Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement om te bepalen dat het lidmaatschap van een adviescollege als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges niet verenigbaar is met het lidmaatschap van de Staten-Generaal en van het Europees Parlement (24777).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Artikel 57 van de Grondwet regelt de incompatibiliteiten ten aanzien van het lidmaatschap van de Staten-Generaal. Het tweede lid zegt dat een lid van de Staten-Generaal niet tevens minister, staatssecretaris, lid van de Raad van State, lid van de Algemene Rekenkamer of lid van of procureur-generaal of advocaat-generaal bij de Hoge Raad kan zijn. Het vierde lid opent de mogelijkheid dat de wet nog andere openbare betrekkingen aanwijst die niet gelijktijdig kunnen worden uitgeoefend met het lidmaatschap van de Staten-Generaal of – en nu komt het verschil met het tweede lid – van een der Kamers. De Grondwet gaat er dus uitdrukkelijk van uit dat bij de niet-grondwettelijke incompatibiliteiten het lidmaatschap van de ene Kamer tot een andere afweging kan leiden dan dat van de andere Kamer.

In het kader van de algehele grondwetsherziening is nog een suggestie aan de orde geweest om het lidmaatschap van de Sociaal-economische raad aan het tweede lid van dit grondwetsartikel toe te voegen. Dat was bepleit door de staatscommissie-Cals/Donner, maar werd door de regering afgewezen. Ik verwijs naar de stukken van de Tweede Kamer, 1978-1979, 14223, nr. 3, pagina 19, en nr. 6, pagina 19.

De grond voor het onverenigbaar verklaren van functies is blijkens de memorie van toelichting bij de toenmalige grondwetsherziening steeds "een samenstel van motieven, gericht op een goede vervulling van de beide functies waarom het gaat". Deze woorden zijn ontleend aan het Kamerstuk uit dezelfde reeks, nr. 3, pagina 17.

Dit is een wat nuchterder tekst dan de pretentie van "staatsrechtelijke zuiverheid", waarvan de regering in antwoord op onze vragen erkent dat dit geen juridisch begrip is. In de ogen van de regering blijkt dit ook tot verschillende interpretaties te kunnen leiden.

Bij de herziening van het adviesstelsel heeft de regering voorgesteld, de in ons land gekozen parlementariërs, zowel de leden van een beide Kamers der Staten-Generaal als de leden van het Europees Parlement, te weren als leden van adviescolleges. De regering stelde echter een uitzondering voor ten aanzien van leden van de Eerste Kamer, die haars inziens incidenteel wel in een tijdelijk adviescollege zouden moeten kunnen worden opgenomen. Een amendement van mevrouw Scheltema-de Nie heeft dit echter doorkruist. Een ons sympathiek amendement van de heer Rouvoet om ook de deskundigheid van leden van het Europees Parlement in tijdelijke adviescommissies te kunnen betrekken heeft het niet gehaald.

De afweging welke openbare functies wel en welke niet de vrijheid en zelfstandigheid van oordelen van het parlement dreigen te doorkruisen, is iets wat het parlement, dus beide Kamers van het parlement, zelf moeten beoordelen binnen de door de Grondwet gestelde kaders, uiteraard te zamen met de regering in het kader van de wetgeving. Het is eigen aan de Eerste Kamer dat haar leden een maatschappelijke ervaring vertegenwoordigen die zich niet verdraagt met een verbod op functionele betrokkenheid bij de terreinen van wetgeving en beleid. Wel mag worden verlangd dat absoluut doorzichtig is hoe leden van het parlement in het leven staan.

Maar ook het zittende kabinet heeft er blijk van gegeven, gebaat te zijn met adviezen van leden van deze Kamer, zoals het onder voorzitterschap van een lid van dit huis, mr. F. Korthals Altes, opgestelde rapport "Het recht ten uitvoer gelegd". Dit rapport had een zeer heilzame invloed op het aanvankelijke voornemen van dit kabinet, verdere bouw van cellen beperkt te houden en het eenzijdig in alternatieven te zoeken.

