Aan de orde is de behandeling van:

de brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie van 22 juni 2007 inzake een adequaat volkenrechtelijk mandaat bij de uitzending van militairen (30800 V, nr. B).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer De Graaf (VVD):

Voorzitter. Wij debatteren vandaag in abstracto met de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie over de betekenis van de woorden "adequaat volkenrechtelijk mandaat" in de betreffende passage uit het coalitieakkoord "Samen Werken, Samen Leven" van 7 februari van dit jaar. Dit is een uitvloeisel van het voorstel dat de toenmalige en huidige fractievoorzitter van de PvdA, de heer Noten, tijdens het plenaire debat daartoe deed naar aanleiding van de regeringsverklaring op 3 april jongstleden in deze Kamer. De heer Noten was van mening dat een dergelijk debat deugdelijk voorbereid diende te worden en wel in die zin, dat het moest worden voorafgegaan door schriftelijke vragen. Aldus is geschied. Bij brieven van 22 juni jongstleden hebben de ministers de vragen van de fracties van het CDA, de PvdA, de SP en de ChristenUnie, die mede namens de SGP optrad, beantwoord en tevens de toegezegde notitie "Rechtsgrondslag en mandaat van missies met deelname van Nederlandse militaire eenheden" toegezonden.

De VVD-fractie heeft van stonde af aan aangegeven, geen behoefte te hebben aan een debat over een adequaat volkenrechtelijk mandaat, los van een concreet besluit van het kabinet tot deelname aan enige missie met inzet van Nederlandse militairen, en heeft dus ook niet deelgenomen aan de schriftelijke vragenronde. Lezing van de door eerdergenoemde fracties gestelde vragen en de daarop gegeven antwoorden heeft mijn fractie gesterkt in haar mening. Het had wat haar betreft hierbij kunnen blijven, te meer daar de door de regering toegezonden notitie een overzichtelijk en actueel beeld schetst van de vereisten die gelden en de afwegingen die aan de orde zijn bij deelname aan militaire missies. Daaraan valt ons inziens in abstracto weinig meer toe of af te doen. Dit standpunt delen de ministers kennelijk, aangezien zij bij het beantwoorden van nogal wat vragen volstaan met een verwijzing naar de notitie.

Hier komt nog iets bij. In de vorige zittingsperiode heeft deze Kamer de regering erop gewezen dat aan de Eerste Kamer een positie gelijk aan die van de Tweede Kamer toekomt in procedures op grond van artikel 100 van de Grondwet. De regering heeft dat destijds beaamd en daar sindsdien ook invulling aan gegeven door gelijktijdige toezending van haar besluiten ter zake aan de Eerste en de Tweede Kamer. Een pikant detail in dit verband is dat er momenteel drie besluiten tot verlenging van missies in deze Kamer vóórliggen, maar dat terzijde.

Bij het inhoud geven aan deze gelijke positie zijn de gecombineerde vaste commissies voor Buitenlandse Zaken en voor Defensie steevast uitgegaan van de opvatting dat behandeling van regeringsbesluiten in het kader van de procedure ex artikel 100 van de Grondwet in deze Kamer slechts dan aangewezen is, indien bij de behandeling in de Tweede Kamer essentiële vragen niet aan de orde zijn geweest of niet afdoende zijn beantwoord. Het politieke primaat berust in deze gevallen bij de Tweede Kamer en dat dient naar de mening van de VVD-fractie zo te blijven. Mijn fractie zal het verdere debat met belangstelling volgen.

De heer Vliegenthart (SP):

Voorzitter. Met excuses aan Kim Putters ben ik de komende tijd het jongste lid van deze Kamer. Voor de wet is dat geen probleem, ik had al een 18-jarige voorganger, maar voor het gevoel toch apart, lid te zijn van deze Kamer van heroverdenking. Op mijn leeftijd is goed nadenken al een hele klus, laat staan heroverdenken. Maar ik beloof u: ik zal mijn best doen.

Over mijn leeftijd gesproken: toen ik geboren was, liepen er mensen te demonstreren met borden waarop zij meldden dat zij van na de oorlog waren en dat graag zo wilden houden. Ik weet inmiddels dat het niet gelukt is: Joegoslavië, Irak, Afghanistan, het zijn plaatsen waar Nederland in een naoorlogse oorlog betrokken is geraakt. Wij hebben geen enkele zekerheid dat het daarbij zal blijven.

Vandaar dat het vastleggen van een adequaat volkenrechtelijk mandaat voor het uitzenden van troepen geen theoretische exercitie is, maar bittere noodzaak. Ik ben dan ook blij dat de PvdA-fractie op dit debat heeft aangedrongen.

Het thema van vandaag maakt deel uit van een breder proces, waarin getracht wordt het voeren van oorlogen en internationale interventies aan regels te onderwerpen en zo enige ordening aan te brengen in de anarchie van de internationale betrekkingen. Nederland heeft in dit opzicht een reputatie hoog te houden. Het was Hugo de Groot, die in 1624 in Het Recht van Oorlog en Vrede een begin maakte met het stellen van regels voor oorlogsvoering. Hij schreef: "Ik zag overal in de christelijke wereld een willekeur in de oorlogvoering, waarover zelfs barbaarse volkeren zich zouden moeten schamen." Naast Hugo de Groot zijn wij ook via de internationale gerechten hier in Den Haag nauw met oorlog en vrede verbonden. Wie het internationaal recht overtreedt, loopt gelukkig het risico om ooit hier, voor één van die gerechten, verantwoording te moeten afleggen.

Ik ben blij dat de notitie van onze regering, bijna vier eeuwen na het boek van Hugo de Groot, een sobere toonzetting heeft. De notitie stelt dat het uitzenden van Nederlandse militairen tot de meest ingrijpende beslissingen behoort waarvoor een regering gesteld kan zien, waarbij de hoogste eisen van zorgvuldigheid dienen te worden gesteld. Tegelijkertijd moet ik, na vergelijking van de notitie met Het Recht van Oorlog en Vrede, in alle bescheidenheid vaststellen: minister Verhagen, minister Van Middelkoop, u bent geen Hugo de Groot. Daar waar De Groot een zeer systematische behandeling heeft gegeven van zijn inzichten, laten de notitie van de regering en vooral de antwoorden op de vragen van mijn fractie in voorbereiding op dit debat nog heel wat onbeantwoord.

Maar wat niet is, kan nog komen, denk ik optimistisch. Wie weet kan dit debat straks, als addendum aan de notitie toegevoegd, het geheel een heel stuk Grotiaanser maken. Wij zullen zien. Ik ben in ieder geval blij dat ik mijn eerste plenaire bijdrage in dit Huis aan dit thema mag wijden, tussen twee monumentale schilderijen van oorlog en vrede.

Wij spreken vandaag over een adequaat volkenrechtelijk mandaat. Maar wat is precies adequaat? Adequaat is aan de maat, toereikend, aan minimale voorwaarden voldoend. Nederland, en vooral de Nederlandse soldaten, wens ik een meer dan adequaat mandaat toe wanneer zij in het buitenland een bijdrage proberen te leveren aan vrede en veiligheid. Het moet een volstrekt sluitende legitimatie zijn die onder een dergelijke uitzending wordt gelegd. Bij twijfel moet gelden: niet doen, volgens mijn fractie. Ik hoop dat de ministers dit in algemene zin met mij eens zijn. Wij zouden vandaag niet moeten spreken over een minimum aan voorwaarden waaronder Nederlandse troepen naar het buitenland kunnen worden gestuurd, maar wij zouden moeten streven naar het omschrijven van optimale voorwaarden; ook om twijfels en vragen later te voorkomen.

De vragen die mijn fractie in voorbereiding op dit debat stelde, richtten zich voornamelijk op twee punten: de positie van de Verenigde Naties met betrekking tot een adequaat volkenrechtelijk mandaat en de rol die ervaringen uit het verleden spelen bij de beleidsafwegingen in het heden. In mijn bijdrage sta ik dan ook daarbij in het bijzonder stil. Wat het eerste betreft, de rol van de VN, zijn sommige zaken ons nog niet duidelijk; wat het betreft het tweede, de ervaringen in het verleden, lijken ons de antwoorden wel duidelijk maar tegelijkertijd onbegrijpelijk.

In de discussie over wat nu precies een adequaat volkenrechtelijk mandaat is, nemen de Verenigde Naties een belangrijke positie is. Terecht, want de VN zijn – ondanks alle gebreken – de enige organisatie die daadwerkelijk de gehele wereldbevolking zou kunnen vertegenwoordigen. In de notitie stelt de regering dat een adequaat volkenrechtelijk mandaat "in het algemeen door de Verenigde Naties geschiedt". Het is mijn fractie niet duidelijk wat in deze context "in het algemeen" betekent. Betekent dit dat een VN-mandaat te allen tijde te prefereren is boven elk ander mandaat? Als dit zo is, zo vraag ik de minister, hoe verhoudt zich dit primaat van de VN dan tot de vaststelling van de minister in antwoord op een vraag van mijn fractie dat "door de regering geen onderscheid gemaakt wordt naar verschillende 'vormen' van een adequaat mandaat"?

Als het laatste citaat het uitgangspunt is voor het regeringsbeleid, klopt het dan dat de regering hiermee in algemene zin afwijkt van het Handvest van de Verenigde Naties, dat stelt dat landen slechts militair geweld tegen andere landen mogen inzetten in het geval van zelfverdediging of na machtiging van de Verenigde Naties? Is de minister van mening dat regionale veiligheidsorganisaties militair geweld mogen gebruiken, ook als het niet direct gaat om zelfverdediging? Zo ja, wat is de beleidsargumentatie van de regering achter dit standpunt?

Daarnaast is mijn fractie benieuwd hoe de notitie die wij vandaag bespreken zich verhoudt tot het ontwerpmandaat van de op stapel staande intergouvernementele conferentie over aanpassing van de bestaande Europese verdragen. Hierin staat dat "de EU en haar lidstaten gebonden blijven door de bepalingen van het Handvest van de Verenigde Naties, in het bijzonder de bepaling dat de Veiligheidsraad en zijn leden de primaire verantwoordelijkheid dragen voor het handhaven van de internationale vrede en veiligheid". In onze ogen is dit een strengere bepaling dan die er in de notitie gegeven wordt. Wat vindt de regering hiervan?

Kortom, het is mijn fractie nog niet duidelijk in hoeverre militaire missies mogelijk zijn als er geen VN-mandaat is en als er geen sprake is van zelfverdediging. In antwoord op een van onze vragen hierover, verwijst de minister onder andere naar het AIV-rapport uit 2004 over preëmptief optreden. Dit is een bijzonder lezenswaardig rapport, ook omdat dit rapport stelt dat de Amerikaanse veiligheidsstrategie op sommige punten niet in overeenstemming is met het volkenrecht. Deelt de minister deze mening dat de Amerikaanse veiligheidsstrategie op sommige punten strijdig is met het volkenrecht? Zo ja, wat zijn de gevolgen hiervan? Betekent dit – zo wil ik van de minister weten – dat als de Amerikaanse regering in de toekomst op basis van haar veiligheidsstrategie overgaat tot militaire activiteiten die niet onder het volkenrecht vallen, Nederland de Verenigde Staten niet zal steunen?

Deze laatste vraag lijkt ons van groot belang omdat de situatie moeilijk voorstelbaar is dat Nederland er op zijn eentje op uit trekt om ergens orde op zaken te stellen. Wij zullen dit naar verwachting slechts als bondgenoot van een ander, machtig land, doen, de Verenigde Staten, naar alle waarschijnlijkheid. Dus is het van wezenlijk belang om te weten hoe wij denken over de Amerikaanse opvattingen over een adequaat volkenrechtelijk mandaat. Anders zullen wij, weer, kunnen worden meegezogen naar een plek waar wij eigenlijk niet thuishoren.

