Vragen van de leden Hirsch (GroenLinks-PvdA) en Teunissen (PvdD) aan de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking over de exportkredietverzekering voor het LNG-project in Mozambique (ingezonden 27 mei 2024).

Antwoord van Staatssecretaris Van Rij (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst), mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (ontvangen 1 juli 2024).

Vraag 1

Klopt het dat Atradius DSB (ADSB) met de herbeoordeling van de exportkredietverzekering (ekv) voor het LNG-project in Mozambique is begonnen, zoals Staatssecretaris Van Rij schrijft in zijn beantwoording van vragen van leden Hirsch en Teunissen¹? Hoe wordt er door ADSB in de herbeoordeling verslag gelegd over de aanvallen op Palma in 2021 en het handelen van TotalEnergies tijdens deze aanvallen, dat zich kenmerkte door bijvoorbeeld het ontbreken van een evacuatieplan en het sluiten van de poorten voor vluchtende burgers?

Antwoord 1

Ja, dat klopt. Atradius DSB (ADSB) heeft een uitgebreide herbeoordeling van het project uitgevoerd en deze aan de Staat voorgelegd. In deze beoordeling is veel aandacht voor de veiligheidssituatie in de regio en incidenten die zich sinds 2017 hebben voorgedaan, waaronder de aanval op Palma in maart 2021 door jihadistische rebellen. In lijn met de Proximities-aanbevelingen wordt in de herbeoordeling daarnaast dieper ingegaan op de onderliggende grondoorzaken en lange termijn effecten van het conflict. Ook wordt er specifiek aandacht geschonken aan de verantwoordelijkheden die TotalEnergies (Total) heeft voor de veiligheid van werknemers en onderaannemers, zoals bijvoorbeeld vastgelegd in het evacuatieprotocol.

Vraag 2

Is er betrouwbaar en onafhankelijk onderzoek gedaan naar wat er tijdens de aanval op Palma gebeurde? Zo ja, door wie? Hoeveel mensen zijn er tijdens de aanval op Palma vermoord? Is er onderzocht wat er tijdens de aanval en in de nasleep ervan is gebeurd op Afungi, het schiereiland waar het LNG-project zich bevindt? Zijn er conclusies getrokken over de rol van Total tijdens deze aanval? Zo ja, welke? Deelt u de mening dat over deze vragen duidelijkheid moet bestaan voor een herstart van het LNG-project in Mozambique?

Antwoord 2

De gebeurtenissen in Palma en het handelen van Total tijdens deze aanval zijn integraal onderdeel van de herbeoordeling door ADSB, dat zich mede baseert op rapportages van onafhankelijke externe adviseurs. Hoewel exacte getallen ontbreken, meldt de onafhankelijke veiligheidsadviseur van de betrokken exportkredietverzekeraars dat er tot en met eind september 2023 in geheel Cabo Delgado ongeveer 4.750 dodelijke slachtoffers zijn te betreuren, waarvan circa 2.000 als gevolg van politiek gemotiveerd geweld gericht tegen de burgerbevolking.

Vraag 3

Bent u op de hoogte van het feit dat het Franse Openbaar Ministerie een vooronderzoek is gestart naar het handelen van Total gedurende de Palma aanvallen in 2021? Zo ja, hoe heeft dit onderzoek invloed op uw beslissing om de ekv voor dit project in stand te houden, het project te blijven steunen en een eventuele herstart?

Antwoord 3

Ja, het kabinet is op de hoogte van het vooronderzoek. De Staat beschikt niet over de inhoudelijke informatie uit het Franse vooronderzoek en dit aspect kan daarom geen onderdeel uitmaken van het proces van herbeoordeling en besluitvorming.

Vraag 4

Heeft u kennisgenomen van het incident² in maart 2022 waarbij twee vissers zijn doodgeslagen nabij Quitunda, het dorp bij de projectlocatie, waarschijnlijk met betrokkenheid van Rwandese militairen die daar waren om veiligheid voor het LNG-project te bieden? Hoe beoordeelt ADSB de huidige aanwezigheid van verschillende militaire groeperingen in de regio, die met name aanwezig zijn om het LNG-project te beschermen?