De minister van Binnenlandse Zaken heeft de aanneming van het amendement-Scheltema-de Nie in de Tweede Kamer dringend ontraden, ik verwijs naar de Handelingen van 28 januari 1997, pagina 45-3572. Hij sprak de verwachting uit dat een zo geamendeerd wetsvoorstel mogelijk in de Eerste Kamer zou sneuvelen, gelet op uitlatingen die onder meer van onze kant over dit onderwerp waren gedaan. Wij willen hem in die verwachting niet teleurstellen.

De minister van Binnenlandse Zaken heeft het wetsvoorstel in gewijzigde vorm weliswaar voor zijn rekening genomen, maar niet willen "verhelen" dat hij een voorkeur had voor het oorspronkelijke wetsvoorstel. Ik verwijs naar de stukken van de Eerste Kamer, 24777, nr. 12a, pagina 1. De minister gaf er in de Tweede Kamer blijk van dat hij zich tussen twee vuren voelde staan. Hij drukte het zelfs nog sterker uit: "Het risico dreigt dat wij vermorzeld worden tussen twee vechtende leeuwen." (pagina 45-3572).

Wie zich door de leeuwen achter het amendement bedreigt voelt, zal een ontsnappingsroute zoeken. De minister van Binnenlandse Zaken meende die in het debat in de Tweede Kamer te hebben gevonden in de suggestie om het amendement "te vervangen door een motie, waarin wordt gesteld dat de regering bij voorkeur geen leden van de Eerste Kamer in ad-hocadviescolleges benoemt".

Welnu, die route had de minister naar het oordeel van onze fractie beter niet kunnen suggereren, zeker niet als hij meent – wat wij toch aannemen en wat hij met zoveel woorden aan onze Kamer heeft laten weten – dat het wetsvoorstel in de oorspronkelijke vorm de voorkeur verdient. Als de Grondwet een onderwerp ter regeling aan de wet opdraagt, hetgeen artikel 57, vierde lid, van de Grondwet doet, dan leent dat onderwerp zich niet voor regulering via pseudo-wettelijke moties. Hiermee hebben wij wel voldoende gezegd over die suggestie.

Mijnheer de voorzitter! Hoewel onze fractie al geruime tijd geleden van haar opvattingen over dit onderwerp blijk heeft gegeven, is het beslissende moment uiteraard de stemming over dit wetsvoorstel. Wij zien intussen met belangstelling uit naar de reactie van de minister vanmiddag.

De heer Cohen (PvdA):

Mijnheer de voorzitter! Wij voeren vandaag op de vierkante centimeter een debat over een groot onderwerp: staatsrechtelijke zuiverheid. Dat maakt het debat groot en klein tegelijkertijd. Dat is een beetje merkwaardig, en des te meer nu die merkwaardigheid ook op een ander punt te vinden is. Het debat speelt zich immers nauwelijks af tussen de regering en de Eerste Kamer, maar veeleer tussen beide Kamers, waar de regering als wijze maar moderne ouder enigszins tegen haar zin in betrokken is geraakt. De regering is wijs, omdat zij de problematiek van vandaag in volle omvang voorzag. En de regering is modern, omdat zij, zoals zoveel moderne ouders met enige regelmaat en tot hun spijt bemerken, niet in staat bleek haar standpunt te laten zegevieren, zodat zij nu gedwongen is te verdedigen wat zij eerder welsprekend afwees.

Met de kern van dit wetsvoorstel heeft mijn fractie geen problemen. Ook wij vinden het juist dat reguliere adviesorganen van de regering niet bevolkt kunnen worden met leden van de Staten-Generaal. Overigens lijkt ons dat ook al op dit punt een onderscheid mogelijk is tussen de Tweede en de Eerste Kamer. Misschien zit dat verschil nog niet eens zozeer in het feit dat de controlefunctie van de Tweede Kamer zoveel sterker is dan die van de Eerste Kamer. De Eerste Kamer vindt immers een hoofdtaak in het mede tot stand brengen van wetten en speelt maar een zeer beperkte rol bij de beoordeling van het regeringsbeleid, waarvan het primaat zo duidelijk bij de Tweede Kamer ligt.