Daar waar mijn fractie de minister soms onduidelijk vond als het gaat om de rol van de Verenigde Naties met betrekking tot het adequaat volkenrechtelijk mandaat, vindt mijn fractie op een ander punt het standpunt van de minister onbegrijpelijk. In antwoord op vragen over Nederlandse steun voor de inval in Irak haalt de minister instemmend de minister-president aan, die van mening is dat – ik citeer uit het antwoord van de minister – "het altijd mogelijk is met nieuwe kennis discussies uit het verleden over te doen, maar dat zulks in het algemeen weinig zinvol is." Dit is een vreemde uitspraak. Allereerst omdat hij niet alleen lijkt te getuigen van een awetenschappelijke houding, maar, erger nog, van een bewuste onwil om van ervaringen uit het verleden te leren. Als sociaal wetenschapper weet ik dat de werkelijkheid uitermate complex is. Het doen van experimenten in deze complexe werkelijkheid is nagenoeg uitgesloten. Voor onze kennis zijn wij dan ook in het bijzonder aangewezen op historische parallellen, keuzen die mensen, politici in het bijzonder, in het verleden hebben gemaakt. Ons geschiedenisonderwijs is voor een goed gedeelte gebaseerd op de gedachte dat wij hiervan kunnen leren. Klopt het dat onze regering dit standpunt niet deelt? Mocht dit zo zijn, zou het gehele kabinet eens met collega Plasterk van gedachten willen wisselen over het nut en de noodzaak van het geschiedenisonderwijs?

Mijn fractie vraagt zich daarnaast ook af of dit standpunt ook geldt voor discussies die in het verleden zijn gevoerd. Is de minister bijvoorbeeld van mening dat het NIOD-onderzoek naar het Nederlandse handelen in Screbrenica weinig zinvol is geweest? Ik zou toch met klem het tegendeel willen beweren. Of is deze weigering om lering te trekken uit ervaringen uit het verleden slechts van toepassing op het dossier-Irak? Zo ja, wat is hiervoor de reden? Moet het dossier-Irak een "or your eyes only"-dossier blijven, gesloten voor de volksvertegenwoordiging en de bevolking? Het lijkt de SP-fractie gezien de huidige ontwikkelingen in het Midden-Oosten, in het bijzonder de spanningen rond Iran, echt heel verstandig om zo snel mogelijk zo veel mogelijk te leren van wat er goed en fout ging in de besluitvorming rond Irak. Wij kunnen deze kennis nog heel hard nodig hebben, helaas. Graag krijg ik hierop een reactie van de minister. Daarnaast lijkt de minister op een andere plek de minister-president tegen te spreken. De minister stelt namelijk in antwoord op een vraag van de PvdA-fractie over de parlementaire onderzoeken in de Verenigde Staten en Groot-Brittannië dat deze onderzoeken "informatie en nieuwe inzichten" hebben opgeleverd waarvan Nederlandse deskundigen in de toekomst kunnen profiteren. Dit is op zich een stelling die mijn fractie van harte onderschrijft. De Britse en Amerikaanse onderzoeken hebben duidelijk aangetoond dat de internationale gemeenschap op basis van fundamenteel verkeerde assumpties Irak heeft aangevallen. Hieruit lering te trekken voor de toekomst lijkt mijn fractie niet alleen nuttig, maar absoluut noodzakelijk. Ik denk dat na het verdwijnen van Blair en Bush in beide landen snel nog meer informatie op tafel zal komen waaruit veel te leren valt. De uitspraak van de minister is echter in tegenspraak tot de zojuist genoemde opvatting van de minister-president. Of is de minister van mening dat de parlementaire onderzoeken in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten wel nuttig waren, maar een dergelijk Nederlands onderzoek niet? Wat is de reden hiervoor? Zijn wij hier te dom om van het eigen verleden te leren, moeten wij dat maar aan anderen overlaten?

Vorige week werden aan deze Kamer meer dan 130.000 handtekeningen aangeboden die de burgerbeweging Openheid over Irak heeft ingezameld ter ondersteuning van de wens om te komen tot een parlementaire enquête naar de Nederlandse steun aan de oorlog tegen Irak. Dat is, zoals een cynicus opmerkte, nog niet 1% van de bevolking. Maar wij beschikken tegenwoordig naast het aloude recht van petitie ook over opinieonderzoek. Daaruit blijkt glashelder dat een meerderheid van de Nederlandse bevolking vindt dat een dergelijk onderzoek er moet komen. Het onderzoek zou al zijn begonnen als de Tweede Kamer zich dit grondwettelijk recht niet had laten ontnemen door in te stemmen met een ongeschreven bepaling in het regeerakkoord.

Daarom heeft de Eerste Kamer nu een bijzondere verantwoordelijkheid. Wij hebben niet zonder reden van de grondwetgever in 1871 het recht tot enquête gekregen. Dat we dit recht nog nooit gebruikt hebben, heeft van doen met het feit dat steeds wanneer een dergelijk onderzoek nodig werd geacht, de Tweede Kamer haar werk deed. Nu dat laatste niet het geval is, moet deze Kamer nagaan wat ons te doen staat. Als SP-fractie zullen we daarover, naar wij aannemen in goed overleg met andere fracties, kort na de zomer voorstellen doen.

Deze vraag ligt vandaag nog niet op tafel. Vandaag debatteren wij over een adequaat volkenrechtelijk mandaat dat ten grondslag moet liggen aan het eventueel uitzenden van Nederlandse militairen in de toekomst. Dit debat is met het oog op eventuele toekomstige ontwikkelingen een buitengewoon goede zaak. Mijn fractie is echter van mening dat dit debat niet goed afgerond kan worden als wij niet op ingaan of de kwestie wat wij moeten leren uit wat er goed en fout ging bij het verlenen van politieke steun aan de inval in Irak in 2003. De stap naar militaire steun werd toen niet genomen maar lag naastenbij.

Ik begon met het aanhalen van Hugo de Groot over het recht van oorlog en vrede. Laat ik eindigen met Machiavelli. "Bij al mijn eigendommen heb ik niets kunnen vinden dat mij meer dierbaar is of dat ik van grotere waarde acht dan de kennis van de daden van de grote mannen." Als wij "grote mannen" (of "grote mensen") hier overdrachtelijk willen zien en er – ik ben een optimist – ook ministers, regeringen en parlementen toe rekenen, ben ik ervan overtuigd dat zowel Machiavelli als Hugo de Groot met ons groot voorstander van een parlementaire enquête naar de Nederlandse betrokkenheid bij de inval in Irak zou zijn geweest.

Nogmaals: vandaag gaat het over de toekomst. Resultaten uit het verleden bieden geen enkele garantie voor goed handelen in de toekomst. Maar wie zijn ogen sluit voor dat verleden vraagt om moeilijkheden. Dat moeten wij onszelf, onze militairen en onze bevolking niet aandoen. Ik ben benieuwd naar de antwoorden van de regering.

De voorzitter:

Mijnheer Vliegenthart, van harte proficiat met uw maidenspeech over een complexe problematiek: een adequaat volkenrechtelijk mandaat bij de uitzending van militairen. U hebt er blijk van gegeven dat u de discussie hierover meer dan graag aangaat. Dat is niet zo verwonderlijk gezien uw politieke en religieuze interesse in vraagstukken met betrekking tot oorlog en vrede. Misschien heeft ook het feit dat u de zoon bent van een dominee daar mee te maken.

U zei het zelf al. Met uw 28 levensjaren bent u de benjamin in deze Kamer. Daarmee bent u overigens het levend bewijs dat het lidmaatschap van deze Kamer niet uitsluitend is voorbehouden aan oudere dames en heren. U bent nog niet zo heel lang geleden afgestudeerd in de internationale politieke economie aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. Vervolgens bent u ruim twee jaar aan deze universiteit verbonden geweest als docent politicologie. Naast uw promotieonderzoek naar de invloed van de Europese Unie en andere organisaties op de economische veranderingen in de lidstaten, bent u werkzaam bij het wetenschappelijk bureau van de SP en hoofdredacteur van Spanning, het tijdschrift van dat bureau. U bent columnist van de Staatscourant en voorzitter van de politieke werkgroep Kerk en Vrede.

Mensen in uw omgeving omschrijven u als een activistische pacifist, een jonge politiek betrokken pacifistische christen die – en nu gebruik ik uw eigen woorden – een radicale geweldloosheid nastreeft. U combineert bescheidenheid met een vaste wil. Als waar is wat enkele partijgenoten over u beweren, namelijk dat u een van de veelbelovende jongeren van de SP bent, staat u nog een mooie politieke toekomst te wachten.

Ik wil graag een kleine correctie aanbrengen op een uitspraak die u in maart dit jaar heeft gedaan in een interview met Metro. U zegt daarin dat "het werk van de Eerste Kamer niet zo openbaar is" en dat u van plan bent dat aan te pakken door wel te laten zien wie we zijn en wat we doen". Die laatste intentie van u ondersteun ik van harte. Maar "dan gaat het om een grotere zichtbaarheid van ons werk. Qua openbaarheid valt weinig op deze Kamer aan te merken. Ik neem aan dat u zich even heeft versproken. Omdat u nog zo jong bent, is u dat bij deze onmiddellijk vergeven.

De heer Vliegenthart (SP):

Dank u wel.

De voorzitter:

In hetzelfde interview zegt u ook dat de Eerste Kamer in tegenstelling tot de Tweede Kamer niet "sexy" is en het niet zal worden. Dat is zo en laten wij het vooral zo houden.

Graag wens ik u van harte succes met al uw niet zo sexy, maar wel zeer relevante werkzaamheden in de Eerste Kamer.

Ik schors de vergadering enige ogenblikken om de gelegenheid te bieden tot felicitaties.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

De voorzitter:

Het woord is aan de heer De Vries, die eveneens zijn maidenspeech zal houden.

De heer De Vries (PvdA):

Mevrouw de voorzitter. De vorige spreker begon met de opmerking dat hij de jongste is van deze Kamer, ik kan u verzekeren dat ik mij nog menig dag erg goed voel.

De regering heeft ons een notitie gestuurd en een aantal vragen beantwoord. Daarvoor dank. Het doel van de notitie is om in overleg met de Eerste en Tweede Kamer tot een nadere plaatsbepaling te komen. De notitie is dus volgens de regering niet helemaal af.

Ik zal eerst iets zeggen over de omschrijving van het onderwerp. Het coalitieakkoord legt vast dat een adequaat volkenrechtelijk mandaat is vereist bij deelname aan missies met inzet van Nederlandse militairen. Omdat het hier over volkenrecht gaat, neem ik aan dat de regering van oordeel is dat ook militaire interventies waarbij geen Nederlandse militairen zijn betrokken, op zo'n adequaat volkenrechtelijk mandaat moeten berusten. Wat betekent het woord "adequaat" hier eigenlijk? De regering probeert een voorbeeld te geven van een niet-adequaat mandaat en schrijft dat het dit is "als een autorisatie van de Verenigde Naties verlopen is en niet verlengd". Dat lijkt mij geen goed voorbeeld. Volgens mij kan het woord "adequaat" beter geschrapt worden, want een beetje adequaat en een beetje mandaat lijkt mij geen goede basis voor besluitvorming.

De notitie maakt overigens duidelijk dat de omschrijving in het coalitieakkoord ook in andere opzichten niet erg precies is. Allereerst moet volgens de notitie worden vastgesteld of geweldstoepassing en uitzending van militairen in overeenstemming is met het internationale recht. Met andere woorden: is er een rechtsgrondslag? Nederland hecht daar om twee redenen zeer veel betekenis aan: in de eerste plaats vanwege de Grondwet, het bevorderen van de internationale rechtsorde, en in de tweede plaats vanwege de reputatie van Den Haag als juridische hoofdstad van de wereld. Wij zijn het daar uiteraard van harte mee eens. Een militaire missie die in overeenstemming is met het internationale recht moet dus volgens de regering voldoen aan twee te onderscheiden vereisten. Ten eerste is er een rechtsgrondslag, want de hoofdregel is dat geweld in internationale verhoudingen niet is toegestaan tenzij er een uitzondering van toepassing is. Ten tweede is er een mandaat voor een missie. Dat betreft het verlenen van de opdracht met daarin de politieke en militaire doelstellingen en de specifieke taakomschrijving.

