22 112 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2058 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 januari 2016

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches, die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling en richtlijnen contracten voor de levering van digitale inhoud en voor online verkoop van goederen

Fiche: Verordening steunprogramma voor structurele hervormingen (SRSP) (Kamerstuk 22 112, nr. 2059)

De Minister van Buitenlandse Zaken, A.G. Koenders

Fiche: Mededeling en richtlijnen contracten voor de levering van digitale inhoud en voor online verkoop van goederen

1. Algemene gegevens

2. Essentie van de voorstellen

a) Inhoud voorstellen

De ontwikkeling van de digitale economie is een grote mogelijkheid om innovatie, groei en banen te creëren in Europa. Om de volledige potentie van de digitale economie te benutten is een Europees raamwerk noodzakelijk. Daarom heeft de Commissie de totstandbrenging van een digitale interne markt als topprioriteit benoemd en op 6 mei 2015 haar Digitale Interne Markt strategie bekendgemaakt. De onderhavige mededeling [COM(2015) 633] en de twee richtlijnen [COM(2015) 634 en COM(2015) 635] zijn onderdeel van die strategie. In de mededeling schetst de Europese Commissie (hierna: de Commissie) de achtergrond van de twee richtlijnen. E-commerce is een belangrijke aanjager van economische groei, maar het groeipotentieel van elektronische handel kan verder benut worden. Beoogd wordt bij te dragen aan een snellere groei van de digitale eengemaakte markt door een aantal aspecten in het overeenkomstenrecht te harmoniseren. Eenduidige en geharmoniseerde regels binnen de lidstaten kunnen een positief effect hebben op het vergroten van grensoverschrijdende handel. Dit maakt het voor handelaren eenvoudiger om hun producten grensoverschrijdend te verkopen en daarbij kosten te besparen. Consumenten krijgen meer zekerheid over hun rechten bij grensoverschrijdende aankopen – bijvoorbeeld bij levering van een defect product – en worden daarmee in staat gesteld meer te profiteren van online grensoverschrijdend winkelen. In dit BNC-fiche worden beide richtlijnen behandeld. Waar nodig zal met kopjes worden aangegeven op welke richtlijn de tekst betrekking heeft.

Digitale inhoud

De richtlijn over digitale inhoud heeft betrekking op alle overeenkomsten waarbij digitale inhoud in ruil voor geld of louter persoonlijke gegevens wordt geleverd, zoals muziek, video, games en CD’s. De regels hebben betrekking tot uiteenlopende aspecten van overeenkomsten. Zo zijn er onder andere regels opgenomen over de wijze van levering van de digitale inhoud, aansprakelijkheid van de leverancier wanneer de digitale inhoud bijvoorbeeld niet aan de overeenkomst voldoet (non-conformiteit) en rechtsmiddelen waar de consumenten gebruik van kunnen maken wanneer sprake is van non-conformiteit. Verder zijn er voorschriften opgenomen over het recht voor de consument om de overeenkomst inzake digitale inhoud te ontbinden, de wijze waarop dit dient plaats te vinden en het recht om schadevergoeding te vorderen wanneer sprake is van non-conformiteit. De richtlijn gaat uit van volledige harmonisatie.

De richtlijn vult een juridische leemte in het huidige EU consumentenacquis dat op dit moment nog geen Europese contractenrechtelijke regels omvat betreffende overeenkomsten inzake digitale inhoud. Verder vormt de richtlijn een aanvulling op Richtlijn 2011/83/EU inzake consumentenrechten waarin voornamelijk de precontractuele fase geregeld is.

Verkoop op afstand van tastbare goederen

De richtlijn over onlineverkoop en andere verkoop op afstand (hierna ook kort gezegd: onlineverkoop) van goederen bevat soortgelijke regels als de richtlijn over digitale inhoud, zij het voor tastbare goederen. De regels gaan met name over het recht van de consument op een product dat voldoet aan de overeenkomst (conformiteit) en de rechten die de consument heeft wanneer sprake is van non-conformiteit. In dat geval kan de consument eerst aanspraak maken op kosteloze reparatie of vervanging van het product en als dit niet kan of gebeurt, kan consument vragen om vermindering van de prijs of beëindiging van de overeenkomst. Voor de verkoper geldt dat wanneer hij aansprakelijk is wegens non-conformiteit als gevolg van een handeling of omissie van een partij eerder in de keten, zoals de fabrikant, dan kan de verkoper tegen die partij een vordering instellen voor de kosten die hij heeft moeten maken om de consument genoegdoening te kunnen geven.