Antwoord 4

Het kabinet is bekend met dit ernstige incident. Het kabinet beschikt niet over informatie die het verband tussen het dodelijke incident en de betrokkenheid van buitenlandse militairen bevestigt. In algemene zin geldt dat militaire betrokkenheid van omringende landen van belang is voor het herstellen en handhaven van de veiligheid in Cabo Delgado.

Vraag 5

Bezoekt ADSB het projectgebied in het kader van de herbeoordeling? Op welke manier zorgt ADSB ervoor dat zij gedurende dergelijke bezoeken betrouwbare onafhankelijke informatie kan verzamelen?

Antwoord 5

ADSB heeft het projectgebied in de afgelopen jaren viermaal bezocht. Het laatste bezoek vond plaats in februari 2024 ten behoeve van de herbeoordeling. Bij een eventuele herstart zal ADSB dergelijke bezoeken blijven uitvoeren in het kader van monitoring, onder andere op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen (mvo). Tijdens deze bezoeken probeert ADSB betrouwbare informatie te verzamelen door met zoveel mogelijk verschillende belanghebbenden, waaronder lokale bewoners, belangengroepen en projectmedewerkers, te spreken. Om een zo compleet mogelijk beeld te krijgen wint ADSB daarnaast ook altijd informatie in bij andere bronnen, waaronder de ambassade, lokale en internationale ngo’s en onafhankelijke consultants.

Vraag 6

Klopt het dat de herbeoordeling de inbreng van het maatschappelijk middenveld meeneemt, zoals u in de Kamerbrief van 15 december 2023 schrijft³? Op welke manier wordt de input van het maatschappelijk middenveld, zowel in Cabo Delgado als internationaal, meegenomen in de herbeoordeling? Gezien de conclusies van het Proximities rapport dat de gesproken partijen uit het maatschappelijk middenveld niet voldoende gehoord zijn, wat gaat ADSB hierin nu anders doen dan tijdens het vorige onderzoek? Spreekt ADSB met het lokale maatschappelijk middenveld zonder dat daarbij andere partijen aanwezig zijn? Hoeveel tijd neemt ADSB om stemmen uit het maatschappelijk middenveld te horen? Welke vragen worden aan het maatschappelijk middenveld gesteld?

Antwoord 6

Ja, dat klopt. In de herbeoordeling wordt de inbreng van het maatschappelijk middenveld meegenomen, zoals vermeld in de Kamerbrief van 15 december 2023. ADSB verzamelt lokaal informatie via verschillende kanalen, waaronder de ambassade, lokale vertegenwoordigers van betrokken consultants en het project zelf. Daarnaast heeft ADSB direct contact met lokale stakeholders zonder betrokkenheid van het project. Nederlandse ngo's met lokale partners delen ook informatie over het project en de projectomgeving met ADSB en de betrokken ministeries. ADSB vraagt stakeholders naar hun visie op het project en waar verbeteringen kunnen worden aangebracht. Deze informatie wordt meegewogen in de herbeoordeling van het project.

Vraag 7

Gezien het gegeven dat maatschappelijke organisaties in Cabo Delgado en Palma een belangrijke controlefunctie uitoefenen ten aanzien van Total, maar tegelijkertijd onder druk worden gezet door Total om financiële middelen te accepteren, wat doet de Nederlandse overheid om deze organisaties te ondersteunen bij het uitoefenen van hun taak als onafhankelijke waakhond? Kan de Nederlandse overheid meer doen, en zo ja, wat?

Antwoord 7

Total heeft een stichting opgezet genaamd «Pamoja Tunaweza» en hier 200 miljoen euro voor gereserveerd om projecten uit te voeren die de bevolking van Cabo Delgado ten goede komen. Deze stichting staat onder leiding van een voormalig hoofd van UNDP in Mozambique en kan binnen vooraf afgesproken kaders zelfstandig opereren. Er zijn geen aanwijzingen dat deze stichting maatschappelijke organisaties dwingt geld aan te nemen.

Het kabinet vindt de rol van het maatschappelijk middenveld belangrijk, ook in Cabo Delgado en Palma, en biedt hiervoor ondersteuning. De ambassade, ADSB en de betrokken ministeries blijven in contact met lokale en internationale ngo’s om zodoende zicht te houden op hun visie en de ruimte voor het maatschappelijk middenveld.

