Waterschapsblad van Waterschap Vechtstromen
| Datum publicatie | Organisatie | Jaargang en nummer | Rubriek |
|---|---|---|---|
| Waterschap Vechtstromen | Waterschapsblad 2022, 3798 | beleidsregel |
Authentieke versie (PDF)
Informatie
Gerelateerd
Printen
Delen
Het operationele waterbeheer vindt plaats op het niveau van (deel)stroomgebieden. Een stroomgebied is een gebied waarbinnen al het overtollige oppervlaktewater naar hetzelfde afvoersysteem (zoals een rivier) stroomt. Nederland is verdeeld in vier stroomgebieden: de Maas, Schelde, Rijn en Eems. In het Stroomgebiedbeheerplan 2016-2021 (actualisatie van het Stroomgebiedbeheerplan 2009-2015) wordt stroomgebied Rijn onderverdeeld in de deelstroomgebieden; Rijn-Noord, Rijn-Oost en Rijn-West. Het nieuwe deelstroomgebied Rijn-Oost wordt anno 2016 beheerd door de waterschappen; Rijn en IJssel, Vechtstromen*, Zuiderzeeland, Drents Overijsselse Delta** en Vallei en Veluwe.
In de afgelopen jaren hebben vier van deze waterschappen (Zuiderzeeland, Rijn en IJssel, Vechtstromen en Drents Overijsselse Delta) gezocht naar intensieve samenwerking in shared services (Waterkracht). Waterkracht is een structurele samenwerking op het gebied van ICT, Inkoop, Zuiveringen en Personeel.
Op het gebied van Vergunningverlening en Toezicht en Handhaving (VTH) wordt in deze samenstelling van waterschappen bekeken welke zaken makkelijker en beter in samenwerkingsverband kunnen worden opgepakt.
De onderhavinge Nota Integraal Watertoezicht 2016 is een resultaat van deze samenwerking. Het plan beschrijft het beleid van de vier waterschappen ten aanzien van haar toezichts- en handhavingstaken. De hoofdthema’s van deze beleidsnota zijn: Schoon water (kwaliteit), Watersystemen (voldoende water) en Waterkeringen (veilig werken en wonen). Deze nota zorgt voor een afstemming van beleid en uniformiteit binnen het toezichts- en handhavingsdomein.
De opzet en grote delen van de Nota Integraal Watertoezicht 2016 zijn inhoudelijk voor alle waterschappen gelijk. Daar waar een waterschap specifiek of aanvullend beleid heeft, is dit in het plan in het blauw aangegeven.
Aanleiding voor actualisatie van het Handhavingsbeleidsplan Rijn-Oost 2011 en de Nota Integraal Watertoezicht Zuiderzeeland 2011-2015 zijn de volgende ontwikkelingen:
- ■
- ■
- ■
- ■
Het resultaat van de actualisatie en samenwerking is deze Nota Integraal Watertoezicht 2016.
1.1 Beleidscyclus “Beleidsacht”
Het proces van toezicht en handhaving is aan wettelijke regels gebonden. In hoofdstuk 7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn verschillende onderwerpen benoemd die betrekking hebben op de invulling van handhavingsbeleid. Deze beleidsnota gaat in op alle onderdelen die in artikel 7.2 van het Bor staan vermeld; zie voor het hele artikel bijlage 1.
- ■
- ■
- ■
De kwaliteitseisen uit het Bor zijn van toepassing op alle organisaties die bevoegd gezag zijn op het gebied van vergunningverlening en toezicht en handhaving. Deze kwaliteitseisen uit het Bor zijn dus ook van toepassing op waterschappen. Dit onderwerp is verder uitgewerkt in de procescriteria van de kwaliteitseisen uit de Wet VTH en de door de waterbeheerders zelf opgestelde procescriteria. Daarover meer in bijlage 2 onder “Ontwikkelingen”.
Centraal in het Bor staat de cyclische benadering van het handhavingsbeleid. Een Plan-Do-Check-Act benadering voor zowel de jaarcyclus als de meerjarige beleidscyclus. Een weergave van de jaar- en beleidscyclus is hieronder opgenomen.
Deze beleidscycli worden ook wel de 'Beleidsacht' genoemd en geeft inzicht in het cyclische gedachtegoed van de wettelijk vastgestelde kwaliteitscriteria voor toezichts- en handhavingsbeleid.
De strekking van deze beleidsnota heeft met name betrekking op de bovenste cyclus, het zogenaamde strategisch/tactische deel. De onderste cyclus (de operationele cyclus) wordt jaarlijks uitgewerkt door de individuele waterschappen in een handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP).
De Nederlandse waterschappen hebben in 2015 gezamenlijk een strategische visie geformuleerd over het waterschap van de toekomst. Deze visie is vastgelegd in het document “Waterbestuur dat werkt”. Hierin laten de waterschappen zien hoe ze omgaan met de steeds complexer wordende wateropgaven en een maatschappelijke omgeving die voortdurend verandert. Onderstaande missie, visie en strategie zijn op “Waterbestuur dat werkt” gebaseerd.
De opdracht van de waterschappen is te zorgen voor schoon water (watersysteem en kwaliteit), voldoende water (watersysteem) en voor veilig wonen en werken (veiligheid), in een steeds complexer wordende omgeving. Omdat we ons realiseren dat wij deze taken niet alleen kunnen en willen uitvoeren, zoeken we de verbinding en samenwerking met gemeenten, provincies, het Rijk, bedrijven, belangenorganisaties en gebruikers van ons beheergebied. Door samenwerking kunnen we beter inspelen op ontwikkelingen in de maatschappij en daar zelf aan bijdragen. Deze missie brengen we in de praktijk door de beschikbare instrumenten doelgericht in te zetten. Het gaat om dagelijks beheer en onderhoud, vergunningverlening, toezicht en handhaving, monitoring, crisisbeheersing en communicatie. Ook bij het inzetten van deze instrumenten streven we naar het verbinden van onze wateropgaven met de opgaven van onze partners.
Verandering van het klimaat leidt tot de vragen hoe we ook in de toekomst voor voldoende water kunnen zorgen en hoe we ons kunnen beschermen tegen overstromingen. We nemen maatregelen om wateroverlast te voorkomen of de gevolgen daarvan te beperken. Ook stellen we ons in op situaties van langdurige droogte. Het werken aan waterveiligheid is sterk in ontwikkeling. Er zijn nieuwe inzichten in de sterkte van rivierdijken, meer kennis over de verandering van het klimaat en een nieuwe manier van omgaan met risico’s. We willen voorbereid zijn op de gevolgen van klimaatverandering, waarbij we uitgaan van een gelijke basisveiligheid voor iedereen.
Schoon water, een goede inrichting en de juiste hydrolgische condities zijn belangrijke voorwaarden voor een gezond watersysteem. Wij willen een gezond en schoon watersysteem realiseren, passend bij de gebruiksfunctie van het water. Water schoon krijgen en houden kunnen de waterschappen niet alleen. Samen met de gemeenten doen we de afvalwaterbehandeling. Het is onze gezamenlijke uitdaging om de kosten hiervan te beheersen. Samen met de gemeenten ontwikkelen we een strategie om de landelijke “Routekaart afvalwaterketen 2030” te vertalen naar de regionale situatie.
De beheergebieden van de waterschappen verbonden in Waterkracht omvatten Flevoland, Overijssel, Midden- en Zuid-Drenthe, de Achterhoek en het zuidelijk deel van de Veluwe. Het gebied omvat het noordelijk- en het oostelijk deel van het nieuwe deelstroomgebied Rijn-Oost.
Het beheergebied van Waterschap Vechtstromen (blauw en bruin gebied) omvat zuidoost Drenthe en oost Overijssel. De oppervlakte bedraagt ongeveer 225.000 hectare en er wonen circa 850.000 mensen. Binnen het beheergebied liggen 26 gemeenten (geheel of gedeeltelijk). Het waterschap beschikt over 26 rioolwaterzuiveringsinstallaties waarmee het afvalwater wordt gezuiverd. Het gebied kent in het Overijsselse deel aanzienlijke hoogteverschillen. Bij Oldenzaal ligt het hoogste punt op meer dan 80 meter boven NAP, terwijl het laagste punt bij Ommen ongeveer 75 meter lager ligt.
De bodem bestaat voornamelijk uit zand- en veengronden. Langs de Vecht overheersen lemige en fijn zandige rivierzettingen. Het uiterste deel van zuidoost Drenthe heeft een sterk venig karakter. In het noordwestelijke deel van het gebied liggen enkele waardevolle beekdallandschappen.
In het dekzandgebied is een afwisseling te zien van oud cultuurlandschap en heideontginningen. Uitgestrekte bossen en droge heiderestanten zijn natuurlijke elementen op de dekzandruggen. Op de stuwwallen met keileem komen bovendien nog matig voedselrijke bossen, bronbossen en voedselarme blauwgraslanden voor. In het oostelijk stuwwalcomplex zijn ook ondiepe en slecht doorlatende kleiafzettingen aanwezig. Aan de voet van de stuwwallen en in het noorden heeft zich vroeger veen gevormd. Hiervan zijn nog maar enkele veengebieden intact. Tussen de stuwwallen overheerst het beekdallandschap. De beekdalen kunnen plaatselijk diep ingesneden liggen tussen essen. Een aantal beken heeft het natuurlijk karakter van min of meer kronkelende houtwalbeek behouden.
Een natuurgebied van nationaal belang is het Bargerveen, een restant van een vroeger omvangrijk hoogveengebied.
Het gehele gebied is een waardevol geheel voor recreatie, landschap en natuur.
Het landschap wordt gekenmerkt door een afwisseling van weiden, akkerbouw of maïs- of graanpercelen en houtwallen. Het is een divers en kleinschalig cultuurlandschap met veel natuurgebieden. Het gebied tussen Langeveen en Vroomshoop en het veenkoloniale deel bestaat vrijwel alleen uit akkerbouw. Een aanzienlijk deel van het gebied (ruim 10.000 ha) is grondwaterbeschermingsgebied voor drinkwaterwinning. Bij Erica ligt een relatief omvangrijk glastuinbouwcomplex.
Het Drentse deel van het beheergebied loopt in zuidwestelijke richting af van circa 24 meter boven NAP tot circa 6 meter boven NAP. De afvoer vindt plaats via een viertal sterk genormaliseerde bekenstelsels (Geeserstroom, Aalderen Westerstroom, Sleenerstroom en Schoonebekerdiep) en de kanalen. Veel peilgebieden wateren rechtstreeks af op de Vecht. De kanalen hebben een belangrijke rol in de waterhuishouding. Het natuurlijke afvoerpatroon is op veel plaatsen verstoord door een dicht kanalenstelsel. In droge perioden kan een groot deel van het Drentse gebied via deze kanalen van water worden voorzien. Het aangevoerde water is primair afkomstig uit de Vecht. De Vecht is de hoofdader, een 180 kilometer lange rivier die in Duitsland ontspringt.
In het oost Overijsselse deel van het waterschapsgebied zijn vier watersystemen onderscheiden, te weten: het watersysteem van de Regge, de Linderbeek, de Dinkel en van de Twentekanalen.
Het watersysteem van de Regge ligt in het westelijk deel tegen de stuwwal en wordt met name gevoed door regenval in het eigen stroomgebied. Een klein deel van de aanvoer komt nog vanuit de bovenlopen van de Hegebeek en Bruninksbeek in Duitsland. Door de aanleg van de Twentekanalen is het bovenstroomse deel afgekoppeld van de Regge. Die beken wateren af op de Twentekanalen. Voor een aantal kanalen zijn ondergeleiders onder het kanaal aangelegd om de oorspronkelijke verbinding te herstellen. In het noordwesten komt de Regge uit in de Vecht.
Het watersysteem Linderbeek voert neerslag en effluent uit het eigen gebied af. In het noordwesten komt dit water uit in de Regge. Een deel van de stedelijke waterstroom vanuit Enschede, Hengelo en Almelo gaat nog naar het bovenstroomse deel van de Regge, het andere deel gaat nog naar de Linderbeek. Op termijn worden de stedelijke waterstroom en de landelijke waterstroom gescheiden en wordt al het stedelijk water afgevoerd via de Linderbeek. De Doorbraak is een nieuwe beek, aangelegd voor afvoer van de landelijke waterstroom.
De Dinkel ontspringt in Duitsland, stroomt door het oostelijk deel van het gebied en komt uit in het Duitse deel van de Vecht. Dit laaglandriviersysteem is nog voor een groot deel in natuurlijke staat. Het systeem wordt gevoed door aanvoer vanuit Duitsland en neerslag uit het eigen gebied. De Boven-Dinkel is dynamisch en meanderend door hoge afvoertoppen. In de Beneden-Dinkel worden de afvoerpieken opgevangen door het teveel aan water af te voeren via het Omleidingskanaal.