In de nu geldende Richtlijn Consumentenkoop en garanties (richtlijn 1999/44/EG) staan al regels over non-conformiteit. De nieuwe richtlijn zal voor een deel de huidige richtlijn 1999/44/EG betreffende consumentenkoop en garanties wijzigen. Echter deze huidige richtlijn 1999/44/EG is gebaseerd op minimumharmonisatie. Volgens de Commissie heeft dit geleid tot uiteenlopende uitvoering door de lidstaten en daarmee verschillen in het nationale contractenrecht waardoor de grensoverschrijdende handel wordt belemmerd. De nieuwe richtlijn is daarom gebaseerd op volledige harmonisatie.

Richtlijn 1999/44/EG bevat een bewijsvermoeden, dat inhoudt dat indien een goed een defect vertoont, wordt vermoedt dat dit defect al bestond ten tijde van de levering van de goederen, tenzij het defect niet strookt met de aard van het goed of het defect. Dit vergemakkelijkt de bewijspositie van de consument. In de nieuwe richtlijn die nu voorligt wordt de termijn waarbinnen dit bewijsvermoeden geldt, verlengd van zes maanden tot twee jaar. Tegelijkertijd wordt de termijn waarbinnen een consument een verkoper kan aanspreken – doordat de nieuwe richtlijn nu uitgaat van volledige harmonisatie – ook begrensd tot twee jaar (hierna ook «wettelijke garantie»).

De richtlijn vormt voorts een aanvulling op Richtlijn 2011/83/EU inzake consumentenrechten en de E-commerce richtlijn (Richtlijn 2000/31/EG), die voornamelijk zien op de precontractuele fase.

b) Impact assessment Commissie

Het Impact Assessment formuleert één algemeen beleidsdoel en vier specifieke beleidsdoelen. Het algemeen doel is bijdragen aan snellere groei van de digitale interne markt, ten behoeve van zowel consumenten als ondernemingen. De vier specifieke doelen zijn:

  • − Terugdringen van kosten voor ondernemingen ten gevolge van de verschillen in contractenrecht;

  • − Terugdringen van onzekerheden waar ondernemingen mee worden geconfronteerd door complexe juridische kaders;

  • − Bijdragen aan het vertrouwen van consumenten in grensoverschrijdend online winkelen;

  • − Terugdringen van het gebruik van onevenwichtige contractvoorwaarden waardoor consumenten worden beperkt in de mogelijkheid om een langetermijnovereenkomst inzake digitale inhoud na verloop van tijd op te zeggen of aan te passen.

Het Impact Assessment inventariseert vijf mogelijke beleidsopties. De eerste drie opties gaan wat betreft digitale inhoud uit van volledige harmonisatie. Voor onlineverkoop van tastbare goederen wordt in de eerste drie opties gevarieerd tussen volledige harmonisatie, toepassing van het recht van de lidstaat van de verkoper en handhaving van de bestaande Europese regelgeving. De vierde optie betreft minimumharmonisatie voor digitale inhoud en handhaven van de bestaande wetgeving voor onlineverkoop van goederen. De vijfde optie betreft een vrijwillig Europees modelcontract gecombineerd met een EU-keurmerk.

De eerste optie (volledige harmonisatie van de regels voor zowel digitale inhoud als onlineverkoop van tastbare goederen) draagt volgens het Impact Assessment het meeste bij aan de beleidsdoelen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het Nederlandse beleid is gericht op het juiste evenwicht tussen een hoog niveau van consumentenbescherming en het concurrentievermogen van het bedrijfsleven onder andere via beperking van regeldruk.

In Nederland valt digitale inhoud die niet op een materiële drager is geleverd en die niet is geïndividualiseerd of waarover geen feitelijke macht kan worden uitgeoefend (bijvoorbeeld «streaming») niet onder de koopregels. Daarbij geldt dat een streamingcontract onder het algemene overeenkomstenrecht van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek valt. De consument kan een beroep doen op bepaalde remedies (zoals ontbinding) wanneer sprake is van een toerekenbare tekortkoming. Voor andere digitale inhoud (bijvoorbeeld «downloads») geldt dat de koopregels – overeenkomstig – kunnen worden toegepast en de consument recht heeft op een met de overeenkomst overeenstemmend (digitaal) product – bij gebrek waaraan hij bepaalde rechten heeft. Een en ander is verduidelijkt in de wet van 19 juni 2015 (Stb. 2015, 220).