De notitie gaat over het verlenen van militaire steun, maar geeft aan dat er een verband is met het verlenen van politieke steun "in welke mate en op welke manier die dan ook verleend wordt". Politieke steunverlening is van een andere orde dan deelname aan een militaire missie, aldus de notitie, maar ook voor de politieke steunverlening is het bestaan van een volkenrechtelijke rechtsgrondslag een vereiste. Kunnen de ministers aangeven of dat volgens hen dezelfde rechtsgrondslag is als bij een militaire missie?

De hoofdregel is dat geweld in internationale relaties niet is toegestaan. Deze regel kent twee mogelijke uitzonderingen die een rechtsgrondslag voor militair optreden kunnen opleveren. De eerste is gelegen in artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties, dat het recht op individuele of collectieve zelfverdediging erkent. De tweede algemeen aanvaarde uitzondering op het geweldsverbod die een rechtsgrondslag oplevert, is toestemming, autorisatie, door de VN-Veiligheidsraad. De Veiligheidsraad staat dan expliciet het gebruik van "all necessary means" of "alle necessary measures" toe, sinds enige tijd, want de Veiligheidsraad wil volgens de notitie zeker stellen dat in resoluties die op hoofdstuk 7 van het Handvest zijn gebaseerd, waarin niet expliciet een dergelijke machtiging tot geweldsgebruik wordt gegeven, geen impliciete machtiging tot geweldsgebruik kan worden gelezen. Het komt mij overigens voor dat dit al uit de tekst en de opbouw van hoofdstuk 7 van het Handvest helder blijkt. Het hoofdstuk kent immers verschillende artikelen die expliciete besluitvorming voor zowel niet-militaire als militaire maatregelen tegen staten inhouden. Is de regering het met mij eens dat op basis van een resolutie die niet expliciet het gebruik van geweld toestaat, nooit geweld mag worden gebruikt?

Naast deze algemene rechtsgrondslagen zijn er nog enkele afgeleide rechtsgrondslagen zoals een uitnodiging van het gastland of humanitaire interventies. De regering meent dat in een humanitaire noodsituatie ingrijpen op politieke en morele gronden nodig kan zijn. Mijn fractie volgt de regering hierin, maar realiseert zich met de regering dat het inderdaad een nooduitgang betreft die slechts in uitzonderlijke gevallen mag worden gebruikt.

Dat geldt ook als in de VN-Veiligheidsraad één lid militair ingrijpen in verband met een ernstige en grootschalige schending van mensenrechten zou tegenhouden. Het gaat dan wel om uitzonderlijke omstandigheden, stelt de regering, want er zijn grote gevaren, zoals misbruik, uitholling van het geweldsverbod en ondergraving van de positie van de Veiligheidsraad. Hiermee moet derhalve met de grootst mogelijke terughoudendheid worden omgegaan. Als niet één maar een aantal permanente leden van de VN-Veiligheidsraad zich tegen het gebruik van geweld tegen een ander land uitspreekt, kan in elk geval van een rechtsgrond voor het optreden niet meer worden gesproken. Vindt de regering dit ook?

Mijn fractie kan zich in algemene zin goed vinden in datgene wat wel in deze notitie staat, maar het heeft haar bevreemdt dat in het hele stuk, waarin heel veel landen en heel veel interventies worden genoemd, het woord "Irak" niet voorkomt, terwijl toch algemeen wordt aangenomen dat de afspraak in het coalitieakkoord vooral met het begin van de oorlog tegen Irak te maken had. Misschien vergis ik mij, maar als deze volkenrechtelijke analyse nog verder wordt uitgewerkt, valt met name te denken aan een analyse van de geoorloofdheid van de militaire aanval op Irak.

Alvorens nog een aantal vragen aan de regering voor te leggen, merk ik op dat de betekenis van de voorgelegde notitie natuurlijk in en aan de praktijk moet worden getoetst. Dan wordt bepaald in welke mate regering en parlement zich door het volkenrecht gebonden weten. Nederland, het land van Hugo de Groot, heeft op dit gebied een imponerende geschiedenis. De notitie van de regering vermeldt dan ook terecht de Grondwet en de reputatie van Den Haag als de juridische hoofdstad van de wereld. Om die reden kan ik niet verhelen dat de wijze waarop de minister van Buitenlandse Zaken zich kort geleden in de Tweede Kamer bij herhaling over het volkenrecht en zijn beoefenaren uitliet, mijn fractie in het verkeerde keelgat is geschoten. Op 4 april jongstleden beantwoordt de minister de volgende vraag van de heer Pechtold: "Zegt de minister van Buitenlandse Zaken nu dat er geen internationaal juridische twijfels bestonden over een inval in Irak en de Nederlandse steun daarvoor?" De minister antwoordt daarop: "Als je twee juristen bij elkaar zet, heb je drie verschillende opvattingen. Minimaal twee, maar ik durf te zeggen vaak zelfs drie!" Even later zegt hij: "Ik kan zo met een jurist komen die zegt dat het niet legitiem is, maar ik kan er ook met een komen die zegt dat het wel legitiem is." Weer even later zegt de minister: "De discussie gaat nu over de vraag of dit onomstreden is of niet. Maar ook daarvoor geldt wat ik eerder zei: als ik twee juristen haal, krijg ik drie meningen."

Dit zijn laatdunkende opmerkingen over het recht en zijn beoefenaren en roept de vraag op welke opvattingen de minister nu eigenlijk over het volkenrecht heeft. Het lijkt mij moeilijk voor deze minister om geloofwaardig in het buitenland Den Haag als juridische hoofdstad van de wereld aan te prijzen als zijn gesprekspartners door hun ambassadeurs de Handelingen van de Tweede Kamer hebben laten bestuderen. De kans daarop is waarschijnlijk gering, maar erg wervend klinkt het in ieder geval niet: Kom naar Den Haag, u weet wel, de juridische hoofdstad van de wereld, waar alle twee juristen drie meningen hebben! Het zou in dit perspectief geen kwaad kunnen als de minister in deze Kamer zijn opvattingen over de betekenis van het volkenrecht uiteen zou zetten. Bestaat dit volgens hem louter uit elk wat wils, uit een juridische grabbelton voor politici die hun eigen gelijk zoeken of erkent de minister dat ook hier sprake is van recht?

Natuurlijk zijn er wel tegengestelde opvattingen. Juristen zijn zelfs opgeleid in de wetenschap dat aan een zaak verschillende kanten kunnen zitten. Het audi et alteram partem is voor iedereen die rechten studeert, een eerste gebod. Altijd luisteren naar de andere kant, altijd kijken of er andere aspecten aan een zaak zitten. Op een gegeven moment moet er echter een rechtsoordeel geveld worden. Op grond van die rechtsoordelen en besluiten over verschillende zienswijzen die met verschillende normen, waarden en belangen kunnen samenhangen, ontwikkelt zich in de loop der tijd een vaste rechtsopvatting. Dat grote beschavingsproces behoort niet door een minister te worden geridiculiseerd. Het is des te pijnlijker dat dit gebeurd is in een debat over een oorlog waarvan de verschrikkingen tot op de dag van vandaag hun nasleep hebben.

Er is nog een ander punt waarvoor ik aandacht vraag. In de afgelopen tijd zijn interne stukken die dienden ter voorbereiding van de besluitvorming in de aanloop naar de oorlog in Irak bekend geworden. Dat hoort niet. Dat is te betreuren en dat moet worden tegengegaan. Ik ga vandaag niet op die stukken in. Maar het antwoord van de regering op de vragen 14 en 15 lijkt mij niet juist. Er wordt herhaald wat de minister van Buitenlandse Zaken eerder in de Tweede Kamer met klem heeft betoogd:"Ik kan niet genoeg onderstrepen dat de regering verantwoording aflegt over beleidskeuzen die worden gemaakt, maar niet over het interne proces dat aan die beleidskeuze ten grondslag ligt." Het staat buiten kijf dat de regering zich voor haar beleidskeuzen moet verantwoorden. De vraag of de interne voorbereiding van deze beleidskeuze zorgvuldig is geweest, is uitzonderlijk relevant. Het is het recht van de regering om elke intern aangedragen overweging of elk intern aangedragen feit terzijde te leggen, maar zij hoort zich daarvoor wel te verantwoorden. Het is in een volwassen democratie niet goed genoeg om te zeggen dat men een oorlog politiek steunt en voor dat standpunt steun krijgt van een meerderheid in de Kamer. Aanhangers van een andere zienswijze hebben er recht op, te vernemen waarom de regering hun feiten en inzichten heeft verworpen. Parlement en bevolking horen ook inzicht te hebben in de afweging die de regering heeft gemaakt en op grond waarvan zij bepaalde feiten of opvattingen heeft afgewezen, dan wel aanvaard. Dit klemt te meer als het om besluiten gaat met de meest ingrijpende gevolgen en waarbij tijdens de afwegingsperiode ook naaste bondgenoten zoals Duitsland en Frankrijk de argumentatie om een oorlog te beginnen niet deugdelijk achtten. Alleen de eigen opvatting uitdragen, is ook niet goed genoeg wanneer de secretaris-generaal van de Verenigde Naties– die ik gemakshalve in dit opzicht maar als een volkenrechtelijk expert beschouw – verklaart dat de oorlog waaraan de regering steun verleende, illegaal was.

Het punt dat ik wil maken, is dit. De argumentatie die tot steun aan een oorlog heeft geleid, hoort niet alleen de eigen keuze te verdedigen, maar ook en vooral tegengestelde opvattingen op z'n minst met argumenten te weerleggen en waar mogelijk te ontzenuwen. De regering had zelf volledige openheid behoren te geven over haar opvattingen en de opvattingen van anderen. Wellicht wezen die in een andere richting, maar zij had zelf moeten aangeven waarom zij daaraan geen gevolg wilde verbinden. Als de regering dat had gedaan, had zij niet alleen de rijksrecherche moeten vragen om lekken op te sporen, maar had zij ook – zonder de indruk te wekken betrapt te zijn – gewoon kunnen wijzen op de zorgvuldige manier waarop zij zelf tot het besluit was gekomen. Dat was sterk geweest. Het wegstoppen van andere opvattingen en het betreuren dat zij toch bekend geworden zijn, is zwak.

Een onzorgvuldig besluit kan onder omstandigheden goed uitpakken en een zorgvuldig besluit kan ook wel eens slecht uitpakken, maar die constatering kan natuurlijk niet tot de conclusie leiden dat je besluiten niet zorgvuldig hoeft te nemen en ook niet tot de conclusie dat een kabinet zich niet voor de wijze waarop een afweging heeft plaatsgehad, hoeft te verantwoorden. Dit is niet nieuw. De ministers zijn er toch mee bekend dat bij parlementaire enquêtes alle interne documenten, ook die waaruit ambtelijke adviezen blijken, worden opgevraagd. De bewindspersonen hebben zich zo nodig te verantwoorden voor de wijze waarop zij met die opvattingen of feiten zijn omgegaan. Dat is allemaal gebaseerd op hetzelfde artikel 68 van de Grondwet dat ook de dagelijkse informatierelatie tussen regering en parlement bepaalt. De beginselen van behoorlijk bestuur vragen een zorgvuldige verantwoording en onderbouwing van overheidsbesluiten. Die beginselen gelden ook voor een kabinet, zeker als over het steun aan een oorlog beslist. Het lekken van interne documenten moet altijd worden tegengegaan. Maar het publiek afleggen van verantwoording, ook over afgewezen opvattingen en feiten, dient onder alle omstandigheden plaats te vinden.

Voorzitter. Tot slot heb ik nog twee vragen. Ik heb bij de aanvang van mijn bijdrage gesteld dat het in dit debat niet gaat over de wenselijkheid van een onderzoek naar de besluitvorming met betrekking tot de oorlog tegen Irak. Ik moet eigenlijk zeggen dat ik dat niet gesteld heb omdat anderen dat al gesteld hadden. Ik heb dat weggelaten. Wij spreken nu alleen over de notitie van de regering. De betekenis van de opvattingen die de regering heeft neergelegd in de notitie kan natuurlijk niet worden vastgesteld zonder de beantwoording van de vraag hoe de regering oordeelt over de volkenrechtelijke grondslag voor die oorlog. Paste de oorlog tegen Irak in de kaders die deze notitie aangeeft? Was er een rechtsgrond die de regering noodzakelijk vindt zonder dat door de VN-Veiligheidsraad expliciet tot gebruik van geweld was gemachtigd? Is het juist dat er helemaal geen mandaat was, terwijl de regering dat noodzakelijk vindt? Hoe kan de minister-president spreken van een adequaat volkenrechtelijk mandaat als er helemaal geen mandaat is geweest?