Het Twentekanalensysteem omvat het zuidelijk zandgebied dat in noordwestelijke richting afwatert op het Twentekanaal. Het gaat hier, net als bij het Reggesysteem, om neerslag vanuit het eigen stroomgebied en voor een klein deel aanvoer vanuit Duitsland.
Deze nota bestaat uit zes hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk geeft de aanleiding voor de nota en de Beleidsacht weer op basis waarvan, de nota is opgebouwd. In het tweede hoofdstuk is de wettelijke grondslag voor toezicht en handhaving en een wettelijk kader weergegeven. In de hoofdstukken drie tot en met vijf zijn de onderdelen van de Beleidsacht uitgewerkt. Hoofdstuk drie gaat in op de doelen en prioritering. De wijze van toezicht en handhaving en de nalevingstrategie staan in hoofdstuk vier vermeld. Aangegeven is welke strategie gevolgd wordt bij het houden van toezicht en handhaving. De uitwerking bestaat uit een specificatie van de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. In hoofdstuk vijf zijn de richtlijnen en handvatten voor het jaarlijks op te stellen werkprogramma van de handhaving, de monitoring van gegevens, de evaluatie en het samenstellen van het jaarverslag uitgewerkt. In het laatste hoofdstuk, hoofdstuk 6, wordt ingegaan op de samenwerking met handhavingspartners.
2 Wettelijk kader, taakstelling en beleidskader
Op grond van wet- en regelgeving heeft het waterschap bepaalde taken. Wet- en regelgeving zorgt ook voor de legitimatie voor het waterschap om haar taken uit te voeren. In een aantal wetten zijn aan de waterschappen bevoegdheden met betrekking tot toezicht en handhaving toebedeeld, te weten:
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
Een overzicht van het wettelijk kader en het beleidskader die voor de werkzaamheden van toezicht en handhaving van toepassing zijn, is weergegeven in bijlage 2.
In hoofdstuk 1 is aangegeven dat we met deze beleidsnota met name invulling geven aan het bovenste deel van de beleidscyclus uit het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het eerste onderdeel van de beleidscyclus is Doelen en Prioriteiten.
De procescriteria in de kwaliteitscriteria VTH Waterbeheer zijn bijna identiek aan de oorspronkelijke kwaliteitscriteria 2.1 van de Wabo. Dat is ook niet zo vreemd. De werkvelden liggen immers ook in het verlengde van elkaar. Eén van de kwaliteitseisen uit de procescriteria heeft betrekking op het strategisch beleidskader. In procescriteria wordt gevraagd dat een organisatie handelt op grond van een integrale prioriteitenstelling van de toezichts- en handhavingstaak en meetbare doelstellingen heeft. De prioriteiten en doelstellingen omvatten ten minste:
- ■
- ■
- ■
De concrete doelstellingen worden in het uitvoeringsprogramma vastgelegd, zodat monitoring, evaluatie en eventueel bijsturen kan plaatsvinden. Hiermee wordt invulling gegeven aan de Beleidsacht cyclus.
In het “(ontwerp) Waterbeheerplan 2016-2021” staan de lange termijn doelen voor het waterbeheer.
De doelen voor het thema ‘veiligheid’ zijn uitgewerkt in drie lagen:
De doelen voor het thema ‘voldoende’ zijn uitgewerkt voor drie situaties die kunnen optreden:
- 1.
- 2.
- 3.
De doelen voor thema ‘schoon water’ zijn:
- 1.
- 2.
- 3.
Het doel van toezicht en eventuele handhaving is naleving van wetten en regels om bij te dragen aan de doelen uit het waterbeheerplan.
Het doel van toezicht en de inzet van de beschikbare andere instrumenten, zie paragraaf 4.2, is een goede naleving van de wetten en regels. Het achterliggende doel van de naleving van wetten en regels is een bijdrage te leveren aan de primaire doelen voor de thema’s veiligheid, voldoende en schoon water.
Het naleefgedrag wordt in een percentage uitgedrukt. Voor alle drie de thema’s, veilig, voldoende en schoon, wordt een naleefgedrag van 80% nagestreefd.
Het naleefgedrag is als volgt gedefinieerd: het percentage gecontroleerde (categorie) bedrijven/objecten dat tijdens het eerste toezichtsbezoek voldoet aan de van toepassing zijnde wet- en regelgeving. Het naleefgedrag wordt per kalenderjaar berekend.
Het naleefgedrag is een indicator in hoeverre de wet- en regelgeving spontaan wordt nageleefd en wordt afgeleid van de primaire doelen. In welke mate de inspanningen van het gebruik van de instrumenten communicatie tot en met handhaving een bijdrage leveren aan de doelen voor de thema’s veiligheid, voldoende- en schoon water wordt met het naleefgedrag niet gemeten. Het stellen van de juiste indicatoren is essentieel voor het monitoren van de voortgang. Wanneer de set van indicatoren onvolledig of onjuist is, kan de realisatie van de doelen en daarmee van het beleid niet inzichtelijk worden gemaakt. Om ook een doorkijk te maken naar het effect op de primaire doelen van het waterschap is waar mogelijk een indicator opgesteld voor het afzonderlijke doel.
Vooralsnog zijn er geen andere indicatoren voor het thema veiligheid dan de indicator naleefgedrag. In de komende periode wordt onderzocht of en welke indicatoren opgesteld kunnen voor dit thema. Voor de primaire waterkeringen wordt hierbij aangesloten bij het Kader Zorgplicht Primaire Waterkering, waarbij de wettelijke veiligheidsnormen centraal staan.
Vooralsnog zijn er geen andere indicatoren voor het thema voldoende dan de indicator naleefgedrag. In de komende periode wordt onderzocht of en welke indicatoren opgesteld kunnen worden voor dit thema.
In welke mate voldoen de oppervlaktewaterlichamen aan de chemische en ecologische toestand genoemd in de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW).
- ■
- ■
3.1.4 Doel per doelgroepanalyse
Gebruiken we de juiste instrumenten en gebruiken we de instrumenten voldoende effectief om onze primaire doelen maar ook de naleefdoelen te bereiken? Wat zijn de dominante motieven voor een doelgroep om regels wel of niet na te leven? In de komende periode wordt onderzocht welke methodieken er zijn om vanuit de doelgroepenanalyse een verdiepingsslag te kunnen maken in het gebruik van de verschillende instrumenten.
Nu de doelen zijn bepaald wordt invulling gegeven aan prioritering van de uitvoering van de werkzaamheden.
De prioriteiten vormen samen met de doelstellingen de basis voor het uitvoeringsprogramma. De prioriteiten zijn in overeenstemming met de eisen uit de "Kwaliteitscriteria voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) Waterbeheer, ", Procescriteria, bijlage B (bijlage 2). Deze kwaliteitscriteria geven het kader voor het vormen van handhavingsbeleid. In bijlage 3 zijn de specifieke eisen voor de risico-inventarisatie en prioriteiten uit de kwaliteitscriteria VTH Waterbeheer weergegeven.
In bijlage 3 is een risicomatrix opgenomen dat we gebruiken bij het stellen van de prioriteiten bij de uitvoering van de handhavingstaak over de verschillende taakvelden. De basis van de matrix is in de jaren 90 ontwikkeld door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie in opdracht van de Stuurgroep Handhaven op niveau. De methode is ontwikkeld ten behoeve van handhaving, maar is ook geschikt voor het stellen van prioriteiten bij vergunningverlening. De matrix geeft de uitgangspunten voor de waterkracht waterschappen weer. Per afzonderlijk waterschap is vervolgens bepaald hoe de situatie in het eigen beheergebied is. De uitkomsten kunnen dus van elkaar afwijken.
Wat de matrix wel en niet doet
Hoewel de risicomatrix met cijfers werkt, is de uitkomst niet objectief maar subjectief. Het is het gevolg van keuzes. De matrix helpt bij het rationaliseren van die keuzes. Bovendien is niet getracht de matrix zo te maken dat het systeem steeds rekening houdt met alle wensen. De matrix geeft evenmin aan wat moet worden gehandhaafd of hoe vergunningen moeten worden verleend. De matrix geeft echter wel inzicht in de aspecten met de grootste risico’s en kan daarom helpen om de juiste prioriteiten te stellen.
In de risico-matrix is gewerkt met de formule:
Deze formule is een internationaal geaccepteerde en veel gebruikte methode om een adequate inschatting te kunnen maken van de benodigde prioriteit van (onder andere) handhavingstaken. Hoe het negatieve effect, de kans en de wegingsfactoren vervolgens in de risicomatrix zijn opgenomen, is in bijlage 3 beschreven.
Nadat de risicoanalyse uit bijlage 3 is ingevuld, zijn de taakvelden en doelgroepen uit de risicoanalyse gekwantificeerd. De omvang van het risico uitgedrukt in een cijfer zegt nog niet alles over de prioritering van het thema of de doelgroepen. Naarmate de berekende risico’s afnemen, neemt in principe ook de toezichts- en handhavingsinspanning af. Dit betekent dat per bedrijf/object of groep van bedrijven/objecten een afweging wordt gemaakt waarop de capaciteit wordt ingezet. Het is echter mogelijk dat er thema's zijn waar de beschermde belangen oftewel mogelijk negatieve effecten bij overtreding van de regels groot zijn, terwijl de kans op overtreding klein is. Deze thema's scoren hooguit met een gemiddeld risico. Maar voor de handhaving kunnen deze hoge prioriteit hebben, juist omdat de belangen die op het spel staan groot zijn. In alle berekende prioriteitsklassen worden controles uitgevoerd.
Op grond van artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) stelt een handhavende instantie een beleidsnota vast. In die beleidsnota dient onder andere een nalevingstrategie te zijn opgenomen met een toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie; zie tevens bijlage 1.
De nalevingstrategie geeft tevens invulling aan het operationeel beleidskader, de tweede stap van de strategische cyclus van de Beleidsacht. De nalevingstrategie is bedoeld om gedrag te beïnvloeden en het naleefgedrag van wet- en regelgeving te verhogen. De gedragsbeïnvloeding heeft tot doel de naleving van wet- en regelgeving te bevorderen en een bijdrage te leveren aan de primaire doelen van het waterschap. Om een betere naleving van wet- en regelgeving en een bijdrage aan de primaire doelen Veiligheid, Voldoende water en Schoon water te bevorderen, worden vaak combinaties van instrumenten en strategieën gebruikt. Door de inzet van een combinatie van interventies wordt het bevorderen van het naleefgedrag het meest gestimuleerd.
Om het (naleef)gedrag al voor het toezicht te kunnen beïnvloeden, worden ook verschillende instrumenten gebruikt die onder de preventiestrategie vallen.
Hoe de verschillende strategieën naast elkaar hun werk doen, is schematisch als volgt weergegeven:
Verschillende doelgroepen hebben verschillende benaderingen nodig om tot het gewenste gedrag te bewegen. De reden(en) waarom een doelgroep bepaalde voorschriften wel of niet naleeft verschilt soms zelfs per individu of bedrijf. Niet naleven van wet en regelgeving kan onwetendheid of juist een weloverwogen keuze zijn. Deze kennis is van belang om de meest geschikte instrumenten te kiezen voor het beïnvloeden van ongewenste gedrag te beïnvloeden en gewenst gedrag te stimuleren.
In dit hoofdstuk worden de strategieën en instrumenten beschreven waarover Waterkracht waterschappen beschikken om het gedrag van derden te beïnvloeden en om naleefdoelen en primaire doelen te bereiken. De instrumenten die worden gebruikt, zijn onderverdeeld in de bovenstaande strategieën.
Door middel van de probleem- en risicoanalyse, zoals omschreven in hoofdstuk 3, wordt bepaald aan welke bedrijfscategorie, activiteit of project de meeste aandacht wordt besteed.
Het karakter van de instrumenten onder deze strategieën gaat van uitleggen en communiceren naar dwingend opleggen. Alvorens een doelgroep te benaderen is het nodig dat eerst inzicht wordt verkregen in welke instrumenten het meeste effect zullen hebben op een bepaalde doelgroep. In paragraaf 4.1 wordt ingegaan op de doelgroepanalyse. De bevordering van het naleefgedrag begint al voor het toezicht en de handhavingsinstrumenten. De instrumenten die worden gebruikt in de preventiestrategie, zijn beschreven in paragraaf 4.2.
De instrumenten die als toezichtsinstrumenten worden beschouwd, worden in paragraaf 4.3 verder beschreven. Handhaving wordt ingezet na de constatering van (een) overtreding(en) en is beschreven in paragraaf 4.4.
Onder bepaalde omstandigheden wordt gekozen om niet te handhaven maar de situatie te gedogen. Onder welke omstandigheden en voorwaarden voor gedogen kan worden gekozen, is weergeven in paragraaf 4.5.
