In de memorie van toelichting wordt daar niet op ingegaan. Indien dit niet voldoende wordt geadresseerd, meent de AP dat de wet niet zal werken en dat de klokkenluider in de kou staat.

De regering begrijpt deze zorg. Vooropgesteld wordt dat dit wetsvoorstel niets wijzigt in de soort taken van het Huis voor klokkenluiders en de bevoegde autoriteiten. Ook verandert het niets aan de huidige relatie tussen het Huis voor klokkenluiders en de in dit wetsvoorstel aangewezen autoriteiten en overige organisaties waar externe meldingen over een vermoeden van een misstand kunnen worden gedaan. Wel is er ruimte om die relatie in de praktijk te verbeteren.

Op grond van de Wet Huis heeft het Huis voor klokkenluiders verschillende taken, namelijk taken in het kader van ondersteuning van klokkenluiders enerzijds (de adviestaak en het bejegeningsonderzoek) en een taak om onderzoek te doen naar misstanden, voor zover geen andere autoriteit, dienst of instantie daartoe bevoegd is met als doel de misstand op te lossen anderzijds.

De autoriteiten die in het wetsvoorstel worden aangewezen als bevoegde autoriteit, worden aangewezen omdat zij al handhavingstaken hebben op de in de richtlijn genoemde gebieden en onderzoek kunnen doen naar en maatregelen kunnen nemen tegen inbreuken op de in de bijlage van de richtlijn genoemde Uniehandelingen. In dat kader kunnen zij, evenals het Huis voor klokkenluiders, ook nu al werkgerelateerde meldingen ontvangen. Het wetsvoorstel verplicht nu deze autoriteiten tot de inrichting van een meldkanaal voor deze werkgerelateerde meldingen dat aan de eisen van de richtlijn voldoet en tot het geven van een adequate opvolging aan de melding. De aanwijzing van het Huis voor klokkenluiders als bevoegde autoriteit vloeit voort uit diens taak om op verzoek van een melder onderzoek te doen naar een vermoeden van een misstand, indien geen andere autoriteit bevoegd is. Deze taak wordt met dit wetsvoorstel uitgebreid naar onderzoek naar inbreuken op het Unierecht, indien geen andere autoriteit bevoegd is. Evenals de andere aangewezen bevoegde autoriteiten heeft het Huis in het kader van deze onderzoekstaak de bevoegdheid om de melding te ontvangen en daar onderzoek naar te doen. Daarmee valt het Huis onder de op grond van artikel 11 van de richtlijn aan te wijzen bevoegde autoriteiten. Het Huis voor klokkenluiders wordt dus als bevoegde autoriteit aangewezen op grond van deze onderzoekstaak.

Het bejegeningsonderzoek is van geheel andere orde. Deze taak moet worden gezien als een vorm van ondersteuning aan de melder en daaraan gerelateerde personen. Deze taak behoort daarom, evenals nu het geval is, exclusief belegd te blijven bij het Huis en behoort niet tot de taken van de overige aangewezen bevoegde autoriteiten. Feitelijk verandert er in dit opzicht niets aan de reeds bestaande verhoudingen tussen het Huis voor klokkenluiders en de overige aangewezen bevoegde autoriteiten. Teneinde de zorg van de AP weg te nemen is paragraaf 4.1 in deze zin aangescherpt.

Ten aanzien van de reikwijdte van de bevoegdheid van de AP merkt de AP op dat onder de reikwijdte van artikel 2 van de richtlijn niet begrepen wordt de Richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging en verzoekt de reikwijdte van de bevoegdheid van de AP als bevoegde autoriteit te verduidelijken en daaronder in ieder geval ook te begrijpen de Richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging.

In dit verband wordt opgemerkt dat artikel 2d van het wetsvoorstel niet de bevoegdheid regelt van de daarin genoemde autoriteiten, maar de reikwijdte van de plicht om een meldkanaal in te richten. Werkgerelateerde meldingen over de onder artikel 2 van de richtlijn vallende inbreuken op het Unierecht moeten volgens de eisen van de richtlijn worden verwerkt via een daartoe ingericht meldkanaal. Het is toegestaan om via dat meldkanaal ook andere meldingen over andere inbeuken te verwerken. De AP is derhalve bevoegd om ook inbreuken op de Richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging via het meldkanaal voor werkgerelateerde inbreuken op het Unierecht te behandelen. De regering ziet daarom geen reden om artikel 2d aan te passen.

De AP wijst er verder op dat in het kader van onderzoek naar een melding door het Huis voor klokkenluiders of door een andere bevoegde autoriteit bijzondere persoonsgegevens worden verwerkt en verwijst daarbij naar het consultatievoorstel voor de Verzamelwet gegevensbescherming, waarin de bevoegdheid van het Huis wordt geregeld om bijzondere persoonsgegevens te verwerken, voor zover nodig voor diens taak. Terecht merkt de AP op dat een dergelijke bevoegdheid ook voor de andere aangewezen autoriteiten zal zijn ‘ingebakken’ in hun taak en daarom een uitdrukkelijke regeling voor uitwisseling van bijzondere gegevens tussen de bevoegde autoriteiten niet nodig is. Wel dient te worden voorzien in de vereiste passende waarborgen in artikel 9 en 10 van de AVG. Naar aanleiding van het advies van de AP hierop in te gaan is paragraaf 3.5.10 toegevoegd waarin dit wordt geadresseerd.

Terecht merkt de AP op dat niet alleen bevoegde autoriteiten, maar ook bevoegde instanties ingevolge het voorgestelde artikel 17b, tweede lid, gegevens zouden moeten kunnen uitwisselen. De betreffende bepaling is in die zin aangepast.

De AP adviseert om in de memorie van toelichting in te gaan op de vraag waarom er niet voor wordt gekozen om anonieme meldingen in zijn algemeenheid toe te staan. Ook de AVG staat dit immers toe. Ook in de internetconsultatie werd hierom gevraagd. Aan dit advies is gevolg gegeven door toevoeging van paragraaf 3.5.5 waar uiteengezet wordt, waarom de regering hier niet voor heeft gekozen.

Evenals vele respondenten van de (internet)consultatie, is ook de AP van mening dat het beter is de eisen aan de meldkanalen, zowel intern als extern, gelijk te trekken voor zowel meldingen over inbreuken op het Unierecht als over misstanden naar nationaal recht. Verwezen zij naar hetgeen daarover in de paragrafen 10.2.3 en 10.2.4 is opgemerkt.

De AP adviseert om de uitzonderingsmogelijkheden tot opvolging van meldingen over inbreuken op het Unierecht nader toe te lichten of te regelen in het wetsvoorstel. Naar aanleiding hiervan is een nieuw artikel 2f toegevoegd en is de memorie van toelichting aangepast. Overigens zij opgemerkt dat het de AP vrij staat om een enkel kanaal in te richten voor zowel meldingen over inbreuken op het Unierecht als voor meldingen over een vermoeden van een misstand naar nationaal recht.

10.3.2 Nationale ombudsman

In het kader van de vraag of ook de Nationale ombudsman moet worden aangewezen als bevoegde autoriteit is het wetsvoorstel ook voor advies aan de Nationale ombudsman voorgelegd. De Nationale ombudsman merkt in zijn advies op dat het wetsvoorstel de Nationale ombudsman niet aanwijst als bevoegde autoriteit en ook niet onder de bepaling valt, die regelt dat ook als een autoriteit, bestuursorgaan of instantie niet is aangewezen en een werkgerelateerde melding over een inbreuk op het Unierecht ontvangt deze die melding overeenkomstig de eisen van de richtlijn dient te behandelen.¹⁶⁸ Dit leidt volgens de Nationale ombudsman niet tot een beperking van de bescherming van de klokkenluider, omdat de klachten die de Nationale ombudsman behandelt wezenlijk anders zijn dan waar de richtlijn en het wetsvoorstel op doelen. De bevoegdheid van de Nationale ombudsman ziet op de behandeling van klachten over gedragingen van een bestuursorgaan, waarbij de vraag centraal staat of de overheid zich behoorlijk heeft gedragen. Dat is een ander soort onderzoek dan een onderzoek naar een inbreuk op het Unierecht als zodanig.

Daarnaast wijst de Nationale ombudsman op zijn onafhankelijke positie. De Nationale ombudsman legt alleen verantwoording af aan de Tweede Kamer. De aanwijzing als bevoegde autoriteit zou er toe leiden dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties regels zou kunnen stellen waaraan een opleiding (van personeel) moet voldoen. Dat zou de positie van de Nationale ombudsman als Hoog College van Staat dat alleen verantwoordelijkheid aflegt aan de Tweede Kamer in het geding kunnen brengen.

De conclusie van de Nationale ombudsman dat aanwijzing als bevoegde autoriteit niet nodig is en dat de Nationale ombudsman ook niet onder de vangnetbepaling valt, wordt onderschreven. Het onderzoek dat de Nationale ombudsman naar aanleiding van een melding over een inbreuk op het Unierecht doet, ziet niet op herstel van die inbreuk, maar op de gedraging van het bestuursorgaan jegens de klokkenluider. Voor het onderzoek naar de inbreuk als zodanig zal een andere autoriteit bevoegd zijn, ook als het gaat om handelingen of nalatigheden van de overheid die het doel of de toepassing ondermijnen van de regels in de Uniehandelingen. De rol van de Nationale ombudsman ziet uitsluitend op herstel van de betrekkingen tussen burger en overheid en niet op herstel van de inbreuk. Dat is wezenlijk anders dan bijvoorbeeld het onderzoek dat het Huis doet naar een vermoeden van een misstand of een inbreuk op het Unierecht.

Ook het argument dat de bijzondere positie van de Nationale ombudsman met zich brengt dat de Nationale ombudsman niet kan worden aangewezen als bevoegde autoriteit wordt onderschreven.

11. Overgangsrecht en inwerkingtreding

Voor de toelichting op het overgangsrecht wordt verwezen naar de toelichting op Artikel I, onderdeel W, en voor de toelichting op de inwerkingtreding naar de toelichting op artikel VIII.