In de Tweede Kamer is de vraag gesteld of de Nederlandse regering ruimte zag voor een aanvalsoorlog tegen Iran. Het is algemeen bekend dat de mogelijkheid daarvan zonder veel schroom door sommigen wordt geopperd. De minister heeft aanvaarding van de desbetreffende motie ontraden in afwachting van de thans voorliggende notitie. Vandaag kan hij dus in alle scherpte de vraag beantwoorden of de constatering van de heer Wilders dat volgens de minister een aanvalsoorlog tegen Iran volkenrechtelijk ook zonder expliciete machtiging van de VN-Veiligheidsraad rechtens mogelijk is en derhalve ook politiek en militair gesteund kan worden, juist is.

Voorzitter. Wij wachten de reactie van de regering af.

De voorzitter:

Mijnheer De Vries, ik citeer: "Ons systeem lokt voorleesvergaderingen uit omdat de gehele Kamer zich richt tot de regering. Er wordt nauwelijks iets gedaan aan echte politiek. Niet in die zin dat er strategieën, methodieken en doeleinden worden ontworpen. Politiek bestaat voornamelijk uit sussen, soezen, overtuigen en kalmeren." Dit zijn uw woorden, die herhaaldelijk zijn terug te vinden in de ontelbare interviews die u heeft gegeven in de afgelopen 35 jaar dat u actief bent in de politiek. En toch blijft u pogen, daarin verandering te brengen; nu in de Eerste Kamer en vandaag met uw inbreng in het debat over het volkenrechtelijk mandaat bij de uitzending van militairen. Ik feliciteer ook u van harte met uw maidenspeech. Ik zou kunnen zeggen: u wordt op uw wenken bediend, want u had voor uw debuut als senator wellicht geen beter onderwerp kunnen treffen. Maar wie weet, misschien heeft u het er ook een beetje toe geleid.

Uw wens om in de politiek vooral te debatteren over de toekomst, over langetermijnthema's zoals integratie, de toekomst van het Koninkrijk en de toekomst van Europa, kunt u zelf hier mede in vervulling doen gaan. U heeft al een lange politieke en bestuurlijke carrière achter de rug. Die heeft zich in zodanige openbaarheid afgespeeld dat deze van mijn kant nauwelijks toelichting meer behoeft. Opvallend in die carrière is dat u vrijwel overal voor gevraagd bent en dat u sommige functies eigenlijk liever niet wilde vervullen. "Het is een eer om gevraagd te worden en een zegen om die beker aan je voorbij te zien gaan", zo spreekt u in menig interview over het ministerschap. Maar van u stamt ook de uitspraak dat het "Kamerlidmaatschap de mooiste baan is als je van mensen en politiek houdt". En dat doet u. U heeft ooit voor de politiek gekozen en bedrijft haar nog steeds met passie, al schijnt u aan het begin van uw carrière ook wel eens getwijfeld te hebben of u niet liever in de wetenschap was verdergegaan of zelfs toneelspeler was geworden. Niet velen weten dat u nog van andere markten thuis bent. Zo bent u bezig, een thriller te schrijven en bent u lid van het Goethetrio. Ook maakt en zingt u eigen liederen. Maar een zwanenzang, mijnheer De Vries, zullen wij hier voorlopig niet van u horen. Niet zingend, maar debatterend op het scherpst van de snede zullen wij u hier meemaken. Dat maakt u meer dan van harte welkom in deze Kamer. Ik heet u in het bijzonder welkom als Ondervoorzitter van deze Kamer en wens u veel succes in de senaat toe.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

Mevrouw Böhler (GroenLinks):

Voorzitter. Toen ik een tijdje geleden een college internationaal recht gaf, vroeg ik na afloop aan de studenten waarom zij zich eigenlijk wilden toeleggen op het internationaal publiek recht of volkenrecht. Een antwoord van één student is mij in het bijzonder bijgebleven. Hij zei: weet u, in het internationaal recht is zo weinig gecodificeerd en zo veel onduidelijk, dat ik denk dat het niet zo moeilijk is om de tentamens te halen. Ik betwijfel een beetje of dit een goed uitgangspunt is voor een succesvolle studie, maar in zekere zin heeft deze student wel een punt. Anders dan wij het gewend zijn in het nationale recht, is in het internationale recht heel veel niet gecodificeerd, dat wil zeggen opgeschreven. Een groot deel van het internationaal recht bestaat uit ongeschreven gewoonterecht. Dat maakt het niet altijd even gemakkelijk om vast te stellen wat nu op een bepaald moment als geldend recht mag worden beschouwd en wat nog niet of niet meer. Hier komt bij dat wij juristen – en ik spreek uit ervaring – van nature eigenwijs en betweterig zijn. Anders dan mijn voorganger, de geachte collega De Vries, moet ik de minister tot op zekere hoogte dan ook gelijk geven als hij zegt dat als je twee juristen bij elkaar zet, je drie verschillende opvattingen hebt. Natuurlijk komt dit de discussie alleen maar ten goede!

Het internationaal recht is recht in ontwikkeling, recht dat soms moeilijk is uit te leggen of voor velerlei uitleg vatbaar is. Het coalitieakkoord, dat beschrijft dat er een vereiste is van een adequaat volkenrechtelijk mandaat, is eigenlijk geheel in de traditie van het internationaal recht. Deze zin is namelijk voor velerlei uitleg vatbaar. Dat brengt mij meteen tot de eerste vraag. In de notitie die de regering ter beschikking heeft gesteld over het mandaat en de rechtsgrondslag wordt terecht een onderscheid gemaakt tussen de rechtsgrondslag en het mandaat. Het mandaat ziet op de concrete militaire invulling, de politieke doelstelling en de militaire doelstelling van een missie en heeft dus niet direct iets te maken met de rechtsbasis. Zie ik het goed dat het begrip "adequaat volkenrechtelijk mandaat" zeer veel ruimer is dan hetgeen in het Toetsingskader 2001 is vastgelegd, namelijk dat militaire missies in overeenstemming moeten zijn met het internationaal recht?

Het internationaal recht kent twee algemeen aanvaardbare uitzonderingen op het geweldverbod: het recht op zelfverdediging en een machtiging door de Veiligheidsraad. Het recht op zelfverdediging, zoals neergelegd in artikel 51 van het Handvest, omvat zowel een individueel als een collectief zelfverdedigingsrecht. Wat dat betreft is mijn fractie het eens met wat in de notitie staat. Niet voor niets verwijst bijvoorbeeld artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag uitdrukkelijk naar artikel 51 van het Handvest. Ingewikkeld wordt het zelfverdedigingsrecht echter als je kijkt naar de reikwijdte. Dan heb ik het met name over de vraag in hoeverre preëmptief optreden ook gedekt is door het zelfverdedigingsrecht. In juli 2004 hebben de Adviesraad en de Commissie hierover gezamenlijk uitgebreid advies uitgebracht. De regering is daar minder duidelijk over in de notitie Mandaat en rechtsgrondslag. Daarom heb ik nog een aantal aanvullende vragen over het zelfverdedigingsrecht.

Is de regering het met mij eens dat preëmptief niet hetzelfde is als preventief? Hoe zit het met de zogenoemde Carolinecriteria? Deze worden wel in de notitie genoemd. Het gaat om de necessity of self-defence, instant, overwhelming, leaving no choice of means, and no moments for deliberation. Deze zijn gelinkt aan het preëmptieve optreden. Gelden deze dan ook voor een eventueel preventief verdedigingsrecht? In een brief van 29 oktober 2004 van de regering aan de Tweede Kamer wordt gesteld dat de Carolinecriteria een nuttig handvat bieden, maar dat zij op termijn wellicht nader moeten worden verfijnd. Aan de andere kant wil de regering geen toetsingskader in het leven roepen voor het preventieve of preëmptieve optreden. Maar wat betekent dan verfijning? Waar ligt precies de grens voor de regering voor een optreden als er nog geen aanval gaande is?

Ik kom tot een ander punt dat te maken heeft met het recht op zelfverdediging. In de notitie komt de regering tot de conclusie dat het recht op zelfverdediging ook twee afgeleide rechtsgrondslagen biedt, namelijk de uitnodiging door een gastland en de verdediging van eigen onderdanen in het buitenland. Jammer genoeg is de notitie hier heel kort over. Een aantal vragen wordt dan ook niet beantwoord, bijvoorbeeld wat de uitnodiging door het gastland betreft. Hoe staat het met de vereiste legitimiteit van de regering die uitnodigt? Als illustratie een voorbeeld uit 1979 toen de Russische troepen Afghanistan binnenliepen. Dat was op uitnodiging van de toenmalige premier Babrak Karmal. Je kunt je niettemin afvragen of dat een legitiem optreden was. Graag hoor ik de visie van de regering hierover.

Ik heb ook een aantal vragen met betrekking tot de verdediging van eigen onderdanen in het buitenland. Dit is volkenrechtelijk een betwist standpunt. Israël en de Verenigde Staten zien dat heel ruim en laten militair optreden ter bescherming van onderdanen in het buitenland zonder meer toe. Algemeen aanvaard is eigenlijk alleen maar de evacuatie van eigen onderdanen en de bevrijding van gijzelaars. Graag hoor ik of de regering dit beperkte standpunt huldigt of het eens is met het veel bredere standpunt van Israël en de Verenigde Staten, namelijk dat de verdediging van eigen onderdanen in het buitenland in het algemeen militair ingrijpen rechtvaardigt.

Voorzitter. Dan kom ik tot de tweede mogelijke rechtsbasis voor militair ingrijpen, namelijk de resolutie van de Veiligheidsraad. Een dergelijke resolutie geeft een machtiging aan de lidstaten. Soms ook in termen geformuleerd van "coalition of the able and the willing". De Veiligheidsraad hanteert hierbij eigenlijk altijd een standaardformulering, namelijk "the Security Council authorizes Member States to use all necessary means to restore international peace and security in the area". Terecht wijst de notitie erop dat een expliciete machtiging vereist is. Ik sluit mij graag aan bij de vraag die de heer De Vries hierover stelde. Ik denk dat het een open deur is, maar ik vraag de ministers toch om expliciet uit te leggen of ik goed heb begrepen dat wat in de notitie staat, namelijk dat er een expliciete machtiging vereist is, daadwerkelijk ook het standpunt van de regering is.

Dan kom ik op het volgende punt en dan wordt het meteen veel moeilijker. Dat is namelijk de situatie dat er geen resolutie van de Veiligheidsraad is en dat er ook geen sprake is van zelfverdediging. De notitie spreekt in dit verband met name over het humanitair ingrijpen. Daar wil ik mee beginnen. Het uitgangspunt van mijn fractie is dat humanitair ingrijpen zonder machtiging van de Veiligheidsraad niet rechtmatig is. Mogelijk is het wel legitiem. Dat is een ander punt, waar ik straks op inga. Deelt de regering dit uitgangspunt dat humanitair ingrijpen zonder resolutie volkenrechtelijk onrechtmatig is? De notitie is daar namelijk een beetje onduidelijk over. Het lijkt erop alsof humanitair ingrijpen, ook zonder resolutie, als een aparte rechtsgrondslag wordt gezien. De uitleg over humanitair ingrijpen staat namelijk onder het kopje "Andere rechtsgrondslagen". Ik begrijp in dit verband een aantal verwijzingen in de notitie niet helemaal. Onder andere wordt verwezen naar de "responsibility to protect" en in dit verband naar de uitkomst van de World Summit in 2005, het slotdocument. De regering weet ongetwijfeld dat de draft van de resolutie expliciet ruimte liet voor humanitaire interventie zonder resolutie, maar dat dit niet het geval is in het definitieve document. Kan de regering uitleggen waarom er toch in het kader van het vraagstuk van humanitaire interventie in de notitie wordt verwezen naar dit slotdocument?