Door middel van een doelgroepanalyse wordt inzicht verkregen in de motieven van doelgroepen om wet- en regelgeving wel of niet na te leven. Inzicht in de reden(en) van niet-naleving is van belang om het (de) meest geschikte instrument(en) in te zetten om daarmee de naleving te bevorderen.
De “Tafel van elf” (hierna te noemen T11) is een opsomming van elementen die van belang zijn voor naleving van regels. Dit instrument is ontwikkeld door het ministerie van Veiligheid en Justitie en wordt veelvuldig toegepast door toezichthoudende instanties. Met behulp van de T11 kan een inschatting gemaakt worden van de motieven waarom regels wel of niet worden nageleefd. De basisgedachte bij de T11 is dat regels, voordat ze kunnen worden nageleefd, allereerst bekend moeten zijn bij degenen van wie naleving wordt verwacht. Daarnaast is het nodig dat de doelgroep in staat is om het gewenste gedrag te vertonen en hiertoe ook de wil heeft. Allerlei barrières en mechanismen kunnen verhinderen dat regels worden nageleefd. Bijvoorbeeld als de doelgroep vindt dat de kosten niet in verhouding staan tot de baten van naleving. Hier tegenover staat dat het bevoegd gezag druk kan uitoefenen in de vorm van toezicht en handhaving, om zo het gewenste gedrag desnoods af te dwingen.
De T11 bestaat uit de volgende elf elementen:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
- 7.
- 8.
- 9.
- 10.
- 11.
De T11 kan worden gebruikt bij de opzet van een toezichtsplan of voor de (projectmatige) aanpak van een doelgroep. Door middel van expert judgement wordt een inschatting gemaakt van de motieven voor naleving van (een) doelgroep(en).
Een doelgroep heeft meestal meerdere motieven om regels wel of niet na te leven. In veel gevallen is het meest effectief om een mix aan instrumenten in te zetten, om de naleving te verbeteren. Welke instrumenten het best kunnen worden toegepast bij welke elementen van de T11 is in onderstaand schema weergegeven.
De instrumenten die worden ingezet om te voorkomen dat overtredingen worden begaan zijn instrumenten die vallen onder de Preventiestrategie. Deze instrumenten zijn:
- 1.
- 2.
- 3.
De kern van communicatie is de ontvanger bewust te maken of de houding en het gedrag van de ontvanger te beïnvloeden. Daar waar mogelijk, wordt gekozen voor de communicatiestrategie dialogiseren.
Voorbeelden van communicatie in het kader van preventie zijn:
- ■
- ■
- ■
Tijdens het toezicht houden wordt ook met de doelgroepen gesproken en wordt uiteraard informatie verstrekt.
Bij alle instrumenten die worden toegepast is communicatie belangrijk. Om het (de) juiste communicatiemiddel(en) in te kunnen zetten, wordt eerst bepaald:
Onder adviseren valt het geven van aandacht en raad aan mensen met als doel om reeds aanwezig gewenst gedrag en/of een positieve houding te ondersteunen. Advies dient er toe om kennis en vaardigheden over te dragen op een ander.
Advies kan worden ingezet om te voldoen aan de regels. Veelal vindt advisering plaats tijdens het toezicht houden. Deze advisering vindt plaats tijdens bedrijfsbezoeken, maar kan ook plaatsvinden via communicatie met grotere groepen.
4.2.3 Faciliteren en/of ontmoedigen
Faciliteren betekent het met behulp van financiële middelen aantrekkelijker maken van het gewenste gedrag. De tegenhanger hiervan is het ontmoedigen. Dit instrument focust juist op het onaantrekkelijk maken van ongewenst gedrag. Het opleggen van een heffing is een voorbeeld van ontmoedigen.
Faciliteren kan ook door samen met een doelgroep onderzoek te doen naar mogelijkheden om regels na te leven. Daarmee overlappen de instrumenten adviseren en faciliteren elkaar.
Een voorbeeld van faciliteren is de financiële tegemoetkoming aan agrariërs in het project Akkerranden. Agrariërs ontvangen een financiële vergoeding als ze akkerranden (bufferstroken) langs sloten inzaaien met een kruidenmengsel, zodat zich daarin natuurlijke plaagdierbestrijders vestigen en gewasbeschermingsmiddelen worden afgevangen.
Toezicht kan worden omschreven als 'alle handelingen van toezichthouders gericht op het verzamelen van gegevens omtrent de naleving van wettelijke voorschriften en de oordeelsvorming over die naleving'.
Toezicht is gericht op het voorkomen van overtredingen, terwijl handhaving, gericht is op het beëindigen en beëindigd houden van overtredingen. Deze naleving van wet- en regelgeving binnen het gebied kan met verschillende handhavingsinstrumenten worden bewerkstelligd. Deze worden beschreven in paragraaf 4.4 de Sanctiestrategie.
Voor het uitvoeren van toezicht zijn diverse instrumenten beschikbaar.
Eén van de meest voorkomende instrumenten is het op locatie uitvoeren van een controle. Bij het uitvoeren van een controle kunnen verschillende methoden worden onderscheiden die een andere focus hebben. Elke methode vraagt om een andere inspanning, zowel van de gecontroleerde als van de toezichthouder.
De volgende methoden van toezicht worden nader beschreven:
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
Surveilleren is het periodiek observeren van de staat van het watersysteem, alsmede het visueel waarnemen van activiteiten die op of nabij het watersysteem plaatsvinden.
Ook het periodiek inspecteren van dijken en watergangen valt onder surveillance.
Dit instrument wordt ook regelmatig toegepast op agrarische activiteiten, zoals de teeltvrije zones op percelen en het toepassen van gewasbeschermingsmiddelen.
4.3.2 Routinematig (controle en/of monstername)
Voor routinematige controles worden drie typen controles onderscheiden: bemonsteringen, controlebezoeken en administratieve controles. De hercontroles zijn specifiek gericht op (een) eerder geconstateerde overtreding(en). Het routinematige toezicht vindt planmatig plaats, namelijk op basis van het uitvoeringsprogramma dat is vastgesteld op grond van de risicoanalyse en de vastgestelde controlefrequentie voor de verschillende lozingen en objecten. Ter controle van de lozingseisen worden afvalwatermonsters genomen. De monsters worden geanalyseerd door een RVA geaccrediteerd laboratorium.
Bij de administratieve controle betreft het onder andere de controle op verplichte meet- en registratiegegevens die bedrijven moeten bijhouden en vervolgens moeten toezenden. Het opsturen van sanerings- dan wel onderzoeksplannen is een andere vorm van administratieve controle. Niet nakomen van de inzendplicht is een overtreding en daaruit volgt een op zichzelf staand handhavingstraject. De analysegegevens worden getoetst aan de parameters zoals deze in de vergunning of het besluit zijn opgenomen. Deze vorm van controle vindt op het kantoor van het waterschap plaats en is voor de vergunninghouder een vrij onzichtbare controle.
De Uitvoeringsorganisatie glastuinbouw (UO) rapportages en de European Pollutant Release and Transfer Register (E-PRTR) van de bedrijven vallen eveneens onder de administratieve controles. Ook deze rapportages kunnen aanleiding zijn voor het uitvoeren van een uitgebreide controle of bijvoorbeeld een quickscan.
Bij tekortkomingen of overschrijdingen wordt het bedrijf geïnformeerd. Het bedrijf moet maatregelen treffen, gericht op het ongedaan maken van de overtreding(en).
Gebruik van door het bedrijf aangeleverde analyseresultaten
De meetverplichting voor een bedrijf is een manier om een bedrijf zich bewust te maken en houden of het voldoet aan de gestelde lozingsnormen. Het bemonsteren en analyseren moet plaatsvinden op de voorgeschreven werkwijze uit de vergunning of de algemene regels. Deze werkwijze is voorgeschreven in gestandaardiseerde (NEN) methodieken voor monstername en analyse.
De gestandaardiseerde monstername en analyse door geaccrediteerde en gecertificeerde bedrijven maakt het mogelijk om gebruik te maken van de cijfers die worden opgestuurd door bedrijven. Bij overschrijdingen wordt het bedrijf aangeschreven overeenkomstig de handhavingstrategie.
Voordat wordt overgegaan tot het opstellen van een (vooraankondiging) last onder dwangsom of bestuursdwang zal het waterschap altijd ook zelf het afvalwater (laten) bemonsteren en analyseren.
Een reden om toezichtsactiviteiten op een projectmatige wijze aan te pakken is bijvoorbeeld als activiteiten binnen een groep bedrijven binnen een bepaalde termijn moeten zijn verricht en/of voor het einde van een bepaalde termijn moeten zijn gecontroleerd. De frequentie van toezicht kan mede invulling krijgen door het uitvoeren van projecten per doelgroep.
4.3.5 Op basis van signalen of een melding
Bedrijven kunnen worden bezocht naar aanleiding van meldingen van het bedrijf of door derden (onder andere klachten van burgers en constateringen van andere overheden), ongevallen en/of incidenten. Tevens vinden bezoeken plaats naar aanleiding van klachten op de rioolwaterzuiveringsinstallaties.
Voor toezicht en handhaving relevante meldingen, zowel binnen als buiten kantoortijden, worden opgepakt door de wachtdienstmedewerker of toezichthouder. Indien sprake is van een overtreding, dan kunnen meldingen leiden tot handhavingsacties.
In het geval tijdens surveillance of het houden van toezicht een overtreding wordt geconstateerd kan het waterschap handhavend optreden. De wijze waarop het waterschap bestuurs- en/of strafrechtelijke stappen neemt, wordt mede bepaald aan de hand van de Landelijke handhavingstrategie (Landelijk Handhavingstrategie (Lhs) versie 1.7, d.d. 24 april 2014). De Lhs is ontwikkeld voor een breed palet van wetgeving. De wetten waarop deze Lhs van toepassing is, zijn genoemd in hoofdstuk 5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De sanctiestrategie uit de LHS geldt voor alle taakvelden binnen de Wabo, de Wet milieubeheer en de Waterwet.
De Lhs is afgestemd met vele toezichthoudende overheidsinstanties. Toepassing van de landelijke handhavingstrategie leidt tot afgestemd en effectief bestuurs- en/of strafrechtelijk handelen. Alle deelnemende waterschappen van Waterkracht hebben de Lhs vastgesteld. Zoals in de Lhs is aangegeven hebben handhavingsinstanties een beginselplicht tot handhaven.
Op basis van de sanctiestrategie kunnen na constatering van een overtreding verschillende interventies worden ingezet. In bijlage 2 van de Lhs zijn de volgende interventies benoemd:
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
Voor een beschrijving per bovengenoemde interventie wordt verwezen naar bijlage 2 van de Lhs. Bij het hanteren van de Lhs wordt wel eerst legalisatie van de overtreding in overweging genomen.
Bij een constatering van een overtreding wordt gebruik gemaakt van de vastgestelde handhavingstrategie. De eerste vraag bij een overtreding is na te gaan of acuut optreden nodig is om de nadelige gevolgen van de overtreding te stoppen. Is de situatie niet acuut, dan volgt de vraag of legalisatie mogelijk is. Legalisatie kan worden ingevuld door bijvoorbeeld een melding of een vergunning. Indien legalisatie mogelijk is, krijgt de overtreder hiertoe de gelegenheid. In de aanschrijving wordt gesteld dat de overtreder de overtreding te niet kan doen door de activiteiten te legaliseren. Er kan geen sanctie worden opgelegd op het niet indienen van een aanvraag. Het indienen van een aanvraag heft de overtreding (nog) niet op. De overtreding wordt pas opgeheven als de vergunning c.q. ontheffing daadwerkelijk is verleend.
Indien de overtreder geen gehoor geeft aan de gelegenheid tot legalisatie of indien legalisatie niet mogelijk is, wordt handhavend opgetreden overeenkomstig de interventiematrix van de Landelijke handhavingstrategie. In de aanschrijving wordt de overtreder gevraagd de overtreding ongedaan te maken door de situatie terug te brengen in de oorspronkelijke staat of in overeenstemming te brengen met de vigerende voorschriften.
4.4.2 Afstemming bestuurs- en strafrechtelijke handhaving
Het waterschap en het Openbaar Ministerie (OM) hebben elk hun eigen verantwoordelijkheid in de handhaving. Het waterschap richt zich primair op het voorkomen en herstellen van schade, het OM op het opsporen en straffen van de overtreder. Juist hierdoor kunnen het bestuursrecht en het strafrecht elkaar versterken en worden zij in de handhaving niet alleen naast elkaar, maar ook in aanvulling op elkaar toegepast. Het is echter ook mogelijk dat bestuurlijke afwegingen tot een andere uitkomst leiden dan strafrechtelijke. Het waterschap kan afzien van bestuursrechtelijk optreden en het OM tegelijkertijd op grond van haar specifieke verantwoordelijkheid wel besluiten tot strafrechtelijk optreden. Een verschillende uitkomst is voor de waterschappen nooit reden in concrete gevallen samenwerking en afstemming met het OM uit de weg te gaan. Goede afstemming tussen het waterschap en het OM en de Politie vormen de basis voor begrip van elkaars wezenlijk verschillende posities, afwegingen en mogelijk verschillende uitkomsten. Het waterschap heeft dan ook geregeld strategisch overleg met het OM (op managementniveau) en daarnaast vindt operationele afstemming plaats, waaronder met de politie. Bij het constateren van een overtreding treedt de sanctiestrategie in werking. De waterschappen kennen één sanctiestrategie voor Schoon water, Watersystemen, Waterkeringen en overige toezichtstaken. Dit betekent dat bij overtredingen, onafhankelijk van de desbetreffende toezichtstaak, op dezelfde wijze wordt opgetreden.
