Participatiebeleid Waterschap Noorderzijlvest - Samenwerken als gewaardeerd (beleids)partner

1. Inleiding

Waterschap Noorderzijlvest staat voor een toekomstbestendig ingericht gebied, dat we willen realiseren door robuust werk aan water, met maatwerk en met elkaar. We vinden het belangrijk om in verbinding te zijn met onze omgeving en willen belanghebbenden betrekken bij onze plannen. Deze principes hebben een belangrijke plek in onze Blauwe Omgevingsvisie (BOVI). Naar verwachting treedt op 1 juli 2023 de Omgevingswet in werking. Participatie is ook daarin een belangrijk onderdeel. De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie, zodat belangen, meningen en creativiteit op tijd op tafel liggen. De bedoeling is dat participatie aan de “voorkant” van een te doorlopen besluitvormingsproces, zowel in de initiatieffase als tijdens de uitvoering, zorgt voor meer draagvlak, betere en meer integrale besluiten, tijdwinst en minder juridische procedure, waardoor er aan de “achterkant” minder problemen ontstaan en er een goede en gedragen oplossing gerealiseerd wordt. De Omgevingswet definieert participatie als: 'het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van besluitvorming over een project of activiteit. Belanghebbenden zijn burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden.’

Voorliggend beleid beschrijft de visie van Noorderzijlvest over participatie, in de geest van de Omgevingswet, en geeft de bijbehorende principes weer. Hiermee wil Noorderzijlvest voor belanghebbenden en initiatiefnemers inzichtelijk maken wat zij van het waterschap kunnen verwachten en wat van hen wordt verwacht. Met voorliggend beleid voldoen we ook aan de vraag van de Omgevingswet om participatiebeleid te hebben.

Leeswijzer

Voorliggend participatiebeleid is opgebouwd met de Omgevingswet, het bestuursakkoord (2019 – 2023) en de Blauwe Omgevingsvisie (BOVI) als basis. Dit vormt namelijk het fundament van wie we zijn als waterschap en hoe we ons tot onze omgeving verhouden. Daarnaast zijn ervaringen met participatietrajecten opgehaald in werksessies met medewerkers van het waterschap. De Omgevingswet bevat een aantal regels om participatie te borgen. De wetgever laat de wijze waarop participatie wordt vormgegeven over aan het bevoegd gezag en /of de initiatiefnemer. Het beleid beschrijft wat de omgeving van het waterschap mag verwachten, in het werk wat het waterschap doet. Het bevat de uitgangspunten voor participatie; zowel voor trajecten waarbij we zelf initiatiefnemer zijn als voor trajecten waarbij we gevraagd worden om te participeren. Naast het voorliggende beleid, stellen wij ook een Participatie- en inspraakverordening op. Deze verordening geeft de juridische kaders en richtlijnen waarbinnen participatie kan plaatsvinden. De verordening regelt hoe belanghebbenden minimaal betrokken worden in de voorbereiding van beleid of uitvoering.

2. Visie op participatie

Omgevingswet

De Omgevingswet zorgt er voor dat de ketenpartners meer dan nu hun plannen op elkaar afstemmen en éénduidig de leefomgeving benaderen. Dit houdt in dat (administratieve) grenzen samenwerking niet in de weg mogen staan. Deze grenzen spelen in het dagelijks leven van onze inwoners ook geen rol. Wettelijk blijven grenzen bestaan, bijvoorbeeld gebiedsgrenzen of in verantwoordelijkheden. In de wijze waarop we met onze partners de leefomgeving benaderen, kijken we over grenzen heen. De Omgevingswet staat voor een goede balans tussen benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving. De wet zorgt voor minder regels, een samenhangende benadering van de leefomgeving, ruimte voor lokaal maatwerk en betere en snellere besluitvorming.