Vraag 8

Hoe zal u garanderen dat de bronnen waar de herbeoordeling op zal moeten bouwen zo onafhankelijk mogelijk zijn en dat de informatie van journalisten, internationale ngo’s en de Nederlandse ambassades dit keer wel gewicht krijgen in het oordeel om een doorstart te mogen goedkeuren?

Antwoord 8

ADSB en de ministeries raadplegen een breed scala aan informatiebronnen voor de herbeoordeling van het project. De informatie van het project zelf, maar ook van onafhankelijke adviseurs, journalisten, internationale ngo’s en de Nederlandse ambassade wordt integraal meegewogen in de beoordeling.

Met deze aanpak beogen ADSB en de ministeries een grondige en objectieve herbeoordeling waarin alle relevante informatie wordt meegewogen in het besluitvormingsproces.

Vraag 9

Klopt het dat naar aanleiding van het rapport van Proximities een externe onafhankelijk veiligheidsadviseur door ADSB wordt ingeschakeld, zoals u in de Kamerbrief van 15 december 2023 schrijft⁴? Wat is het mandaat van deze expert? Welke vragen gaat de expert beantwoorden? Hoe doet de expert onderzoek en is veldbezoek daar onderdeel van?

Antwoord 9

Om de onafhankelijke informatiepositie nog steviger te kunnen waarborgen en de Staat integraal te kunnen adviseren over veiligheidsaspecten is Clingendael gevraagd om ADSB te ondersteunen bij het beoordelen van de veiligheidsrisico’s omtrent het project. De onderzoekers van Clingendael hebben zich primair gericht op het ondersteunen van ADSB bij het analyseren van de beschikbare informatie en de adviezen van de onafhankelijke veiligheidsadviseur van de exportkredietverzekeraars. Zij zijn tevens gevraagd om te onderzoeken of het geschetste beeld representatief is. Daartoe hebben de onderzoekers gekeken naar de grondoorzaken van het conflict en de impact van het project op de omgeving op zowel de korte termijn als lange termijn. Een veldbezoek maakte geen onderdeel uit van de opdracht. Wel hebben de onderzoekers aantoonbare relevante ervaring en affiniteit met het projectgebied.

Vraag 10

Wanneer verwacht u een voorlegging van ADSB te ontvangen?

Antwoord 10

ADSB heeft op 15 maart jl. een eerste advies aan de Ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken voorgelegd. Dit is het startpunt voor de beoordeling door de ministeries. Het kabinet hecht groot belang aan een zorgvuldige weging op basis van het beleidskader voor de ekv. Voor een dergelijk groot en complex project neemt in de regel het besluitvormingsproces enige tijd in beslag. Ook vanaf het moment van het eerste advies blijven ADSB, de ambassade en de betrokken ministeries alle relevante ontwikkelingen volgen. Zodra het besluitvormingsproces is afgerond zal ik uw Kamer informeren.

Vraag 11

Hebben Van Oord en/of Standard Chartered Bank tot op heden trekkingen gedaan onder de op 25 maart 2021 afgegeven verzekeringspolissen? Zo ja, om welk bedrag gaat het?

Antwoord 11

Nee.

Vraag 12

Deelt u de mening dat mede door de betrokkenheid van de Tweede Kamer bij deze casus belangrijke informatie naar buiten is gekomen, bijvoorbeeld door het aanvragen van het Proximities rapport? Is het daarom niet nuttig om de uitkomsten van het herbeoordelingsproces ook te bespreken in de Tweede Kamer voordat er een besluit genomen wordt, zoals de motie Thijssen c.s.⁵ vraagt, maar wat u in de wijze van uitvoering heeft aangegeven niet te willen doen⁶?