Eenzelfde vraag heb ik bij de verwijzing naar de genocide-uitspraak van de ICJ van 26 februari van dit jaar. Ook daarin wordt expliciet gesteld dat iedere humanitaire interventie binnen de grenzen van het geldende volkenrecht moet plaatsvinden. Dat betekent: met een resolutie van de Veiligheidsraad. Ik krijg ook graag nadere uitleg van de ministers waarom de regering, althans dat heb ik uit de notitie begrepen, in de uitspraak van de ICJ een reden ziet om humanitaire interventie zonder resolutie als een rechtsgrondslag te beschouwen. De literatuurverwijzingen dateren namelijk allemaal uit 1999. Er wordt met name uitgebreid verwezen naar artikelen van Cassese. De literatuur uit 1999 stond in het licht van wat er in Kosovo is gebeurd.

In de notitie concludeert de regering dat nog steeds niet algemeen is geaccepteerd dat humanitaire interventie zonder resolutie is toegestaan. Dat is een understatement. Humanitaire interventie zonder resolutie is naar geldend volkenrecht gewoon onrechtmatig. Mijn vraag in dit verband is niet alleen of de regering dat ook zo ziet. Die vraag heb ik al gesteld. Mijn vraag is ook of de regering, indien ze vindt dat humanitaire interventie zonder resolutie moet kunnen en het met mij eens is dat Nederland als hoeder van de internationale rechtsorde een bijzondere taak heeft, niet stappen moet zetten om het internationale recht vooruit te helpen. Met andere woorden, moet de regering geen stappen zetten om humanitaire interventie tot erkend gewoonterecht te maken? Welke stappen denkt de regering hier te zetten? Op langere termijn is het zeker beter dat humanitaire interventie rechtmatig wordt, zo men dat wil. Maar goed, de regering huldigt een ander standpunt en zegt dat onder bepaalde omstandigheden humanitaire interventie zonder resolutie in ieder geval legitiem kan zijn. Ook dat standpunt roept vragen op.

Legitimiteit heeft twee aspecten. Het eerste aspect is de reden voor ingrijpen: grootschalige, ernstige schendingen van fundamentele mensenrechten, in het bijzonder het recht op leven en het recht op lichamelijke integriteit. Wij denken vooral aan genocide (Rwanda) en aan oorlogsmisdrijven. De regering is evenwel niet expliciet in de notitie. Ik vraag mij dan ook af of de regering ook andere schendingen van fundamentele rechten als basis ziet voor humanitair ingrijpen, bijvoorbeeld structurele schendingen van andere rechten, zoals het fair trialbeginsel en de vrijheid van meningsuiting. Ik hoor graag van de regering hoe ze het vereiste van fundamentele mensenrechten interpreteert.

Het tweede aspect van legitimiteit is draagvlak. Daarvan wordt ook gerept in de notitie, maar ook dat is niet helemaal helder. Wanneer is er sprake van internationaal draagvlak? Hoe wordt dat gemeten? Als wij aan Kosovo terugdenken, weten wij allemaal nog dat er toen grote onduidelijkheid was of er überhaupt internationaal draagvlak was. In ieder geval denk ik dat de regering het met mij eens zal zijn dat als je ervan uitgaat dat humanitaire interventie zonder resolutie weliswaar niet rechtmatig is, maar toch gelegitimeerd kan zijn, inzake een dergelijke interventie grote terughoudendheid moet worden betracht, juist vanwege het gevaar van misbruik en het gevaar van een te ruime interpretatie.

In dit verband heb ik nog een aanvullende vraag over de mogelijkheid om ook zonder resolutie tot militair ingrijpen te komen, want in de notitie is alleen sprake van humanitaire interventie, maar er zijn natuurlijk ook situaties denkbaar waarin een resolutie tegen bijvoorbeeld Iran in de Veiligheidsraad op een veto stuit, terwijl die niets te maken heeft met humanitaire interventie. Zou in de ogen van de regering in dat geval ook militair ingrijpen als adequaat en volkenrechtelijk mogelijk gelden? Welke rol ziet de regering in dit verband weggelegd voor de Algemene Vergadering? Ik denk aan de Uniting for Peaceresolutie uit 1950 waarin expliciet staat dat ook de Algemene Vergadering een rol kan spelen?

Tot slot heb ik nog een aanvullende vraag die de politieke of logistieke steun betreft. Het Toetsingskader 2001 is heel duidelijk alleen maar van toepassing op militair ingrijpen. Er staat evenwel ook in dat het toetsingskader op grond van nieuwe ontwikkelingen en lessons learned kan worden aangepast. Is de regering van mening dat het toetsingskader moet worden aangepast in die zin dat het ook toepasbaar moet zijn op politieke of logistieke steun? Ik zie met grote belangstelling uit naar het antwoord van de ministers.

De heer Kuiper (ChristenUnie):

Mevrouw de voorzitter. Ik spreek mede namens de fractie van de SGP.

De beroemdste passage uit het Handvest van de Verenigde Naties is vermoedelijk de openingszin waarin wordt uitgesproken dat de volken vastbesloten zijn de komende geslachten te behoeden voor de gesel van de oorlog. Het is niet moeilijk om cynisch te doen over wat er met de wereld sinds juni 1945 is gebeurd. De gesel van de oorlog is niet opgehouden. Honderden oorlogen en conflicten getuigen daarvan. De periode van de Koude Oorlog, ook wel aangeduid als de Derde Wereldoorlog, heeft meer slachtoffers geëist dan de Eerste en de Tweede Wereldoorlog bij elkaar. Vlak voor zijn dood in 1992 zei de Britse filosoof Isaiah Berlin: I look back on the twentieth century as the most terrible century in Western history.

Toch begon bij velen vanaf 1990 het beeld te kenteren. Het einde van de Koude Oorlog ging gepaard met verwachtingen van een nieuw tijdperk. De Amerikanen voedden het optimisme over de mogelijkheid van een nieuwe meer democratische wereldorde. Beyond containment lies democracy, verklaarde minister James Baker in 1990. Promotie en verbreiding van de democratie waren het grote doel van de buitenlandse politiek van president Clinton. De gesel van de oorlog werd er niet mee weggenomen, zo bleek al spoedig. Nieuwe conflicten deden zich voor en ook nieuwe soorten van conflicten. De meest bepalende deden zich voor met de wereld van de islam, die zich teweerstelt tegen de invloed van het Westen. Samuel Huntington heeft de aandacht gevestigd op de betekenis van identiteit in hedendaagse conflicten, ook binnen landen zelf. De oorlog in Irak is problematisch geworden vanwege de sjiitisch-soennitische tegenstellingen.

Het is niet moeilijk om cynisch te doen over een wereld die blijvend in conflict is. Maar cynisme is een houding zonder enig perspectief. Er is wel degelijk vooruitgang geboekt in de opbouw van een internationale rechtsorde en daarin heeft de VN een positieve rol gespeeld. De vermindering en preventie van interstatelijke conflicten, het verbod op de productie en het gebruik van massavernietigingswapens, de inspanningen om vrede te brengen en te bewaren, de berechting van oorlogsmisdadigers en genocideplegers behoren daartoe. Deze ontwikkeling verdient krachtige ondersteuning. Men kan wijzen op de principiële zwakte van internationale politieke instellingen die op de naleving van internationale afspraken toezien, maar de opbouw van een internationale rechtsorde sterkt het besef dat er ook in de volkenwereld morele noties zijn die niet mogen worden geschonden. Het volkenrecht geeft vorm aan morele opvattingen en de verdere ontwikkeling daarvan is in een globaliserende wereld van het hoogste belang. Verheugend is dat na de Koude Oorlog er meer internationale politieke aandacht is gekomen voor de humanitaire dimensie van conflicten en dat er meer ruimte is ontstaan voor humanitaire interventies. De felheid waarmee hedendaagse identity wars worden uitgevochten (zie Irak, de Palestijnse gebieden, Afghanistan en Sri Lanka) maakt het meer dan ooit nodig, te blijven werken aan de ontwikkeling van internationaal recht. Daarbij hoort ook de bereidheid om de internationale rechtsorde met militaire middelen te beschermen en te bewaken.

Wij spreken vandaag over de rechtsgrondslag en het mandaat van internationale missies met Nederlandse militairen. In het coalitieakkoord werd gerept van een benodigd adequaat volkenrechtelijke mandaat. De benadering die nu uiteengezet wordt in de regeringsnotitie spreekt onze fracties aan, al blijft het begrip adequaat ruimte bieden voor politieke interpretatie. Als wij adequaat vertalen met gepast – ik heb blijkbaar een ander woordenboek geraadpleegd dan collega Vliegenthart – kunnen wij ons afvragen wat een gepast volkenrechtelijk mandaat is. Het belangrijkste is natuurlijk de vraag wat wij in deze Kamer met deze exercitie willen. In welk perspectief moeten wij dit debat zien? Wat onze fracties betreft gaat het om verheldering van de volkenrechtelijke condities waaronder Nederland in de toekomst blijft bijdragen aan internationale missies, bij voorkeur humanitaire missies. Er is echter ook het perspectief van de achteruitkijkspiegel waarin wij vooral zien wat er in 2003 is gebeurd toen de VS en Groot Brittannië Irak binnenvielen en Nederland daaraan politieke steun gaf. Daarover zal ik aan het slot van mijn bijdrage nog kort iets zeggen.

Ik wil enkele opmerkingen maken over de notitie. Ik onderstreep dat Nederland met Den Haag als hoofdstad van het internationale recht, een bijzondere verplichting heeft ten aanzien van de naleving van dat internationale recht. Nederland moet zich uit dien hoofde goed rekenschap geven van de volkenrechtelijke grondslag voor het eigen internationale optreden. Dit geeft in het algemeen al een zekere politieke gedragslijn. Hiermee is echter nog niets gezegd over de concrete afwegingen. In de notitie wordt terecht gesteld dat deze altijd plaatsvinden in een politieke context en met het oog op de feitelijke omstandigheden. Soms is handelen geboden en blijkt het morele inzicht dat erin gevolgd wordt, alleszins legitiem. Soms worden gemaakte keuzen achteraf gerechtvaardigd en wordt er getoetst aan wat gewoonterecht is geworden.

Een voorbeeld hiervan is de interventie van Vietnam in Cambodja in 1979 die een einde maakte aan de genocide en het bewind van Pol Pot. Deze interventie vond plaats zonder VN-mandaat, maar werd niet veroordeeld en kon worden bestempeld als een humanitaire interventie. Een ander voorbeeld is de operatie Provide Comfort in april 1991 toen de Amerikanen in de nasleep van de eerste Golfoorlog veilige zones inrichtten voor de door Saddam Hoessein bedreigde Koerden in het noorden van Irak. Dit was een humanitaire interventie waarvoor pas achteraf de regelingen met de VN werden getroffen. Dergelijke situaties hebben zich vaker voorgedaan, in Kosovo maar ook tijdens de tweede Golfoorlog in 2003.

In de notitie van het kabinet staat dat het niet uitgesloten is dat zich situaties zullen voordoen waarbij in laatste instantie gebruik van militair geweld noodzakelijk is om een einde te maken aan een humanitaire noodsituatie terwijl daarvoor geen duidelijke rechtbasis bestaat, bijvoorbeeld doordat de Veiligheidsraad niet tot een resolutie kan komen. Kan in dit uiterste geval een beroep worden gedaan op artikel 24 van het Handvest van de VN? Om een snel en doeltreffend optreden van de VN te verzekeren, zo wordt gesteld in artikel 24, dragen de leden de verantwoordelijkheid voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid in de eerste plaats op aan de Veiligheidsraad. Wat betekent hier "in de eerste plaats"? Laat dit niet de mogelijkheid open voor andere leden bij de handhaving van vrede en veiligheid wanneer de Veiligheidsraad in gebreke blijft? Dit zou betekenen dat andere leden de verantwoordelijkheid op zich nemen als de situatie snel en doeltreffend optreden vereist. Inderdaad zou hier ook een rol zijn weggelegd voor de Algemene Vergadering.