De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie, zodat belangen, meningen en creativiteit op tijd op tafel liggen. Het is de bedoeling dat participatie aan de “voorkant” van een te doorlopen besluitvormingsproces zorgt voor meer draagvlak, betere en meer integrale besluiten, tijdwinst en minder juridische procedure, waardoor er aan de “achterkant” minder problemen ontstaan en er een goede en gedragen oplossing gerealiseerd wordt. In de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en de Omgevingsregeling staan regels over participatie. Voor de waterschappen geldt voor een aantal instrumenten een motiverings- of kennisgevingsplicht. Dit betekent dat bij het vaststellen van deze instrumenten moet worden onderbouwd hoe belanghebbenden zijn betrokken bij de totstandkoming van deze instrumenten. En welke resultaten dat heeft opgeleverd. Daarbij moet het waterschap ook aangeven hoe invulling is gegeven aan het eigen participatiebeleid. Het gaat om de instrumenten: het waterbeheerprogramma, de waterschapsverordening en het projectbesluit. Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning moet de initiatiefnemer aangeven of en zoja hoe, hij de omgeving betrokken heeft bij zijn plan en wat de resultaten hiervan zijn.

Bijlage 1 geeft een nadere duiding aan regels voor participatie, die de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en Omgevingsregeling voor genoemde instrumenten stellen.

Uitdaagrecht

Op dit moment is het wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau in voorbereiding. Op dit moment is nog niet duidelijk hoe dit wetsvoorstel zich verder ontwikkelt. Het doel van de voorgenomen wet is de betrokkenheid van inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het beleid van overheden te vergroten. Dit betekent allereerst een verbreding van de inspraakverordening naar een participatieverordening. Noorderzijlvest stelt deze gelijktijdig met voorliggend beleid vast. Daarnaast is in het wetsvoorstel voorzien dat het uitdaagrecht wettelijk wordt verankerd. Met het uitdaagrecht kunnen inwoners verzoeken om de uitvoering van een taak van het waterschap over te nemen, omdat zij denken deze taak beter of goedkoper te kunnen uitvoeren. Op dit moment is er nog geen wettelijke grondslag voor het toepassen van het uitdaagrecht. Het uitdaagrecht maakt om die reden nu geen onderdeel uit van de participatieverordening. Als het uitdaagrecht wettelijk is verankerd passen we indien nodig de inspraak -en participatieverordening daarop aan. In het geval dat er een dergelijk initiatief vanuit een inwoner ontstaat, dan gaan wij hierover met elkaar vanuit een open houding in gesprek.

Bestuursakkoord en Blauwe Omgevingsvisie

In het Bestuursakkoord 2019-2023 en onze Blauwe Omgevingsvisie heeft samenwerking met onze partners, inwoners en belanghebbenden een belangrijke plek. We staan voor een toekomstbestendig ingericht gebied, dat we willen realiseren door robuust werk aan water, met maatwerk en met elkaar. We vinden het belangrijk om in verbinding te zijn met onze omgeving en willen belanghebbenden betrekken bij onze plannen. Inwoners zijn vaak de lokale deskundigen die een bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van opgaven in hun eigen omgeving. Ook met onze medeoverheden en andere partijen is het écht nodig samen op te trekken om Noorderzijlvest gezond, veilig, schoon en toekomstbestendig houden.

We zijn ervan overtuigd dat participatie in een vroegtijdig stadium onze eigen plannen en die van andere partijen beter maken. Het kan leiden tot nieuwe oplossingen, mooie koppelkansen en gedragen maatregelen. Onze grondhouding over participatie duiden we nader aan de hand van de hierna genoemde leidende principes.

2.1. Leidende principes

De brede maatschappelijke opgave pakken we samen aan

Het beheergebied van Noorderzijlvest gezond, veilig, schoon en toekomstbestendig houden en maken kunnen wij niet alleen. Daarvoor zijn de vraagstukken te groot en te complex. Per definitie zijn meerdere spelers betrokken. Wij zijn één van de schakels in een omvangrijk netwerk van partijen: ondernemers, inwoners, maatschappelijke organisaties, overheden. De kracht die iedere partij inbrengt willen we benutten.