12. Transponeringstabel

Bepaling EU-regeling	Bepaling in implementatieregeling of bestaande regeling: Toelichting indien niet geïmplementeerd of naar zijn aard geen implementatie behoeft	Omschrijving beleidsruimte	Toelichting op de keuze(n) bij de invulling van de beleidsruimte
Artikel 1 Doel	Behoeft naar zijn aard geen implementatie	–
Artikel 2 Materieel toepassingsgebied	Artikel I, A, artikel 1 (nieuw) Wet Huis (definitie inbreuk op het Unierecht)	Geen
Artikel 3 Verband met andere Uniehandelingen en nationale bepalingen	Lid 1: Artikel I, B, artikel 1b (nieuw) Wet Huis.	Geen
Artikel 4 Persoonlijk toepassingsgebied	Lid 1, 2 en 3: Artikel I, A, artikel 1 (nieuw) Wet Huis (definitie melder) Lid 4: Artikel I, V, artikel 17e, derde lid, (nieuw) Wet Huis en artikel I, A, artikel 1 (nieuw) Wet Huis (definities betrokken derde en degene die een melder bijstaat)	Geen
Artikel 5 Definities	Artikel I, A, artikel 1 (nieuw) Wet Huis	-
Artikel 6 Voorwaarden voor de bescherming van melders	Artikel I, V, artikel 17e (nieuw) Wet Huis	Mogelijkheid voor anonieme melding	Van de mogelijkheid om anonieme melding toe te staan wordt vooralsnog geen gebruik gemaakt.
Artikel 7 Melding via interne kanalen	Leden 1 en 2: behoeven naar hun aard geen implementatie. Lid 3: Artikel I, C, artikel 2, vijfde lid, onderdeel a, Wet Huis en Artikel I, E, artikel 2g, onderdeel a, Wet Huis.
Artikel 8 Verplichting tot het opzetten van interne meldkanalen	Leden 1 en 3: Artikel I, C, artikel 2, eerste lid, Wet Huis. Lid 4: artikel I, C, artikel 2, derde lid, Wet Huis. Leden 6 en 9 (3^e alinea): Artikel I, C, artikel 2, vierde lid, onderdeel a, Wet Huis. Lid 8 behoeft naar zijn aard geen implementatie.	Mogelijkheid om: – ook anderen dan werknemers de mogelijkheid te bieden om intern te melden (lid 2), – meldkanalen intern te laten beheren door een daartoe aangewezen persoon of afdeling, of extern ter beschikking te stellen door derden (lid 5) – na een risicobeoordeling kunnen privaatrechtelijke juridische entiteiten met < 50 werknemers worden verplicht tot het instellen van een intern meldkanaal (lid 7) , – overheidsinstanties met < 50 werknemers uit te sluiten van verplichting intern kanaal (lid 9, 2^e alinea) en, – meldkanalen tussen gemeenten te delen of gezamenlijk te beheren (lid 9, 3^e alinea)	Van de mogelijkheden om: – ook anderen dan werknemers de mogelijkheid te bieden om intern te melden (lid 2), – na een risicobeoordeling privaatrechtelijke juridische entiteiten met < 50 werknemers te verplichten tot het instellen van een intern meldkanaal (lid 7), wordt geen gebruik gemaakt. Van de mogelijkheden om – meldkanalen intern te laten beheren door een daartoe aangewezen persoon of afdeling, of extern ter beschikking te stellen door derden (lid 5) – overheidsinstanties met < 50 werknemers uit te sluiten van verplichting intern kanaal (lid 9, 2^e alinea) en meldkanalen tussen gemeenten te delen (lid 9 3^e alinea)[1] wordt wel gebruik gemaakt: – zie toelichting op artikel 2 Wet Huis voor machtiging van beheer aan anderen, en – Artikel I, C, artikel 2, vierde lid, onderdeel b, Wet Huis.
Artikel 9 Procedures voor interne melding	Lid 1 (a): artikel 5, eerste lid, onderdeel f, AVG. Lid 1 (b): Artikel I, C, artikel 2, tweede lid, onderdeel e, Wet Huis. Lid 1 (c): Artikel I, C, artikel 2, tweede lid, onderdeel c, Wet Huis. Lid 1 (d): Artikel I, C artikel 2, tweede lid, onderdeel c, Wet Huis. Lid 1 (e): behoeft naar zijn aard geen implementatie[2]. Lid 1 (f): Artikel I, C, artikel 2, tweede lid, onderdeel f, Wet Huis. Lid 1 (g): Artikel I, C, artikel 2, vijfde lid, onderdeel b, Wet Huis.
Artikel 10 Melding via externe kanalen	Artikel I, O, onderdeel e van artikel 6 Wet Huis vervalt.
Artikel 11 Verplichting tot het opzetten van externe meldkanalen en het bieden van opvolging aan meldingen	Lid 1: Artikel I, E, artikel 2d Wet Huis. Lid 2 (a): Artikel I, E, artikel 2d, eerste lid, Wet Huis. Lid 2 (b): Artikel I, E, artikel 2e, vierde lid, onderdeel a, Wet Huis. Lid 2 (c): Artikel I, E, artikel 2e, eerste lid, Wet Huis. Lid 2 (d): Artikel I, E, artikel 2e, vierde lid, onderdeel b, Wet Huis. Lid 2 (e): Artikel I, E, artikel 2e, vierde lid, onderdeel c, Wet Huis. lid 2 (f): Artikel I, E, artikel 2e, achtste lid, Wet Huis. Lid 6: Artikel I, E, artikel 2e, zevende lid, Wet Huis.	In de leden 3, 4 en 5: mogelijkheid voor: + uitsluiting van: – ‘minor breach’, en – herhaalde melding; + voorrangsregeling.	Van de mogelijkheid tot uitsluiting van minor breaches en herhaalde meldingen en de voorrangsregeling wordt wel gebruik gemaakt. Lid 3: Artikel I, E, artikel 2e, tweede lid, onderdeel a, en derde lid, Wet Huis. Lid 4: Artikel I, E, artikel 2e, tweede lid, onderdeel b, en derde lid, Wet Huis. Lid 5: Artikel I, E, artikel 2e, zesde lid, Wet Huis.
Artikel 12 Opzet van externe meldkanalen	Lid 1: artikel 5, eerste lid, onderdeel f, AVG Lid 2: artikel I, E, artikel 2d, tweede lid, Wet Huis. Lid 3: Artikel I, E, artikel 2f, derde lid, Wet Huis. Lid 4 (jo. artikel 7 lid 3): Artikel I, E, artikel 2f, eerste lid, Wet Huis. Lid 5: Artikel I, E, artikel 2f, tweede lid, Wet Huis.
Artikel 13 Informatie over ontvangst en opvolging meldingen	Artikel I, E, artikel 2g Wet Huis.
Artikel 14 Evaluatie bevoegde autoriteiten	Artikel I, E, artikel 2h Wet Huis.
Artikel 15	Artikel I, V, artikel 17e, eerste lid, onderdeel b, Wet Huis.
Artikel 16 Geheimhoudingsplicht	Artikel I, B, artikel 1a Wet Huis.
Artikel 17 Verwerking persoonsgegevens	Niet geïmplementeerd, bestaand recht in artikel 6 (1) (c) AVG.
Artikel 18 Registratie van meldingen	Artikel I, D, artikelen 2a en 2b Wet Huis en artikel I, E, artikel 2d, eerste lid, Wet Huis.
Artikel 19 Verbod op represailles	Artikel I, V, artikel 17e Wet Huis.
Artikel 20 Ondersteuningsmaat-regelen	Lid 1 (a): Artikel I, F, artikel 3a, tweede lid, onderdeel a, en onderdeel c (nieuw) Wet Huis. Lid 1 (b) en overweging 90: Artikel I, V, artikel 17g Wet Huis. Lid 1 (c): Artikel V, Artikel 12, tweede lid, onderdeel e, van de Wet op de rechtsbijstand.	In de leden 2 en 3 mogelijkheid voor financiële bijstand en ondersteuningsmaat-regelen in het kader van gerechtelijke procedures door een informatiecentrum of onafhankelijke bestuurlijke autoriteit.	Van deze mogelijkheid wordt geen gebruik gemaakt; de noodzaak wordt bezien n.a.v. de wetsevaluatie.
Artikel 21 Maatregelen tegen benadeling/vrijwaring	Lid 1 behoeft naar zijn aard geen implementatie. Lid 2: Artikel I, V, artikel 17f, eerste lid, Wet Huis. Lid 3: Artikel I, V, artikel 17f, tweede lid, Wet Huis. Lid 4: behoeft naar zijn aard geen implementatie. Lid 5: Artikel I, V, artikel 17e, tweede lid, Wet Huis. Lid 6: niet geïmplementeerd, bestaand recht. Lid 7: Artikel I, V, artikel 17f Wet Huis Lid 8: niet geïmplementeerd, bestaand recht.
Artikel 22 Maatregelen ter bescherming van betrokkenen	Lid 1: bestaand recht Leden 2 en 3: Artikel I, B, artikel 1a, tweede lid, onderdeel a, en derde lid, Wet Huis.
Artikel 23 Sancties	Niet geïmplementeerd, bestaand recht.
Artikel 24 Geen afstand van rechten en bescherming	Niet geïmplementeerd, bestaand recht.
Artikel 25 Non-regressie	Behoeft naar zijn aard geen implementatie.
Artikel 26 Omzetting en overgangsperiode	Artikel I, W, artikel 21b Wet Huis.
Artikel 27 Verslaglegging, evaluatie en toetsing	Behoeft naar zijn aard geen implementatie.
Artikel 28 Inwerkingtreding	Behoeft naar zijn aard geen implementatie.
Artikel 29 Adressaten	Behoeft naar zijn aard geen implementatie.

1 Meldkanalen kunnen eveneens worden gedeeld tussen gemeenten en openbare lichamen die o.g.v. een gemeenschappelijke regeling door gemeenten zijn ingesteld.

2 Het nationale recht voorziet niet in de mogelijkheid van anonieme meldingen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

Onderdeel A

Artikel 1 van de Wet Huis¹⁶⁹, waarin de begripsbepalingen zijn opgenomen, wordt in zijn geheel vervangen. De definities van de begrippen van de afdelingen advies en onderzoek, bureau, Huis, Onze Minister, verzoeker, werkgever en werknemer blijven geheel of vrijwel geheel ongewijzigd in stand. De definitie van vermoeden van een misstand blijft ook ongewijzigd, met dien verstande dat deze samen moet worden gelezen met de definitie van misstand, die weliswaar apart is opgenomen, maar hetzelfde inhoudt als onderdeel van de vigerende definitie van vermoeden van een misstand. Het begrip verzoeker is verbreed door de uitbreiding van de groep van personen die een melding over een vermoeden van een misstand kunnen doen bij het Huis.

De definitie van het begrip onderzoek komt niet meer terug in de definitiebepaling, omdat uit de wet zelf, op de plaatsen waar het begrip onderzoek voorkomt, voldoende blijkt welk onderzoek het betreft.

Nieuw zijn de definities van bedrijfsgeheim, betrokken derde, bevoegde autoriteit, degene die een melder bijstaat, inbreuk op het Unierecht, informatie over een inbreuk, melder, meldkanaal, Onze Minister wie het aangaat, opvolging, richtlijn en werkgerelateerde context. Deze definities zijn opgenomen in verband met de introductie van deze begrippen in of vanwege de richtlijn. Hierna wordt ingegaan op een aantal van deze nieuwe definities.

Bevoegde autoriteit

Een bevoegde autoriteit is een autoriteit die in of op grond van artikel 2c (nieuw) van de Wet Huis is aangewezen voor het ontvangen en behandelen van meldingen van informatie over inbreuken op het Unierecht. Het betreft de bestuursorganen of diensten die belast zijn met de handhaving van inbreuken op het Unierecht, bedoeld in artikel 2 van de richtlijn (zie daarover de paragrafen 2.1 en 3.2 van deze toelichting). Onder meer worden de Autoriteit Consument en Markt (ACM), de Autoriteit Financiële markten (AFM), De Nederlandsche Bank N.V. (DNB), de Nederlandse zorgautoriteit (NzA) en de Autoriteit persoonsgegevens (AP) aangewezen. Het Huis wordt eveneens aangewezen en zal (als last resort) bevoegd zijn om meldingen over inbreuken waarvoor geen andere autoriteit bevoegd is in behandeling te nemen.

Betrokken derde

Een betrokken derde kan een collega zijn of familielid die in een werkgerelateerde context verbonden is met een melder, maar ook een rechtspersoon die eigendom is van de melder, waarvoor de melder werkt of waarmee de melder anderszins werkgerelateerd verbonden is.

Degene die een melder bijstaat

Met degene die de melder bijstaat zijn onder meer bedoeld vertrouwensadviseurs binnen een organisatie of vakbondsvertegenwoordigers die een melder vertrouwelijk kunnen adviseren bij de melding van een misstand of een inbreuk op het Unierecht.

Inbreuk op het Unierecht

Een inbreuk op het Unierecht betreft de handelingen of nalatigheden die onrechtmatig zijn en betrekking hebben op Uniehandelingen en beleidsterreinen die binnen het in artikel 2 van de richtlijn bedoelde materiële toepassingsgebied vallen of het doel of de toepassing ondermijnen van de regels in de Uniehandelingen en beleidsterreinen die binnen het in artikel 2 van de richtlijn bedoelde materiële toepassingsgebied vallen. De Unie-terreinen die het betreft zijn toegelicht in paragraaf 2.1 van het algemeen deel van deze toelichting.

Met het ondermijnen van het doel of de toepassing van de regels in de Uniehandelingen op de in artikel 2 van de richtlijn genoemde beleidsterreinen wordt misbruik van het Unierecht zoals geïnterpreteerd in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoeld.

De definitie van inbreuk op het Unierecht is ontleend aan de definitie van ‘inbreuken’ in artikel 5 van de richtlijn.

Informatie over een inbreuk

De informatie over een inbreuk op het Unierecht die een melder aandraagt kan zowel zien op inbreuken die plaatsvinden of hebben plaatsgevonden als op inbreuken die zeer waarschijnlijk nog zullen plaatsvinden. Een melder zal redelijke gronden moeten hebben om aan te nemen dat de door hem gemelde zaken op waarheid berusten.

Melder

Onder melder wordt verstaan de natuurlijke persoon die in de context van zijn werkgerelateerde activiteiten verkregen informatie over een inbreuk meldt of openbaar maakt, dan wel een vermoeden van een misstand meldt of openbaar maakt. Het gaat daarbij ten minste om de personen, bedoeld in artikel 4, eerste, tweede of derde lid, van de richtlijn. Dit zijn niet alleen werknemers, ambtenaren met een publiekrechtelijke aanstelling en degenen die anders dan uit dienstbetrekking arbeid verrichten of hebben verricht zoals zelfstandigen, vrijwilligers en stagiairs, waarop de Wet Huis nu van toepassing is, maar ook sollicitanten, aandeelhouders, bestuurders, leden van een raad van commissarissen en aannemers, onderaannemers en leveranciers en eenieder die werkt onder toezicht van hen. Ook kan het gaan om mensen die informatie over inbreuken hebben verkregen in een inmiddels beëindigde werkrelatie, zoals oud-werknemers en gewezen ambtenaren. Zij kunnen allen melding doen van informatie over een inbreuk of van een vermoeden van een misstand die in een werkgerelateerde context plaatsvindt of heeft plaatsgevonden en genieten ondersteuning en rechtsbescherming overeenkomstig het bepaalde in de Wet Huis. Zie ook de paragrafen 2.2 en 3.3 van het algemeen deel van deze toelichting.

Meldkanaal

Een meldkanaal is de voorziening binnen de organisatie van een bevoegde autoriteit voor het ontvangen en in behandeling nemen van externe meldingen van informatie over een inbreuk. Het dient te voldoen aan de eisen die zijn gesteld in artikel 2d (nieuw) van de Wet Huis.

Opvolging

De definitie van opvolging is ontleend aan de definitie van dit begrip in artikel 5 van de richtlijn en houdt het optreden in van een werkgever of een bevoegde autoriteit nadat deze zich bevoegd acht en heeft geoordeeld dat een melding nader onderzoek vergt. Opvolging heeft betrekking op het onderzoek naar de juistheid van de in de melding gedane beweringen, het nader onderzoek dat nodig is en voor zover de bevoegde autoriteit daartoe bevoegd is, het treffen van maatregelen om het aan de orde gestelde probleem aan te pakken. Verder kan opvolging betrekking hebben op doorverwijzing in het geval andere instanties bevoegd blijken te zijn of de beëindiging van de procedure wegens onvoldoende bewijs.

Werkgerelateerde context

Onder werkgerelateerde context wordt verstaan de huidige of vroegere werkgerelateerde activiteiten in de publieke of private sector waardoor, ongeacht de aard van die activiteiten, personen informatie kunnen verkrijgen over misstanden en inbreuken en waarbij die personen te maken kunnen krijgen met benadeling indien zij dergelijke informatie zouden melden. Bij werkgerelateerde activiteiten gaat het niet alleen om het verrichten van arbeid, maar kan het ook gaan om dienstverlening, een sollicitatie of aandeelhouderschap. De definitie van werkgerelateerde context is ontleend aan de definitie van dit begrip in artikel 5 van de richtlijn.

Onderdeel B

Artikel 1a (nieuw) Wet Huis

De geheimhoudingsbepaling in het huidige artikel 3i van de Wet Huis voor klokkenluiders is overgenomen in het eerste lid van artikel 1a, zodat deze voortaan niet alleen voor meldingen bij het Huis, maar ook bij meldingen aan andere bevoegde autoriteiten of bij werkgevers zal gelden. Ditzelfde geldt voor artikel 3j, waarin het instemmingsvereiste is geregeld voor het bekendmaken van de identiteit van een melder, en dat is overgenomen in het derde lid van artikel 1a. De artikelen 3i en 3j zullen daardoor komen te vervallen (zie onderdeel I). Voor bepaalde bevoegde autoriteiten blijft ingevolge artikel 1b van de Wet Huis het geheimhoudingsregime gelden zoals dat in de bijzondere wetgeving voor deze autoriteiten is geregeld. Dit heeft bijvoorbeeld betrekking op het geheimhoudingsregime dat op grond van de Wet op het financieel toezicht (artikel 1.89 Wft e.v.) voor DNB en AFM geldt.