De Nederlandse consumentenwetgeving bij de koop van roerende zaken kent – ongeacht de verkoopmethode – een open termijn waarbinnen de verkoper aansprakelijk kan worden gehouden. De duur van deze periode is mede afhankelijk van de verwachtingen die een consument daaromtrent in redelijkheid mag hebben.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Digitale inhoud

Het kabinet steunt de Commissie in haar doel om de barrières voor digitale inhoud binnen de gehele Europese Unie weg te nemen en denkt dat actualisering van de regelgeving daaraan een bijdrage kan leveren. Het voorstel van de Europese Commissie beschouwt het kabinet als een goede eerste stap, maar er zijn ten aanzien van een aantal onderdelen van de richtlijn nog wel vragen.

Het kabinet is van oordeel dat geharmoniseerde Europese wetgeving rond digitale inhoud kan bijdragen aan het goed functioneren van de interne markt en het benutten van het potentieel van de digital single market. Zo geeft een hoog niveau van bescherming binnen de gehele Europese Unie consumenten het vertrouwen om zelf over de grens op zoek te gaan naar digitale inhoud. Voor handelaren zal de drempel om digitale inhoud grensoverschrijdend aan te bieden verlaagd worden. In het verleden zijn met harmonisatie van het consumentenrecht goede resultaten behaald voor zowel de ondernemer als de consument. Daarbij heeft Nederland telkens als uitgangspunt gehanteerd dat er sprake moet zijn van een hoog niveau van consumentenbescherming, zonder onevenredige kosten voor de ondernemer. Het kabinet zal de Commissie nog wel een aantal vragen voorleggen over de aansluiting van de richtlijn bij de praktijk. Het kabinet zal deze vragen nader concretiseren in overleg met de belanghebbende partijen (onder meer Consumentenbond, VNO-NCW, MKB-Nederland) en vervolgens in het onderhandelingstraject naar voren brengen. Deze vragen zien onder meer op de beschikbare rechtsmiddelen in het geval dat de geleverde digitale inhoud niet voldoet aan de gesloten overeenkomst en de bewijslastverdeling.

Het kabinet heeft ook vragen over de regels bij overeenkomsten waarbij verstrekking van digitale inhoud afhankelijk is gesteld van het actief verstrekken van (persoons)gegevens door de consument. Ook dit punt zal nader met de betrokken partijen worden besproken en zo nodig naar voren worden gebracht.

Verkoop op afstand van tastbare goederen

Het kabinet steunt het doel van de Europese Commissie om de groei van de grensoverschrijdende handel te versnellen. Daarbij gaat het kabinet uit van de uitgangspunten dat er sprake dient te zijn van een hoog niveau van consumentenbescherming en dat kosten en juridische onzekerheid bij het bedrijfsleven moeten worden teruggedrongen. Ook zullen de uitkomsten van de evaluatie van de richtlijn 1999/44/EG («REFIT») die de Europese Commissie momenteel laat verrichten nog op passende wijze bij de onderhandelingen over de richtlijn moeten worden betrokken.

In overleg met de betrokken partijen (onder meer de Consumentenbond, VNO-NCW en MKB-Nederland), moet worden gestreefd naar een evenwichtig pakket op de door de richtlijn geregelde punten en de uitwerking daarvan voor het Nederlandse stelsel. Bij het oordeel over de richtlijn zal het kabinet de veranderingen van de elementen in hun onderlinge samenhang bezien. Het kabinet staat in het algemeen open voor actualisering van de regels, mits sprake is van een hoog niveau van consumentenbescherming, zonder onevenredige kosten of belemmeringen voor de ondernemer om te innoveren. Onder deze omstandigheden kan het kabinet de inzet van verdere harmonisatie steunen. Verdere harmonisatie kan voor zowel consumenten als ondernemers voordelen bieden. Consumenten zijn dan beter op de hoogte van hun rechten wanneer zij grensoverschrijdende aankopen doen. Bovendien zal het voor de consument makkelijker worden om een eerlijke vergelijking te maken tussen de prijzen van leveranciers uit verschillende lidstaten. Nu kunnen prijsverschillen deels worden verklaard door het verschil in consumentenbescherming. Ook voor ondernemers ziet het kabinet voordelen. Het zal voor ondernemers makkelijker worden om grensoverschrijdend te handelen. De ondernemer hoeft niet per lidstaat zijn bedrijfsvoering en contracten aan te passen.