We zetten in op het verkennen, herkennen en erkennen van de bredere maatschappelijke opgave. We zien grote meerwaarde in een benadering, zeker in de initiatieffase, zonder een vooraf bepaalde agenda. Dat doen we door zo blanco mogelijk het gesprek in te gaan. Dat vraagt lef om los te laten. Dat moeten we leren. Deze open houding geeft kansen om meerwaarde te creëren voor het hele leefgebied van onze inwoners en ondernemers. Ook als het niet alleen om water gaat. Naast inhoudelijke kennis van water richten we de blik ook op het grotere geheel. We vinden het onze verantwoordelijkheid om ons belang vanuit onze rol en (wettelijke) taken te agenderen. We maken verbinding met onze samenwerkingspartners, waarin we zoeken naar motivatie, belangen, betrokkenheid, etc. om te komen tot een goede samenwerking om onze doelen en die van anderen te kunnen realiseren. Dit gaat om alle belanghebbenden: zowel inwoners en ondernemers, als gemeenten, provincies en andere ketenpartners.

We zijn duidelijk over onze rol en nemen onze verantwoordelijkheid

We willen duidelijkheid geven aan onze omgeving wat zij van het waterschap kunnen verwachten. Tijdens onze gesprekken zijn we eerlijk en transparant over de mogelijkheden en onmogelijkheden van ons watersysteem. We spelen open kaart als maatregelen mogelijk negatieve consequenties kunnen hebben, met de constructieve houding om samen naar gepaste oplossingen te zoeken. Dit betekent dat we soms ook ‘nee’ zullen zeggen tegen een ontwikkeling. Immers: we willen en kunnen op de lange termijn niet alles altijd meer technisch oplossen. We kijken meer naar de mogelijkheden en onmogelijkheden die een bepaalde locatie heeft. Water en bodem zien we als sturend principe bij ruimtelijke ontwikkelingen. Soms krijgen we te maken met tegengestelde belangen. Niet altijd alles kan naar tevredenheid van iedereen worden opgelost. Ook in die gevallen zijn we duidelijk over de afwegingen die we maken.

Per opgave is onze rol anders. Soms zijn we zelf initiatiefnemer of mede-initiatiefnemer met andere partijen. In andere gevallen participeren we in initiatieven van anderen of zijn we bevoegd gezag voor het verlenen van een vergunning. Soms kan die rol ook gedurende een proces veranderen.

Noorderzijlvest als initiatiefnemer

Als wij zelf initiatiefnemer zijn, dan organiseren wij zelf het participatieproces. Daarin zijn we zo duidelijk mogelijk over het doel van participatie en de ruimte die er voor belanghebbenden is om mee te praten. We doen dat, als het kan, zo blanco mogelijk. Toch zijn er ook wettelijke – of bestuurlijke afspraken. Het komt voor dat dit consequenties heeft voor de planning en de ruimte waarover belanghebbenden mee kunnen praten. We staan voor onze kerntaken en afspraken die daarbij horen en we stellen ons op als integrale samenwerkingspartner. Naast inhoudelijke kennis van water zien we ook het grotere geheel en zetten ons hiervoor in.

Noorderzijlvest als participant bij andere initiatieven

Wanneer andere partijen ons vragen te participeren, bepalen we of we toegevoegde waarde hebben in het proces. Dit is het geval als het onze kerntaken raakt en we door te participeren, bij kunnen dragen aan onze eigen opgaven. We bepalen of we onze opgave kunnen combineren met opgaven van anderen en/of we door te participeren onze doelen kunnen bereiken met meer maatschappelijke meerwaarde. Het kan betekenen dat we voor onszelf geen of weinig toegevoegde waarde zien. Dat betekent dat we soms ook nee zullen zeggen als we gevraagd worden te participeren. Hebben we een rol in het proces? Dan voeren we het gesprek over wederzijdse verwachtingen en we denken en doen mee vanuit een open en oplossingsgerichte houding. Dat doen we met de blik op de gezamenlijke, maatschappelijke opgave. We staan open voor initiatieven die niet tot onze kerntaken behoren, bijvoorbeeld voor het verwaarden van onze grondstoffen, het beschikbaar stellen van onze eigendommen voor het opwekken van duurzame energie, faciliteren van aquathermie of het inzetten van gezuiverd water voor industrieel gebruik.