In het tweede lid is ter verduidelijking bepaald dat onder gegevens met een vertrouwelijk karakter, waarvoor de geheimhoudingsplicht geldt, in ieder geval worden begrepen identiteitsgegevens en informatie over bedrijfsgeheimen als bedoeld in artikel 1 van de Wet bescherming bedrijfsgeheimen. In het derde lid wordt bepaald dat de identiteit van een melder en de informatie aan de hand waarvan direct of indirect de identiteit van de melder kan worden achterhaald niet zonder diens instemming kan worden bekendgemaakt. Hiermee wordt artikel 16, eerste lid, van de richtlijn geïmplementeerd. In het vierde en vijfde lid wordt artikel 16, tweede en derde lid, van de richtlijn geïmplementeerd. Op grond waarvan een melder met vermelding van redenen in kennis wordt gesteld van mededeling van zijn identiteit vanwege een verplichting uit wettelijk voorschrift of een gerechtelijke procedure.

In het zesde lid wordt bepaald dat een bevoegde autoriteit die informatie over bedrijfsgeheimen ontvangt, die informatie alleen gebruikt of bekendmaakt voor zover dat noodzakelijk is voor een gedegen opvolging van de melding van een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk, waarmee artikel 16, vierde lid, van de richtlijn wordt geïmplementeerd. Zo zal het gebruik noodzakelijk zijn ingeval de informatie over bedrijfsgeheimen bijdraagt aan het onderzoek naar de inbreuk op het Unierecht of de misstand. Bij bekendmaking zal steeds een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van het onderzoek en die van de bescherming van het bedrijfsgeheim.

Artikel 1b (nieuw) Wet Huis

In deze bepaling wordt geregeld dat de specifieke regels die gelden voor meldingen betreffende financiële diensten, het voorkomen van witwassen van geld en terrorismefinanciering, de veiligheid van vervoer en de bescherming van het milieu, dat wil zeggen de sectorspecifieke handelingen vermeld in deel II van de bijlage van de richtlijn, voor gaan op de regels in artikel 1a (nieuw) (geheimhouding) en in paragraaf 2 van hoofdstuk 1a (nieuw) (eisen aan meldkanalen bevoegde autoriteiten) van de Wet Huis. Hiermee wordt artikel 3, eerste lid, van de richtlijn geïmplementeerd. Dit heeft bijvoorbeeld betrekking op het geheimhoudingsregime dat op grond van de Wet op het financieel toezicht (artikel 1.89 Wft e.v.) voor de financiële diensten geldt en dat een meer specifieke uitwerking geeft aan de geheimhoudingsplicht dan artikel 1a (nieuw) van de Wet Huis.

Onderdeel C

Artikel 2 (nieuw) Wet Huis

In het eerste lid wordt een werkgever bij wie in de regel vijftig personen of meer werkzaam zijn verplicht om een interne procedure vast te stellen voor meldingen van een vermoeden van een misstand en voor meldingen van informatie over inbreuken op het Unierecht.

De procedure voor meldingen van informatie over inbreuken op het Unierecht dient te voldoen aan de eisen die in de artikelen 8 en 9 van de richtlijn zijn gesteld. Deze eisen zullen ook van toepassing zijn op de meldingen van een vermoeden van een misstand.

In het tweede lid zijn de eisen neergelegd waaraan de interne procedure dient te voldoen. Deels gaat het om eisen die al aan de interne procedure voor meldingen van vermoedens van misstanden zijn gesteld. Zo moet de wijze waarop met de interne melding wordt omgegaan, worden vastgelegd (onderdeel a). Verder dient te worden vastgelegd bij welke aangewezen functionaris of functionarissen een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk op het Unierecht kan worden gemeld (onderdeel c) en dat de werknemer de mogelijkheid heeft om een adviseur in vertrouwen te raadplegen over een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk op het Unierecht (onderdeel d). De functionaris bij wie een inbreuk kan worden gemeld of die opvolging geeft aan die melding, is onafhankelijk en heeft geen belangenconflicten.¹⁷⁰ In kleinere ondernemingen kan de functie van degene bij wie kan worden gemeld, worden uitgeoefend als nevenfunctie van een stafmedewerker die in een goede positie verkeert om direct melding te doen aan het hoofd van de organisatie, zoals een hoofd naleving of personeelszaken, een integriteitsmedewerker, een jurist of privacymedewerker.¹⁷¹ Een adviseur kan een potentiële melder adviseren over de mogelijke procedures die intern dan wel extern gevolgd kunnen worden en over de beschermingsmaatregelen waar een beroep op kan worden gedaan. Ook derden kunnen worden gemachtigd om namens een werkgever meldingen van inbreuken te ontvangen, mits zij passende waarborgen bieden wat betreft de eerbiediging van de onafhankelijkheid, vertrouwelijkheid, gegevensbescherming en geheimhouding.¹⁷² Bij zulke derden kan het gaan om aanbieders van platformen voor externe melding, externe raadslieden of auditors.¹⁷³ Ook zou binnen een concern een deskundige kunnen worden aangesteld, vergelijkbaar met de privacyfunctionaris. Ten slotte kan gedacht worden aan de instelling van een onafhankelijke klokkenluiderscommissie met een onafhankelijke voorzitter, die paritair is samengesteld en waarin ook gedragskundige en juridische expertise is vertegenwoordigd.

Anders dan nu het geval is bij meldingen over een vermoeden van een misstand dient voortaan in de procedure voor het melden van een vermoeden van een misstand en informatie over een inbreuk op het Unierecht ook te worden vastgelegd dat een werknemer binnen zeven dagen na ontvangst van een melding een ontvangstbevestiging krijgt (onderdeel e)¹⁷⁴ en dient een redelijke termijn te worden vastgelegd waarbinnen de werknemer informatie wordt verstrekt over de beoordeling en voor zover van toepassing de opvolging van de melding (onderdeel f)¹⁷⁵. De beoordeling van een melding kan leiden tot de conclusie dat geen opvolging wordt gegeven aan de melding, bijvoorbeeld omdat de melding geen misstand of inbreuk op het Unierecht betreft of de melding al eerder is gedaan en er geen sprake is van nieuwe feiten. Ook kan er sprake zijn van een melding waarvoor een andere procedure openstaat. In dat geval zal de melder doorverwezen kunnen worden.

De redelijke termijn waarbinnen een weknemer dient te worden geïnformeerd over de beoordeling en voor zover van toepassing de opvolging van zijn melding kan ten hoogste drie maanden gerekend vanaf de verzending van de ontvangstbevestiging zijn. Als nog niet vaststaat welke beoordeling of opvolging wordt gegeven aan de melding, moet de melder hierover worden geïnformeerd, alsmede over eventuele verdere feedback betreffende de procedure die mag worden verwacht.¹⁷⁶

In het derde lid is, conform artikel 8, vierde lid, van de richtlijn, bepaald dat werkgevers die vallen onder het toepassingsgebied van de in de delen I.B en II van de bijlage altijd, ongeacht het aantal personen dat bij hen werkzaam is, een meldkanaal moeten inrichten en een procedure moeten vaststellen. Het gaat om werkgevers die werkzaamheden laten verrichten op het terrein van financiële dienstverlening, vervoer of milieu.

In het vierde lid is ter implementatie van artikel 8, zesde lid, van de richtlijn, bepaald dat werkgevers met 50 tot 249 werknemers middelen mogen delen zowel voor het in ontvangst nemen van meldingen, als voor het uitvoeren van onderzoeken. Het gaat daarbij om werkgevers in de private sector. Daarnaast kunnen middelen worden gedeeld tussen gemeenten of openbare lichamen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen.¹⁷⁷ Het betreft openbare lichamen die door gemeenten zijn ingesteld en waarvoor het denkbaar is dat het interne meldingskanaal gezamenlijk met één of meer gemeenten die betrokken zijn bij de gemeenschappelijke regeling wordt ingericht.

Het vijfde lid bevat de informatieplicht die de werkgever heeft richting de bij hem werkzame personen. Een werkgever dient informatie te verstrekken over zowel de interne meldingsprocedure als over mogelijkheden om een melding van een vermoeden van een misstand en van informatie over inbreuken te doen bij de daartoe bevoegde autoriteiten. De informatie wordt door de werkgever op schriftelijke of elektronische wijze ter beschikking gesteld. Van belang is dat de informatie duidelijk en gemakkelijk toegankelijk is. De informatie kan bijvoorbeeld worden geplaatst op een zichtbare locatie die toegankelijk is voor alle relevante personen of op de website van de onderneming of organisatie. Deze bepaling komt overeen met het derde lid van het huidige artikel 2 en dient tevens ter implementatie van artikel 9, eerste lid, onderdeel g, van de richtlijn.

Onderdeel D

Artikelen 2a en 2b (nieuw) Wet Huis¹⁷⁸

Artikel 2a voorziet in de plicht van de werkgever om een registratie van de meldingen over een inbreuk van Unierecht die bij hem worden gedaan bij te houden.

In het tweede lid van artikel 2a is bepaald dat de gegevens van een melding worden vernietigd indien zij niet langer noodzakelijk zijn om te voldoen aan de eisen van de richtlijn of andere bij of krachtens wet of Unierecht vastgestelde eisen. Zolang een onderzoek naar een melding loopt of nadien een melding bij een bevoegde autoriteit is gedaan of een klacht- of gerechtelijke procedure loopt, blijven de gegevens van een melding in een registratie in ieder geval behouden. De eisen vanwege de Algemene verordening gegevensbescherming, en ook de geheimhoudingsvereisten, bedoeld in artikel 1a van de Wet Huis, of andere wettelijke geheimhoudingsplichten zijn daarbij onverminderd op het register van toepassing.

De registraties van meldingen die werkgevers en, op grond van artikel 2d, ook bevoegde autoriteiten, bijhouden, kunnen tevens bijdragen aan de informatie die nodig is voor de op grond van artikel 27 van de richtlijn verplichte rapportage aan de Europese Commissie. Mede gelet op die rapportageplicht is in het derde lid van artikel 2a een grondslag opgenomen voor het bij ministeriële regeling kunnen stellen van nadere eisen aan het register en de gegevens die daarin worden opgenomen. Zo zal het in verband met de rapportageplicht aan de Commissie nodig zijn voor bevoegde autoriteiten om een onderscheid aan te brengen tussen meldingen over inbreuken op het Unierecht en meldingen over misstanden naar nationaal recht.

In artikel 2b zijn de vereisten vastgelegd waaraan de registratie van een mondelinge melding aan een werkgever moet voldoen. Een mondelinge melding is mogelijk via een telefoonlijn of een ander spraakberichtsysteem of in een gesprek op locatie. Voor een gespreksopname is vooraf instemming van de melder noodzakelijk.

De melder heeft het recht om achteraf de schriftelijke vastlegging te controleren, te corrigeren en voor akkoord te tekenen.

Onderdeel E

Artikel 2c (nieuw) Wet Huis

De in artikel 2c aangewezen bevoegde autoriteiten zijn op basis van bestaande specifieke wetten reeds belast met het toezicht op en de handhaving van het Unierecht, bedoeld in artikel 2, eerste lid, en de bijlage van de richtlijn. Dit betreft de Autoriteit Consument en Markt (ACM), de Autoriteit Financiële markten (AFM), de Autoriteit persoonsgegevens (AP), De Nederlandsche Bank N.V. (DNB), de Inspectie gezondheidszorg en jeugd en de Nederlandse zorgautoriteit (NzA).

Het Huis wordt aangewezen voor meldingen van informatie over inbreuken op het Unierecht waarvoor geen andere autoriteit bevoegd is. Hierbij kan in ieder geval worden gedacht aan inbreuken op het aanbestedingsrecht voor zover het gaat om de private sector. Daarnaast houdt het Huis zijn taak om op verzoek onderzoek te verrichten naar misstanden waarbij een maatschappelijk belang in het geding is en waar geen ander bestuursorgaan, dienst of instantie toe bevoegd is om onderzoek naar te doen of opvolging te geven aan de melding.

Tevens is het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling autoriteiten aan te wijzen. Dit kan nodig zijn ingeval een organisatie of bestuursorgaan, dan wel een dienstonderdeel daarvan, taken krijgt toegekend die binnen de reikwijdte van de richtlijn vallen. Hierbij wordt gedacht aan de Inspectie SZW, de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.

Voor een uitleg van de taken en bevoegdheden op grond waarvan de bevoegde autoriteiten meldingen van inbreuken op Unierecht kunnen ontvangen, wordt verwezen naar de paragrafen 3.5.2 en 3.5.3 van het algemeen deel van de toelichting.

Artikel 2d (nieuw) Wet Huis¹⁷⁹

Binnen zijn organisatie dient een bevoegde autoriteit een meldkanaal in te richten en stelt daarbij procedures vast voor de ontvangst en het in behandeling nemen van externe meldingen van een inbreuk op het Unierecht. Het meldkanaal moet de mogelijkheid bieden om, met het oog op de behandeling van meldingen, informatie duurzaam op te slaan overeenkomstig de artikelen 2a en 2b (nieuw). In die bepalingen zijn eisen vastgelegd voor de registratie van meldingen, welke eisen zowel voor de registratie bij werkgevers als bij de bevoegde autoriteiten gelden met die beperking dat de eisen aan de registratie en de wijze waarop dat plaatsvindt bij een bevoegde autoriteit slechts betrekking hebben op meldingen van informatie over inbreuken. Om doeltreffende communicatie mogelijk te maken met personeelsleden die verantwoordelijk zijn voor het behandelen van meldingen, moeten de bevoegde autoriteiten beschikken over kanalen die gebruiksvriendelijk en beveiligd zijn, vertrouwelijkheid waarborgen bij het ontvangen en behandelen van door de melder verstrekte informatie over inbreuken en die de mogelijkheid bieden informatie duurzaam op te slaan zodat die nader kan worden onderzocht. Daarvoor kan het nodig zijn zulke kanalen los te koppelen van de algemene kanalen waarlangs de bevoegde autoriteiten met het publiek communiceren, zoals normale systemen voor klachten van het publiek of kanalen waarlangs de bevoegde autoriteit volgens de gewone gang van zaken intern en met derden communiceert.¹⁸⁰ Zie verder de toelichting op die bepalingen bij onderdeel D.