Er geld wel één uitzondering namelijk bij overtredingen van de regels van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (WGB): Hiervoor geldt, zoals is afgesproken tussen de waterschappen en de nVWA , een afwijkende sanctiestrategie. Deze sanctiestrategie wordt jaarlijks in het NOOOT-overleg vastgesteld en vastgelegd in het jaarlijkse “controleplan WGB”. Basis hiervoor is het document “Sanctiestrategie Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden”, vastgesteld door Arbeidsinspectie, Nieuwe Voedsel en Waren Autoriteit ( nVWA ) , Unie van Waterschappen (UvW) en VROM-inspectie in februari 2011.
Omdat de sanctiestrategie jaarlijks in het NOOOT-overleg wordt vastgesteld, hebben de individuele waterschappen medezeggenschap over de wijze van sanctioneren.
De sanctiestrategie uit de Landelijke Handhavingstrategie maakt gebruik van een stappenplan en de zogenaamde interventiematrix.
Figuur 7. Interventiematrix Landelijke Handhavingstrategie
Om te bepalen in welk segment van de interventiematrix de overtreding valt en tot een passende sanctionering te komen worden in eerste instantie twee vragen beantwoord:
- 1.
- 2.
Door de waterschappen en Rijkswaterstaat is in een werkgroep een uitwerking gemaakt van de Landelijke handhavingstrategie. Bij deze uitwerking zijn de vier categorieën van de gevolgen van de overtreding uitgewerkt. De samenvatting van de memo van de werkgroep “landelijke handhavingstrategie” is opgenomen als bijlage 4 “De gevolgen van de overtreding”.
Op de tweede vraag, “Hoe is het gedrag van de overtreder te typeren” zijn vier typeringen uitgeschreven:
- a)
- b)
- c)
- d)
Bij de typering van de normadressaat kijkt de handhaver dus verder dan de bevinding op zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en handhavingshistorie mee in beschouwing. Als de handhaver niet in staat is om de normadressaat te typeren, dan is typering B (moet kunnen) het vertrekpunt.
De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is van verzachtende of verzwarende argumenten. Voor de verdere afhandeling van de sanctiestrategie wordt verwezen naar de Lhs.
In het geval er is gekozen voor het toepassen van een last onder dwangsom geldt een maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Voor het vaststellen van de hoogte van de dwangsom en de begunstigingstermijn wordt gebruik gemaakt van de “Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen”.
4.4.4 Optreden tegen overheden en eigen organisatie
In de benadering van lozingen en activiteiten die worden uitgevoerd door andere overheden en de eigen organisatie wordt geen onderscheid gemaakt met lozingen en activiteiten die worden uitgevoerd door derden. In het traject dat onder de toezichtstrategie valt is er geen verschil. Zodra er overtredingen worden geconstateerd wordt bekeken welke interventies uit de sanctiestrategie worden toegepast.
Optreden tegen de eigen organisatie en tegen andere overheden heeft betrekking op het toepassen van instrumenten uit de sanctiestrategie.
Voor bestuursrechtelijk optreden wordt een onderscheid gemaakt in optreden tegen andere overheden en de eigen organisatie. Bij strafrechtelijk optreden wordt dit onderscheid niet gemaakt.
Bestuursrechtelijk optreden tegen andere overheden
Bestuursrechtelijk optreden tegen overtredingen door andere overheden wordt op gelijke wijze gedaan als tegen overtredingen van andere derden.
Bestuursrechtelijk optreden tegen eigen organisatie
Bestuursrechtelijk optreden tegen overtredingen door het waterschap geldt voor de volgende lozingen en/of activiteiten:
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
De waterschappen passen op de eigen inrichtingen of activiteiten geen bestuursrechtelijke handhaving toe. Wel wordt de Landelijke Handhavingstrategie gevolgd. Dit houdt in dat bij een constatering van een overtreding op een eigen inrichting of activiteit, afhankelijk van de omstandigheden, het volgende wordt ondernomen:
- a.
- b.
- c.
Strafrechtelijk optreden tegen overheden en eigen organisatie
Ten aanzien van de strafrechtelijke handhaving kan een Buitengewoon Opsporingsambtenaar (BOA) van een ander waterschap binnen de Waterkracht waterschappen geconsulteerd worden over de overtredingen alvorens strafrechtelijk wordt opgetreden. Deze BOA zal, in plaats van de buitengewoon opsporingsambtenaren in dienst van het waterschap, optreden tegen de overtreding(en). Belangrijkste reden hiervoor is om geen twijfel te laten ontstaan over de objectiviteit van het opsporingsonderzoek. Daarnaast voorkomt deze werkwijze een loyaliteitsconflict voor de betreffende ambtenaar. In het geval het strafrechtelijk optreden niet wordt ingevuld door een BOA van een ander waterschap kan alsnog Politie worden gevraagd om strafrechtelijk op te treden.
Gedogen is slechts in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar mits het tevens beperkt is in omvang en tijd. Daarbij zal het gedogen expliciet en na een zorgvuldige belangenoverweging plaatsvinden.
De nota “Gedogen in Nederland” (kamerstuk 25 085, nrs 1-2) bevat het landelijke kader voor gedogen: een gedoogsituatie is van tijdelijke aard doordat het handelen binnen afzienbare tijd ophoudt dan wel doordat waarschijnlijk een vergunning zal worden verleend. Ingeval tot gedogen wordt besloten, dient het landelijke kader voor gedogen onverkort te worden gevolgd. Gedogen laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet.
Voorwaarden voor gedogen zijn:
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
Wanneer, onder welke omstandigheden gedoogd kan worden en hoe het gedogen wordt ingezet is uiteengezet in bijlage 5 “Wanneer gedogen”.
De strekking van voorgaande hoofdstukken uit deze beleidsnota Watertoezicht hebben betrekking op het bovenste deel van de Beleidsacht cyclus, het zogenaamde strategisch/tactische deel. Het onderste deel van de cyclus (de operationele cyclus) wordt in dit hoofdstuk beschreven. Uitzondering hierop is het onderwerp “Evaluatie”. Deze wordt zowel in de onderste als de bovenste cyclus uitgevoerd.
Het uitvoeringsprogramma heeft een centrale plaats in de Beleidsacht en verbindt de strategische cyclus met de operationele cyclus. De in hoofdstuk 3 beschreven doelstellingen worden in het uitvoeringsprogramma verder uitgewerkt en vastgelegd, zodat monitoring, evaluatie en eventueel bijsturen kan plaatsvinden. Alle organisaties met toezichts- en handhavingstaken op het gebied van milieuwetgeving zijn op grond van het Bor (artikel 7.3) verplicht een uitvoeringsprogramma op te stellen.
Het uitvoeringsprogramma is de programmatische uitkomst hoe de prioriteiten en doelen tot uiting komen door toepassing van de strategie. In de nalevingstrategie is vastgelegd welke instrumenten ingezet worden bij het bevorderen van het naleefgedrag en het behalen van de primaire doelen en naleefdoelen. Het uitvoeringsprogramma bevat hiervan een uitwerking in tijd en middelen. Het bestuur cq de directie stelt het uitvoeringsprogramma vast en wordt geïnformeerd over de voortgang.
Het programma wordt opgesteld met de looptijd van één kalenderjaar. Met het opstellen van het programma, het uitvoeren van een evaluatie (middels een jaarverslag) en het doorvoeren van verbetermaatregelen is het handhavingsbeleid volledig en vormt dit een aaneengesloten cyclus.
De noordelijke en de Rijn-Oost waterschappen (Noorderzijlvest, Hunze en Aas, Drents Overijsselse Delta, Vechtstromen, Rijn en IJssel en Zuiderzeeland) hebben besloten om vanaf 2015 een eenduidig format te gebruiken voor het uitvoeringsprogramma. Op onderdelen zoals prioritering van werkzaamheden, kentallen en werkwijzen wordt afgeweken op de standaard formuleringen.
In de procescriteria behorende bij de kwaliteitscriteria VTH Waterbeheer is opgenomen dat het bevoegd gezag handelt op grond van protocollen voor de voorbereiding en uitvoering van haar taken. De werkwijze en uitvoering van de controles uit het uitvoeringsprogramma zijn vastgelegd in procesbeschrijvingen. Hierbij wordt rekening gehouden met de in hoofdstuk 4 beschreven strategieën en de Landelijke Handhavingstrategie. Het werkproces toezicht en handhaving is aan de hand van zaakgericht werken ingericht, waarbij het werkproces digitaal gevolgd kan worden en alle relevante informatie op één plaats beschikbaar is. Het uitvoeren van de controles is zo veel mogelijk digitaal ondersteund.
Ook zijn in de procescriteria organisatorische condities gesteld aan de organisatorische opbouw en regelingen om de gestelde doelen te kunnen bereiken. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van vergunningverleners en toezichthouders liggen vast in mandaatbesluiten, het functieboek met de functieprofielen en competentieprofielen. Er is een functiescheiding vergunningverlening en toezicht en handhaving op persoonsniveau. Daarnaast zijn de werkzaamheden voor elke toezichtstaak verdeeld over minimaal twee toezichthouders om ‘bedrijfszekerheid’ te kunnen garanderen. Bij de planning van de werkzaamheden wordt rekening gehouden met een roulatiesysteem bij objecten, bedrijven en geografische gebieden om een onafhankelijke relatie te waarborgen.`
Ook buiten kantoortijden kunnen bedrijven en burgers melding doen van incidenten of acute klachten. Hiervoor is het waterschap 24 uur per dag bereikbaar via een speciaal telefoonnummer en is een 24-uurs beschikbaarheidsdienst ingericht.
Monitoring, de laatste stap van de operationele cyclus van de Beleidsacht, is noodzakelijk om te kunnen vaststellen of de naleefdoelen en andere doelstellingen zijn bereikt. Voor het proces van monitoren zijn indicatoren nodig. Een indicator is een meetbaar fenomeen (meestal een getal) dat een signalerende functie heeft. Wijkt een indicator af van een afgesproken norm dan is bijsturing mogelijk.
Voor een goed werkend beleidssysteem is het van belang dat gegevens worden geregistreerd. De relatie tussen de gekozen methodiek en de doelstellingen impliceert dat deze doelstellingen voldoende concreet (meetbaar) moeten zijn. Bij het vaststellen van indicatoren is het gebruikelijk om daarbij cijfermatige gegevens te hanteren. De indicatoren uit paragraaf 3.1.3 worden gebuikt om invulling te geven aan monitoring van de doelstellingen.
Naast de indicatoren uit paragraaf 3.1.3 zijn er in het Bor (artikel 7.6), de Ministeriële regeling omgevingsrecht - Mor (artikel 10.6) en de “Kwaliteitscriteria VTH Waterbeheer” verschillende indicatoren met betrekking tot de werkzaamheden van toezicht en handhaving opgesteld:
Het Bor omschrijft dat de aantallen moeten worden gemonitord van:
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
In de “Kwaliteitscriteria VTH Waterbeheer” en de “Kwaliteitscriteria 2.1 Wabo” wordt gesteld dat het bevoegd gezag verantwoording aflegt over de volgende zaken:
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
Om te kunnen beoordelen of de uitgevoerde toezichts- en handhavingsacties effectief zijn en uitvoering geven aan de gestelde doelen en prioriteiten is evalueren noodzakelijk.
Evaluatie is de derde stap van de strategische cyclus van de Beleidsacht. Uit de evaluatie volgen verbetermaatregelen en aanpassingen voor het handhavingsbeleid. Een consistente opbouw vanuit de probleemanalyse, strategie, programmering en uitvoering is daarvoor essentieel. In de verslaglegging staat op welke wijze de voorgenomen activiteiten zijn gerealiseerd. Daarnaast is aangegeven in hoeverre zij hebben bijgedragen aan de vastgelegde handhavingsdoelstellingen.