Noorderzijlvest als bevoegd gezag

Als waterschap zijn we bevoegd gezag voor het beheer van het watersysteem (de waterhuishouding) en het zorgdragen voor een doelmatige zuivering van afvalwater. Daarnaast zijn we bevoegd gezag voor het toestaan en het weigeren van toestemming van activiteiten die plaatsvinden in, op of nabij waterstaats, en zuiveringstechnische werken. De regels die het waterschap stelt voor het beheer, het onderhoud en het toestaan van activiteiten zijn vastgelegd in de Waterschapsverordening. We vinden het belangrijk dat initiatiefnemers – inclusief het waterschap zelf - belanghebbenden betrekken in de voorbereiding van hun initiatief. Vroegtijdige participatie kan leiden tot nieuwe oplossingen, mooie koppelkansen en gedragen maatregelen. Net zoals dat geldt voor onze eigen plannen, kunnen plannen van anderen daar ook beter van worden. Participatie is een van de indieningsvereisten bij meldings- en vergunningplichtige activiteiten. Participatie door initiatiefnemers kunnen we echter niet afdwingen. Wat we wél kunnen is in gesprek gaan over het belang ervan. Vaak vindt er vooroverleg plaats tussen de initiatiefnemer en het waterschap. In die vooroverleggen stimuleren we initiatiefnemers om belanghebbenden bij hun initiatief te betrekken, voor zover ze dat nog niet hebben gedaan. Als initiatiefnemers ons om hulp vragen over hoe zij participatie kunnen organiseren, dan hebben we daarin een dienstverlenende houding. We denken mee over hoe het kan. Het initiatief en de uitvoering ligt echter bij de initiatiefnemer.

Bij alles wat we doen, richten we een passend participatieproces in

Maatwerk biedt de mogelijkheid om participatie per situatie aan te passen en zo goed mogelijk te laten functioneren. Participatie kan van beperkt tot maximaal worden vormgegeven. Niet alle projecten of beleidstrajecten lenen zich even goed voor een uitgebreid participatietraject. De vorm en mate van participatie is afhankelijk van de omvang van een project of beleidsproces. Dit kan ook veranderen gedurende het proces. Hoe groter de impact op een gebied of op de belangen, hoe uitgebreider het participatietraject wordt. De keuze voor het te volgen participatieproces maakt het dagelijks bestuur/portefeuillehouder nadat een goede analyse is gemaakt van de impact en wie de belanghebbenden zijn.

Onze ervaring is dat vertrouwen geven aan het proces een belangrijke voorwaarde is voor het slagen van een participatieproces. Dit betekent dat de resultaten en uitkomsten van een traject niet aan de voorkant vast staan. Het participatieproces heeft nadrukkelijk invloed op de uitkomsten. Dat vraagt van het dagelijks dan wel algemeen bestuur dat al bij aanvang van een project of activiteit dit vertrouwen wordt uitgesproken en de kaders en randvoorwaarden helder zijn. Het algemeen bestuur geeft met het voorliggende participatiebeleid de kaders mee voor het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur stelt binnen die kaders voor individuele projecten en activiteiten vast in welke mate en hoe vorm wordt gegeven aan participatie. Het dagelijks bestuur draagt zorg voor het informeren van het algemeen bestuur, zodat het algemeen bestuur haar controlerende taak kan uitoefenen. Het dagelijks bestuur kan besluiten de aanpak voor participatie voor te leggen aan het algemeen bestuur, indien het om een activiteit of project gaat met een grote impact voor de omgeving of een hoog afbreukrisico.

Het is denkbaar dat zich vraagstukken aandienen waarbij bijvoorbeeld wettelijke kaders en/of eerdere afspraken met derden of andere overheden op voorhand minder ruimte (lijken te) bieden aan een vorm van participatie. Als dat zo is, is het waterschap helder over de kaders en randvoorwaarden waarbinnen wel mogelijkheden zijn om mee te denken of mee te werken.