Een melding van een inbreuk op het Unierecht kan bij een bevoegde autoriteit zowel schriftelijk, elektronisch als mondeling worden gedaan.

Artikel 2e (nieuw) Wet Huis

Na een melding dient een bevoegde autoriteit zorgvuldig te beoordelen of opvolging wordt gegeven aan de melding. De beoordeling van een melding kan leiden tot de conclusie dat geen opvolging wordt gegeven aan de melding, bijvoorbeeld omdat de autoriteit niet bevoegd is voor een onderzoek naar de betreffende inbreuk op het Unierecht, de inbreuk van geringe betekenis is of de melding al eerder is gedaan en er geen sprake is van nieuwe feiten (zie artikel 2f).

Ingeval een bevoegde autoriteit tot opvolging overgaat, zal onderzoek plaatsvinden naar de juistheid van de in de melding gedane beweringen, en zo nodig nader onderzoek worden uitgevoerd. Tot slot kan de bevoegde autoriteit maatregelen treffen om de inbreuk op het Unierecht of de gevolgen daarvan tegen te gaan of te beëindigen. Dit laatste is alleen mogelijk indien de bevoegde autoriteit daartoe bij of krachtens wet bevoegd is. De meeste bevoegde autoriteiten hebben bestuurlijke of strafrechtelijke handhavingsbevoegdheden en kunnen daarmee optreden tegen bedrijven of organisaties die verantwoordelijk zijn voor een inbreuk. Daarbij gaat het niet alleen om bestuurlijke sanctiebevoegdheden als een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete, maar ook om rapportages met aanbevelingen.¹⁸¹ Het is aan de bevoegde autoriteit om te bepalen op welke wijze opvolging wordt gegeven aan een melding. Niet alle meldingen zullen leiden tot nader onderzoek. Ook is het mogelijk dat informatie uit een melding wordt betrokken in een ander (lopend) onderzoek en dat daarvoor geen apart onderzoekstraject wordt ingericht. De eisen vanuit de richtlijn zoals neergelegd in dit voorstel blijven in dat geval ten aanzien van de melding gelden.

De behandeling van een melding en het informeren van een melder daarover moet binnen een redelijke termijn plaatsvinden, gelet op de noodzaak om de inbreuk waarop de melding betrekking heeft, snel en adequaat aan te kunnen pakken. Snelle actie bevordert de waarheidsvinding en kan bovendien mogelijk de impact van de inbreuk beperken.

In onderdeel a van het tweede lid is bepaald dat een melder onverwijld en in ieder geval binnen zeven dagen na ontvangst van de melding een ontvangstbevestiging krijgt, tenzij de melder uitdrukkelijk anders verzoekt of de bevoegde autoriteit op redelijke gronden oordeelt dat de ontvangstbevestiging de identiteit van de melder in gevaar brengt.¹⁸² Dit laatste kan bijvoorbeeld het geval zijn indien anderen toegang tot zijn post hebben.

Verder is in onderdeel b van het tweede lid bepaald dat de melder binnen drie maanden na ontvangst van de melding wordt geïnformeerd over de beoordeling en voor zover van toepassing de opvolging van de melding, tenzij die informatie het onderzoek of de gerechtelijke procedure in gevaar zou kunnen brengen.¹⁸³ Ook is het mogelijk dat een wettelijke geheimhoudingsplicht, zoals die in artikel 1.89 van de Wet op het financieel toezicht, in de weg staat aan het verstrekken van informatie. Informatie over beoordeling en opvolging en over de uitkomst van onderzoek mag tevens bestaan uit een verwijzing naar de geheimhoudingsplicht waaraan toezichthouders gehouden zijn indien en voor zover die informatie onder die geheimhoudingsplicht valt.

De termijn van drie maanden kan eenmaal, mits voldoende gemotiveerd, met drie maanden worden verlengd. Reden voor verlenging kan gelegen zijn in de aard en complexiteit van het onderwerp van de melding, die een langdurig onderzoek kunnen vereisen. Het gaat hier alleen om informatie over de voortgang van de beoordeling of de opvolging van de melding.

De verplichting tot informatie in onderdeel b ziet niet op de afronding van het onderzoek binnen die termijn. De melder dient, op grond van onderdeel c van het tweede lid, uiteindelijk wel over de uitkomst van het onderzoek te worden geïnformeerd, tenzij dat het onderzoek of de gerechtelijke procedure in gevaar zou kunnen brengen of in strijd is met een wettelijke geheimhoudingsplicht. Eventuele termijnen voor afronding van zaken, kunnen zijn geregeld in de regelgeving waarin de toezichts- en handhavingsbevoegdheden en -taken zijn toegekend aan de toezichthouders en inspecties.

Indien informatie over de voortgang of de uitkomst van het onderzoek dat onderzoek of de gerechtelijke procedure in gevaar zou kunnen brengen, moet de melder daarvan ingevolge het derde lid tijdig in kennis worden gesteld. Dit om te voorkomen dat de melder ten onrechte tot openbaarmaking over gaat.

In het vierde lid is bepaald dat bij de ontvangst van een melding van een inbreuk op het Unierecht waarvoor de autoriteit niet bevoegd is, deze melding onverwijld en op veilige wijze aan de bevoegde autoriteit wordt gezonden, onder gelijktijdige mededeling daarvan aan de melder. Dit komt overeen met artikel 2:3 van de Algemene wet bestuursrecht, met dien verstande dat de eis dat de doorzending op veilige wijze geschiedt een extra eis uit de richtlijn betreft, die ook uit de AVG¹⁸⁴ voortvloeit. Hierbij geldt onverminderd de geheimhoudingsplicht vanwege artikel 1a of een andere wettelijke geheimhoudingsplicht, zodat de identiteit van personen beschermd blijft.

Het bepaalde in het vijfde lid ziet op de situatie dat vervolgonderzoek nodig is door een andere instantie. In dat geval dient de voor het vervolgonderzoek noodzakelijke informatie in de melding binnen een redelijke termijn te worden doorgegeven aan die instantie. Ook hier is artikel 1a of een andere wettelijke geheimhoudingsplicht onverminderd van toepassing.

Artikel 2f (nieuw) Wet Huis

In artikel 2f zijn de gronden opgenomen voor de bevoegde autoriteiten om van opvolging af te zien of de behandeling ervan te prioriteren.

Bevoegde autoriteiten kunnen oordelen dat geen opvolging wordt gegeven aan een melding, omdat de inbreuk van geringe betekenis is. Autoriteiten zijn reeds bevoegd om binnen de beginselplicht tot handhaving zelf een afweging te maken en hebben ervaring met het invullen van deze beoordelingsvrijheid. De autoriteiten zijn daar goed voor uitgerust en beschikken tevens over de vereiste specifieke expertise om op het gebied van hun regelgeving een adequate beoordeling te maken of een melding van geringe betekenis is.

Een andere grond om geen opvolging te geven aan een melding betreft het feit dat de melding betrekking heeft op een inbreuk die door de bevoegde autoriteit in behandeling is of is afgehandeld en er geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden.

Indien om een van voornoemde gronden geen opvolging wordt gegeven aan de melding, wordt de melder hierover onder vermelding van de redenen zo spoedig mogelijk geïnformeerd. Een wettelijke geheimhoudingsplicht kan er aan in de weg staan om deze informatie te verstrekken en kan als zodanig door een toezichthouder worden ingeroepen.

Bevoegde autoriteiten hebben tot slot de bevoegdheid om bij grote aantallen meldingen voorrang te geven aan de behandeling van meldingen van ernstige inbreuken of van inbreuken op essentiële bepalingen die binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen. Het is aan de bevoegde autoriteit om te bepalen welke inbreuken zodanig ernstig zijn dat zij met prioriteit worden onderzocht en in welke volgorde meldingen derhalve worden behandeld.¹⁸⁵ Een melder dient daarbij onverminderd binnen de termijn, bedoeld in artikel 2e, tweede lid, onderdeel b, te worden geïnformeerd over de voortgang van de beoordeling of de opvolging van de melding.

Artikel 2g (nieuw) Wet Huis¹⁸⁶

De bevoegde autoriteiten zijn verplicht om personeelsleden aan te wijzen die in het bijzonder verantwoordelijk zijn voor de volgende taken: het verstrekken van informatie over de meldingsprocedure, het in ontvangst nemen van meldingen van een inbreuk op het Unierecht, het onderzoek naar aanleiding van een melding en het optreden als contactpersoon voor een melder. Het is aan de bevoegde autoriteit om de verschillende taken in handen te leggen van eenzelfde functionaris of om de taken bij verschillende functionarissen te beleggen en zo gescheiden te houden. De verschillende taken, intake van de melding, onderzoek en communicatie, vergen andersoortige vaardigheden. Voor het realiseren van voldoende professionaliteit, waarbij onder andere de vertrouwelijkheid een belangrijk element is, is het van belang dat de personeelsleden een voldoende, op hun specifieke taak in dit proces toegespitste opleiding krijgen. Indien dat vanuit een oogpunt van uniformiteit of niveau van kwaliteit gewenst is, kunnen bij ministeriële regeling eisen worden gesteld aan deze opleidingen.

Artikel 2h (nieuw) Wet Huis¹⁸⁷

Een bevoegde autoriteit dient er zorg voor te dragen dat de in deze bepaling vermelde informatie beschikbaar is, zodat een melder op de hoogte is van de procedure bij een melding, de adviezen en ondersteuning die hij kan krijgen en de voorwaarden waaronder hij bescherming geniet. Personen die overwegen inbreuken op het Unierecht bij een bevoegde autoriteit te melden, kunnen met kennis van deze informatie beslissen of, hoe en wanneer zij tot melding overgaan.

De informatie moet in ieder geval beschikbaar worden gesteld op een afzonderlijke pagina van de website van de bevoegde autoriteit.

Artikel 2i (nieuw) Wet Huis¹⁸⁸

De verplichte driejaarlijkse evaluatie van de procedures voor de ontvangst van en de onderzoeken naar meldingen van inbreuken op het Unierecht draagt eraan bij dat bevoegde autoriteiten scherp blijven op goede procedures en zo nodig verbeteringen kunnen aanbrengen. De evaluatie heeft een intern karakter. Voor zover een bevoegde autoriteit een jaarverslag uitbrengt, zou in dat verslag aandacht kunnen worden besteed aan de resultaten van de evaluatie en de naar aanleiding daarvan doorgevoerde of voorgenomen verbeteringen.

Artikel 2j (nieuw) Wet Huis

In dit artikel wordt voorzien in een zogenaamde vangnetbepaling voor bestuursorganen, diensten of overige bevoegde instanties die niet zijn aangewezen als bevoegde autoriteit, maar wel bij of krachtens wet of in mandaat taken verrichten op een van de gebieden, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de richtlijn. Hierbij kan gedacht worden aan gedeputeerde staten, colleges van burgemeester en wethouders en dagelijks besturen van waterschappen die in het kader van de omgevingswetgeving uitvoering geven aan Uniehandelingen met betrekking tot milieubeheer. Ook ziet deze bepaling op de omgevingsdiensten die veelal taken in mandaat voor bovengenoemde bestuursorganen uitvoeren. Voor deze bestuursorganen en diensten gelden de eisen met betrekking tot een meldkanaal, bedoeld in de artikelen 2d tot met 2h, indien zij te maken krijgen met een melding van een inbreuk op het Unierecht.

Artikel 2k (nieuw) Wet Huis

In artikel 2k wordt aan bevoegde autoriteiten en bestuursorganen, diensten en instanties die onderzoek (kunnen) doen naar een vermoeden van een misstand de verplichting opgelegd om een melder van een misstand binnen een redelijke termijn te informeren over de voortgang van de beoordeling en opvolging van de melding. Het is aan de betreffende instantie zelf om te bepalen wat een redelijke termijn is en deze bekend te maken. Bij een instantie, niet zijnde een bevoegde autoriteit, die op grond van een bij of krachtens de wet of in mandaat toegekende taak of bevoegdheid, en anders dan op grond van artikel 2, dat wil zeggen niet intern, onderzoek doet naar een vermoeden van een misstand, kan bijvoorbeeld gedacht worden aan inspectiediensten of toezichthouders die geen taken of verantwoordelijkheden hebben op de in deze wet aan de orde zijnde EU-terreinen, maar die wel meldingen in behandeling kunnen krijgen van maatschappelijke misstanden. Gedacht kan worden aan de Inspectie van het onderwijs of de Kansspelautoriteit.

Eén van de voorwaarden in artikel 17e (nieuw) Wet Huis voor bescherming bij openbaarmaking is dat de melder redelijke gronden moet hebben om aan te nemen dat het onderzoek onvoldoende voortgang heeft. In verband hiermee dient een melder binnen een redelijke termijn te worden geïnformeerd over de beoordeling en opvolging van de melding. De verplichting voor de bevoegde autoriteiten en andere instanties om ook bij de melding van een vermoeden van een misstand een redelijke termijn te informeren, is in dat licht noodzakelijk. Een wettelijke geheimhoudingsplicht kan in de weg staan aan het verstrekken van deze informatie. Informatie over beoordeling en opvolging en over de uitkomst van onderzoek mag tevens bestaan uit een verwijzing naar de geheimhoudingsplicht waaraan toezichthouders gehouden zijn indien en voor zover die informatie onder die geheimhoudingsplicht valt.

Indien informatie over de voortgang van het onderzoek dat onderzoek of de gerechtelijke procedure in gevaar zou kunnen brengen, moet de melder daarvan ingevolge het tweede lid tijdig in kennis worden gesteld. Dit om te voorkomen dat de melder ten onrechte tot openbaarmaking over gaat.