Belangrijk onderdeel van de jaarlijkse evaluatie is het jaarverslag. Regelmatig moet worden bezien of het beleid aanpassing vergt. Dit gebeurt in ieder geval naar aanleiding van de jaarlijkse evaluatie van het uitvoeringsprogramma. Door te voldoen aan de hier aan de orde zijnde onderdelen, kan worden gegarandeerd dat het handhavingsproces een cyclisch verlopend proces is
Jaarlijks ontstaan als gevolg van het uitvoering geven aan het uitvoeringsprogramma nieuwe inzichten inzake toezicht en handhaving, mede als gevolg van de te controleren objecten.
6 Samenwerking met andere handhavingspartners
Afstemming en/of samenwerking door de verschillende overheidsorganisaties is van groot belang voor effectieve en efficiënte toezicht en handhaving. Artikel 3.8 uit de Waterwet ziet toe op de afstemming van alle watertaken en –bevoegdheden. Hiermee wordt bedoeld afstemmen van alle watertaken om te komen tot integraal waterbeheer. De Waterwet vraagt om samenwerking tussen alle bevoegde gezagsinstanties.
6.1 Regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s)/Omgevingsdiensten
De waterschappen zijn geen bevoegd gezag voor de lozingen op de gemeentelijke riolering oftewel de indirecte lozingen (zie bijlage 1). Om de dienstverlening op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving te optimaliseren zijn Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s)/Omgevingsdiensten (OD’s) opgericht waarin de provincies en de gemeenten verplicht deelnemen. Voor deze dienstverlening zijn in het Besluit omgevingsrecht (Bor) in hoofdstuk 7 de kwaliteitseisen opgenomen. De kwaliteitscriteria met betrekking tot het specialisme afvalwater, de indirecte lozingen, zijn naast het bevoegd gezag en RUD’s/OD’s ook van toepassing op waterschappen die toezichtstaken uitvoeren voor het bevoegd gezag. Middels een dienstverleningsovereenkomst (DVO) is vastgelegd dat de waterschappen deze toezichtstaken uitvoeren.
In Overijssel zijn in de regio IJsselland en Twente twee virtuele RUD’s. Deze RUD’s werken in een netwerkverband waarin kennispunten een belangrijke rol spelen. In een kennispunt zijn specialistische taken gebundeld waardoor de RUD als geheel voldoet aan de landelijke kwaliteitseisen. Er zijn onder andere kennispunten voor externe veiligheid, afval en geluid. Voor de indirecte lozingen hebben de Overijsselse waterschappen het Kennispunt Water ingesteld dat dienst doet als aanspreekpunt in het netwerk. De uitvoering van de wettelijke taak voor advisering van vergunningverlening én handhaving en uitvoering van toezicht met betrekking tot de indirecte lozingen is vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst (DVO) met de RUD’s.
In de provincie Drenthe hebben de waterschappen een DVO afgesloten met de RUD Drenthe. De samenwerking met de RUD Drenthe ligt in dezelfde lijn als de samenwerking met de RUD’s in Overijssel.
In het beheergebied van Waterschap Zuiderzeeland is een DVO ondertekend met de provincie Flevoland en de zes gemeenten. Sinds 2013 worden deze taken door de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek (OFGV) uitgevoerd.
In de provincie Gelderland zijn zeven fysieke RUD’s actief. Hier is gekozen voor specialisatie naast basistaken. Voor wat betreft de taken rond het specialisme water is dit specialisme op provinciaal niveau niet robuust genoeg. Hiervoor zoekt men de samenwerking met de waterschappen als robuuste partner. Met de Gelderse RUD’s zijn nog geen afzonderlijke DVO 's gesloten.
Een belangrijk uitgangspunt in de Waterwet is dat voor de watervergunning één bevoegd gezag bestaat. Ook al zouden voor de aangevraagde handelingen meerdere bestuursorganen betrokken zijn, de vergunning wordt door slechts één bestuursorgaan afgegeven. Daarmee is het vergunningverlenende bestuursorgaan tevens het bevoegd gezag voor de handhaving (artikel 8.2 Waterwet). De overige bestuursorganen blijven hun toezichtbevoegdheid behouden. In de Waterwet is in artikel 6.17 een regeling opgenomen die toeziet op de samenloop van bevoegdheden.
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
Het voormalige ministerie van Verkeer en Waterstaat, Rijkswaterstaat, Unie van Waterschappen en Interprovinciaal Overlegorgaan hebben gezamenlijk de handreiking “Handreiking Samenloop bevoegdheden watervergunning” opgesteld. De handreiking is vastgesteld door het Nationaal Wateroverleg, het heeft geen juridische status en kan naar eigen inzicht worden gebruikt. Uitgangspunt van de handreiking is het 'samenwerkingsbeginsel'. Ook is in het kader van het Bestuursakkoord Water (zie paragraaf 6.5) tussen Rijkswaterstaat en de waterschappen een uniforme set werkafspraken opgesteld.
Vanuit het Europees Gemeenschappelijk Landbouwbeleid ontvangen agrariërs inkomenssteun (betalingsrechten), die los staat van de productie. Voor het verkrijgen van inkomenssteun moeten agrariërs voldoen aan randvoorwaarden (ook wel cross compliance genoemd). Het naleven van een aantal door de EU aangewezen eisen op het gebied van (water)milieu valt onder die voorwaarden. Het ministerie van Economische Zaken is eindverantwoordelijke van de cross compliance-verplichtingen. Het ministerie heeft afspraken voor de samenwerking met andere overheden, waaronder de waterschappen, vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst. Deze overeenkomst is ondertekend door alle waterschappen.
Met de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is opgenomen dat bij bepaalde overtredingen een doormelding moet plaatsvinden bij bestuursrechtelijk of strafrechtelijk optreden door het waterschap. Bij het opmaken van een boeterapport vindt de doormelding automatisch plaats. Deze doormelding geldt voor een aantal artikelen die opgenomen zijn in de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden en het Activiteitenbesluit milieubeheer. Ook moeten overtredingen met betrekking tot bevloeiing en beregening van landbouwgronden worden doorgemeld.
Randvoorwaarden die voor de waterschappen relevant zijn: de mestvrije zone (gelijk aan de teeltvrije zone), het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en het bevloeiien (beregenen) van landbouwgronden met water.
6.4 Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO)
Het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO) integreert wet- en regelgeving op het gebied van arbeidsveiligheid, externe veiligheid en rampenbestrijding (zie bijlage 2). Om zware ongevallen te voorkomen en beheersen is op 1 januari 2014 het BRZO+ programma van start gegaan als opvolger van het programma LAT Risicobeheersing Bedrijven (LAT-RB). BRZO-bedrijven en de grote chemiebedrijven (RIE4-bedrijven) worden tot de doelgroep van BRZO+ gerekend. Het BRZO+ programma richt zich op de verbetering van het toezicht op deze risicovolle bedrijven (met systeemtoezicht). Doel is om met de bevoegde gezagen meer als één overheid een bedrijf te benaderen (minder toezichtslast) en om meer themagericht te werken. Voor specifiek het BRZO-toezicht gelden aparte kwaliteitscriteria. Om hieraan te voldoen is een landelijk BRZO-team van de waterbeheerders (RWS en waterschappen) opgericht. Daarnaast is tijdens de UnieCommissie Waterketens en Emissies van 15 februari 2013 het besluit genomen dat zes waterschappen de regie op zich nemen voor de andere waterschappen binnen de regievoerende omgevingsdienst.
Waterschap Vallei en Veluwe, Waterschap Hunze en Aa’s en Waternet zijn aangewezen als regievoerende waterschappen inzake BRZO-inspecties voor de Rijn-Oost waterschappen. Voor Waterschap Vechtstromen is Waterschap Hunze en Aa ‘s aangewezen als regievoerend waterschap.
6.5 Overige samenwerkingsverbanden
Door samen te werken versterken we de positie van de waterschappen als waterdeskundige. Dit doen we onder andere door het uitwisselen van kennis en capaciteit maar ook om voorbereid te zijn op toekomstige ontwikkelingen en in te spelen op de maatschappelijke ontwikkelingen. De volgende vormen van samenwerking zijn in Rijn-Oost / Waterkracht verband relevant om te noemen voor toezicht en handhaving:
- ■
Dit akkoord valt onder het Hoofdlijnenakkoord tussen Rijk en decentrale overheden over decentralisatie. Het Hoofdlijnenakkoord bevat naast afspraken over bestuur, financiën en het verminderen van regeldruk, richtinggevende kaders voor vijf terreinen van decentralisatie, waaronder water. In het Bestuursakkoord Water is specifiek voor vergunningverlening en handhaving opgenomen dat de waterschappen en Rijkswaterstaat gezamenlijk de mogelijkheden verkennen om de samenwerking op gebied van vergunningverlening en handhaving te versterken. Voorbeelden van deze samenwerkingsprojecten zijn Opleidingen, BRZO (zie paragraaf 6.4), Één contract luchtinspecties, Regionale samenwerking, ICT/Saw@/PowerBrowser, Kwaliteitscriteria VTH en Landelijke netwerkdag Rijkswaterstaat – Waterschappen.
- ■
Aansluitovereenkomst met de Uitvoeringsorganisatie Integrale Milieutaakstelling (UO-IMT)
In het Activiteitenbesluit milieubeheer is bepaald dat glastuinbouwbedrijven verplicht zijn om elk jaar een jaarrapportage over de gebruikscijfers van gewasbeschermingsmiddelen en vermestende stoffen in te dienen bij het bevoegd gezag. De UO-IMT geeft in opdracht van het bevoegd gezag concrete uitvoering aan de afspraken uit het Activiteitenbesluit milieubeheer om de emissies naar grond- en oppervlaktewater vanuit de glastuinbouw te reguleren. Voor verwerking van de gegevens en de levering van de gegevens is er een overeenkomst gesloten tussen gemeenten, waterschappen, voormalig ministerie van LNV en de UO-IMT. Door aansluiting op de emissieregistratie (UO-database) hebben waterschappen rechtstreeks toegang tot de milieurapportages van de tuinders. Hiermee beschikken de waterschappen over de informatie die nodig is voor toetsing aan de normen. Tevens kunnen de gegevens gebruikt worden voor uitvoering van handhavingsactiviteiten, voor beleidsbepaling en voor monitoring. De Unie van Waterschappen en de vertegenwoordiger van de glastuinbouwgemeenten in het UO-IMT bestuur hebben waterschappen, omgevingsdiensten en gemeenten opgeroepen actie te ondernemen om de naleving van de registratie- en rapportageverplichting van de glastuinbouwbedrijven te verbeteren en hierin samen te werken.
- ■
Noordoostelijk overleg open teelt (NOOOT)
Het NOOOT is een samenwerking tussen de noordelijke en oostelijke waterschappen (Noorderzijlvest, Wetterskip Fryslan, Hunze en Aa’s, Vechtstromen, Drents Overijsselse Delta, Zuiderzeeland, Vallei en Veluwe en Rijn en IJssel) en de NVWA (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit). Deze werkgroep is opgericht in 2000 na aanleiding van de invoering van het Lozingenbesluit Open teelt en Veehouderij. Dit Lozingenbesluit is inmiddels opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Doel van de samenwerking is een uniforme handhaving door alle participerende organisaties in de open teelten (met name akkerbouw). Jaarlijks is er een evaluatie van de resultaten en wordt een controleplan opgesteld voor het volgende jaar. Tevens worden de knelpunten besproken en vindt er afstemming plaats hoe hiermee in de praktijk moet worden omgegaan.
- ■
Onderling toezicht rioolwaterzuiveringsinstallaties ( rwzi 's)
In plaats van de eigen toezichthouders controleren toezichthouders van een aangrenzend waterschap de rwzi’s. Op deze wijze wordt de onafhankelijkheid en de transparantie van het toezicht op de rwzi’s georganiseerd. Rijkswaterstaat is sinds 2015 hierop aangesloten.
- ■
De deelnemende waterschappen werken in een project samen in een gedeelde bedrijfsvoering. In eerste instantie geldt dit voor de werkgebieden ICT, Inkoop, Zuiveringen en Personeel. In deze projecten worden de bedrijfsprocessen/activiteiten niet fysiek op één plek ondergebracht maar wordt samengewerkt in samenhangende shared services vanuit de eigen organisaties.
- ■
Naast de samenwerking met de RUD’s in Overijssel (zie ook paragraaf 6.1) werken de Rijn-Oost waterschappen samen bij onder andere het gezamenlijk organiseren van de BOA-opleidingen, het Ervaringsprofiel (EVP) traject, het opstellen van Vergunning- en Handhavingsuitvoeringsprogramma’s (VUP/HUP) en procesoptimalisatie Heffingen en samenwerking Gemeenschappelijk Belastingkantoor Lococensus-Tricijn (GBLT).
- ■
- ■
Waterschap Vechtstromen gaat invulling geven aan de afspraken uit het bestuursakkoord Water. Het waterschap sluit geen aansluitvergunningen af en regelt de kwantiteit en kwaliteit van het afvalwater dat vanuit een openbaar rioolstelsel op een rwzi van het waterschap wordt geloosd in een (afval)waterakkoord, zoals landelijk is afgesproken.