Antwoord 12

Het kabinet heeft de aanbevelingen van het Proximities rapport integraal overgenomen en geïmplementeerd in het beoordelingsproces. Ik deel uw mening dat het rapport daarmee een waardevolle bijdrage heeft geleverd aan het verstevigen van de beleidskaders voor de ekv. In reactie op het verzoek van de commissie BHOS met kenmerk 2024D24728 kan ik u meedelen dat het kabinet er belang aan hecht de voorspelbaarheid en rechtszekerheid voor het bedrijfsleven te borgen en daarom wenst vast te houden aan de gangbare procedure voor besluitvorming waarbij het kabinet achteraf verantwoording aflegt over de uitvoering van de ekv. Voorts verwijs ik naar de Kamerbrief van 15 december 2023 over de wijze van uitvoering motie Thijssen c.s.⁷

Vraag 13

Klopt het dat ADSB nu een werkinstructie veiligheid gebruikt, zoals wordt beschreven in antwoord op de Kamervragen van leden Hirsch en Teunissen van 21 mei jl.⁸? Kan deze werkinstructie met de Kamer gedeeld worden? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 13

Ja, dat klopt. Naar aanleiding van het Proximities rapport is een werkinstructie opgesteld voor de beoordeling van veiligheidsrisico’s. De werkinstructie is een intern document dat wordt gebruikt om te bepalen wanneer een aanvullende veiligheidsanalyse nodig is of externe expertise ingeschakeld dient te worden. Interne werkinstructies geven ADSB medewerkers praktische handvatten en kaders om de informatie uit ekv-aanvragen te beoordelen en worden niet publiekelijk beschikbaar gemaakt.

Vraag 14

Klopt het dat ADSB geen eigenaar is van onderliggende documenten die ten grondslag liggen aan het advies aan de ministeries en dat deze daarom niet met het publiek gedeeld kunnen worden in het kader van transparantie, zoals beschreven in antwoord op de Kamervragen van leden Hirsch en Teunissen van 21 mei jl.⁹? Deelt u de mening dat het problematisch is wanneer een publiek instrument op deze manier niet kan voldoen aan afspraken over transparantie die de Nederlandse overheid heeft? Wat gaat u hieraan doen?

Antwoord 14

Ja, dat klopt. De meeste documenten die worden verstrekt aan ADSB om een transactie te kunnen beoordelen zijn eigendom van de desbetreffende private partij. Deze documenten bevatten veelal bedrijfsgevoelige informatie en kunnen daarom niet zonder toestemming door ADSB of de Nederlandse staat openbaar gemaakt worden. Het kabinet hecht veel waarde aan een transparante uitvoering van de ekv en er wordt tegelijkertijd voor een goed functioneren van de ekv rekening gehouden met bedrijfsvertrouwelijke- en concurrentieoverwegingen en een internationaal gelijkspeelveld. Zoals aangegeven in de Kamerbrief van 21 mei jl. voldoet het Nederlandse ekv-beleid aan alle relevante transparantieverplichtingen volgend uit internationale standaarden.¹⁰ Ik deel uw mening niet dat er niet wordt voldaan aan de gemaakte afspraken.

Vraag 15

Bent u bekend met de laatste nieuwsbrieven van Joseph Hanlon over de situatie in Cabo Delgado¹¹? Wat is uw visie op de huidige veiligheidssituatie rondom het project en Mozambique in het algemeen? Op welke informatie is deze visie gebaseerd, en van welke actoren specifiek is de verkregen informatie afkomstig?

Antwoord 15

Ja, daar is het kabinet bekend mee. In bepaalde delen van Cabo Delgado is de laatste maanden sprake van toenemend geweld van de zijde van de terroristen. De incidenten vinden niet plaats in de directe nabijheid van het project. ADSB en de onafhankelijke veiligheidsconsultant volgen de ontwikkelingen in de regio nauwgezet. ADSB raadpleegt daarnaast externe onafhankelijke bronnen die helpen bij het vormen van een oordeel over de veiligheidssituatie rondom het project.

Vraag 16

Onderhoudt u sinds de start van de force majeure situatie contact met de Nederlandse ambassade en de andere buitenlandse ekv-verstrekkers die bij het project betrokken zijn? Heeft u recentelijk – sinds er berichten rondgaan over een mogelijke herstart van het project – contact gehad met de Nederlandse ambassade in Maputo over de veiligheidssituatie op dit moment? Zo ja, wat heeft de ambassade u over die situatie verteld? Zo nee, waarom heeft u (nog) geen contact gehad?

Antwoord 16

Ja, de betrokken ministeries en ADSB zijn en blijven met de ambassade en met betrokken buitenlandse exportkredietverzekeraars in contact en blijven ook hierdoor op de hoogte van relevante informatie en ontwikkelingen.