Onderdeel F

Artikel 3a Wet Huis wordt om verschillende redenen aangepast. In de eerste plaats wordt de ondersteuningstaak van het Huis, die bestaat uit een adviserings- en een verwijzingstaak, verduidelijkt. Om dat te bereiken wordt in het tweede lid, onderdeel c (nieuw), bepaald dat het Huis kan verwijzen naar specialistische instanties die op juridisch of psychosociaal gebied ondersteuning kunnen verlenen. Daarnaast bestaat de ondersteuningstaak van het Huis uit de advisering van melders over de te ondernemen stappen en het informeren over hun rechtsbescherming, dat is geregeld in onderdeel a van het tweede lid. In dat onderdeel wordt ‘ondersteunen’ als taakonderdeel geschrapt, omdat zoals gezegd de ondersteuning bestaat uit enerzijds advisering en anderzijds doorverwijzing, welke beide taken voortaan apart benoemd worden. Tevens wordt de adviestaak van het Huis in datzelfde onderdeel a uitgebreid naar advisering bij vermeende inbreuken op het Unierecht.¹⁸⁹ Deze adviserende taak beperkt zich niet alleen tot melders, maar adviezen kunnen door het Huis ook gegeven worden aan degene die een melder bijstaat en een betrokken derde.¹⁹⁰

In het derde lid, onderdeel a, wordt ‘het beoordelen of het verzoekschrift ontvankelijk is’ gewijzigd in ‘het beoordelen of het verzoek in behandeling kan worden genomen’. Hiermee wordt beoogd de onduidelijkheid weg te nemen dat de beoordeling van het verzoek een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zou kunnen zijn, hetgeen niet het geval is.¹⁹¹ De vervanging van verzoekschrift door het begrip verzoek is het gevolg van het feit dat verzoeken aan het Huis op grond van het gewijzigde artikel 5, eerste lid, voortaan ook mondeling kunnen worden gedaan.

In het derde lid, onderdeel b, onder 1°, wordt, vanwege de aanwijzing van het Huis als bevoegde autoriteit, de onderzoekstaak van het Huis uitgebreid met onderzoeken naar informatie over inbreuken op het Unierecht.

Onderdelen G, H, J, K, L, M, O, P, Q, R, S en T

In deze onderdelen wordt enerzijds in verschillende bepalingen van de Wet Huis het begrip ‘werknemer’ gewijzigd in ‘melder’, waardoor de reikwijdte van de personen die advies of een verzoek om onderzoek kunnen vragen bij het Huis wordt verbreed. Zie daarvoor ook de toelichting bij onderdeel A over het begrip ‘melder’ en paragraaf 3.3 van het algemeen deel van de toelichting. De andere wijziging die wordt doorgevoerd in verschillende bepalingen van de Wet Huis is dat na ‘vermoeden van een misstand’ wordt ingevoegd ‘of informatie over een inbreuk’ (of na ‘misstand’ ‘of een inbreuk op het Unierecht’). Deze wijziging is gevolg van de taakuitbreiding van het Huis in deze wet. Zo krijgt het Huis een uitbreiding van zijn adviestaak en wordt het Huis aangewezen als bevoegde autoriteit voor de meldingen van informatie over inbreuken op het Unierecht. Het Huis dient hierbij als ‘last resort’, dat wil zeggen dat het Huis de melding behandelt indien geen andere instantie bevoegd is om een melding over een inbreuk op het Unierecht in behandeling te nemen.

Onderdeel I

Vanwege artikel 1a (nieuw) Wet Huis (zie onderdeel B) vervallen de artikel 3i en 3j van de Wet Huis.

Onderdeel M

De aanhef van artikel 5, eerste lid, van de Wet Huis wordt in die zin gewijzigd dat een verzoek om onderzoek voortaan niet alleen schriftelijk, maar ook mondeling kan worden gedaan overeenkomstig het bepaalde in artikel 2d, tweede lid, (nieuw) Wet Huis. Bij een schriftelijk verzoek blijft de vereiste ondertekening gelden.

De overige wijzigingen zijn hierboven toegelicht.

Onderdeel N

De eisen die in de artikelen 2d, 2e en 2g tot en met 2i worden gesteld aan een extern meldkanaal voor inbreuken op het Unierecht zullen voor het Huis op grond van artikel 5a (nieuw) ook gelden met betrekking tot de behandeling van een verzoek om onderzoek naar een misstand. Dit betekent dat een verzoek tot onderzoek naar een misstand voortaan zowel schriftelijk als mondeling kan worden gedaan. Voor de registratie van de meldingen gelden de eisen ingevolge artikel 2d, eerste lid, (juncto de artikelen 2a en 2b). Verder gelden de eisen gesteld aan een ontvangstbevestiging en het informeren over de voortgang als bedoeld in artikel 2e (nieuw), de eisen aan de personeelsleden, bedoeld in artikel 2g (nieuw) en de verplichting om bepaalde informatie beschikbaar te stellen als bedoeld in artikel 2h. Tot slot is ook de evaluatieverplichting in artikel 2i van overeenkomstige toepassing op de meldingen van vermoedens van misstanden. Het Huis zal, doordat het ook bij meldingen van vermoedens van misstanden aan deze eisen moet voldoen, een uniforme procedure inrichten voor de ontvangst en behandeling van de beide soorten meldingen waarvoor het Huis bevoegd is, hetgeen zowel voor het Huis als voor melders meer zekerheid en transparantie biedt.

Onderdeel O

Het Huis voor klokkenluiders kan alleen een onderzoek instellen als daartoe een verzoek is gedaan. In Artikel 6 van de Wet Huis zijn de voorwaarden opgenomen waaraan moet worden voldaan om dat verzoek in te willigen. Deze voorwaarden zullen ook gelden bij meldingen van informatie over inbreuken op het Unierecht.¹⁹²

Vanwege artikel 7 van de richtlijn, waarin is bepaald dat melden via de interne meldingskanalen als uitgangspunt geldt en aangemoedigd zal worden, maar waarin een interne melding voorafgaand aan een melding bij een bevoegde autoriteit niet is verplicht (zie paragraaf 2.3.2.1 van het algemeen deel) vervalt onderdeel e van het eerste lid van artikel 6 van de Wet Huis op grond waarvan een melder eerst een misstand diende te melden aan een leidinggevende, een vertrouwenspersoon of een andere in een interne procedure aangewezen persoon van de organisatie, tenzij dat van hem niet in redelijkheid gevraagd kon worden.

Onderdeel U

Aan artikel 17b Wet Huis wordt een tweede lid toegevoegd. Daarin wordt bepaald dat indien dat noodzakelijk is voor de beoordeling of opvolging van een melding als bedoeld in artikel 2e of van een vermoeden van een misstand waar zij bij betrokken zijn, het Huis, een bevoegde autoriteit en een bestuursorgaan of dienst die is belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift elkaar gevraagd en ongevraagd persoonsgegevens kunnen verstrekken. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij meldingen van inbreuken of van misstanden die op het terrein van meer dan één toezichthouder liggen. Een volwaardige samenwerking met inachtneming van de vertrouwelijkheid van de gegevens zal bijdragen aan het onderzoek dat bij de verschillende autoriteiten plaatsvindt. De geheimhoudingsplicht vanwege de artikelen 1a en 1b geldt hierbij onverminderd.

Het eerste lid is inhoudelijk onveranderd. Ter verduidelijking zijn de bevoegde autoriteiten toegevoegd, maar de bepaling ziet ook op andere bestuursorganen, diensten of instanties als bedoeld in de artikelen 2j en 2k, die onderzoek doen naar meldingen van inbreuken op het Unierecht of misstanden. Een samenwerkingsprotocol kan worden afgesloten in verband met een bepaald onderzoek naar een inbreuk op het Unierecht of een misstand, maar ook vanwege meer structurele samenwerking die wordt voorzien.

Onderdeel V

Beschermingsmaatregelen

Artikel 17e (nieuw) Wet Huis

Het verbod op benadeling in artikel 17e komt in de plaats van het benadelingsverbod in artikel 7:658c BW, artikel 47, derde lid, van de Politiewet 2012 en de artikelen 12quater, tweede lid, en 12o, vijfde lid, van de Wet ambtenaren defensie. Deze artikelen worden respectievelijk in de artikelen II, III en IV van dit wetsvoorstel ingetrokken.

Het verbod op benadeling omvat elke vorm van benadeling tegen een melder van een vermoeden van een misstand of van informatie over een inbreuk op het Unierecht, waaronder dreigingen met en pogingen daartoe. De benadeling kan allerlei maatregelen en handelingen betreffen die in de arbeidsrelationele sfeer nadelig of schadelijk zijn voor de kring van beschermden. Schorsing, ontslag of soortgelijke maatregelen zijn de meest vergaande vormen van benadeling, maar het kan ook minder vergaande maatregelen betreffen, zoals degradatie of het onthouden van bevordering, overdracht van taken, loonsverlaging of verandering van locatie van de arbeidsplaats. Ook psychosociale beschadiging, zoals dwang, intimidatie, pesterijen en uitsluiting vallen eronder. Omdat het benadelingsverbod ook betrekking heeft op personen met andere werkgerelateerde relaties zoals aandeelhouders, bestuurders en leveranciers worden onder benadelingshandelingen ook maatregelen als het intrekken van een licentie of vergunning, opname op een zwarte lijst, vroegtijdige beëindiging of opzegging van een contract voor levering van goederen of reputatieschade begrepen.¹⁹³ Behalve de melder worden, op grond van het derde lid, ook degenen die hem bijstaan en betrokken derden zoals familieleden die in een werkgerelateerde context met de melder verbonden zijn, beschermd door het verbod op benadeling.

Anders dan het huidige verbod op benadeling in het BW, de Politiewet 2012 en de Wet ambtenaren defensie, geldt het verbod in artikel 17e, op grond van het eerste lid, onderdeel b, niet alleen bij een melding aan een werkgever, het Huis of een andere bevoegde autoriteit of instantie, maar ook bij het openbaar maken van een vermoeden van een misstand of informatie over een inbreuk op het Unierecht.

Om in aanmerking te komen voor rechtsbescherming bij openbaarmaking gelden verdergaande voorwaarden dan bij een melding. Zo dient voorafgaand aan de openbaarmaking eerst een melding bij de werkgever en een bevoegde autoriteit of een andere bevoegde instantie, dan wel rechtsreeks bij een bevoegde autoriteit of een andere bevoegde instantie te zijn gedaan. Daarnaast dient de melder redelijke gronden te hebben om aan te nemen dat het onderzoek onvoldoende voortgang heeft. De melder kan zich hierbij baseren op de informatie die hij heeft gekregen over de beoordeling of opvolging van de melding die hij, op grond van respectievelijk artikel 2, tweede lid, onderdeel f, artikel 2e, tweede lid, onderdeel b, of artikel 2k, binnen een redelijke termijn van de werkgever, dan wel een bevoegde autoriteit of een andere bevoegde instantie moet hebben verkregen. Indien hij binnen die tijd geen bericht heeft gekregen, kan hij zich geen oordeel vormen en ook dan er vanuit gaan dat het onderzoek onvoldoende voortgang heeft.

Een andere gerechtvaardigde reden voor openbaarmaking kan zijn dat de melder redelijke gronden heeft om aan te nemen dat de misstand of inbreuk een dreigend reëel gevaar kan zijn voor het algemeen belang, een risico bestaat op benadeling of het als hij de misstand of inbreuk zou melden niet waarschijnlijk is dat de misstand of inbreuk doeltreffend zal worden verholpen. In deze gevallen is voorafgaande melding bij de werkgever, een bevoegde autoriteit of een andere bevoegde instantie geen voorwaarde.

Daarnaast geldt, evenals bij een melding, altijd de voorwaarde dat de melder redelijke gronden moet hebben om aan te nemen dat de gemelde informatie juist is. Zie hierover ook de paragrafen 2.3.1 en 6.2 van het algemeen deel van deze toelichting.

Het verbod op benadeling geldt ook voor de anonieme melder wiens identiteit alsnog bekend wordt.¹⁹⁴

In het tweede lid wordt de bescherming bij benadeling verder uitgebreid met een regeling inzake de verschuiving van de bewijslast, hetgeen inhoudt dat het aan de melder is om aan te tonen dat een melding of openbaarmaking is gedaan en met benadeling is geconfronteerd en dat het aan de werkgever die de benadelende maatregel heeft genomen is om aan te tonen dat de benadeling geen gevolg is van de melding (ontbreken van causaal verband). Dit versterkt de positie van de melder, degenen die hem bijstaan en betrokken derden aanzienlijk. Deze verschuiving van de bewijslast geldt uiteraard alleen voor civiele en bestuurlijke procedures.

Artikel 17f (nieuw) Wet Huis

In artikel 17f wordt de vrijwaring geregeld van melders, degenen die hen bijstaan en betrokken derden in gerechtelijke procedures wegens bijvoorbeeld schending van de geheimhoudingsplicht, verboden informatieverwerving, laster, schending auteursrechten, openbaarmaking van bedrijfsgeheimen, schending van vertrouwelijkheid of bescherming van persoonsgegevens.

In het eerste lid wordt bepaald dat een melder, onverminderd artikel 3, tweede en derde lid, van de richtlijn, niet aansprakelijk is voor een inbreuk op enige beperking van openbaarmaking van informatie in het kader van een melding van een vermoeden van een misstand of een inbreuk op het Unierecht, indien voldaan wordt aan een aantal voorwaarden. Zo dient de melder redelijke gronden te hebben om aan te nemen dat de melding of openbaarmaking noodzakelijk is voor de onthulling van de misstand of de inbreuk. Ook dient bij een melding te worden voldaan aan de voorwaarden die gelden bij een verbod op benadeling. Zo dient de melder bij een melding redelijke gronden te hebben om aan te nemen dat de gemelde informatie juist is. Bij openbaarmaking komt daar de voorwaarde bij dat voorafgaand aan de openbaarmaking melding bij een werkgever en een bevoegde autoriteit of andere bevoegde instantie, dan wel rechtstreeks bij een bevoegde autoriteit of andere bevoegde instantie is gedaan en de melder redelijke gronden heeft om aan te nemen dat geen passende maatregelen worden genomen naar aanleiding van zijn melding. Deze melding of de reactie daarop hoeft niet te zijn gedaan respectievelijk te worden afgewacht ingeval de melder redelijke gronden heeft om aan te nemen dat de misstand of inbreuk een dreigend of reëel gevaar kan zijn voor het algemeen belang, een risico bestaat op benadeling of het niet waarschijnlijk is dat de misstand of inbreuk doeltreffend wordt verholpen. Bij een melding aan het Huis voor klokkenluiders zal bovendien moeten zijn voldaan aan de eisen die in artikel 5 van de Wet Huis zijn gesteld aan het verzoek en dient de melder voldoende mee te werken of te hebben gewerkt aan het onderzoek. Tot slot geldt vanwege de geheimhoudingsverplichting voor alle melders die een melding doen bij een werkgever, een bevoegde autoriteit of een andere bevoegde instantie dat zij de vertrouwelijkheid van het onderzoek moeten waarborgen.