Voor de verheldering van ons inzicht in een gepast volkenrechtelijk mandaat vraag ik naar de mening van de regering over een morele plicht tot interventie. Ik zei al dat het verheugend is dat er in de laatste decennia meer aandacht is ontstaan voor de humanitaire dimensie van conflicten. Er is meer aandacht ontstaan voor het kwaad van genocide en de noodzaak om die in een vroeg stadium een halt toe te roepen. Meer landen hebben het genocideverdrag na afloop van de Koude Oorlog ondertekend, waaronder de VS. Het genocideverdrag wijst op de plicht van staten om het recht op leven te beschermen en het recht van mensen om beschermd te worden. Hier wordt iets wezenlijks uitgedrukt, namelijk dat staatssoevereiniteit geen bescherming biedt aan regeringen die in eigen land de bevolking rechtstreeks bedreigen. Hier wordt ook uitgedrukt dat non-interventie in bepaalde situaties niet alleen nalatig maar ook verwijtbaar kan zijn. Graag zou ik over deze ontwikkeling in het internationale rechtsbesef de visie van de regering vernemen.

Ik sluit af met enkele opmerkingen over de oorlog tegen Irak in 2003. De discussie daarover hangt als een wolk boven onze gedachtewisseling vanavond. Sommigen zouden deze casus verder onderzocht willen hebben met het oog op de vraag of hier sprake was van een gepast volkenrechtelijk mandaat. Aan de oorlog lag geen VN-resolutie ten grondslag al hebben de VS ernstig geprobeerd om de Veiligheidsraad hiertoe te bewegen. De keuze van de rechtsgrond, namelijk de productie en het bezit van massavernietigingswapens, had hier alles mee te maken. Waarschijnlijk zouden een andere redenering en een andere rechtsgrond – president Clinton had een beleid gericht op "regime change" – door een veto zijn getroffen. Dat Saddam Hoessein chemische wapens bezat, bleek uit het gebruik ervan tegen onder meer de Koerden.

Ik meen dat de invasie in Irak in een bredere context moet worden bezien. Irak stond sinds het einde van de eerste Golfoorlog onder het toezicht van de VN. Er waren in 1991 economische sancties getroffen die als doel hadden om het bewind van Saddam Hoessein te ontwapenen. Deze economische sancties waren ernstig in hun soort en troffen de bevolking bijzonder zwaar. De VN wilde ze opheffen als voldoende duidelijk was geworden dat Saddam Hoessein zich had ontdaan van biologische en chemische wapens. Wapeninspecteurs werden echter voortdurend tegengewerkt en hen werd zelfs de toegang tot het land ontzegd. Intussen leed de bevolking onder het handelsembargo. Honderdduizenden bezweken door gebrek aan voedsel en medicijnen; in een VN-rapport wordt gesproken over een miljoen mensen. Hiervoor was niet de VN verantwoordelijk, maar Saddam Hoessein. De feitelijke omstandigheden van een onwillig, onberekenbaar en misdadig bewind moeten worden meegewogen bij de beoordeling of het optreden van de VS en groot Brittannië rechtmatig was.

De tweede Golfoorlog maakte een einde aan dit bewind en uit humanitair en militair oogpunt was dit alleszins te rechtvaardigen. De rechtvaardigingsgrond echter die was gekozen, namelijk de productie en het bezit van massavernietigingswapens, bleek naderhand niet de juiste argumentatie te verschaffen voor de oorlog, maar daarmee is niet gezegd dat er geen goede gronden waren voor die oorlog.

Ik wil nog wijzen op de handelwijze van de VN in dezen. Op 22 mei 2003 werden door de Veiligheidsraad in resolutie 1483 de economische sancties tegen Irak opgeheven en werd het gezag over Irak in handen gesteld van de "occupying powers" die samen met de bevolking van Irak een internationaal erkende regering zouden moeten gaan vormen. Daarmee deed de VN wat hij deed met betrekking tot Cambodja in 1979 en Kosovo in 1999; hij legitimeerde achteraf de "regime change" die hij niet op eigen kracht had kunnen bewerken.

De heer Koffeman (PvdD):

Mevrouw de voorzitter. Een adequaat volkenrechtelijk mandaat lijkt een begrip met een weinig eenduidige betekenis. Het roept vragen op zoals de vraag of er ook inadequate volkenrechtelijke mandaten zijn en hoe adequaat en inadequaat in dat geval van elkaar te onderscheiden zijn.

Een woord dat bij de beantwoording van die vragen regelmatig opduikt is toetsingskader. Wanneer is de aanwezigheid van Nederlandse militairen in het buitenland gelegitimeerd? Wat is de betekenis in dit kader van het VN Handvest? Wanneer is expliciet de autorisatie van de Verenigde Naties of de Veiligheidsraad noodzakelijk? Wanneer is het voldoende een mandaat te hebben van de regionale veiligheidsorganisatie? Als dit laatste geldt voor vredeshandhavende missies in het kader van vreedzame geschillenbeslechting, ontstaat er nogal wat ruimte om missies vooral onder die noemer te rangschikken.

Wanneer in het Toetsingskader 2001 het expliciete vereiste is opgenomen dat uitzending van militairen in overeenstemming moet zijn met het internationale recht, hoe handhaven wij dit internationale recht dan? Hoe valt dit te rijmen met de internationale verdeeldheid die sinds 2003 bestaat over de rechtsgrondslag voor de militaire inval in Irak? Wat is de feitelijke waarde van de eis tot overeenstemming met het internationale recht, als niet duidelijk is wie dit zou moeten beoordelen, wie dit zou kunnen beoordelen, wat de eventuele consequenties zouden moeten zijn van het niet voldoen aan die eis en op welk moment een en ander getoetst zou moeten worden? Op welk moment zouden tussentijdse wijzigingen in de situatie kunnen of moeten leiden tot een nieuwe toets?

Den Haag huisvest het Internationale Gerechtshof, maar het lijkt niet erg bereid tot een toets van het eigen handelen. We gingen naar Afghanistan om het land weer op te bouwen, maar het lijkt wel oorlog. We gingen naar Irak op basis van vermoedens en beweringen die tussentijds goeddeels onjuist zijn gebleken. In een bijlage van de NRC van afgelopen zaterdag wordt pijnlijk duidelijk dat Irak de laatste decennia weliswaar geen fijn land was om in te leven, maar na onze geallieerde tussenkomst is verworden tot een hel op aarde. Mensen die onder het regime van Saddam Hoessein werden gemarteld, geven aan dat leven onder Saddam veruit was te verkiezen boven het leven in het huidige Irak. Wie kan, pakt zijn biezen en vlucht naar Syrië. Die situatie is ontstaan onder de vlag van wat een "adequaat volkenrechtelijk mandaat" wordt genoemd. Als dit het resultaat kan zijn van een adequaat volkenrechtelijk mandaat, is er alle aanleiding om dat mandaat eens kritisch tegen het licht te houden.

Het is te betreuren dat er aan de overzijde geen meerderheid was te vinden om dit te doen in de vorm van een parlementaire enquête naar de oorlog in Irak. Wij zijn niet in Irak in het kader van zelfverdediging en wij hebben geen mandaat van de VN om daar te zijn. Dat er nogal wat is misgegaan in Irak, en nog steeds misgaat, is veel mensen duidelijk. Een onafhankelijk onderzoek daarnaar kan wel plaatsvinden in het Verenigd Koninkrijk en in de Verenigde Staten, maar zit er vooralsnog voor ons land niet in; niet omdat de meerderheid van de bevolking dat niet zou willen, niet omdat de meerderheid van de Tweede Kamer dat niet zou willen, maar omdat in het regeerakkoord is afgesproken dat we het daar beter niet meer over kunnen hebben. Een debat over een adequaat volkenrechtelijk mandaat kan alleen maar zin hebben als er deugdelijke toetsingskaders zijn om het adequate karakter van een volkenrechtelijk mandaat te meten en wanneer de bereidheid bestaat om in voorkomende gevallen van zo'n toetsingskader gebruik te maken. Zolang wij geweld gebruiken buiten onze landsgrenzen zonder daarover in eigen land verantwoording te willen afleggen, gaan wij op een niet-adequate manier om met het volkenrecht, met of zonder mandaat. Het zou goed zijn als de Eerste Kamer gebruik zou maken van haar recht tot enquête, zodat er een onafhankelijk oordeel kan komen over een bloedige oorlog, die niet kan worden afgedekt met een mooie term als "adequaat volkenrechtelijk mandaat".

De heer Russell (CDA):

Mevrouw de voorzitter. Het uitzenden van militairen naar conflicthaarden behoort tot de zwaarste beslissingen die een regering kan nemen. Dan kan het gaan om vraagstukken als oorlog en vrede, om leven en dood, om bondgenootschap, om solidariteit, om het nemen van verantwoordelijkheid voor vrede en veiligheid in de wereld. Juist vanwege de impact die deze besluitvorming kan hebben, is zorgvuldigheid van groot belang, of het nu om het mandaat gaat, de veiligheidsrisico's of de haalbaarheid van de missie. Om deze aspecten bij de besluitvorming over de uitzending van militairen te wegen, heeft Nederland in de loop der jaren een toetsingskader ontwikkeld. Een belangrijk element van dit toetsingskader is de vraag of een eventueel optreden gerechtvaardigd is volgens het internationale recht. Ook bij het uitspreken van politieke steun aan interventies, zonder Nederlandse betrokkenheid, is legitimiteit een belangrijke toetssteen.

Deze legitimiteitsvraag staat vandaag centraal. Het gaat in dit debat over de vraag hoe te handelen in de toekomst. Ik wil de regering bedanken voor de notitie die zij deze Kamer heeft doen toekomen en voor de beantwoording van de vragen over de kwestie van het adequaat volkenrechtelijk mandaat. Beide stukken zijn verhelderend, ze vormen een goed handvat voor dit debat. Op dit debat had de CDA-fractie al aangedrongen tijdens de Algemene Beschouwingen 2004, gehouden op 21 oktober 2003 en daarna. Het CDA heeft als partij ook niet stilgezeten: afgelopen mei presenteerde het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA een rapport over Defensie met als titel "Zo ver de wereld strekt", waarin deze vraagstukken indringend worden behandeld. Het doet ons deugd om te lezen dat de visie in dit rapport overeenkomt met die van de regering.

Ik zal in mijn inbreng ingaan op de kwestie van het geweldsverbod, op de uitzonderingen die hierop mogelijk zijn en de vraagstukken waarmee deze uitzonderingen gepaard gaan. Ik eindig mijn betoog met afwegingen van meer politieke aard. Als land dat de bevordering van de internationale rechtsorde in artikel 90 van de Grondwet heeft opgenomen, hecht Nederland vanzelfsprekend zeer aan het internationale recht. Het regeerakkoord benadrukt dit nog eens: er moet sprake zijn van een adequaat volkenrechtelijk mandaat bij de inzet van militairen. De vraag is vervolgens natuurlijk wanneer daar sprake van is; een vraag die aan actualiteitswaarde niets heeft ingeboet, gezien de ontwikkeling van de veiligheidssituatie van de afgelopen jaren. Het toetsingskader is voor het laatst geactualiseerd in juli 2001; een paar maanden later kwam 11 september. De regering stelt in haar notitie niet voor niets dat "internationale politieke en juridische ontwikkelingen evolueren en elkaar beïnvloeden". Dat is reden te meer om dit debat te voeren. Daarbij meteen de vraag: vindt de regering het toetsingskader nog adequaat, of dient het, gezien alle recente ontwikkelingen, niet tegen het licht te worden gehouden?