Meer nog zit dat verschil in het feit dat het lidmaatschap van de Tweede Kamer een hoofdfunctie is, waaraan slechts in zeer beperkte mate nevenfuncties kunnen worden toegevoegd. Bij het Eerste-Kamerlidmaatschap is dat in beginsel omgekeerd: de waarde, zo men wil de toegevoegde waarde, van de Eerste Kamer zit hem juist in het feit dat de leden elders hun hoofdfunctie of -functies hebben en vanuit die ervaring in de Kamer hun werk doen. Het is nu juist die hoofdfunctie die maakt dat zij op tal van punten met gezag het regeringsbeleid kunnen beïnvloeden: in geschrifte, in hun adviezen en in commissies die zij uit dien hoofde bevolken.

Met dat voor het goed functioneren van onze staatsinrichting zo wezenlijke onderscheid tussen de Tweede en de Eerste Kamer in gedachten, zou men heel wel kunnen volhouden dat ook in reguliere adviesorganen van de regering Eerste-Kamerleden hun plaats kunnen vinden. Dat is ook jarenlang de praktijk geweest. Ik wijs op de oud-ondervoorzitter van deze Kamer De Rijk, die jarenlang tegelijkertijd lid was van de Onderwijsraad. Wat daar intussen van zij, tegen die constructie kan een beslissend argument worden aangevoerd: dat bij de herziening van het adviesstelsel besloten is dat adviezen ook uitgebracht kunnen worden aan beide Kamers van het parlement. Nu dat in de wet is vastgelegd, acht mijn fractie het zonder meer juist dat voor die reguliere adviesorganen in dit wetsvoorstel een incompatibiliteit wordt gecreëerd voor leden van de Eerste en de Tweede Kamer.

Mijnheer de voorzitter! Die mogelijkheid om advies uit te brengen aan het parlement geldt echter niet voor de zogenaamde ad-hoccommissies. Mijn fractie vindt het dan ook verstandig van de regering om het lidmaatschap van Eerste-Kamerleden voor die commissies niet uit te sluiten met een motivering die ik hiervoor al gegeven heb. Mijn fractie is daarom ongelukkig met het amendement-Scheltema terzake dat ook dat onmogelijk maakt. Aan de overzijde is voor dit amendement het argument van de staatsrechtelijke zuiverheid ingeroepen, en wel – en dat is daar ook niet ontkend – in zijn meest zuivere principiële vorm. Dat de naamgeefster van het amendement afkomstig is van de groepering die zich juist sterk maakt voor pragmatiek in de politiek, vond ik persoonlijk wel grappig. Ik merk dat echter alleen maar terzijde op.

Wat mijn fractie belangrijker vindt is dat de redenering die ik eerder uiteengezet heb in het geheel niet leidt tot de conclusie dat de staatsrechtelijke zuiverheid gediend is met dit amendement. Sterker nog: wie de redenering van de indieners van het amendement overneemt en doortrekt moet eigenlijk tot de conclusie komen dat ook het lidmaatschap van de Eerste Kamer een hoofdfunctie zou moeten zijn omdat alleen zo voorkomen kan worden dat deze leden de regering bij het voorbereiden van het beleid kunnen beïnvloeden. Die redenering leidt uiteindelijk tot het oordeel dat men de Eerste Kamer beter kan afschaffen al was het maar ter voorkoming van in ons land onvruchtbare discussie over de machtsverhoudingen tussen beide Kamers. Dat is geen onoorbare conclusie, maar wel een forse verpakt in een klein amendementje.

Kortom, mijn fractie vindt dat dit amendement ernstig afbreuk doet aan het wetsvoorstel en wel zo ernstig dat wij overwegen het wetsvoorstel niet te steunen. Wij zullen eerst nog eens goed naar het antwoord van de regering luisteren. Of dat echt helpt moeten wij afwachten. Ik merk alleen op voorhand op dat de redenering van de regering in de memorie van antwoord dat het allemaal wel meevalt omdat de commissies "zich kunnen doen bijstaan door anderen dan rijksambtenaren voorzover dat voor de vervulling van zijn taak nodig is" mij nu niet echt sterk voorkomt. Dan kunnen wij toch maar dit voorstel beter laten voor wat het is en het niet tot wet laten worden en het aan de wijsheid van de regering overlaten om in commissies te benoemen wie haar goeddunkt, mede in het besef van de staatsrechtelijke zuiverheid.