Artikel 3, tweede en derde lid, van de richtlijn brengt mee dat bij de vrijwaring van een melder geen afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van de nationale veiligheid of essentiële veiligheidsbelangen. Ditzelfde geldt voor het Unie- en nationaal recht in verband met de bescherming van gerubriceerde gegevens, het beroepsgeheim van advocaten, het medisch beroepsgeheim, de geheimhouding van rechterlijke beraadslagingen en het strafprocesrecht.

Ingevolge het tweede lid zijn melders, mits zij voldoen aan de voorwaarden als bedoeld in het eerste lid, vrijgesteld van aansprakelijkheid indien zij op rechtmatige wijze toegang verwerven of verkrijgen tot de gemelde informatie over inbreuken en misstanden of de documenten met deze informatie. Dit geldt zowel in gevallen waarin de melders de inhoud onthullen van documenten waartoe zij rechtmatige toegang hebben als in gevallen waarin zij kopieën van die documenten maken of deze verwijderen uit de bedrijfsruimten van de organisatie waar zij werkzaam zijn, zulks in strijd met contractuele clausules of andere clausules die bepalen dat de betreffende documenten eigendom van de organisatie zijn.

Melders worden ook vrijgesteld van aansprakelijkheid in gevallen waarin de verwerving van of de toegang tot de relevante informatie of documenten burgerrechtelijke, bestuursrechtelijke of arbeidsrechtelijke aansprakelijkheid in het geding brengt. Voorbeelden zijn gevallen waarin de melders de informatie hebben verworven door het raadplegen van het e-mailverkeer van een collega of dossiers waar zij normaal gesproken geen gebruik van maken bij hun werk, door het nemen van foto’s van de bedrijfsruimten van de organisatie of door het betreden van plaatsen waartoe zij doorgaans geen toegang hebben. Indien de melders toegang tot de relevante informatie of documenten hebben verworven of verkregen door het plegen van een strafbaar feit, zoals het fysiek betreden van verboden terreinen of hacking, is hun strafrechtelijke aansprakelijkheid onverminderd van toepassing.

In gerechtelijke procedures zoals bedoeld in deze bepaling geldt op grond van het derde lid een verschuiving van de bewijslast. Degene die de procedure instelt tegen de melder moet bewijzen dat de gewraakte handelingen niet noodzakelijk waren om de inbreuk te onthullen.¹⁹⁵

In het vierde lid is artikel 3, tweede lid, van de Wet bescherming bedrijfsgeheimen van toepassing verklaard op een melding of openbaarmaking in de zin van deze wet. Dit houdt in dat het verkrijgen, gebruiken of openbaar maken van een bedrijfsgeheim niet onrechtmatig is indien het op grond van het recht van de Europese Unie of bepalingen bij of krachtens de wet is vereist of toegestaan. Het gaat dan met name over regels inzake de openbaarmaking, door de instellingen en organen van de Europese Unie of de nationale overheidsinstanties. Op nationaal niveau gaat het bijvoorbeeld om de openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).¹⁹⁶

Artikel 17g (nieuw) Wet Huis

Om effectief toegang te kunnen hebben tot rechtsbeschermingsprocedures is in artikel 17g bepaald dat een bevoegde autoriteit en een bestuursorgaan, dienst of een bevoegde instantie als bedoeld in artikel 2j aan een melder de bewijsstukken en documenten moet verstrekken om in een procedure waarin rechtsbescherming wordt gezocht aan te kunnen tonen dat een melding van een vermoeden van een misstand of van een inbreuk op het Unierecht is gedaan. Het kan gaan om gerechtelijke procedures, maar ook om andere procedures zoals mediation. De bewijsstukken en documenten hebben betrekking op en zijn aan de orde gekomen in de meldingsprocedure.

Onderdeel W

In artikel 21b (nieuw) van de Wet Huis wordt het overgangsrecht bepaald voor de meldingen van een vermoeden van een misstand of van informatie over een inbreuk op het Unierecht die zijn gedaan voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Met het overgangsrecht wordt beoogd te voorkomen dat procedurele eisen en de inlichtingenplicht met terugwerkende kracht zouden gelden voor deze meldingen, hetgeen in de uitvoering onmogelijk of problematisch zou zijn. Vanwege de specifieke eisen die aan de beschermingsmaatregelen worden gesteld, voorziet het overgangsrecht er verder in dat ten aanzien van voor de inwerkingtreding gedane meldingen het oude beschermingsrecht geldt.

In het eerste lid van artikel 21b wordt bepaald dat op de meldingen die voor de inwerkingtreding zijn gedaan de artikelen 1a, 2a, 2b, 2d, tweede lid, 2e, 2f,2j, 2k, 5a, 17b, 17e, 17f en 17g niet van toepassing zijn. Dit houdt in dat de geheimhoudingsbepaling in artikel 1a niet van toepassing is op meldingen die zijn gedaan voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Voor het vertrouwelijk omgaan met de informatie van de meldingen van een vermoeden van een misstand blijven de artikelen 2, tweede lid, onderdeel d, 3i en 3j van de Wet Huis zoals die luidden voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel van toepassing, hetgeen bepaald wordt in het tweede lid van artikel 21b.

Voor de meldingen die zijn gedaan voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel gelden verder niet de registratieverplichtingen in de artikelen 2a en 2b en de informatieverplichtingen vanwege de artikelen 2e en 2k. Tot slot zijn het benadelingsverbod zoals dat wordt neergelegd in artikel 17e, het recht op vrijwaring in artikel 17f en ondersteuningsplicht in artikel 17g niet van toepassing op meldingen die zijn gedaan voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel.

Daarentegen blijft het benadelingsverbod zoals bepaald in artikel 658c van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, de artikelen 12quater, tweede lid, en 12o, vijfde lid, van de Wet ambtenaren defensie en artikel 47, derde lid, van de Politiewet 2012 voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel als gevolg van het tweede lid van artikel 21b van toepassing op de meldingen die zijn gedaan voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Ook blijft de verplichting tot vertrouwelijke behandeling van een melding en de geheimhoudingsplicht in de huidige artikelen 2, eerste lid, onder d, 3i en 3j gelden. In artikel 21b, tweede lid, wordt tot slot geregeld dat voor de meldingen die bij het Huis zijn gedaan voor de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel artikel 6, eerste lid, onderdeel e, blijft gelden, hetgeen betekent dat eerst een interne melding moet zijn gedaan, tenzij dat in redelijkheid niet gevraagd kan worden.

Onderdeel X

In artikel 23 van de Wet Huis wordt de titel van de Wet Huis voor klokkenluiders gewijzigd in Wet bescherming klokkenluiders. Deze wijziging is nodig, omdat deze wet voortaan niet alleen ziet op meldingen bij het Huis, maar ook op meldingen van inbreuken op het Unierecht bij andere bevoegde autoriteiten. Bovendien bevat deze wet anders dan nu in de Wet Huis het geval is beschermingsmaatregelen, zoals het verbod op benadeling en een vrijwaringsrecht, voor klokkenluiders.

Artikel II

In dit artikel wordt artikel 7:658c BW, waarin het verbod op benadeling van werknemers bij het melden van vermoedens van misstanden is geregeld, ingetrokken. Zie de toelichting bij artikel I, onderdeel V, op artikel 17e (nieuw) Wet Huis.

Artikel III

In dit artikel worden de artikelen 12quater, tweede lid, en 12o, vijfde lid, van de Wet ambtenaren defensie, waarin het verbod op benadeling van ambtenaren werkzaam bij Defensie bij het melden van vermoedens van misstanden is geregeld, ingetrokken. Zie de toelichting bij artikel I, onderdeel V, op artikel 17e (nieuw) Wet Huis.

Artikel IV

In dit artikel wordt artikel 47, derde lid, van de Politiewet 2012, waarin het verbod op benadeling van ambtenaren van politie bij het melden van vermoedens van misstanden is geregeld, ingetrokken. Zie de toelichting bij artikel I, onderdeel V, op artikel 17e (nieuw) Wet Huis.

Artikel V

Een van de ondersteuningsmaatregelen waarin Nederland in het kader van een doeltreffende klokkenluidersbescherming moet voorzien, is de verlening van (al dan niet gesubsidieerde) rechtsbijstand.¹⁹⁷ Naargelang het geval moet toegang tot rechtsbijstand open staan voor degenen die represailles als gevolg van een melding kunnen ondervinden.¹⁹⁸ Dergelijke represailles kunnen ook betrekking hebben op de uitoefening van hun zelfstandig beroep of bedrijf.¹⁹⁹

Op grond van het huidige artikel 12, tweede lid, onder e, van de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) wordt in beginsel geen gesubsidieerde rechtsbijstand verleend indien het rechtsbelang de uitoefening van een zelfstandig beroep of bedrijf betreft. Genoemde bepaling voorziet in twee (beperkte) uitzonderingen.²⁰⁰ Daarmee is echter onvoldoende gewaarborgd dat de rechtzoekende met een juridisch probleem of geschil dat betrekking heeft op een represaille in het kader van de uitoefening van zijn zelfstandig beroep of bedrijf, overeenkomstig de richtlijn in aanmerking kan komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand indien het rechtsbelang de uitoefening van een zelfstandig beroep of bedrijf betreft.

De voorgestelde aanvulling van artikel 12, tweede lid, onder e, Wrb strekt er daarom toe dat gesubsidieerde rechtsbijstand voortaan ook kan worden verleend voor een rechtsbelang dat betrekking heeft op de uitoefening van een zelfstandig beroep of bedrijf, indien dat rechtsbelang tevens betrekking heeft op benadeling als bedoeld in artikel 17e. In de richtlijn wordt hieronder verstaan een directe of indirecte handeling of nalatigheid die in een werkgerelateerde context plaatsvindt naar aanleiding van een interne of externe melding of openbaarmaking, en die tot ongerechtvaardigde benadeling van de melder leidt of kan leiden.²⁰¹ In dit verband wordt de werkgerelateerde context gevormd door de huidige of vroegere arbeidsactiviteiten in de publieke of private sector waardoor, ongeacht de aard van die activiteiten, personen informatie kunnen verkrijgen over inbreuken en waarbij die personen te maken kunnen krijgen met represailles indien zij dergelijke informatie zouden melden.²⁰²

Deze verruiming laat onverlet alle overige in artikel 12 Wrb opgenomen vereisten waaraan moet zijn voldaan om in aanmerking te kunnen komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand.

Artikel VI

In artikel 27, eerste lid, onderdeel m, van de Wet op de ondernemingsraden is het instemmingsrecht dat de ondernemingsraad heeft met de vaststelling van een procedure voor het omgaan met een vermoeden van een misstand zoals bedoeld in artikel 2 van de Wet Huis geregeld. Met de voorgestelde wijziging van deze bepaling wordt verduidelijkt dat dit instemmingsrecht ook zal gelden voor de procedure met betrekking tot het melden van inbreuken op het Unierecht.

Artikel VII

In het voorstel van wet Verzamelwet gegevensbescherming wordt in artikel II een wijziging van de Wet Huis voor klokkenluiders voorgesteld waarin in een nieuw artikel 3ab de bevoegdheid wordt geregeld voor het Huis voor klokkenluiders om bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard te mogen verwerken voor de uitoefening van de taken, bedoeld in artikel 3a, tweede lid onderdelen a en b, en derde lid, onderdelen a tot en met c, van de Wet Huis voor klokkenluiders. In het onderhavige wetsvoorstel wordt artikel 3a aangepast wat noodzaakt tot aanpassing van artikel 3ab op het moment dat deze wet inwerking treedt of indien de Verzamelwet gegevensbescherming later dan deze wet in werking treedt op dat latere moment.

Artikel VIII

De richtlijn staat toe dat de verplichtingen voor werkgevers met betrekking tot de interne meldingsprocedure later ingaan dan de overige verplichtingen. Met het oog daarop wordt de mogelijkheid opengelaten om de bepalingen in de wet op verschillende momenten in werking te laten treden.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

---

1 Dat is in afwijking van de huidige wet. Op grond van het huidige artikel 6, eerste lid, onderdeel e, Wet Huis voor klokkenluiders is intern melden verplicht, tenzij dat in redelijkheid niet van de melder kan worden verlangd.

2 Overweging 5 en artikel 2, tweede lid, richtlijn.

3 Overweging 31 richtlijn.

4 Overweging 31 en 109 van de richtlijn noemen hier specifiek artikel 11 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (vrijheid van meningsuiting).

5 Overweging 38–40, en artikel 4, eerste, tweede en derde lid, richtlijn.

6 Artikel 4, vierde lid, onder b, richtlijn.

7 Artikel 4, vierde lid, onder c, richtlijn.

8 Hoofdstuk II en III richtlijn.

9 Hoofdstuk VI richtlijn.

10 Als bedoeld in artikel 2 richtlijn. Zie ook voorgesteld artikel 1.

11 Voorgesteld artikel 2f, eerste lid onder a, ter implementatie van artikel 11, derde lid van de richtlijn. Zie ook de toelichting, paragraaf 3.5.6 en de toelichting op het voorgestelde artikel 2f.