Met het opstellen en/of actualiseren van de (afval)waterakkoorden met de gemeenten wordt artikel 3.8 van de Waterwet als basis gebruikt. Deze wettelijke bepaling biedt het kader voor bestuurlijke samenwerkingsafspraken. In de nieuwe afvalwaterakkoorden wordt ook ingegaan op aspecten betreffende lozingen op de afvalwaterketen en lozingen uit de afvalwaterketen. De gehele afvalwaterketen wordt hierbij op een integrale wijze benaderd. Nadat is vastgesteld dat de afvalwaterakkoorden dekkend zijn voor alle gemeenten binnen het beheergebied zijn de aansluitverordeningen ingetrokken.
- 1.
Het bestuursorgaan stelt het handhavingsbeleid vast in een of meer documenten waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen het zichzelf stelt bij de handhaving en welke activiteiten het daartoe zal uitvoeren. Het bestuursorgaan beziet regelmatig, maar in elk geval naar aanleiding van de evaluatie, bedoeld in artikel 7.7, tweede lid, of dit beleid moet worden aangepast en past het zonodig aan. Het bestuursorgaan draagt er zorg voor dat dit beleid en het handhavingsbeleid van de andere betrokken bestuursorganen en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
Bijlage 2 Wettelijk en beleidskader toezicht en handhaving
De hoogste regelgeving op het gebied van waterbeheer is afkomstig van de Europese Unie (EU) en wordt geïmplementeerd in nationale regelgeving; de Nederlandse waterwetgeving moet voldoen aan de Europese richtlijnen. Inmiddels zijn een aantal van deze richtlijnen opgenomen in de Waterwet. Een aantal richtlijnen zijn nog in ontwikkeling, hieronder worden de meest relevante ontwikkelingen kort toegelicht.
Europese Kaderrichtlijn Water (Richtlijn 2000/60/EG)
De Kaderrichtlijn Water (KRW, richtlijn 2000/60/EC) is in 2000 van kracht geworden en heeft als doel de kwaliteit van oppervlakte- en grondwater in Europa te waarborgen. Het oppervlakte- en grondwater dient hiervoor ingedeeld te worden in functionele eenheden, de zogenaamde (grond)waterlichamen. De KRW eist dat de ecologische en de chemische toestand van het water een goede kwaliteit weerspiegelt. Voor de ecologische toestand betekent dit dat in alle Europese waterlichamen zo veel mogelijk soorten organismen moeten voorkomen die daar in een onverstoorde situatie thuis horen. De EU verplicht de lidstaten om een goede ecologische toestand voor verschillende watertypen te definiëren. Als de onverstoorde situatie niet bereikt kan worden doordat een waterlichaam te ingrijpend is veranderd of omdat dit onacceptabele maatschappelijke gevolgen zou hebben, dan is een lager doel mogelijk. Dit lagere doel wordt het goed ecologisch potentieel (GEP) genoemd. Indien nodig moeten de landen maatregelen treffen om een goede ecologische toestand te bereiken. Die maatregelen zijn opgenomen in stroomgebiedbeheersplannen.
De KRW gaat uit van een aanpak waarin alle wateren in internationale stroomgebieden centraal staan. Tot het internationale stroomgebied van een rivier behoort niet alleen het water van de rivier zelf, maar al het water in de betreffende regio. Dus ook bijvoorbeeld vertakkingen, meertjes en grondwater. Door uniforme eisen te stellen aan de Europese landen wordt voorkomen dat vervuiling van een bovenstrooms land een probleem kan gaan vormen in een benedenstrooms land.
E-PRTR staat voor European Pollutant Release Transfer Register. Deze verordening vloeit voort uit het verdrag van Aarhus. Dat verdrag heeft onder meer tot doel om de toegang van milieu-informatie voor het publiek te waarborgen. Een Europese verordening is direct werkend en hoeft niet te worden geïmplementeerd in nationale regelgeving. De verordening verplicht bepaalde bedrijven jaarlijks, bij overschrijding van een drempelwaarde, hun emissies naar bodem en/of lucht en/of water te rapporteren aan het bevoegde gezag/de bevoegde gezagen. Voor de emissies naar water betreft dit zowel de directe als de indirecte lozingen. Het bevoegd gezag beoordeelt de kwaliteit van de rapportages, waarna de gegevens via het internet openbaar worden gemaakt. De waterschappen hebben een adviserende taak bij de indirecte lozingen. De Nederlandse rapportages worden gepubliceerd in het Nederlands register en het Europese register.
IPPC-richtlijn geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreinigingen
De IPPC-richtlijn (Integrated Pollution Prevention and Control) is gericht op geïntegreerde preventie en bestrijding van milieuverontreiniging van grote milieuvervuilende bedrijven en intensieve veehouderijen. De IPPC-richtlijn verplicht de EU-lidstaten om emissies naar water, lucht en bodem (inclusief maatregelen voor afvalstoffen) van deze bedrijven te reguleren. Dat gebeurt via een integrale vergunning. Deze vergunning moet zijn gebaseerd op het toepassen van de beste beschikbare technieken (BBT). De BBT staan beschreven in referentiedocumenten (BREF) en met die BBT is het mogelijk om bepaalde emissiewaarden te behalen. In Nederland is de IPPC-richtlijn geïmplementeerd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Waterwet en de onderliggende besluiten en regelingen.
Richtlijn Industriële Emissies
De Richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU) is sinds 1 januari 2013 verwerkt in de Nederlandse wet- en regelgeving, te weten de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO), de Wet milieubeheer (Wm) en in de Waterwet. De Richtlijn Industriële Emissies verplicht de EU-lidstaten om emissies naar water, lucht en bodem (inclusief maatregelen voor afvalstoffen) van IPPC-installaties te reguleren. Dit betreft grote milieuvervuilende bedrijven en de intensieve veehouderij.
Richtlijn stedelijk afvalwater
Voor een schoon milieu moet het afvalwater van huishoudens en bedrijven zo goed mogelijk worden opgevangen en gezuiverd. Om dit in alle lidstaten van de Europese Unie te bevorderen is de Richtlijn inzake de inzameling, het transport en de behandeling van stedelijk afvalwater opgesteld en geimplementeerd. De Europese richtlijn stelt eisen aan het rioolstelsel, aan de zuiveringsinrichtingen en aan de verwerking van het zuiveringsslib dat als afval ontstaat bij de zuivering. Bovendien verplicht de richtlijn de lidstaten te rapporteren aan de Europese Commissie en de eigen bevolking over de voortgang, dit gebeurt in de vorm van een tweejaarlijks situatierapport. Sinds 1 maart 2014 vallen de lozingen van rioolwaterzuiveringen onder de werking van de algemene regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Het Besluit Risico's Zware Ongevallen (BRZO) is de Nederlandse invulling van een Europese Seveso richtlijn. Provincies en gemeenten spelen als coördinerend bevoegd gezag Wabo een centrale rol. Doel is het voorkomen en beheersen van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn. Het BRZO stelt eisen aan bedrijven die op grote schaal met gevaarlijke stoffen werken. Deze bedrijven moeten minimaal beschikken over een veiligheidsbeleid en een veiligheidsbeheerssysteem. Sommige bedrijven moeten daarnaast ook een veiligheidsrapport opstellen en indienen bij de overheid. De waterkwaliteitsbeheerders, waterschappen en Rijkswaterstaat (RWS) zijn adviseur van het Wabo bevoegd gezag voor de beoordeling van (rest)risico's. Deze advisering gebeurd in de vorm van een milieurisicoanalyse, met deze methode worden de risico's berekend die activiteiten van een bedrijf voor het (water)milieu kunnen opleveren.
De Waterschapswet bevat bepalingen over het opheffen, instellen en reglementeren van het waterschap, de samenstelling en inrichting van het waterschapsbestuur, bevoegdheden van de verschillende bestuursorganen en de taken van het waterschap, de financiën en het toezicht. Op basis van deze wet hebben waterschappen een verordende bevoegdheid en kunnen ze belastingen heffen. De provincie gaat over de daadwerkelijke instelling van waterschappen. Het provinciale reglement voor het waterschap bevat nadere bepalingen over genoemde onderwerpen.
Uit de Waterwet vloeien de volgende taken voor de waterbeheerder:
- ■
- ■
- ■
Om dat te bereiken worden veiligheids- en kwaliteitsnormen vastgesteld. Daarnaast biedt de Wet mogelijkheden om gebruik te maken van diverse instrumenten als peilbesluiten, waterakkoorden, leggers, het maken van projectplannen, het opleggen van gedoogplichten en het stellen van voorschriften in te verlenen vergunningen.
Daarnaast verplicht artikel 3.8 van de Waterwet dat waterbeheerder en gemeente samenwerken aan een samenhangend waterbeheer, waarbij de nodige afstemming van taken en bevoegdheden moet plaatsvinden. Één van de voorbeelden van deze samenwerking en afstemming tussen gemeenten en waterschappen zijn de afvalwaterwaterakkoorden (zie paragraaf 6.5).
Een belangrijk element in de Waterwet is de integrale watervergunning. Deze is in beginsel nodig voor alle handelingen in een watersysteem. Hier zijn twee uitzonderingen op, de projectplannen en algemene regels die het waterschap (art. 5.4 Waterwet) vaststelt voor de aanleg of wijziging van een eigen waterstaatswerk. De watervergunning integreert de toestemmingen uit de vergunningstelsels die voorheen door de afzonderlijke waterbeheerwetten werden gereguleerd. Daarnaast maakt de vergunning op grond van de keur onderdeel uit van de integrale watervergunning.
Het waterschap toetst de aanvraag om een watervergunning op alle doelstellingen van de Waterwet in de onderlinge samenhang; kwaliteit, kwantiteit, grondwateronttrekkingen, hoogwaterbescherming, infrastructureel beheer en functievervulling. Als er bij de verlening van de watervergunning meerdere overheden betrokken zijn, dan geldt in beginsel dat het hoogste gezag het bevoegd gezag is (zie paragraaf 3.2). In samenwerking met Rijkswaterstaat, de Unie van Waterschappen en het InterProvinciaal Overlegorgaan is een handreiking “Handreiking Samenloop bevoegdheden watervergunning” opgesteld. Deze handleiding geeft meer inzicht in handelen inzake samenloop en heffingen.
Kader zorgplicht primaire waterkeringen
Het Rijk heeft in samenspraak met de beheerders een Kader Zorgplicht Primaire Waterkeringen opgesteld. De zorgplicht houdt in dat de beheerder de wettelijke taak heeft om de primaire kering aan de veiligheidseisen te laten voldoen en voor de noodzakelijke preventieve beheer en onderhoud te zorgen. Om die reden worden de keringen door de beheerder regelmatig geïnspecteerd. Enerzijds om te beoordelen of de fysieke toestand van de kering nog in overeenstemming is met de ontwerpeisen, anderzijds om bij activiteiten op (of in de nabijheid van) de kering wordt voldaan aan de wettelijke voorschriften.
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) regelt de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. De watervergunning en de omgevingsvergunning zijn afzonderlijke vergunningen die wel bij hetzelfde overheidsloket (Omgevingsloket Online (OLO)) kunnen worden aangevraagd. De gemeenten zijn veelal het bevoegde gezag voor de indirecte lozingen, in enkele gevallen is dit de provincie (bijvoorbeeld IPPC inrichtingen). Om de mogelijke nadelige gevolgen die indirecte lozingen op de zuiveringstechnische werken en de oppervlaktewaterkwaliteit kunnen hebben, is in de Wabo het adviesrecht en de toezichtbevoegdheid van de waterschappen geregeld. Het adviesrecht en de toezichtbevoegdheid geldt voor alle indirecte lozingen. Het advies van de waterbeheerder is bindend als de goede werking van de zuiveringstechnische werken in het geding is en/of het ontvangend oppervlaktewater niet aan de gestelde normen dreigt te voldoen. In de overige gevallen is het advies niet bindend, maar het bevoegd gezag moet motiveren waarom hij afwijkt van het advies.
In het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn kwaliteitseisen opgenomen waaraan professionele handhavingsorganisaties moeten voldoen. Deze criteria zijn vooralsnog voor een gedeelte van toepassing op de waterschappen (toezicht op indirecte lozingen) en missen aansluiting met de specifieke werkzaamheden in het waterbeheer (Keur). In dienstverleningsovereenkomsten (DVO) - een overeenkomst tussen gemeenten, provincies en waterschappen - zijn afspraken opgenomen om de kwaliteit in toezicht en handhaving met betrekking tot het toezicht op de indirecte lozingen te borgen. In paragraaf 6.1 wordt de invulling van de DVO’s door de waterschappen verder toegelicht.
Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden ( Wgb )
De Wgb stelt voorschriften voor de toelating, het gebruik en de verpakking en etikettering van bestrijdingsmiddelen. Waterschappen hebben toezichthoudende bevoegdheden als het gaat om de watergerelateerde artikelen voor het gebruik en de opslag van biociden en gewasbeschermingsmiddelen in het beheergebied. De meer recente toelatingsbesluiten bezitten vaak omvangrijke bijlagen, waarin ook voor de waterkwaliteit relevante informatie, zoals de giftigheid voor waterorganismen is te vinden.
De toelatingsbesluiten bezitten omvangrijke bijlagen, waarin ook voor de waterkwaliteit relevante informatie, zoals de giftigheid voor waterorganismen is te vinden. Deze wet bevat teven het toezicht op het bewijs van vakbekwaamheid, het toezicht op het gebruik van biociden in jachthaven.
De Wet bodembescherming (Wbb) bevat regels om de bodem te beschermen, waarbij eveneens duidelijk wordt dat grondwater een onderdeel van de bodem is. Daarnaast worden de sanering van verontreinigde bodem en grondwater door middel van de Wbb geregeld. Ook lozingen in of op de bodem kunnen op grond van de Wbb worden gereguleerd. De bepalingen met betrekking tot waterbodems staan niet langer in de Wbb, maar worden door de Waterwet geregeld.
Scheepvaartverkeerswet ( Svw )
De Svw is de basis van alle verkeersregels voor de scheepvaart. In de Svw staan algemene regels voor het veilige en vlotte verloop van het scheepvaartverkeer. Deze regels zijn verder uitgewerkt in het Binnenvaartpolitiereglement.
De Svw regelt onder meer de veiligheid en de doorstroming van het scheepvaartverkeer, het in stand houden en onderhouden van vaarwegen, het voorkomen of beperken van schade door het scheepvaartverkeer aan oevers, dijken, bruggen en dergelijke, en het voorkomen of beperken van verontreiniging door scheepvaart.
Waterbeheerders krijgen in de Wrakkenwet de bevoegdheid om over te gaan tot de opruiming van vaartuigen en andere voorwerpen, wanneer deze in openbare wateren gestrand, gezonken of aan de grond geraakt zijn of in waterkeringen of andere waterstaatswerken zijn vastgeraakt.
Veel activiteiten en handelingen vallen onder algemene regels, waardoor geen vergunning nodig is en veelal met een melding kan worden volstaan. Landelijk is er voor gekozen de regelgeving ten aanzien van lozingen zoveel mogelijk te ordenen naar de doelgroepen die voor de lozingen verantwoordelijk zijn
Eigen regelgeving waterschappen
De Keur is een verordening opgesteld ten behoeve van het uitoefenen van waterschapstaken in het regionale waterbeheer. De Waterschapswet (artikel 78) verleent de waterschappen de bevoegdheid om verordeningen vast te stellen. Het waterschap blijft als regionale waterbeheerder bevoegd tot het stellen van gebods- en verbodsbepalingen met betrekking tot de bij het waterschap in beheer zijnde waterstaatswerken. De Keur kan worden toegepast om deze werken te beschermen en de taken, die het waterschap heeft, goed uit te kunnen voeren. In de Waterwet zijn de overige handelingen die van invloed zijn op het waterstaatswerk en waarvoor vergunning kan worden aangevraagd niet omschreven.
De Waterwet gaat ervan uit dat de waterschappen daarover nadere regels stellen in de Keur. De zorg voor de overige handelingen heeft vooral betrekking op de waterkwantiteit. De meest recente implementatie van deze regels zijn uitgewerkt in de modelkeur 2013 door de Unie van Waterschappen. In de Keur worden onder andere de volgende handelingen onderscheiden:
- ■
- ■
- ■
- ■
Artikel 5.1 van de Waterwet vereist van de waterbeheerders dat zij voor hun waterstaatswerken leggers hebben waarin de begrenzingen van die werken en de beschermingszones zijn vastgelegd. Hierdoor zijn de begrenzingen van de waterstaatswerken niet direct uit de Keur af te lezen.
Naast de hierboven beschreven legger op grond van de Waterwet, schrijft de Waterschapswet de vaststelling van een zogenaamde onderhoudslegger voor, waarin onderhoudsplichtigen en onderhoudsverplichtingen worden vermeld. In dit systeem is uit de legger - naast de vermelding van de onderhoudsplichtigen - op te maken tot hoever waterstaatswerken en beschermingszones zich uitstrekken, ofwel waar het gebods- en verbodsregime van de Keur van toepassing is.
De legger bepaalt met de daarin opgenomen maten de reikwijdte van de verbodsbepalingen en onderhoudsverplichtingen van de Keur. Wijziging van de legger betekent dan ook een wijziging in de toepassing van de Keur.
Het waterbeheer in Nederland is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de betrokken overheden. Uitgangspunt voor een doeltreffend optreden van deze overheden is samenwerking. Het Nationaal Bestuursakkoord Water is de basis voor deze samenwerking en heeft geen regeling in de Waterwet. Wel biedt de wet de instrumenten om het watersysteem op orde te krijgen en te houden, te weten:
- ■
- ■
In de Waterwet is gekozen voor een systeem waarin iedere bestuurslaag haar beleid formuleert en dit vastlegt in plannen. De plannen geven aan wat iedere bestuurslaag wil doen in een bepaalde planperiode om de doelstellingen van het waterbeheer te halen. Deze plannen zijn bindend voor de eigen bestuurslaag. De Waterwet sluit op dit punt zoveel mogelijk aan bij de sturingsvisie van de Wet ruimtelijke ordening.
In de plannen van Rijk en provincies wordt het landelijke respectievelijk regionale (strategische) waterbeleid opgenomen.
- ■
- ■
- ■
De plannen van de waterbeheerders (Rijkswaterstaat en waterschappen) worden waterbeheerplannen genoemd en zijn operationeel gericht. In de plannen worden de condities vastgelegd om de strategische doelstellingen van het waterbeheer te realiseren en worden concrete maatregelen beschreven (inclusief planning en kosten);
- ■
De gemeenten gebruiken voor de watertaken hun eigen planfiguren. In de eerste plaats gaat het dan om het gemeentelijke rioleringsplan (GRP) op basis van de Wet milieubeheer. In het kader van de invoering van de zorgplichten voor hemelwater en grondwater is dit plan verbreed. In de tweede plaats betreft het structuurvisies en bestemmingsplannen van de gemeenten op basis van de in 2008 herziene Wet ruimtelijke ordening, waarin ruimtelijke aspecten een plaats zullen krijgen.
Provinciale waterbeheerplannen
In Nederland is op grond van de Waterwet afgesproken dat de waterbeheerders in Nederland regionale waterplannen opstellen voor de periode 2010-2015. Deze plannen zijn op 1 januari 2010 in werking getreden. Een aantal provincies heeft een provinciaal waterplan opgesteld, een aantal provincies heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de inhoud van het waterplan te verwerken in Omgevingsvisies en Omgevingsverordeningen. Momenteel zijn de Provinciale waterbeheerplannen voor de periode van 2016-2021 volop in ontwikkeling.
De provinciale plannen zijn gelijktijdig met de waterbeheerplannen opgesteld en ter visie gelegd. De provinciale plannen bevatten relevante beleidsinformatie voor de waterbeheerplannen van de waterschappen. In de provinciale verordeningen zijn nadere eisen gesteld aan de waterbeheerplannen.
Op dit moment gelden in de stroomgebieden van de waterschappen de volgende plannen:
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
In het Omgevingsplan Flevoland is het integrale omgevingsbeleid van de provincie Flevoland neergelegd. De provincie Flevoland heeft begin 2015 haar Omgevingsplan Flevoland partieel herzien op het gebied van het waterbeleid. Dit geactualiseerde waterbeleid vormt het kader voor het door Waterschap Zuiderzeeland opgestelde Waterbeheerplan 2016-2021.
Waterbeheerplannen van de waterschappen
De waterschappen in het stroomgebied Rijn Oost hebben vastgestelde waterbeheerplannen. In deze plannen staan de lange termijn doelen voor het waterbeheer in het gebied van de afzonderlijke waterschappen. De plannen zijn gestoeld op de Waterwet en gelden voor een periode van zes jaar.
De Waterbeheerplannen van de Rijn Oost waterschappen zijn in samenwerking ontstaan. De opzet en grote delen van de waterbeheerplannen zijn inhoudelijk gelijk.
In 2014 hebben binnen Rijn Oost de waterschappen een “Ontwerp Waterbeheerplan 2016-2021” opgesteld. Eind 2015 wordt/is het ontwerp en eventuele zienswijze aan de afzonderlijke besturen voorgelegd ter besluitvorming.
Omdat het Waterschap Zuiderzeeland voor het grootste deel uit polders bestaat heeft dit waterschap zelfstandig een Waterbeheerplan 2016-2021 opgesteld. In dit waterbeheerplan worden dezelfde hoofdlijnen aangehouden als van de andere Rijn-Oost waterschappen.
De waterschappen hebben de zorg voor:
- ■
- ■
- ■
Populair gezegd gaat het om voldoende schoon water en veilig wonen en werken. Deze kerntaken worden zoveel mogelijk in samenhang uitgevoerd. Ook integratie met wonen, recreatie, plattelandsontwikkeling en stadsvernieuwing is hierbij noodzakelijk.
Welke doelstellingen in het Waterbeheerplan per thema voor periode van 2016 – 2021 zijn opgenomen is weergegeven in paragraaf 4.1.1
Op de korte en middellange termijn zijn verschillende ontwikkelingen te verwachten, zowel op het gebied van wet- en regelgeving als organisatorisch. Hoe de ontwikkelingen uit zullen pakken voor het toezicht en de handhaving is met name op het organisatorische gebied nog onduidelijk.
Activiteitenbesluit milieubeheer
Het Activiteitenbesluit milieubeheer is toegespitst op de activiteiten die binnen een inrichting plaatsvinden en probeert zoveel mogelijk van deze activiteiten onder algemene regels te brengen. Met de inwerkingtreding van het besluit is de vergunningplicht voor een groot aantal indirecte en directe lozingen komen te vervallen. Sinds de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit vallen alle Wet milieubeheer bedrijven onder de algemene regels uit het Activiteitenbesluit, tenzij ze zijn uitgezonderd.
Het Activiteitenbesluit wordt regelmatig uitgebreidt. Begin 2016 treedt de 4e tranche inwerking. In deze tranche komen nog meer bedrijven (geheel) onder het activiteitenbesluit te vallen en worden enkele reeds bestaande voorschriften geactualiseerd.
De Omgevingswet, die naar verwachting in 2018 in werking treedt, integreert zo’n 26 wetten met 4700 artikelen op het gebied van de fysieke leefomgeving. Hieronder vallen onderwerpen als: bouwen, milieu, waterbeheer, ruimtelijke ordening, monumentenzorg en natuur. Het is de bedoeling dat 120 huidige Amvb’s in vier nieuwe Amvb’s worden geïntegreerd. Op dit moment beoogt de wetgever dat de volgende vier Amvb’s vastgesteld worden:
- ■
- ■
- ■
- ■
Met de Omgevingswet wil de overheid het wettelijk systeem ‘eenvoudig beter’ maken.
Met de invoering van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO) en de Waterwet zijn hiervoor de eerste stappen gezet. De waterbeheerder bevoegd voor de vergunningverlening en handhaving voor de handelingen in het watersysteem zoals nu geregeld onder de Waterwet en de Keur (reikwijdte: veiligheid, kwantiteit en kwaliteit).
In het kader van de stelselherziening van het omgevingsrecht is er een landelijk traject “De Laan van Leefomgeving” gestart voor een goede digitale ondersteuning. Het streefbeeld waar de Laan van naartoe werkt, is dat in 2024 alle beschikbare informatie benodigd voor een ontwikkeling met een klik op de kaart beschikbaar is. Het gaat daarbij om informatie voor besluiten met rechtsgevolgen, zoals vergunningen of een omgevingsplan. Deze informatie moet kwalitatief op orde zijn en slim op de vraag toegespitst, zodat de gebruiker minder onderzoek hoeft uit te voeren. Voor de waterschappen vraagt dit traject de nodige inspanning om aan te sluiten en samenwerking met partners in de Laan om tot goede afspraken te komen.
Wet Vergunningverlening Toezicht en Handhaving (VTH)
Alle instanties die zijn belast met vergunningverlening, handhavings- en toezichtstaken binnen de werkvelden milieu, bouw, RO, monumenten, natuurbescherming, flora & fauna en water moeten een goede kwaliteit van de uitvoering van deze taken garanderen.