De notitie van de regering gaat vooral in op de vraag of, en zo ja onder welke omstandigheden, het gebruik van geweld tussen staten is geoorloofd. Dat is logisch, ook al vinden conflicten thans vooral plaats binnen, en niet tussen staten. Het Midden-Oosten bewijst namelijk dat interstatelijke conflicten allerminst tot het verleden behoren, al dan niet in combinatie met terrorisme. Een andere mogelijke vorm van inzet van de krijgsmacht is niet zozeer gericht tegen een andere staat, maar is er juist op gericht om een staat op te bouwen. Deze zaken vormen het zwaartepunt van de inzet van de Nederlandse krijgsmacht. Ik kom hier later op terug.

Het gebruik van geweld in de internationale betrekkingen is een ultimum remedium: het is pas aan de orde als alle andere, vreedzame middelen, gefaald hebben. Maar om deze vreedzame weg te laten slagen kan een militaire stok achter de deur wel effectief zijn. Zoals de voormalige secretaris-generaal van de VN Kofi Annan het verwoordde: "You can do a lot with diplomacy, but a lot more with diplomacy backed up by force." Dat neemt niet weg dat het gebruik van geweld in beginsel verboden is. Op dit verbod zijn drie uitzonderingen mogelijk, zo stelt de regering in haar notitie: een mandaat van de Veiligheidsraad, zelfverdediging en een humanitaire noodsituatie.

Om met de eerste uitzondering te beginnen: het geweldsmonopolie ligt bij de Veiligheidsraad. De raad kan op basis van Hoofdstuk VII van het VN-Handvest dwangmaatregelen treffen, inclusief de inzet van militaire middelen. Ook voor de CDA-fractie staat de primaire rol van de Veiligheidraad voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid niet ter discussie. Helaas maakt de Veiligheidsraad deze rol, door verdeeldheid en veto's, niet altijd goed waar. Hervormingen van de VN blijven van vitaal belang en gestreefd moet worden naar een krachtige VN met een stevig instrumentarium om ongewenst unilateraal ingrijpen te voorkomen. In de beantwoording van vraag 4 van de CDA-fractie zegt de regering dat deze hervorming een kwestie van lange adem is. Kan de regering toezeggen dat zij elke gelegenheid zal aangrijpen om in de VN hervormingen en de hervorming van de werkmethoden te bevorderen?

Een tweede uitzondering betreft zelfverdediging, op basis van artikel 51 van het VN-handvest. Niemand betwist het recht van een land om zich te verdedigen als het aangevallen wordt. De vraag is echter hoe ver dit recht strekt. Mag het ook worden ingeroepen als de aanval zich niet heeft voltrokken? En zo ja, wanneer dan en onder welke voorwaarden? Wij hebben het dan over het leerstuk van pre-emptive action. Dit is een wezenlijke kwestie, vooral gezien de grootste bedreigingen die er momenteel zijn tegen het Westen: massavernietigingwapens, hun overbrengingsmiddelen en degenen die ze bereid zijn in te zetten, te weten schurkenstaten en terroristen. De theorie van wederzijdse afschrikking uit de Koude Oorlog volstaat niet langer tegen deze dreigingen.

De regering acht "preemptive action" geoorloofd onder de zogenaamde Carolinecriteria. Ze zijn zojuist voorgelezen. Deze criteria uit 1837 vormen op zichzelf een handvat, maar wat als de eerder genoemde dreigingen van de 21ste eeuw zich manifesteren? Wat te denken van en hoe om te gaan met cyberaanvallen, die grote schade aan kunnen richten aan de wereldeconomie? Wanneer en hoe mag preëmptief opgetreden worden tegen terroristen of tegen landen die een bedreiging vormen en massavernietigingswapens willen verwerven? Het is duidelijk dat voorkomen moet worden dat de slechtste wapens in de slechtste handen belanden. Maar wanneer mag dit met een beroep op zelfverdediging?

Goede, betrouwbare "intelligence" is van cruciaal belang. Maar ondanks alle mogelijkheden die de technologie biedt, blijft er altijd een element van onzekerheid. Zeker als landen niet meewerken met inspecties, geen openheid van zaken geven en leugens, bedrog en bluf inzetten. Dictaturen laten nu eenmaal niet graag een kijkje in hun keuken toe. Hetzelfde geldt voor terroristen. Dat maakt de vraag in hoeverre de Carolinecriteria verfijning behoeven des te prangender. Graag een reactie van de regering op dit punt.

Een andere uitzondering op het geweldsverbod doet zich voor bij humanitaire noodsituaties. Een voorbeeld hiervan was Kosovo, waar de NAVO zonder expliciete goedkeuring van de Veiligheidsraad overging tot operatie Allied Force. Bij ernstige schendingen van de mensenrechten kan de verantwoordelijkheid om te beschermen, "the responsibility to protect", zwaar wegen, zwaarder dan het geweldsmonopolie van de Veiligheidsraad. Hier past, zoals de regering terecht stelt, uiterste terughoudendheid. Maar nieuwe Kosovo's zijn helaas niet uitgesloten.

In antwoord op vraag 10 van de CDA-fractie geeft de regering aan het niet wenselijk te vinden voor dergelijke noodsituaties een toetsingskader te ontwikkelen. Daarmee zou namelijk geen recht worden gedaan aan het uitzonderlijke karakter dat noodsituaties dragen. Natuurlijk moet humanitaire interventie beperkt blijven tot uitzonderlijke omstandigheden. Het gevaar van misbruik, de uitholling van het geweldsverbod en de ondermijning van de positie van de Veiligheidsraad zijn reëel. Maar toch: de regering stelt zelf dat de verantwoordelijkheid om te beschermen de basis kan vormen voor de ontwikkeling van een gewoonterechtelijke recht­vaardigingsgrond. Waarom zouden dan niet toch criteria opgesteld kunnen worden die juist het gevaar van misbruik moeten voorkomen? De Adviesraad Internationale Vraagstukken pleitte in 2000 reeds voor een toetsingskader voor humanitaire interventie en er bestaat een internationaal toetsingskader voor gewapende humanitaire interventie van het Nederlands Juristencomité voor de Mensenrechten. Waarom wil de regering hier nog niet aan?

Feit is dat op dit moment, zoals de regering ook stelt, een duidelijke rechtsgrond voor humanitaire interventie ontbreekt. En dit debat gaat juist over de noodzaak van een adequaat volkenrechtelijk mandaat. Voor de CDA-fractie kan in het geval van ernstige, grootschalige schendingen van de mensenrechten de nood de wet breken. Oftewel: een interventie kan dan misschien strikt genomen niet legaal zijn, maar wel legitiem. Oftewel: in moreel en politiek opzicht gerechtvaardigd. Hoe kijkt de regering hier tegenaan?

Ook de CDA-fractie hecht aan het internationale recht. Wij delen de opvatting van de regering dat een volkenrechtelijke rechtsgrondslag onontbeerlijk is bij het uitspreken van politieke steun of het inzetten van militairen. Het internationale recht is echter geen wet van Meden en Perzen. Juristen kunnen erover van mening verschillen. Dat is vanavond ook maar weer gebleken. Het zal niet verbazen dat het bij politici ook het geval kan zijn. Dat doet aan het belang van het streven naar een rechtsgrond niet af. Anderzijds wil het enkele feit dat er een rechtsgrond voor een interventie is, niet per se zeggen dat Nederland deze politiek zal steunen. De uiteindelijke afweging is een politieke; het draait daarbij ook om andere aspecten, zoals proportionaliteit en effectiviteit.

Zoals eerder gesteld, wordt de Nederlandse krijgsmacht hoofdzakelijk ingezet voor stabilisatie- en opbouwmissies. Ook daarbij geldt dat een goed mandaat, bij voorkeur een VN resolutie, een belangrijke voorwaarde is. Wij hebben gekeken naar de operaties van de afgelopen jaren. Naar de mening van mijn fractie hebben de crisisbeheersingsoperaties waaraan Nederland heeft deelgenomen, plaatsgevonden met een VN-mandaat. De rechtsgrond voor inzet van onze militairen is dus nagestreefd en verkregen. Kan de regering dit bevestigen?

De ervaringen van de laatste tijd leren dat de VN operaties wel mandateert, maar de uitvoering ervan veelal overlaat aan organisaties als de NAVO of de EU. De CDA-fractie vindt deze trend begrijpelijk. De VN is zelf namelijk minder goed in staat om complexe, grootschalige operaties uit te voeren. Dat is in de jaren negentig pijnlijk duidelijk geworden op de Balkan. Het is dan ook niet voor niets dat de operatie ISAF in Afghanistan door de NAVO wordt uitgevoerd. Alleen het trans-Atlantische bondgenootschap is hier militairoperationeel toe in staat.

De CDA-fractie is dan ook van mening dat de Nederlandse inzet primair vormgegeven moet worden binnen de NAVO. Als de NAVO niet kan of wil, komen wij toe aan de vraag of er een rol voor de EU weggelegd is. Dat is onze interpretatie van de Berlijn Plus afspraken. Op deze manier worden namelijk rivaliteit en onnodige duplicatie van spaarzame middelen voorkomen. De meerwaarde van de EU ligt vooral bij civiele missies en kleinschalige militaire operaties. Hoe beoordeelt de regering deze rolverdeling tussen NAVO en EU?

Zoals ook het wetenschappelijk instituut voor het CDA in eerder genoemd rapport stelt: de inzet van Nederland moet erop gericht zijn internationale instituties en organisaties te versterken. Het veiligheids- en defensiebeleid van Nederland wordt primair vormgegeven door een betrouwbare bondgenoot te zijn die een evenredige bijdrage levert, zowel als het om "burdensharing" gaat als om "risksharing". Met de groei van zowel de NAVO als de EU is de kans op verdeeldheid en besluiteloosheid echter evenzeer toegenomen, zeker in crisissituaties. De vraag of er wel of niet opgetreden moet worden, kan niet altijd – hoe spijtig dat ook is – afhankelijk worden gesteld van eenstemmigheid, want dan zouden besluiteloosheid of tegenwerking de winnaars kunnen zijn. In dat geval kunnen ook ad hoc coalities ontstaan. Acht de regering deelname daaraan in de toekomst denkbaar?

De vraag onder welke voorwaarden en omstandigheden onze militairen ingezet mogen worden, kan niet los gezien worden van datgene waartoe de krijgsmacht in staat is. Het is geen kwestie van u vraagt, wij draaien. Defensie loopt tegen ernstige financiële problemen en operationele knelpunten aan. Het wetenschappelijk instituut voor het CDA en de CDA-fractie hebben al vaker gevraagd of het ambitieniveau op termijn nog wel vol te houden is. Nu blijkt Defensie genoodzaakt afstand te doen van moderne, hoogwaardige hoofdwapensystemen en gaan investeringen niet door. Nieuwe reorganisaties zijn onontkoombaar. Tegelijkertijd zijn in 2006 maar liefst ongeveer tienduizend militairen uitgezonden. Hoe kunnen wij dit volhouden? Wordt niet te veel van mens en materieel gevraagd? Klopt het dat het geld voor de uitvoering van crisisbeheersingsoperaties in 2008 op is? Graag een reactie van de minister van Defensie. Wij hopen dat hij onze bezorgdheid weg kan nemen.

Mevrouw de voorzitter. Ik kan natuurlijk niet achterblijven bij het jongste lid Vliegenthart die Hugo de Groot aanhaalde. Ik wil daarom afsluiten met een andere zeventiende-eeuwer en wel met Spinoza. In zijn Theologisch Politiek Tractaat uit 1670 schrijft hij: "Het uiteindelijke doel van politiek is niet om te heersen ofte dwingen, maar om te bevrijden van vrees en de mensen in staat te stellen naar lichaam en geest veilig te functioneren. Het doel van de politiek is vrijheid."

De heer Schouw (D66):

Voorzitter. Nederland heeft op het punt van het internationale recht een zeer goede reputatie opgebouwd. Artikel 90 van onze Grondwet geeft ons zelfs de opdracht om bij te dragen aan de ontwikkelingen van het internationaal recht. Het is tegen deze achtergrond dan ook niet meer dan logisch dat wij hier vandaag een debat met elkaar voeren over wat de regering nu precies verstaat onder een adequaat volkenrechtelijk mandaat.