12 Toelichting, paragraaf 3.2.2 en 3.6.

13 Voorgesteld hoofdstuk 2a.

14 Toelichting, paragraaf 3.5.4.1.

15 Toelichting, paragraaf 3.2.1.

16 KWINK Groep, Evaluatie Wet Huis voor klokkenluiders (eindrapport), 30 juni 2020, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 33 258, 48. Zie ook KWINK Groep, Bijlage bij evaluatie Wet Huis voor klokkenluiders, 11 september 2020, bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 33 258, 50.

17 KWINK Groep, Evaluatie Wet Huis voor klokkenluiders (eindrapport), 30 juni 2020, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 33 258, nr. 48, p. 4.

18 Kamerstukken II 2020/21, 33 258, nr. 51.

19 Artikel 7, tweede lid, richtlijn. Ook het direct openbaar maken wordt onder voorwaarden beschermd. Zie artikel 15 richtlijn.

20 Zie artikel 6, eerste lid, onder e, van de Wet Huis voor klokkenluiders, dat met dit wetsvoorstel komt te vervallen. Dit geldt ook voor de gelijkluidende artikelen in de Politiewet (artikel 47, derde lid) en de Wet ambtenaren defensie (artikel 12quater, tweede lid).

21 Toelichting, Algemeen deel, par. 2.3.2.1

22 Vergelijk hier ook de jurisprudentie van het EHRM over de plicht van loyaliteit, terughoudendheid en discretie (EHRM (GK) 12 februari 2008, nr. 14277/04, ECLI:CE:ECHR:2008:0212JUD001427704 (Guja/Moldavië), overweging 70 en 73; en EHRM 21 oktober 2011, nr. 28274/08, ECLI:CE:ECHR:2011:0721JUD002827408 (Heinisch/Duitsland), overweging 64.

23 Overweging 33 richtlijn.

24 Zie ook overweging 62 richtlijn.

25 Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.3.2.1.

26 Toelichting, algemeen deel, paragraaf 10.2.9 ‘Overige opmerkingen’.

27 Kamerbrief minister BZK, Kamerstukken II 2020/21, 33 258, 51.

28 Overweging 47 bij de richtlijn.

29 EHRM (GK) 12 februari 2008, nr. 14277/04, ECLI:CE:ECHR:2008:0212JUD001427704 (Guja/Moldavië), overweging 70 en 73.

30 Zie het ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de Ministeriële verantwoordelijkheid, paragraaf 3.5, Kamerstukken II 2020/21, 35 570, nr. 47.

31 Artikel 7, tweede lid, richtlijn.

32 Toelichting, paragraaf 10.2.3.

33 Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 9.4 ‘zuivere implementatie’ en 9.5 ‘lastenluwe implementatie’.

34 Richtlijn, artikel 11.

35 Toelichting, paragraaf 3.5.4.

36 Richtlijn, artikel 11 tot en met 13.

37 Voorgesteld artikel 2c.

38 Toelichting, paragraaf 3.5.2.

39 Voorgesteld artikel 2c.

40 Voorgesteld artikel 2c, onder 8.

41 Toelichting, paragraaf 4.1.

42 Zie ook de memorie van toelichting bij de Wet Huis voor klokkenluiders, Kamerstukken II 2014/15, 34 105, 3, p. 3.

43 Artikel 21, lid 5 van de richtlijn.

44 Artikel 24 van de richtlijn.

45 Toelichting, paragraaf 10.2.5.

46 Reacties van bijvoorbeeld het Huis voor klokkenluiders en van de Stichting van de Arbeid.

47 Reactie Stichting van de Arbeid.

48 Toelichting, paragraaf 10.2.5.

49 HvJ EU 13 oktober 1987, C-236/85, ECLI:EU:C:1987:436.

50 HvJ EU 13 oktober 1987, C-236/85, ECLI:EU:C:1987:436.

51 Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 9.7 ‘aansluiting bij bestaande instrumenten’.

52 Considerans bij de richtlijn, overweging 91.

1 Dat is in afwijking van de huidige wet. Op grond van het huidige artikel 6, eerste lid, onderdeel e, Wet Huis is intern melden verplicht, tenzij dat in redelijkheid niet van de melder kan worden verlangd.

2 Overweging 5 en artikel 2, tweede lid, richtlijn.

3 Overweging 31 richtlijn.

4 Overweging 31 en 109 van de richtlijn noemen hier specifiek artikel 11 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (vrijheid van meningsuiting).

5 Overweging 38–40, en artikel 4, eerste, tweede en derde lid, richtlijn.

6 Artikel 4, vierde lid, onder b, richtlijn.

7 Artikel 4, vierde lid, onder c, richtlijn.

8 Hoofdstuk II en III richtlijn.

9 Hoofdstuk VI richtlijn.

10 Als bedoeld in artikel 2 richtlijn. Zie ook voorgesteld artikel 1.

11 Voorgesteld artikel 2f, eerste lid onder a, ter implementatie van artikel 11, derde lid van de richtlijn. Zie ook de toelichting, paragraaf 3.5.6 en de toelichting op het voorgestelde artikel 2f.

12 Toelichting, paragraaf 3.2.2 en 3.6.

13 Voorgesteld hoofdstuk 2a.

14 Toelichting, paragraaf 3.5.4.1.

15 Toelichting, paragraaf 3.2.1.

16 KWINK Groep, Evaluatie Wet Huis voor klokkenluiders (eindrapport), 30 juni 2020, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 33 258, 48. Zie ook KWINK Groep, Bijlage bij evaluatie Wet Huis voor klokkenluiders, 11 september 2020, bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 33 258, 50.

17 KWINK Groep, Evaluatie Wet Huis voor klokkenluiders (eindrapport), 30 juni 2020, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 33 258, nr. 48, p. 4.

18 Kamerstukken II 2020/21, 33 258, nr. 51.

19 Artikel 7, tweede lid, richtlijn. Ook het direct openbaar maken wordt onder voorwaarden beschermd. Zie artikel 15 richtlijn.

20 Zie artikel 6, eerste lid, onder e, van de Wet Huis, dat met dit wetsvoorstel komt te vervallen. Dit geldt ook voor de gelijkluidende artikelen in de Politiewet (artikel 47, derde lid) en de Wet ambtenaren defensie (artikel 12quater, tweede lid).

21 Toelichting, Algemeen deel, par. 2.3.2.1

22 Vergelijk hier ook de jurisprudentie van het EHRM over de plicht van loyaliteit, terughoudendheid en discretie (EHRM (GK) 12 februari 2008, nr. 14277/04, ECLI:CE:ECHR:2008:0212JUD001427704 (Guja/Moldavië), overweging 70 en 73; en EHRM 21 oktober 2011, nr. 28274/08, ECLI:CE:ECHR:2011:0721JUD002827408 (Heinisch/Duitsland), overweging 64.

23 Overweging 33 richtlijn.

24 Zie ook overweging 62 richtlijn.

25 Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.3.2.1.

26 Toelichting, algemeen deel, paragraaf 10.2.9 ‘Overige opmerkingen’.

27 Kamerbrief minister BZK, Kamerstukken II 2020/21, 33 258, 51.

28 Overweging 47 bij de richtlijn.

29 EHRM (GK) 12 februari 2008, nr. 14277/04, ECLI:CE:ECHR:2008:0212JUD001427704 (Guja/Moldavië), overweging 70 en 73.

30 Zie het ongevraagd advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de Ministeriële verantwoordelijkheid, paragraaf 3.5, Kamerstukken II 2020/21, 35 570, nr. 47.

31 Artikel 7, tweede lid, richtlijn.

32 Toelichting, paragraaf 10.2.3.

33 Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 9.4 ‘zuivere implementatie’ en 9.5 ‘lastenluwe implementatie’.

34 Richtlijn, artikel 11.

35 Toelichting, paragraaf 3.5.4.

36 Richtlijn, artikel 11 tot en met 13.

37 Voorgesteld artikel 2c.

38 Toelichting, paragraaf 3.5.2.

39 Voorgesteld artikel 2c.

40 Voorgesteld artikel 2c, onder 8.

41 Toelichting, paragraaf 4.1.

42 Zie ook de memorie van toelichting bij de Wet Huis voor klokkenluiders, Kamerstukken II 2014/15, 34 105, 3, p. 3.

43 Artikel 21, lid 5 van de richtlijn.

44 Artikel 24 van de richtlijn.

45 Toelichting, paragraaf 10.2.5.

46 Reacties van bijvoorbeeld het Huis voor klokkenluiders en van de Stichting van de Arbeid.

47 Reactie Stichting van de Arbeid.

48 Toelichting, paragraaf 10.2.5.

49 HvJ EU 13 oktober 1987, C-236/85, ECLI:EU:C:1987:436.

50 HvJ EU 13 oktober 1987, C-236/85, ECLI:EU:C:1987:436.

51 Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 9.7 ‘aansluiting bij bestaande instrumenten’.

52 Considerans bij de richtlijn, overweging 91.

1 Zie overweging 1 van de richtlijn.

2 Zie overwegingen 2 tot en met 5 van de richtlijn.

3 Zie artikel 3, eerste lid, van de richtlijn.

4 Zie overweging 68 van de richtlijn.

5 Zie artikel 25, tweede lid, van de richtlijn.

6 Zie artikel 2, tweede lid, van de richtlijn.

7 Zie artikel 25, eerste lid, van de richtlijn.

8 Zie artikel 2 van de Wet Huis.

9 Zie artikel 7:658c BW, artikel 47, derde lid, van de Politiewet 2012 en de artikelen 12quater, tweede lid, en 12o, vijfde lid, van de Wet ambtenaren defensie.

10 Zie artikel 20 van de richtlijn.

11 Zie artikel 2, eerste lid, van de richtlijn.

12 Zie overwegingen 3 en 5 van de richtlijn. In de overwegingen 6 t/m 20 wordt uiteengezet waarom de betreffende gebieden en de in de bijlage genoemde Uniehandelingen onder deze criteria vallen.

13 Zie artikel 2, tweede lid, van de richtlijn.

14 Zie artikel 4 van de richtlijn.

15 Zie overwegingen 38 tot en met 40 van de richtlijn.

16 Zie artikel 19 van de richtlijn.

17 Zie overweging 40 van de richtlijn.

18 Zie overweging 36 van de richtlijn.

19 Zie overweging 39 van de richtlijn.

20 Zie artikel 4, tweede en derde lid, en overweging 39 van de richtlijn.

21 Zie artikel 4, vierde lid, en overweging 41 van de richtlijn.

22 Zie artikel 4, vierde lid, onderdeel c, van de richtlijn.

23 Zie artikel 6, eerste lid, onder a, en overweging 32 van de richtlijn. Opgemerkt zij dat in artikel 6, eerste lid, onder a, ‘gegronde redenen’ staat, maar dit betreft kennelijk een vertaalfout in de Nederlandse versie van de richtlijn. In de Engelstalige versie van de richtlijn staat ‘reasonable grounds’. In overweging 32 van de richtlijn staat wel ‘redelijke gronden’.

24 Zie overweging 43.

25 Zie artikel 5, onder 2, van de richtlijn.

26 Zie overweging 32 van de richtlijn.

27 Zie ook overweging 32 van de richtlijn.

28 Zie de conclusie van de procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden van 26 juni 2020, ECLI:NL:PHR:2020:652, overwegingen 2.5 en 2.8 en EHRC 2008/67, 14277/04 (Guja vs. Moldavië) met annotatie E. Geurink, bevestigd in Bucur and Toma v. Romania, no. 40238/02, 8 januari 2013.

29 Zie ook overweging 31 van de richtlijn.

30 Zie artikel 22 van de richtlijn.

31 Zie overweging 43 van de richtlijn.

32 Zie artikel 7, eerste en tweede lid, en artikel 15 van de richtlijn.

33 Zie overweging 33 van de richtlijn.

34 Zie artikel 7, tweede lid, van de richtlijn.

35 Zie artikel 15, eerste lid, onderdeel a, van de richtlijn.

36 Zie overweging 79 van de richtlijn.

37 Zie artikel 15, eerste lid, onderdeel b, onder i) en overweging 80.

38 Zie artikel 15, eerste lid, onderdeel b, onder ii), en overweging 81.

39 Zie artikel 8 van de richtlijn.

40 Zie artikel 8, eerste, derde en negende lid, van de richtlijn.

41 Zie artikel 8, vierde lid, van de richtlijn.

42 Zie artikel 8, negende lid, tweede en derde zin, van de richtlijn.

43 Artikel 8, zevende lid, van de richtlijn.

44 Zie artikel 9 van de richtlijn.

45 Zie hoofdstuk V (artikelen 16 tot en met 18) van de richtlijn.

46 Zie artikel 11, eerste lid, van de richtlijn.

47 Artikel 11, tweede lid, onderdeel a, van de richtlijn.

48 Zie artikel 12, eerste lid, onderdelen a en b, jo. artikel 18 van de richtlijn.

49 Zie overweging 66.

50 Zie artikel 11, tweede lid, onderdelen b en verder, van de richtlijn.

51 Zie overweging 67 van de richtlijn.

52 Zie artikel 3, derde lid, onderdeel d, van de richtlijn.

53 Zie artikel 3, eerste lid, en overweging 66 van de richtlijn.

54 Zie artikel 12, tweede lid, van de richtlijn.

55 Zie artikel 12, vierde en vijfde lid, en overweging 74 van de richtlijn.

56 Melder is een natuurlijk persoon die in de context van zijn werkgerelateerde activiteiten verkregen informatie over inbreuken meldt of openbaar maakt (zie artikel 5, onder 7, van de richtlijn).

57 Zie artikel 16 van de richtlijn.

58 Zie overwegingen 76 en 77 van de richtlijn.

59 Zie artikel 12, derde lid, van de richtlijn.

60 Zie artikel 16, vierde lid, van de richtlijn.

61 Zie artikel 18 van de richtlijn.

62 Zie artikel 17 van de richtlijn.

63 Zie overweging 86 van de richtlijn.

64 Zie artikelen 19 resp. 21, vijfde lid, van de richtlijn.

65 Zie artikel 20, eerste lid, van de richtlijn.

66 Zie artikel 21, zevende lid, van de richtlijn.

67 Zie artikel 23, eerste lid, van de richtlijn. Het tweede lid schrijft voor dat ook sancties moeten kunnen worden opgelegd aan malafide melders.