De heer Heijne Makkreel (VVD):

Mijnheer de voorzitter! De bijdrage van mijn fractie aan de schriftelijke voorbereiding zal reeds duidelijk hebben gemaakt dat mijn fractie het onderhavige voorstel geenszins met instemming heeft ontvangen. Die bijdrage is destijds verzorgd door de heer Wiegel die helaas om dwingende redenen vandaag niet hier kan zijn waardoor mij de taak toevalt de openbare mondelinge behandeling van het voorstel over te nemen. Een andere spreker doch geen ander geluid.

De argumenten die voor het voorstel zoals het thans voor ons ligt worden aangevoerd zijn gelegen in de wens de verantwoordelijkheden van adviesorganen en van de Staten-Generaal te scheiden en het oordeel dat een dubbel lidmaatschap deze scheiding in gevaar brengt. Wij delen dat inzicht niet. Waar de regering in de nadere memorie van antwoord (pagina 2, tweede alinea) stelt, dat het van belang is, dat de verschillende organen hun rol onafhankelijk van andere organen kunnen spelen is dat ongetwijfeld correct. De daarop volgende vrees, dat het functioneren van één persoon in verschillende organen die onafhankelijkheid in gevaar brengt wordt echter door niets gesteund.

In de discussie die tot dusverre over dit voorstel is gevoerd wordt het begrip "onafhankelijkheid" op twee manieren gebruikt. Enerzijds is er de onafhankelijkheid van het functioneren van de organen als zodanig: is er afhankelijkheid tussen het opereren van het adviesorgaan en het opereren van de beide Kamers? Anderzijds is er het functioneren van een persoon die lid van beide organen is: is zijn of haar opereren in het ene orgaan afhankelijk van het optreden in het andere orgaan? Die twee begrippen worden mijns inziens hier en daar door elkaar gehaald.

De redenering in de reeds aangehaalde passages van de nadere memorie van antwoord rust op een onjuiste gelijkstelling van persoon en orgaan, zoals blijkt uit de daar gegeven beschrijving van de situatie als: "dat men als lid van een adviescollege een advies dient uit te brengen aan een orgaan (...) waarvan men zelf deel uitmaakt". Men, de persoon brengt geen advies uit, het adviesorgaan doet dat. Daarvan is "men" een van de leden die elk aan dat advies hun bijdrage leveren. Dat zulks tot een inbreuk op de onafhankelijkheid van beide organen zou leiden zien wij niet in, temeer niet omdat het helemaal niet a priori vaststaat dat het uitgebrachte advies in overeenstemming zal zijn met de inbreng van het betrokken Kamerlid.

Evenzo geloven wij niet in de stelling, onder meer verwoord in de nota naar aanleiding van het verslag van de Tweede Kamer, pagina 2 onderaan en nogmaals pagina 3 voorlaatste alinea, dat de combinatie van functies de onafhankelijke uitoefening daarvan door de betrokken persoon in gevaar zou brengen. Het wordt gesteld, maar niet beargumenteerd. Het lijkt ons evident dat de persoon in beide organen primair zijn standpunt zal laten bepalen door kennis en ervaring en dat er dus gerede kans is dat hij of zij in beide organen, in elk geval als uitgangspunt, dezelfde standpunten zal innemen. Maar dit betekent geen afhankelijke functie-uitoefening. Daarvan is pas sprake als de betrokkene het in het adviesorgaan verdedigde standpunt laat bepalen door zijn of haar lidmaatschap van de Staten-Generaal en vice versa. Dat zulks het geval zal zijn, wordt niet gesteld, laat staan aangetoond.