2.2. Werkwijze voor participatie

Het projectbesluit kent een aantal wettelijk verplichte onderdelen voor participatie. De Omgevingswet schrijft voor dat een projectbesluit inzicht moet geven in het doel van participatie, door wie er is geparticipeerd, hoe de participatie was ingericht en wat het resultaat is van de participatie. Deze stappen vinden we een goede leidraad voor alle activiteiten met participatie. Onderstaande licht deze stappen toe.

Omgevingsanalyse

Als waterschap willen we in verbinding staan met de maatschappij. Door vroegtijdig, open het gesprek aan te gaan, ook als onze opgaves nog niet duidelijk zijn, willen we blijven bouwen aan het netwerk van partijen die belanghebbend zijn in de fysieke leefomgeving. We willen ervoor zorgen dat we elkaar kennen en vertrouwen bouwen en behouden. Vanuit deze basis kunnen we samenwerking en participatie meer gaan richten zodra we een specifiek beleidsproces of activiteit starten. Dat start met een goede omgevingsanalyse. Dit betekent dat we aan de voorkant zo duidelijk mogelijk zijn over:

• welke belanghebbenden betrekken we bij de activiteit en het proces;

• het doel van participatie en welke rol de belanghebbenden daarin hebben (of kunnen krijgen);

• op welke momenten of fase in het proces belanghebbenden worden betrokken;

• wat de rol van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer is bij het betrekken van de partijen;

• waar aanvullende informatie beschikbaar is of komt.

Participatieproces

Na de fase van de omgevingsanalyse vragen we of belanghebbenden interesse hebben om te participeren. We gaan in gesprek over wederzijdse verwachtingen over het proces en maken procesafspraken, bijvoorbeeld over hoe we contact houden of de mate van vertrouwelijkheid tijdens het proces. Ook zijn we daarin duidelijk over het doel van participatie, onze rol en ruimte die belanghebbende hebben om mee te praten. We voeren vroegtijdig het gesprek, zodat we knelpunten, belangen, meningen vroegtijdig in beeld hebben. Juist bij open vraagstukken is het niet altijd mogelijk om over voorgenoemde duidelijkheid te geven. Dat geven we dan ook aan. Gedurende het proces toetsen we bij de betrokkenen of het proces nog goed loopt, of we nieuwe procesafspraken moeten maken, er nieuwe belanghebbenden in beeld zijn en of de deelnemers zelf nog belang hebben. We sturen bij waar dat nodig is.

Afronding en evaluatie

In de afrondende fase van het participatieproces geven we aan hoe belanghebbenden zijn betrokken en wat er met de resultaten is gedaan. De afwegingen staan logischerwijs in het bestuursvoorstel. Het participatietraject heeft een duidelijk eindpunt. Met de betrokkenen evalueren we het proces.

2.3. Rol algemeen en dagelijks bestuur

Met het vaststellen van dit participatiebeleid en de participatieverordening geeft het algemeen bestuur aan welke basishouding en democratische principes het waterschap uitdraagt tijdens zijn – voorbereidende – werk met de omgeving van een opgave of een vraagstuk. Het dagelijks bestuur geeft de opdracht om een participatieproces in te richten aan de organisatie, binnen de kaders van het participatiebeleid. Het dagelijks bestuur zorgt ervoor dat tijdens een participatieproces alle belangen gezien en gewogen worden en stuurt bij als nodig. Gedurende de looptijd van een initiatief kan bijvoorbeeld de scope van het project wijzigen, bijvoorbeeld doordat de inhoud verandert en/of de dynamiek in de omgeving. In bestuursvoorstellen aan het dagelijks en algemeen bestuur is het vanzelfsprekend om terug te lezen hoe participatie is ingevuld, wat het heeft opgeleverd en wat de opbrengst bijdraagt aan het uiteindelijke voorstel. 