De Europese Commissie is tegelijkertijd met het uitbrengen van de nieuwe richtlijn gestart met het verrichten van een analyse (de eerder genoemde «REFIT») van de huidige Europese consumentenwetgeving. De resultaten hiervan zullen waarschijnlijk in de tweede helft van 2016 beschikbaar komen. Die analyse heeft niet alleen betrekking op de onlineverkoop van tastbare goederen, maar op alle verkoopwijzen (d.w.z. zowel online als offlineverkoop) van tastbare goederen door handelaren aan consumenten. Het kabinet zal zich inzetten om consistentie van de regels die gelden op het gebied van het consumentenrecht te waarborgen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De meeste lidstaten zullen waarschijnlijk openstaan voor de richtlijn over digitale inhoud. Daarbij speelt een rol dat slechts enkele lidstaten specifieke wetgeving hebben voor de levering van digitale inhoud. Bij digitale inhoud is de verwachting dat de grootste discussie zich zal toespitsen op de reikwijdte van de richtlijn. Het gaat onder meer over de vraag wat precies moet worden verstaan onder het begrip digitale inhoud en of overeenkomsten tot het leveren van digitale inhoud louter in ruil voor het actief verstrekken van persoonlijke en andere data en overeenkomsten waarbij de digitale inhoud op een duurzame gegevensdrager wordt geleverd onder de reikwijdte van de richtlijn zouden moeten vallen.

Over de richtlijn voor onlineverkoop van tastbare goederen zullen de lidstaten naar verwachting meer verdeeld zijn, onder meer vanwege het onderscheid dat hierin wordt gemaakt tussen – kort gezegd – online en offlineverkoop en de omstandigheid de resultaten van de analyse (de eerder genoemde «REFIT») van de huidige Europese consumentenwetgeving nog niet bekend zijn.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

De bevoegdheidsgrondslag is artikel 114 VWEU (meerderheidsbesluitvorming en medebeslissing). Artikel 114 VWEU ziet op de harmonisatie van nationale wetgeving die de instelling en de goede werking van de interne markt betreffen. Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag.

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van subsidiariteit over de richtlijnen is positief. Consumentenbescherming kent een grensoverschrijdend karakter en kan het beste op Europees niveau worden geregeld. Aanbieders van zowel digitale inhoud als goederen kunnen overal binnen de Europese Unie gevestigd zijn. Een Europese aanpak kan voordelen opleveren voor zowel consumenten als handelaren. De consument kan rekenen op een hoog niveau van bescherming bij de aankopen. Voor handelaren kan de drempel om hun diensten en goederen actief grensoverschrijdend aan te bieden verlaagd worden, waardoor het voor hen makkelijker wordt om bedrijfsactiviteiten op te schalen.

c) Proportionaliteit

Digitale inhoud

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van proportionaliteit over de richtlijn over digitale inhoud is overwegend positief, maar er zijn nog wel vragen over een aantal onderdelen van de richtlijn (zie onderdeel 3b). De richtlijn ziet zowel op binnenlandse als op grensoverschrijdende transacties. Het kabinet vindt het positief dat ondernemers bij grensoverschrijdende transacties zoveel mogelijk te maken hebben met dezelfde regels als bij binnenlandse transacties. Dat kan de drempel voor ondernemers om ook grensoverschrijdend actief te zijn, verlagen. Bovendien is vanwege de aard van de online-omgeving voor consumenten het onderscheid tussen binnenlandse- en buitenlandse aanbieders in de praktijk moeilijk te maken.

Verkoop op afstand van tastbare goederen

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van proportionaliteit over de richtlijn over de onlineverkoop van tastbare goederen is in beginsel positief, zij het dat het uiteindelijke oordeel afhangt van de hierna gestelde punten. Het kabinet vindt het positief dat ondernemers bij grensoverschrijdende transacties zoveel mogelijk te maken hebben met dezelfde regels als bij binnenlandse transacties. Dat kan de drempel voor ondernemers om ook grensoverschrijdend actief te zijn, verlagen. Wel zal het kabinet per onderdeel kritisch bezien of de voorgestelde regeling daadwerkelijk voldoet aan een in de praktijk levende behoefte aan geharmoniseerde regels.