Vraag 17

Klopt het dat de Nederlandse ambassade in Maputo op 24 maart op de hoogte was van de aanval op Palma, zoals blijkt uit documenten openbaar gemaakt via een Wob-verzoek van Nederlandse ngo’s? Welke informatie ontbrak er om de ondertekening van de polis op 25 maart te weigeren?

Antwoord 17

Ja, het klopt dat de ambassade op 24 maart signalen binnenkreeg dat er een aanval gaande was. Zoals door mijn voorganger reeds is aangegeven in de beantwoording van vragen van het Kamerlid Van der Lee werden de omvang en gevolgen van deze aanval pas in het weekend van 27 maart 2021 duidelijk.¹² Ik acht het onaannemelijk dat de transactie in verzekering was genomen als de ontwikkeling van het geweld bekend was geweest bij de Staat.

Vraag 18

Klopt het dat medewerkers van het Ministerie van Buitenlandse Zaken sterke twijfels uitten over de steun voor het project door de veiligheidssituatie, zoals blijkt uit documenten verkregen uit het Wob-verzoek? Kunt u uitleggen waarom in juni 2020 alsnog tot de conclusie is gekomen om een positief advies te geven voor de ekv’s voor het LNG project in Mozambique?

Antwoord 18

Ja, dat klopt. De risico’s waarop werd gewezen zijn gewogen en maakten ook onderdeel uit van de advisering en de besluitvorming. Het wegen van alle visies en informatie, zowel positief als negatief, is een normaal onderdeel van het beoordelings- en besluitvormingsproces voor de ekv. De maatregelen die tijdens het acceptatieproces werden voorgesteld om de geweldscontext te mitigeren leken toereikend voor de situatie op dat moment. Met de kennis van nu kan achteraf uiteraard gesteld worden dat de situatie zich rond maart 2021 anders heeft ontwikkeld dan in 2020 ingeschat.

Vraag 19

Klopt het dat Total er tijdens een call op 28 mei 2020 op aandrong bij de ministeries om de aanvraag zo snel mogelijk goed te keuren, zoals blijkt uit de onder de Wob vrijgegeven documenten? Klopt het dat de ministeries kort na die call met Total overtuigd de ekv-aanvraag van Van Oord en Standard Chartered Bank hebben goedgekeurd, ondanks ernstige twijfels bij werknemers op het ministerie? Wat is volgens u de invloed van Total zelf geweest op de besluitvorming? Welke garanties zijn er dat grote belanghebbenden bij een project de besluitvorming niet kunnen beïnvloeden?

Antwoord 19

Het klopt dat er op 28 mei 2020 een call met onder andere Total en de Franse ambassade in Mozambique heeft plaatsgevonden waarin gesproken is over het project en de veiligheidssituatie in de regio. Dit overleg vond op initiatief van Buitenlandse Zaken plaats, omdat er behoefte bestond aan verduidelijking op een aantal vragen op veiligheidsterrein. Hoewel Total een commercieel belang had om op tijd goedkeuring te verkrijgen in verband met haar eigen deadlines, herkent het kabinet zich niet in het geschetste beeld dat Total de ministeries onder druk heeft gezet en in ieder geval heeft dit overleg niet de onafhankelijkheid van de Nederlandse besluitvorming beïnvloed. De geldende omvangrijke procedures voor de beoordeling van ekv-transacties op basis van internationale standaarden en de professionaliteit van ambtelijke advisering borgen naar het oordeel van het kabinet een zorgvuldig proces, ook in de toekomst, vrij van beïnvloeding door derden.

Vraag 20

Klopt het dat het LNG-project in Mozambique op moment van goedkeuring door de Staat in 2021 nog niet voldeed aan de IFC Performance Standards, zoals blijkt uit de door het Wob-verzoek openbaar gemaakte documenten? Klopt het dat de Kamerbrief van 15 december 2023¹³ stelt dat het project opnieuw getoetst wordt aan onder andere de IFC Performance Standards? Is nu de voorwaarde dat het project hier wel aan voldoet alvorens goedkeuring te kunnen geven?