In de verwijzing in de stukken naar het lidmaatschapsverbod voor aan de minister ondergeschikte ambtenaren is die onderbouwing bepaald niet gelegen; hier is nu juist duidelijk wel sprake van een afhankelijkheid. Ook de verwijzing naar de Van Benthem- en Procola-arresten spreekt ons niet aan. Daargelaten dat die beide op rechtspraak betrekking hebben, wat hier niet aan de orde is, betreft het Van Benthem-arrest nu juist het uitoefenen van de gehele functie door het verkeerde orgaan. Daarvan is in ons geval geen sprake. Het Procola-arrest gaat niet over onafhankelijkheid, maar over partijdigheid en is overigens als een doodlopende weg te beschouwen. Ik zal de verleiding om dit arrest uitvoerig te bespreken weerstaan; wie in mijn mening daarover geïnteresseerd mocht zijn, kan ik verwijzen naar het binnenkort te verschijnen tweede deel van de Handelingen van de Nederlandse Juristen Vereniging, jaargang 1997.

Wij menen dus dat de zuiverheid van de staatsrechtelijke verhoudingen de voorgestelde incompatibiliteiten geenszins eist. Wat dit betreft, gaan wij nog iets verder dan de beide mij voorafgaande sprekers. Wij menen dat dit ook geldt voor de Tweede Kamer, hoewel die maar voor zichzelf moet opkomen, lijkt mij, terwijl dit ook geldt voor de vaste adviesorganen. Dus deugt naar ons oordeel de basis van het voorstel niet. Ook los daarvan achten wij het overbodig – wat dit betreft, zijn wij het volstrekt eens met wat de heer Cohen zo-even opmerkte – aangezien het hier gaat om posten in adviesorganen waarvoor de bevoegdheid tot benoemen geheel bij de regering ligt. Als de regering van oordeel is dat een lid van de Staten-Generaal niet tevens in een adviesorgaan zitting dient te hebben, behoeft zij hem of haar niet benoemen, dan wel behoeft zij een inmiddels lid van de Staten-Generaal geworden lid van een adviesorgaan na ommekomst van de benoemingstermijn niet te herbenoemen. Een wettelijke regeling is dus geenszins nodig en het voorstel is in strijd met de dereguleringsgedachte.

Kortom, voorzitter, mijn fractie heeft in hetgeen tot dusverre in beide Kamers over dit voorstel naar voren is gekomen niets aangetroffen dat zij als een geldig argument voor dat voorstel beschouwt. Het is een overbodig voorstel met een onjuist doel. Mijn fractie is dus vooralsnog van oordeel dat het niet tot wet zou moeten worden verheven. Zij wacht niettemin de antwoorden van de minister met belangstelling af.

De heer Hessing (D66):

Mijnheer de voorzitter! Met de totstandkoming van de Kaderwet adviescolleges is vast komen te staan dat de adviescolleges die adviseren over algemeen verbindende voorschriften over het te voeren rijksbeleid niet alleen de regering kunnen adviseren, maar ook de Staten-Generaal.

De formulering van dit uitgangspunt heeft als logische consequentie dat leden van de Staten-Generaal geen deel meer kunnen uitmaken van deze reguliere adviescolleges. Immers, het past niet dat leden van de Staten-Generaal in het begintraject advies uitbrengen over aangelegenheden waarover zij later bij hun wetgevende of controlerende arbeid een oordeel moeten vellen. De advisering moet onafhankelijk van karakter zijn en de rollen van adviseur en controleur moeten gescheiden blijven. Uit een oogpunt van staatsrechtelijke zuiverheid is dit een verdedigbaar standpunt. Tegen deze achtergrond oordeelt mijn fractie positief over de strekking van het voorliggende wetsvoorstel. De regering geeft daarmee uitvoering aan de op 10 april 1996 aanvaarde motie-Scheltema.

De discussie over het voorliggende wetsvoorstel gaat echter niet zozeer over het beginsel dat ik zojuist verwoordde, als wel over de bescheiden nuancering die de regering in het wetsvoorstel heeft aangebracht, namelijk dat leden van de Eerste Kamer wel nog deel kunnen uitmaken van ad-hocadviescolleges. Op grond van het bepaalde in artikel 6, lid 4, van de Kaderwet adviescolleges is voor ad-hocadviescolleges een uitzondering gemaakt, en wel in die zin dat deze adviescolleges niet rechtstreeks adviseren aan de Staten-Generaal. Daarmee wordt voorkomen, althans in formele zin, dat de rollen van adviseur en controleur door elkaar lopen. Op die manier kan in bijzondere gevallen gebruik worden gemaakt van de in de Eerste Kamer samengebalde kennis en ervaring.