De Omgevingswet besteedt nadrukkelijk aandacht aan participatie in het projectbesluit. Daarom lichten we het projectbesluit specifiek uit. Voor het projectbesluit (na inwerkingtreding van de Omgevingswet formeel van kracht) is het dagelijks bestuur bevoegd gezag. Voorheen was het algemeen bestuur bevoegd met de mogelijkheid van delegatie aan het dagelijks bestuur. Het is en blijft van belang bij projecten met maatschappelijke effecten, dat het dagelijks bestuur het algemeen bestuur op de hoogte houdt van de vorderingen gedurende de looptijd van het project. Als het gaat om de rolverdeling tussen algemeen en dagelijks bestuur, willen we de werkwijze rondom het projectbesluit leidend laten zijn bij andere activiteiten en projecten met een vorm van participatie. Daarmee sluiten we aan bij één van de doelen van de Omgevingswet, namelijk het versnellen van procedures. Paragraaf 2.2. is deze werkwijze toegelicht.

Bijlage 1: instrumenten Omgevingswet – eisen aan participatie

De Omgevingswet stelt voor waterschappen bij een aantal instrumenten eisen aan participatie. Het gaat om de instrumenten, het waterbeheerprogramma, de waterschapsverordening, het projectbesluit en de omgevingsvergunning. Voor de waterschappen geeft een motiverings- of kennisgevingsplicht formeel aan hoe zij participatie vormgeven. Onderstaande licht toe welke regels voor participatie in die gevallen vereist zijn. De blauwe omgevingsvisie is geen verplicht instrument voor de waterschappen en stelt daarom voor onze BOVI geen regels om participatie te borgen. Vanzelfsprekend is dat we bij doorontwikkeling van de BOVI met onze partners in gesprek blijven over onze strategische visie voor de langere termijn. Het participatiebeleid en de participatie- en inspraakverordening is ook van toepassing op onze BOVi.

Motiveringsplicht

Op decentraal niveau geldt een motiveringsplicht voor de omgevingsvisie, het waterbeheerprogramma, de waterschapsverordening en de omgevingsvergunning. De motiveringsplicht betekent dat het algemeen bestuur moet aangeven hoe de omgeving betrokken is en wat met de resultaten is gedaan, maar ook in hoeverre is voldaan aan het eigen participatiebeleid. Voor het projectbesluit gelden uitgebreidere regels (zie onder). De motiveringsplicht voor de genoemde instrumenten is daarmee niet anders dan de stappen die we ook voor andere initiatieven willen doorlopen. Het dagelijks bestuur besluit over de te volgen participatieaanpak.

Projectbesluit

Bij het opstellen van een projectbesluit doet het bevoegd gezag uiterlijk bij de start van de verkenning van een projectbesluit een 'kennisgeving participatie'. In deze kennisgeving staat hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de verkenning worden betrokken. In de kennisgeving participatie gaat het bevoegd gezag in ieder geval in op de volgende vragen: wie worden betrokken, waarover en wanneer? Wat is de rol van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer en waar is of komt aanvullende informatie beschikbaar? Deze kennisgeving participatie kan gelijktijdig plaatsvinden met de kennisgeving voornemen, maar dat hoeft niet. Bij omvangrijke besluiten, zoals het verhogen van een primaire kering, waarvoor een projectbesluit nodig is, geldt naast de plicht tot kennisgeving participatie ook de plicht tot kennisgeving van voornemen. De kennisgeving geeft aan dat het bevoegd gezag een opgave zal verkennen en in de verkenning gaat het bevoegd gezag potentiële oplossingsrichtingen onderzoeken.

Vergunning initiatiefnemer

Een initiatiefnemer die een vergunning aanvraagt of een melding doet voor een activiteit heeft zelf de verantwoordelijkheid om belanghebbenden te informeren en te betrekken. Hoewel participatie niet verplicht is, moet er toch duidelijkheid worden gegeven over hoe de omgeving is betrokken. Bij de aanvraag van een vergunning en het doen van een verplichte melding moet de initiatiefnemer aangeven of hij of zij de omgeving bij de plannen betrokken heeft, en zo ja, hoe dat is gebeurd en wat de uitkomst hiervan is. Participatie is niet verplicht. Het bevoegd gezag betrekt deze informatie bij de integrale belangenafweging (Omgevingswet art 16.55; Omgevingsregeling art 7.4).

Tabel 2 geeft weer welke verplichtingen er zijn ten aanzien van participatie. Motiverings- en kennisgevingsplicht (gebaseerd op: Participatie bij de instrumenten van de Omgevingswet - Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl)).