Antwoord 20

Voor exporteurs is het kunnen beschikken over een ekv vaak noodzakelijk om een exporttransactie tot stand te laten komen en daarom vragen exporteurs de ekv vaak in een vroeg stadium aan. ADSB beoordeelt projecten dus meestal voordat ze uitgevoerd worden en maakt daarvoor op basis van de op dat moment beschikbare informatie een inschatting of het project aan de internationale standaarden, waaronder de IFC Performance Standards, zal gaan voldoen tijdens de uitvoering. Dat was en is voor onderhavig project ook het geval.

Vraag 21

Klopt het dat de uitgifte van ekv’s door ADSB voor projecten die op basis van risico’s als Categorie A worden geclassificeerd, moet worden goedgekeurd door een zogenaamd Verzekeringscomité, bestaande uit de ministeries en ADSB zelf? Hoe zou u de hiërarchie binnen dat Comité karakteriseren? Is er sprake van absolute gelijkwaardigheid? Wat gebeurt er als de leden van het Verzekeringscomité niet unaniem tot een besluit kunnen komen? Wordt een ekv in zo’n geval niet afgegeven? Kunt u enkele voorbeelden noemen van recente ekv-aanvragen die zijn afgewezen door het Verzekeringscomité?

Antwoord 21

Ja, dat klopt. Wanneer een project de milieu- en sociale risicocategorie A krijgt wordt deze altijd voorgelegd aan het verzekeringscomité. In het verzekeringscomité nemen ADSB, de Ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken plaats. Onafhankelijk van elkaar beoordelen de ministeries de voorlegging en alleen wanneer beide ministeries instemmen zal een ekv worden afgegeven.

Het kabinet doet geen uitspraken over specifieke afwijzingen, omdat dit bedrijfsbelangen kan schaden. In algemene zin kan ik wel zeggen dat het in de periode 2016 t/m 2021 ging om circa 28 procent van de aanvragen. Zoals toegelicht in de beantwoording van de vragen over de beleidsdoorlichting zijn de redenen voor afwijzing divers. Het komt vaak voor dat de aanvrager onvoldoende informatie heeft aangeleverd. Soms worden aanvragen afgewezen vanwege onacceptabele risico’s op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen (mvo), compliance of op financieel gebied.¹⁴

Vraag 22

Welke rechten kunnen de indieners van een ekv-aanvraag ontlenen aan een afwijzing van de aanvraag, in aanmerking nemende dat die indieners soms tijd en kosten investeren in het doen van vooronderzoek voordat een ekv-aanvraag kan worden ingediend? Kan een ekv-aanvrager ADSB of de Nederlandse Staat aansprakelijk stellen voor een afwijzing? Zo ja, in welke gevallen zou dat kunnen?

Antwoord 22

Aan het doen van een aanvraag kunnen geen rechten worden ontleend. Het is aan de ekv-aanvrager om te bepalen of zij de Staat aansprakelijk willen stellen voor een afwijzing. Een zodanige aansprakelijkheidsstelling zou enkel kans van slagen hebben wanneer de aanvrager schade heeft geleden die veroorzaakt is door een door de rechter vastgesteld onrechtmatig handelen van de overheid.

---

1 Aanhangsel Handelingen II, vergaderjaar 2023–2024, nr. 1786.

2 Zitamar News, 4 april 2022, https://www.zitamar.com/mozambican-police-allegedly-torture-civilians-to-death-in-palma/.

3 Kamerstuk 26 485, nr. 432.

4 Kamerstuk 26 485, nr. 432.

5 Kamerstuk 36 435 XVII, nr. 10.

6 Kamerstuk 26 485, nr. 432.

7 Kamerstuk 2023–24, 26 485, nr. 432

8 Aanhangsel Handelingen II, vergaderjaar 2023–2024, nr. 1786.

9 Aanhangsel Handelingen II, vergaderjaar 2023–2024, nr. 1786.

10 Aanhangsel Handelingen II, vergaderjaar 2023–2024, nr. 1786

11 The Open University, https://www5.open.ac.uk/technology/mozambique/news-reports-clippings-2023-24.

12 Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020–21, nr. 4004

13 Kamerstuk 26 485, nr. 432.

14 Kamerstuk 31 935, nr. 86