In die zin wordt naar het oordeel van mijn fractie recht gedaan aan de verschillende karakters van beide Kamers. Het lidmaatschap van de Eerste Kamer is immers een nevenfunctie en biedt de leden de gelegenheid, naast hun lidmaatschap tal van maatschappelijke functies te vervullen. Juist versterkt door de kennis en ervaring die de leden van de Eerste Kamer in deze functies opdoen, vervullen zij hun politieke nevenfunctie. Dit gegeven wordt alom als waardevol aangemerkt. Het zal daarbij niet zelden voorkomen dat leden van de Eerste Kamer in hun maatschappelijk functioneren een belang behartigen dat direct of indirect wordt geraakt door een wetsvoorstel dat door die Kamer wordt behandeld. Dit risico ligt nu eenmaal besloten in de combinatie van maatschappelijk actief zijn en politiek bedrijven. Kortom, niet uit te sluiten is dat de combinatie van activiteiten op momenten tot spanning leidt. De indruk van mijn fractie is echter dat in de praktijk met deze spanning prudent wordt omgegaan.

Met andere woorden: leden van de Eerste Kamer zijn zich doorgaans zeer wel bewust van potentieel conflicterende belangen, en niet valt aan te nemen dat deze alertheid op non actief zal zijn gesteld wanneer benoeming in een ad-hocadviescollege aan de orde is.

Ondanks de oproep van de minister is bij amendement deze nuancering uit het wetsvoorstel geëcarteerd. Aan de overzijde heeft men hiermee aangegeven, op het punt van de staatsrechtelijke zuiverheid geen concessies te willen doen. De gedachte was daarbij – als mijn fractie dit goed ziet – dat ad-hoccolleges weliswaar formeel geen advies uitbrengen aan de Staten-Generaal, maar dat niet uit te sluiten valt dat in de praktijk deze adviezen toch op de een of andere manier zullen neerslaan in rijksbeleid of wetgeving. In die gevallen is er weer spanning tussen de adviserende en de controlerende rol.

Voorzitter! Mijn fractie gaat ervan uit dat bij de instelling van een ad-hocadviescollege zorgvuldig bezien wordt of er mogelijk op enig moment sprake kan zijn van vermenging van functies. Bij twijfel zal naar het oordeel van mijn fractie dan ook een lid van de Eerste Kamer niet in aanmerking moeten komen voor benoeming. Mijn fractie betreurt het dan ook dat de suggestie van de minister op dit punt niet is overgenomen. Hij heeft aan de overzijde de suggestie gedaan om deze gedachtegang in een motie vast te leggen, zodat enerzijds de staatsrechtelijke zuiverheid is gediend en anderzijds in voorkomende gevallen gebruik kan worden gemaakt van de deskundigheid van de leden van de Eerste Kamer.

Al met al verzet zich in de praktijk niet veel tegen de mogelijkheid om een lid van de Eerste Kamer te benoemen tot lid van een ad-hocadviescollege. Waar het om gaat, is dat zorgvuldig wordt toegezien op mogelijk conflicterende belangen. Mijn fractie heeft niet de indruk dat deze zorgvuldigheid niet zou worden betracht. Daarvoor is deze wetswijziging niet nodig.

Ten slotte heeft mijn fractie maar één vraag, een kernvraag. Kan de minister, na zijn verzet tegen het desbetreffende amendement in de Tweede Kamer, toch nog met overtuiging aangeven waarom mijn fractie voor dit wetsvoorstel zou moeten stemmen? Ongetwijfeld heeft de minister zich terdege op dit punt voorbereid, want dit is "des Pudels Kern". Aan de hand van het antwoord van de minister zal mijn fractie beoordelen of hier het uitgangspunt van staatsrechtelijke zuiverheid moet worden gevolgd of dat een pragmatische aanpak de voorkeur verdient.

De beraadslaging wordt geschorst.

De voorzitter:

De regering zal antwoorden na de behandeling van wetsvoorstel nr. 25409.