In 2009 zijn criteria opgesteld voor de kritieke massa, het proces en de inhoud van de uitvoeringstaken, dit leidde tot de kwaliteitscriteria 2.0. Deze eerste set was niet altijd even duidelijk en leidde bij toetsing tot discussie, ook via de "oude" zelfevaluatietool. Soms lag de lat (te) hoog of verkeerd. Daarom is deze set in 2012 aangepast. Ook is aangesloten bij andere lopende projecten, zoals Programmatisch handhaven. Het resultaat is de set VTH-kwaliteitscriteria 2.1.
In 2016 krijgen de kwaliteitscriteria een wettelijke grondslag en moeten alle organisaties die wettelijke taken uitvoeren in het Wabo-domein aan deze criteria voldoen. Voor het houden van toezicht bij bedrijven is in de kwaliteitscriteria een opleidingsniveau en werkervaring voorgeschreven waaraan de toezichthouder minimaal moet voldoen.
Kwaliteitscriteria waterbeheer
Zoals eerder aangegeven wordt naar verwachting in 2018 in de Omgevingswet verschillende wetten samengevoegd. De wet VTH wordt dan ook in de Omgevingswet opgenomen. Dit betekent dat waterschappen vanaf dat moment ook moeten voldoen aan de kwaliteitscriteria.
Vooruitlopend op een landelijke verplichting hebben de waterschappen in samenwerking met Rijkswaterstaat kwaliteitscriteria VTH Waterbeheer ontwikkeld specifiek voor de taken in het waterbeheer. De reeds ontwikkelde systeem van VTH-kwaliteitscriteria 2.1 voor de Wabo-taken hebben hierbij als basis gediend.
Deze kwaliteitscriteria gaan in op de kritieke massa en procescriteria. De kwaliteitscriteria voor de kritieke massa geven invulling aan kwalitatief goede vergunningverlening en toezicht en handhaving. De procescriteria geven verdere invulling aan de manier van handelen van toezicht- en handhavingsorganisaties.
De kwaliteitscriteria zijn afgestemd op vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) in het waterbeheer en daarmee professionalisering van de taken in het waterbeheer. Begin 2015 zijn de kwaliteitscriteria vastgesteld door de Unie van Waterschappen en Rijkswaterstaat. Hierna wordt het implementatietraject gestart om in 2018 aan de verplichtingen uit de Omgevingswet te voldoen.
Bijlage 3 Toelichting risico-inventarisatie en Risicomatrix
In het analyseren van risico’s wordt gewerkt met de volgende formule:
Tijdens de risico-inventarisatie is gewerkt met de volgende lijst thema’s en doelgroepen:
In de risicomatrix zijn zes soorten negatieve effecten onderscheiden die het waterschap met haar uitvoering tracht te beschermen of voorkomen:
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
- 7.
Omdat niet ieder aspect hetzelfde belang vertegenwoordigt is uitgegaan van de volgende wegingsfactoren:
- 1.
- 2.
- 3.
- 4.
- 5.
- 6.
Bij het bepalen van de kans is uitgegaan van de kans op het optreden van het ongewenste effect als er geen toezicht wordt gehouden en er niet zou worden gehandhaafd.
Bij het invullen van de tabel is gebruik gemaakt van een vijfpuntschaal.
De omvang van het risico uitgedrukt in een cijfer zegt nog niet alles over de prioritering van het thema of de doelgroepen. Het is mogelijk dat er thema's zijn waar de beschermde belangen oftewel mogelijke negatieve effecten bij regelovertreding groot zijn (3 of 4 scoren), terwijl de kans op overtreding klein is (2 of minder). Deze thema's scoren hooguit met een gemiddeld risico. Maar voor de handhaving kunnen deze hoge prioriteit hebben, juist omdat de belangen die op het spel staan groot zijn.
De thema's zijn derhalve geprioriteerd, behalve op grond van de risico's, ook op grond van het beschermde belang enerzijds en de kans anderzijds. Wij kunnen vier verschillende clusters onderscheiden:
- ■
- ■
- ■
- ■
Op deze verdeling in prioriteit is de volgende klassenindeling van toepassing:
Aan de berekende handhavingprioriteiten ‘zeer groot risico’ naar prioriteitsklasse ‘klein risico’ worden bezoekfrequenties toegekend. De hoogste klasse wordt met een hogere bezoekfrequentie bezocht dan de lagere klassen. Aan alle klassen en toezichtstaken wordt aandacht besteedt. Door alle toezichtstaken in een meerjarenprogramma op te nemen wordt gewaarborgd dat alle toezichtstaken met de toegekende bezoekfrequentie worden bezocht.
Bijlage 4 De gevolgen van de overtreding
Waterbeheerders: hiervan is sprake als er geen of geringe schade is ontstaan aan waterstaatswerken en waterkwaliteitsdoelstellingen of door een grondwateronttrekking. Ondanks het handelen is de functie van het waterstaatswerk is nog intact (en er is geen verwachting dat dit op langere tijd zal veranderen). Bij deze categorie is het veelal niet noodzakelijk om herstelmaatregelen aan de waterstaatswerken te (laten) treffen.
Bijkomende aspecten kunnen mede een indicatie geven over de maat van de gevolgen:
- a.
- b.
- c.
Enkele voorbeelden (niet limitatief):
Waterbeheerders: ten gevolge van het handelen is beperkte schade aangebracht aan het waterstaatswerk, de waterkwaliteitsdoelstellingen of door een grondwateronttrekking. De functie van het waterstaatswerk is enigszins aangetast en zodanig dat herstelmaatregelen gewenst zijn.
Bijkomende aspecten kunnen mede een indicatie geven over de maat van de gevolgen:
- a.
- b.
- c.
Enkele voorbeelden (niet limitatief):
LHS: er is sprake van aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke onrust geeft en/of milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant of dier) tot gevolg heeft.
Waterbeheerders: ten gevolge van het handelen is schade aangebracht aan het waterstaatswerk, zodanig dat het functioneren niet direct dreigt te falen. Wel bestaat een grote kans dat dit op middellange termijn wel het geval al zijn. De waterkwaliteitsdoelstellingen worden aanmerkelijk aangetast of door de grondwateronttrekking ontstaat aanmerkelijk schade in de omgeving. Herstelmaatregelen zijn nodig maar niet spoedeisend.
Bijkomende aspecten kunnen mede een indicatie geven over de maat van de gevolgen:
- a.
- b.
- c.
Enkele voorbeelden (niet limitatief):
De gevolgen van de overtreding worden beoordeeld als aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar:
LHS: dit is onder andere het geval als de overtreding maatschappelijke onrust en/of ernstige milieuschade, ernstige waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant en dier) tot gevolg heeft.
Waterbeheerders: ten gevolge van het handelen functioneert het waterstaatswerk niet of dreigt binnen afzienbare tijd niet meer te functioneren. Er is sprake van ernstige schade en/of ernstige waterverontreiniging of ernstige schade door een onttrekking van grondwater. Herstelmaatregelen zijn op korte termijn vereist.
Bijkomende aspecten kunnen mede een indicatie geven over de maat van de gevolgen:
- a.
- b.
- c.
Indien een overtreding wordt geconstateerd, die om bepaalde redenen niet ongedaan kan of zal worden gemaakt, dient overwogen te worden of in deze situatie gedogen mogelijk en wenselijk is. Daartoe wordt aan de hand van de gedoogstrategie en/of onderstaande opsomming nagegaan door de juridisch medewerker (m/v) of sprake is van een situatie die voor gedogen in aanmerking komt:
- •
- •
- •
- •
- •
Er is in ieder geval sprake van overgangssituaties bij/als:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Indien één of meer van bovenstaande situaties van toepassing is/zijn, kan het bestuur besluiten tot gedogen over te gaan. Het gedoogbesluit wordt echter altijd door het bestuur genomen, het kan niet in mandaat worden gegeven.
Bij gedogen gelden in ieder geval de volgende randvoorwaarden:
- •
- •
- •
- •
- •
- •
Gedogen mag niet, dus altijd handhavend optreden bij de volgende gevallen:
- ■
- ■
- ■
- ■
- ■
De consequente handhaving van vooral de ruimtelijke ordening heeft een lange tijd een lage prioriteit gekend. Hierdoor zijn gecompliceerde situaties ontstaan van overtredingen met een lange voorgeschiedenis. Veelal zijn daarbij grote persoonlijke belangen gekoppeld aan de illegale situatie. Deze situaties kennen zelden volledig vergelijkbare situatie. Extra zorgvuldigheid is vereist. Wellicht treft niet alleen de overtreder blaam, ook de gemeente heeft hier mogelijk een taak (te lang) laten liggen. Indien een dergelijke situatie niet kan worden gelegaliseerd dient toch een zuivere koers te worden bepaald en vastgelegd hoe met deze situatie wordt omgegaan. Uitgangspunt is dat de illegale situatie in elk geval nooit langer mag voortduren dan door de huidige overtreder. Deze mag dus geen illegaal gebouwd opstal of illegaal gevoerde bedrijvigheid doorverkopen, verhuren, uitlenen of wat dan ook. Daarnaast kan als richtlijn een gedoogtermijn worden voorgesteld van de helft van de periode, dat de overtreding bij de gemeente aantoonbaar bekend was. Per situatie kan deze periode worden bepaald, de richtlijn geeft een indicatie, de situatie is bepalend.
Gedogen vindt niet passief, maar actief plaats, en wel door het opstellen van een gedoogbeschikking. Daardoor is gedogen openbaar en wordt de motivering kenbaar gemaakt. Daarnaast worden aan de gedoogbeschikking voorschriften verbonden ter bescherming van derden en/of het milieubelang. Een gedoogbeschikking is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en moet voldoen aan de eisen die daarbij gesteld zijn. Tegen een gedoogbeschikking kunnen belanghebbenden bezwaar maken. Indien een verzoek om te gedogen wordt afgewezen, kan de belanghebbende hiertegen niet in bezwaar gaan. De belanghebbende kan wel bezwaar maken tegen het, daarop volgende, handhavingsbesluit.
Eerst wordt het schriftelijke verzoek getoetst of alle relevante informatie (voor zover mogelijk) beschikbaar is. Er wordt getoetst welke wet- en regelgeving op alle aspecten van het verzoek van toepassing zijn en kunnen zijn, alsmede op welke regelgeving zou moeten worden gedoogd. Daarnaast worden andere handhavingspartners (zowel bestuurs- als strafrechtelijk) voor zover betrokken geraadpleegd. De betrokken partijen worden vervolgens schriftelijk op de hoogte gebracht van het voornemen tot het nemen van een gedoogbeschikking en worden tevens in de gelegenheid gesteld hun zienswijze te geven.
De gedoogbeschikking wordt onder voorwaarden en tijdsduur verleend en dient daarom periodiek gecontroleerd te worden. Indien niet wordt voldaan aan de voorwaarden van de gedoogbeschikking dient het bestuur geadviseerd te worden de gedoogbeschikking in te trekken. Daarna kunnen nadere bestuursrechtelijke sancties worden opgelegd.
Er is geen sprake van gedogen indien er reeds een handhavingbesluit is genomen, maar er wegens goed onderbouwde redenen een lange termijn wordt gegeven, onder randvoorwaarden, waarin de belanghebbende de gelegenheid wordt gegeven om zijn overtreding ongedaan te maken.
In de gedoogbeschikking moet een voorbehoud worden gemaakt met verwijzing naar de mogelijkheid dat derde-belanghebbende alsnog tegen de toestemming bezwaar kunnen maken, respectievelijk een verzoek tot handhaving kunnen indienen.
Het OM kan in bepaalde situaties alsnog besluiten om strafrechtelijk op te treden. In de gedoogbeschikking dient dan ook opgenomen te worden dat het besluit de verantwoordelijkheid van het OM voor de strafrechtelijke rechtshandhaving onverlet laat.
Ook andere risico’s, indien de situatie achteraf niet kan worden gelegaliseerd, blijven voor rekening van de verzoeker (overtreder). Gedogen legaliseert niet! De risico’s welke voortvloeien uit het niet legaal handelen respectievelijk een illegale situatie zijn voor degene die deze handeling verricht of in wiens opdracht deze worden verricht. Het besluit om de illegale handeling of situatie te gedogen verandert deze aansprakelijkheid niet.
Ook kunnen andere overheidsorganen, die bevoegd zijn tot handhaven, wel tot handhaven overgaan. Het bevoegd gezag behoudt zich het recht voor te handhaven, indien de aanvrager zich niet aan de voorwaarden zoals gesteld in de gedoogbeschikking houdt. Ook alle risico’s die daaruit voortvloeien zijn en blijven voor degene die de illegale handeling verricht en/of in wiens opdracht deze worden verricht. Dit risico en de aansprakelijkheid dienen duidelijk in de gedoogbeschikking te worden opgenomen.
Gedoogbeschikkingen worden op de gebruikelijke wijze gepubliceerd, zodat belanghebbenden kennis kunnen nemen van het besluit dat een situatie wordt gedoogd.
Permanente link
Kopieer de link naar uw clipboard
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/wsb-2022-3798.html