68 Zie artikel 24 van de richtlijn.

69 Zie artikel 19 van de richtlijn.

70 Zie artikel 21, vijfde lid, van de richtlijn.

71 Zie artikel 21, zevende lid, en overweging 97.

72 Zie artikel 22 van de richtlijn.

73 Zie artikel 20, eerste lid, van de richtlijn.

74 Zie artikel 3, tweede lid, van de richtlijn.

75 Zie overweging 24 van de richtlijn.

76 Zie overwegingen 26 en 27 van de richtlijn.

77 Zie overweging 30 van de richtlijn.

78 Zie overweging 28 van de richtlijn.

79 Zie artikel 7:658c BW, artikel 47, derde lid, van de Politiewet 2012 en de artikelen 12quater, tweede lid, en 12o, vijfde lid, van de Wet ambtenaren defensie.

80 De artikelen 47, derde lid, Politiewet 2012 en de artikelen 12 quater, tweede lid, en 12o, vijfde lid, Wet ambtenaren defensie bepalen hetzelfde voor respectievelijk politie- en defensieambtenaren.

81 Zie artikelen 3k en 4 van de Wet Huis.

82 Zie artikel 2, tweede lid, van de richtlijn.

83 Zie overweging 5 van de richtlijn.

84 Artikel 25, eerste lid, van de richtlijn.

85 Zie artikel 7:658c BW, artikel 47, derde lid, Politiewet 2012 en artikelen 12quater, tweede lid, en 12o, vijfde lid, Wet ambtenaren defensie.

86 Zie overweging 36 van de richtlijn.

87 Zie artikel 7:658c BW, artikel 47, derde lid, Politiewet 2012 en artikelen 12quater, tweede lid, en 12o, vijfde lid, Wet ambtenaren defensie.

88 Kamerstukken I 2015/16, 33 258, I.

89 Zie overweging 41 van de richtlijn.

90 Zie artikel 2 van de Wet Huis.

91 Zie artikel 8, tweede lid, van de richtlijn in samenhang met artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van de richtlijn.

92 De Wet Huis definieert het begrip werknemer als degene die krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht of publiekrechtelijke aanstelling arbeid verricht of heeft verricht dan wel degene die anders dan uit dienstbetrekking arbeid verricht of heeft verricht (zie artikel 1, onder h). Dat is dus ruimer dan het begrip werknemer in Boek 7, titel 10, Burgerlijk Wetboek.

93 Zie artikel 25, tweede lid, van de richtlijn.

94 Zie Kamerstukken II 2019/20, 33 258, nr. 48.

95 Zie artikel 8, negende lid, van de richtlijn.

96 Zie artikel 8, negende lid, derde zin, van de richtlijn.

97 Zie artikel 8 van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).

98 Zie voor een nadere toelichting hierop paragraaf 3.6.

99 Zie het voorgestelde artikel 2, vijfde lid, van het wetsvoorstel.

100 Zie artikel 11, eerste lid, van de richtlijn.

101 Zie artikel 3, eerste lid, van de richtlijn.

102 Zie artikel 6, eerste lid, onderdeel d, van de Wet Huis.

103 Zie artikel 3a, tweede lid, onderdelen a en b, van de Wet Huis, waarmee voldaan wordt aan artikel 20, eerste lid, onderdeel a, van de richtlijn.

104 Zie overweging 68.

105 Zie de overwegingen 17 en 65 van de richtlijn.

106 Zie artikel 27 van de richtlijn.

107 Zie artikel 27, tweede lid, van de richtlijn.

108 Zie ook hetgeen hierover is gemeld in paragraaf 3.4.2.

109 Zie artikel 11, derde, vierde en vijfde lid, van de richtlijn.

110 Zie artikel 6, eerste lid, onderdelen c en f, van de Wet Huis.

111 Kamerstukken I 2015/16, 33 258, I.

112 Zie artikel 24 van de richtlijn.

113 Zie artikel 3:40 BW.

114 Zie artikel 20, derde lid, van de richtlijn.

115 Zie artikel 3k, eerste lid, Wet Huis.

116 Zie Kamerstukken II 2014/15, 34 105, nr. 7, p. 3.

117 Zie Kamerstukken II 2014/15, 34 105, nr. 7, p. 15.

118 Zie artikel 2c, ter uitvoering van artikel 11, eerste lid, van de richtlijn.

119 Zie artikel 20, eerste lid, onderdeel b, van de richtlijn.

120 Zie overweging 90 van de richtlijn.

121 Per 1 januari 2020 komt een aanvrager niet in aanmerking voor een toevoeging bij een inkomen van boven de € 27.900 (alleenstaand) of € 39.400 (gehuwd, samenwonend of eenoudergezin) per jaar. De rechtzoekende heeft daarnaast geen recht op gesubsidieerde rechtsbijstand of mediation als het vermogen, zoals spaargeld of een tweede huis in box 3, in 2018 (het peiljaar) hoger is dan het zogenoemde heffingvrije vermogen (artikel 34 Wrb). In onder meer strafzaken kan de rechtbank bevelen dat de raad voor rechtsbijstand een toevoeging moet verlenen. Dit is de zogenoemde ambtshalve last tot toevoeging, die in nog wel meer gevallen geldt. Kort gezegd in alle gevallen waarin iemand tegen diens wil de vrijheid wordt ontnomen.

123 https://www.juridischloket.nl.

124 Voor informatie en verwijzing is de dienstverlening van het Juridisch Loket in de praktijk voor iedereen beschikbaar. Als er meer tijd nodig is om een vraag te beantwoorden, kan het Juridisch Loket hiervoor een afspraak maken. Hiervoor geldt een inkomenstoets. Zie www.juridischloket.nl/hoe-we-werken.

125 Een recent uitgevoerd onderzoek door de Commissie-Van der Meer heeft laten zien dat advocaten veelal gemiddeld meer tijd besteden dan ze vergoed krijgen.

126 Zie Kamerstukken II 2018/19, 31 753, nrs. 155 en 177 en Kamerstukken II 2019/20, 31 753, nr. 190.

127 Zie www.sociaalwerknederland.nl.

128 Zie artikel 23 van de richtlijn.

129 Zie overweging 102.

130 Zie artikel 261 Wetboek van Strafrecht.

131 Zie artikel 21, zevende lid, van de richtlijn.

132 Zie artikel 262 Wetboek van Strafrecht.

133 Sdu Commentaar Strafrecht, 17-03-2019, M.J.N. Vermeij, onder C.1.1.

134 Zie artikel 36f Wetboek van Strafrecht.

135 Zie artikel 51f Wetboek van strafvordering.

136 S.S. Buisman, ‘Schadevergoeding in de strafprocedure. De wederzijdse relatie tussen het strafrecht en het privaatrecht’, DD 2020/36.

137 Zie artikel 19, onder k en l, van de richtlijn.

138 Zie artikel 272 Wetboek van Strafrecht.

139 Zie artikel 611a en verder Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.

140 Zie overweging 31 van de richtlijn.

141 Zie EHRC 2008/67, 14277/04 (Guja vs. Moldavië) met annotatie E. Geurink, bevestigd in Heinisch v. Germany, no 28274/08, EHCR 2011, en Bucur and Toma v. Romania, no. 40238/02, 8 januari 2013. Zie ook paragraaf 51 tot en met 53 van de toelichting bij CM/Rec(2014)7 van de Raad van Europa aan lidstaten over de bescherming van klokkenluiders.

142 Zie overweging 32 van de richtlijn.

143 Zie o.a. rechtbank Midden-Nederland d.d. 31-07-2018 en overweging 33 van de richtlijn.

144 Zie overwegingen 61 en 62 van de richtlijn.

145 Zie ook artikel 17 van de richtlijn.

146 Zie overweging 39 AVG en de artikelen 24 en 32 AVG in vergelijking met artikel 12, eerste lid, onderdeel a, van de richtlijn.

147 Zie artikel 47, tweede lid, onderdeel n, AVG.

148 Zie artikelen 5, 6 en 7 van de AVG.

149 Zie artikelen 13, 15, 16, 17 en 19 AVG.

150 Zie artikel 2:3 en artikel 13 AVG.

151 Zie artikel 14 van de richtlijn.

152 Zie Kamerstukken II 2019/20, 33 258, nr. 48.

153 Zie het evaluatierapport, paragraaf 3.1.2, blz. 16 e.v.

154 Zie evaluatierapport blz. 26 en 27.

155 Het wetsvoorstel is voorgelegd aan de ATR. De ATR heeft besloten geen officieel advies uit te brengen, omdat het implementatiewetgeving betreft en er geen cijfermateriaal voor handen is.

156 Zie artikel 2 Wet Huis.

157 Kamerstukken II 2019/20, 33 258, nr. 44.

158 In artikel 26 van de richtlijn is bepaald dat de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen uiterlijk op 17 december 2021 in werking moeten treden.

159 Kamerstukken II 2019/20, 33 258, nr. 48.

160 Kamerstukken I, 2019/20, 33 258, T.

161 Kamerstukken I 2020/21, 33 258, U, en Kamerstukken II 2020/21, 33 258, nr. 50.

162 Artikel 4, vierde lid, onderdeel b, van de richtlijn.

163 Zie artikel 7, tweede lid, van de richtlijn.

164 Kamerstukken II 2019/20, 35562.

165 Zie overweging 93 van de richtlijn.

166 Zie het voorgestelde artikel 17g van het wetsvoorstel ter uitvoering van artikel 20, eerste lid, onderdeel b, van de richtlijn.

167 Zie artikel 3a, tweede lid, onderdeel c, en artikel 3a, derde lid, onderdeel d, Wet Huis.

168 De vangnetbepaling in artikel 2j van het wetsvoorstel.

169 In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld de citeertitel van de Wet Huis voor klokkenluiders te wijzigen in Wet bescherming klokkenluiders (zie paragraaf 3.1 van het algemeen deel van deze toelichting en artikel I, onderdeel X, van het wetsvoorstel). Omwille van de leesbaarheid wordt bij de toelichting van artikelen die in de oorspronkelijke Wet Huis voor klokkenluiders worden gewijzigd of toegevoegd steeds verwezen naar de Wet Huis.

170 Conform artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de richtlijn.

171 Zie overweging 56 van de richtlijn.

172 Conform artikel 8, vijfde lid, van de richtlijn.

173 Zie ook memorie van toelichting novelle Wet Huis voor klokkenluiders, Kamerstukken II 34 105, nr. 7, p. 8.

174 Artikel 9, eerste lid, onderdeel b, van de richtlijn.

175 Artikel 9, eerste lid, onderdeel f, van de richtlijn.

176 Zie overweging 58 van de richtlijn.

177 In artikel 7, negende lid, van de richtlijn is bepaald dat interne meldingskanalen tussen gemeenten kunnen worden gedeeld.

178 Met de artikelen 2a, 2b en 2d, eerste lid, wordt artikel 18 van de richtlijn geïmplementeerd.

179 Implementatie van artikel 11, tweede lid, onder a, en artikel 12, tweede lid, van de richtlijn.

180 Overweging 73 van de richtlijn.

181 Zie artikel 17 Wet Huis voor klokkenluiders.

182 Implementatie van artikel 11, tweede lid, onderdeel b, van de richtlijn.

183 Implementatie van artikel 11, tweede lid, onderdeel d, van de richtlijn.

184 Artikel 5, eerste lid, onderdeel f, van de AVG.

185 Implementatie van artikel 11, vijfde lid; zie ook overweging 70 van de richtlijn.

186 Implementatie van artikel 12, derde tot en met vijfde lid, van de richtlijn.

187 Implementatie van artikel 13 van de richtlijn.

188 Implementatie van artikel 14 van de richtlijn.

189 Implementatie van artikel 20, eerste lid, onderdeel a, en derde lid, van de richtlijn.

190 Implementatie van artikel 4, vierde lid, van de richtlijn.

191 Zie ook de uitspraak Rb Midden Nederland 18 juli 2019, zaaknummer: UTR 18/4094.

192 Zie memorie van toelichting novelle Wet Huis voor klokkenluiders, Kamerstukken II 34 105, nr. 7, p. 16–17.

193 Zie artikel 19 van de richtlijn.

194 Zie artikel 6, derde lid, van de richtlijn.

195 Zie artikel 21, zevende lid, en overweging 97 van de richtlijn.

196 Zie voor verdere toelichting Kamerstukken II, 34 821, nr. 3, p. 20.

197 Zie artikel 20, eerste lid, onder c, van de richtlijn.

198 Zie artikel 4 jo. 20 en de overwegingen 37–41 van de richtlijn. Deze groep omvat natuurlijke personen en rechtspersonen, waaronder zelfstandige dienstaanbieders. Te denken valt aan freelancers, aannemers, onderaannemers, consultants en leveranciers. De groep omvat ook rechtspersonen waarvan de melder eigenaar is, waarvoor deze werkt of waarmee hij anderszins in een werkgerelateerde context is gelieerd.

199 Zie artikel 19 en overwegingen 39–41 van de richtlijn. Voorbeelden van dergelijke represailles zijn de beëindiging of weigering van overeenkomsten tot dienstverlening, de intrekking van vergunningen, de uitoefening van dwang, van intimidatie of van pesterijen, de opname op een zwarte lijst, bedrijfsboycotten en reputatieschade.

200 Het gaat hierbij om gevallen waarin de voortzetting van dat beroep of bedrijf, voor zover dat niet in de vorm van een rechtspersoon wordt gevoerd, afhankelijk is van het resultaat van die rechtsbijstand (subonderdeel 1°), en gevallen waarin dat beroep of bedrijf ten minste één jaar tevoren is beëindigd, de rechtzoekende in eerste aanleg als verweerder bij een procedure betrokken is (geweest) en de kosten van rechtsbijstand niet op andere wijze kunnen worden vergoed (subonderdeel 2°).

201 Artikel 5, aanhef en onder 11, van de richtlijn. Zie ook artikel 19 van de richtlijn waarin de benadelingshandelingen zijn genoemd die het met name betreft en paragraaf 2.7.2 van het algemeen deel van deze toelichting.

202 Artikel 5, aanhef en onder 9, van de richtlijn.