Het kabinet moet zich nog nader buigen over de reikwijdte van de richtlijn. Deze heeft nu alleen betrekking op onlineverkoop van tastbare goederen en niet op alle verkoopwijzen van tastbare goederen (d.w.z. zowel online als offlineverkoop). Het kabinet hecht waarde aan samenhang van Europese wetgeving op het terrein van consumentenbescherming en wil versnippering als gevolg van volledige harmonisatie voorkomen. Het kabinet wil de nieuwe richtlijn daarom in samenhang met de Europese Commissie analyse van de huidige consumentenwetgeving (REFIT) bezien. De nadere analyse van de reikwijdte, de samenhang met REFIT en de mate van versnippering zal plaatsvinden in overleg met stakeholders.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel

a) Consequenties EU-begroting

Er worden geen consequenties voorzien voor de EU-begroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/of decentrale overheden

Digitale inhoud en verkoop op afstand van tastbare goederen

Lidstaten moeten voorzien in effectieve sancties voor inbreuken op specifieke voorschriften, zoals ten aanzien van conformiteit van digitale inhoud. Afhankelijk van de uiteindelijke richtlijn kan de belasting van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) toenemen. Een exacte kwantificering van de extra belasting is in dit stadium niet mogelijk. Eventuele budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Zowel consumenten als ondernemingen zullen profiteren van eenduidige regelgeving. Indien de richtlijn in de huidige vorm zal worden aangenomen, zullen de ondernemers wel aanpassingskosten moeten maken.

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden, bedrijfsleven en burger

De Impact Assessment geeft aan dat er geen additionele informatieverplichtingen voor ondernemingen zijn. Voor de consument is er naar verwachting geen sprake van administratieve lastenverzwaring. Er worden geen administratieve lasten voorzien voor rijksoverheid en decentrale overheden. Indien de richtlijn in de huidige vorm zal worden aangenomen, zullen de ondernemers wel aanpassingskosten moeten maken.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De huidige wetgeving die betrekking heeft op zaken (materiële goederen) in Boeken 6 en 7 van het Burgerlijk Wetboek zal aangepast of aangevuld moeten worden.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

n.v.t.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Het kabinet streeft naar een realistische implementatietermijn van ten minste twee jaar en zal dit bij de Commissie onder de aandacht brengen.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Digitale inhoud

De richtlijn over digitale inhoud wordt ingevolge artikel 22 van de richtlijn vijf jaar na de inwerkingtreding geëvalueerd. Een dergelijke evaluatiebepaling is wenselijk, omdat hiermee beoordeeld kan worden of de richtlijn naar behoren functioneert.

Verkoop op afstand van tastbare goederen

De richtlijn over onlineverkoop van tastbare goederen bevat geen bepaling ingevolge welke de richtlijn wordt geëvalueerd. Het kabinet vindt een dergelijke evaluatiebepaling wenselijk, omdat hiermee beoordeeld kan worden of de richtlijn naar behoren functioneert.

7. Implicaties voor uitvoering en handhaving

a) Uitvoerbaarheid

Digitale inhoud

De richtlijn over digitale inhoud introduceert regels over conformiteit en remedies die tot op zekere hoogte vergelijkbaar zijn met de regels voor de koop van tastbare goederen. Een eerste inschatting is daarom ook dat de uitvoerbaarheid vergelijkbaar zal zijn. In de richtlijn heeft de Europese Commissie gekozen voor het neerleggen van de bewijslast voor het aantonen van de conformiteit bij de leverancier zonder beperking in de tijd. Na een langere tijd van gebruik kan niet worden uitgesloten dat het aantonen van de conformiteit complexer wordt voor de leverancier. Aan de andere kant is het de vraag of een andere keuze over de bewijslast de uitvoerbaarheid zou vergroten.

Verkoop op afstand van tastbare goederen

Ten aanzien van de richtlijn over onlineverkoop van tastbare goederen worden vooralsnog geen wezenlijke veranderingen in de uitvoerbaarheid voorzien.

b) Handhaafbaarheid

Digitale inhoud

Vanuit het oogpunt van handhaafbaarheid is van belang dat het regelgevend kader voor de levering van digitale inhoud niet onnodig afwijkt van andere consumentenwetgeving, in het bijzonder de (overige) wetgeving over de verkoop van tastbare goederen. Voor een doeltreffend handhavingsmechanisme is een eenduidig regelgevend kader nodig.

Verkoop op afstand van tastbare goederen

Vanuit het oogpunt van handhaarbaarheid is het naast elkaar bestaan van wetgeving voor onlineverkoop en offlineverkoop een punt van aandacht. Voor een doeltreffend handhavingsmechanisme is een eenduidig regelgevend kader nodig.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

De voorstellen hebben geen implicaties voor ontwikkelingslanden.

Naar boven