De fractie van D66 heeft de bovenstaande rol van Nederland altijd toegejuicht en hecht er groot belang aan dat de Nederlandse regering in overeenstemming met dat internationaal recht handelt. De fractie van D66 is dan ook van mening dat een adequaat volkenrechtelijk mandaat waarop het sturen van militairen berust, op vier gronden kan geschieden: ten eerste een resolutie van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, ten tweede door uitnodiging van betrokken partijen bij een conflict, ten derde in het geval van zelfverdediging en ten vierde in het geval van zeer ernstige humanitaire noodtoestanden.

Over de invulling van enkele van deze gronden ga ik het nu met u hebben. De VN-Veiligheidsraad is het orgaan in het internationale recht dat gaat over de vraag of geweld tegen een andere staat gebruikt mag worden. Het staat voor ons niet ter discussie dat aangenomen resoluties van de Veiligheidsraad de sterkste volkenrechtelijke grond vormen om militairen uit te zenden. De VN-Veiligheidsraad is echter verre van perfect. De teksten van het VN-Handvest zijn duidelijk en worden door de Veiligheidsraad op een moderne manier ingevuld. Het begrip bedreiging voor de vrede is breder ingevuld, non-militaire oorzaken, zoals de economische en sociale toestand van een land, terrorisme, humanitaire crises en ecologische rampen kunnen voor instabiliteit zorgen en dat wordt erkend.

De leden van deze raad laten zich echter niet altijd leiden door wat goed is voor de vrede en veiligheid in de wereld, maar wel soms door wat goed is voor de eigen politieke belangen. Het kan voorkomen dat een of meer van de permanente leden van de VN-Veiligheidsraad een resolutie tegenhoudt, of dat er zelfs geen meerderheid gevormd kan worden in de VN-Veiligheidsraad. Er kan zich een situatie voordoen dat preventief optreden gewenst is om instabiliteit weg te nemen. Maar wat als er nu geen meerderheid gevormd kan worden in de Veiligheidsraad of als een van de permanente leden een resolutie tegenhoudt? De minister heeft namens het kabinet in zijn antwoorden aangegeven dat is sommige gevallen preventief optreden een nooduitgang kan zijn, maar dat het dan op een zo breed mogelijke consensus moet rusten en door de internationale gemeenschap als legitiem moet worden beschouwd. Hij heeft hierbij verwezen naar het advies van de AIV en het CAVV.

Dit zijn natuurlijk ruime en vage begrippen die alle mogelijkheden bieden voor interpretatie. Wil de minister in dit geval aangeven wat naar zijn oordeel het minimum is? Is dat een formele meerderheid in de VN-Veiligheids­raad zonder rekening te houden met het vetorecht of moet daarvoor binnen de EU overeenstemming zijn of binnen de NAVO of bij beide organen? Wat verstaat de minister onder "als legitiem beschouwd"? dit is een formulering waarin je kunt rondfietsen. Vallen daar zaken onder als humanitaire noodtoestanden of ook dreigende gevaren van staten met massavernietigingswapens en terroristen?

De regering vond de inval van Irak legitiem, maar belangrijke partners binnen de EU en NAVO, zoals Frankrijk, Duitsland en België, dachten daar heel anders over. Zorgt dat niet juist voor een ondergraving van de VN-Veiligheidsraad? Maakt het hierbij ook nog uit of er sprake is van alleen politieke steun of moeten er daadwerkelijk Nederlandse militairen worden ingezet? Ik krijg graag een reactie van de regering op deze vragen.

Wat als er over de inhoud van resoluties van de Veiligheidsraad verschillend wordt gedacht? Dit is een andere kwestie. Een goed voorbeeld daarvan is resolutie 1441. Deze resolutie is gebruikt als rechtvaardiging van de oorlog in Irak door de VS en zijn bondgenoten en ook door de Nederlandse regering voor haar politieke steun aan die oorlog. In de notitie "Rechtsgrondslag en mandaat van missies met deelname van Nederlandse militaire eenheden" staat: "Autorisaties van de Veiligheidsraad voor het gebruik van gewapend geweld worden neergelegd in Veiligheidsraadresoluties, waarin het gebruik van alle noodzakelijke maatregelen ('all necessary means' of 'all necessary measures') wordt toegestaan". De resolutie die alle"necessary means" toestond in de Eerste Golfoorlog is resolutie 678. Daarin ging het om het herstel van de soevereiniteit van Koeweit. Is de minister van Buitenlandse Zaken het met de fractie van D66 eens, zeker in het licht ook van de eigen notie van de regering, dat een resolutie waarin wordt gesproken over "serious consequences" helemaal geen expliciete of impliciete rechtvaardiging voor het gebruik van geweld inhoudt? Wil de minister ook duidelijk maken waarom de minister-president en hijzelf tijdens het debat over Irak van 4 april jongstleden in de Tweede Kamer hebben gezegd dat de zinsnede "serious consequences" in resolutie 1441 in combinatie met de voorgaande resoluties de oorlog in Irak een volkenrechtelijke basis mee hebben gegeven, terwijl de enige resolutie die geweld toestond, over het herstel van de soevereiniteit van Koeweit ging en "serious consequences" niet aansluit bij de standaard terminologie die de VeiIigheidsraad hanteert? En is het uitdrukkelijke "not involving the use of armed force" in de recente resoluties inzake Noord-Korea en Iran, die worden aangehaald in de notitie, niet een duidelijk signaal dat de impliciete geweldsautorisatie, die deze regering in resolutie 1441 las, moet worden voorkomen en dus ook op een verkeerde veronderstelling berustte?

Kortom: de steun van de Nederlandse regering voor de inval in Irak is naar de mening van mijn fractie en tegen de achtergrond van een adequaat volkenrechtelijk mandaat niet onomstreden. Ik druk mij nog voorzichtig uit. Het zou de regering sieren, dit te erkennen en te zoeken naar wegen om dit in de toekomst te voorkomen.

Hierover maak ik nog twee opmerkingen. Allereerst sluit ik mij aan bij de opmerking van de heer De Vries, die aangaf dat het onwenselijk zou zijn als de regering ook in de Eerste Kamer volhardde in haar reactie op de vragen van de heer Pechtold uit de Tweede Kamer over de juridische interpretatie van een aantal grondslagen. Vandaag spreken wij niet voor niets over de rechtsgrondslag van een missie. Het kan natuurlijk niet zo zijn dat wij accepteren dat er meerdere uitleggen mogelijk zijn als wij het over een rechtsgrondslag voor missies hebben. Ik krijg hierop graag een klip en klaar antwoord van de regering.

Met mijn tweede opmerking sluit ik mij ook bij de heer De Vries. Het is volgens mij ontzettend belangrijk dat wij meer te weten komen over de inhoud van de advisering die de minister op dit punt heeft gekregen. Was er nu wel of geen legitieme rechtsgrond? Dat lijkt mij een adequate en ook legitieme vraag, die hier in het debat gewoon aan de orde moet komen. Het kan dus niet zo zijn dat wij het moeten doen met het politieke standpunt van de minister en van het kabinet. Ook de onderliggende stukken moeten te voorschijn komen. Ik sluit mij aan bij wat ik heb opgevat als waarschuwing van de heer De Vries: de stukken komen vroeg of laat toch naar boven en dus toch aan de orde. Wat heeft de regering te verbergen? Breng de stukken gewoon naar buiten.

Artikel 51 van het VN-Handvest gaat over zelfverdediging. Mijn fractie kan het zich goed indenken dat als een bevriende staat wordt aangevallen, Nederland militairen inzet om die bij te staan.

Maar ook hier heeft de VN-Veiligheidsraad een grote rol. De partij die aangevallen wordt en zichzelf verdedigt, moet dat zo snel mogelijk aan de VN-Veiligheidsraad rapporteren en als de VN-Veiligheidsraad zich er eenmaal mee bezighoudt, is terughoudendheid op zijn plaats.

Het klassieke geval van een staat die wordt aangevallen door een andere staat levert niet zo veel problemen op. Wat echter wel problemen oplevert, is het preëmptief of zelfs preventief handelen uit zelfverdediging. Dit is een moeilijke materie, want wanneer is er nu sprake van genoeg dreiging om preëmptief op te treden? De minister geeft in de notitie aan dat een dreigende aanval van terroristen en/of met massavernietigingswapens valt onder het zelfverdedigingsrecht, zoals vervat in artikel 51 van het VN-Handvest. De minister geeft ook aan dat de enige leidraad die er eigenlijk is, de Carolinecriteria zijn, nuttig zijn maar onvoldoende uitgewerkt. De vraag is ook of zij nog wel voldoende zijn toegesneden op de moderne tijd. Zijn deze criteria overigens niet te subjectief en is hun status in het huidige internationale recht niet een beetje te hoog?

Zoals de AIV in zijn advies preëmptief optreden opmerkt, wilden opstellers van het VN-Handvest juist van de Carolinecriteria af en wilden zij objectievere criteria, zoals in artikel 51 van het VN-Handvest. Is de minister niet bang dat het zelfverdedigingsrecht onder grote spanning staat en zal komen te staan, mede gelet op alle dreiging van terroristische acties en proliferatie van massavernietigingswapens? Hoe ver wil de minister gaan met het verder uitwerken en/of verbreden van het zelfverdedigingsrecht in het verlengde van de Carolinecriteria? Is het hebben van nucleaire wapens genoeg dreiging? Of moeten zij daarbij ook in stelling worden gebracht? Is een terrorist met een bomvest een "overwhelming force"? Vormt een terroristisch trainingskamp een zo groot gevaar dat een bombardement gerechtvaardigd is? Speelt hierbij ook mee dat de staat op welk grondgebied de directe dreiging zich voordoet, volledig zijn internationale plichten nakomt, of speelt dat geen rol? Graag krijg ik hierop een reactie van de regering.

Mijn fractie heeft ook nog enkele opmerkingen over humanitaire interventie. De NAVO-campagne in Kosovo had geen resolutie van de VN-Veiligheidsraad als volkenrechtelijke grondslag, toch kon ook D66 zich daarin vinden. Het voorkomen van grove schendingen van fundamentele mensenrechten is een morele plicht, maar ook internationaalrechtelijk wordt steeds meer aangenomen dat dit ook een juridische plicht is, ook al is dit nog niet algemeen aanvaard. Optreden buiten de VN-Veilig­heidsraad om in gevallen van humanitaire noodtoestanden of genocide kan alleen maar als allerlaatste optie. Het brengt namelijk het gevaar mee dat de positie van de VN-Veiligheidsraad wordt ondergraven en dat opent de weg voor misbruik.

Concluderend zijn er dus vier aangegeven volkenrechtelijke gronden die ten grondslag kunnen liggen aan een mandaat, namelijk een resolutie van de VN-Veilig­heidsraad, op uitnodiging van een staat, zelfverdediging en humanitaire interventie. D66 is van mening dat het bij de status van Nederland hoort om er te allen tijde voor te zorgen dat er een resolutie van de VN-Veiligheidsraad ten grondslag ligt aan het uitzenden van militairen. Het zelfverdedigingsrecht mag niet te ver worden uitgehold. Mocht er in geval van humanitaire noodtoestanden of genocide toch besloten worden om op te treden buiten de Veiligheidsraad om, dan moet daar een zeer groot draagvlak voor zijn in de internationale gemeenschap voordat de Nederlandse regering overgaat tot het zenden van militairen. Wij wachten de reactie van de minister af.

Ik kom tot het trekken van twee conclusies. De notitie van de regering is op onderdelen echt veel te vaag, vooral tegen het licht van het feit dat het uitzenden van missies een rechtsgrondslag vereist. Laten wij dan gezamenlijk proberen om die rechtsgrondslag zo helder mogelijk te krijgen, met alle mitsen en maren die zijn ingebracht. Die oefening zullen wij moeten voortzetten. Ik vraag daartoe ook de bereidheid van de regering.

Onze fractie is niet overtuigd van het feit dat de casus-Irak een voldoende rechtsgrondslag heeft meegekregen, tegen het licht van de notitie van het kabinet. Het zou het kabinet en deze ministers sieren als zij de bereidheid hebben om alle feiten met ons te delen.

De beraadslaging wordt geschorst.