De Verordening Watersysteemheffing Amstel, Gooi en Vecht is gebaseerd op de tekst van de Waterschapswet, zoals die is komen te luiden na de inwerkingtreding van de Wet modernisering waterschapsbestel (Staatsblad 2007, 208) en, wat betreft artikel 10 van de verordening, de inwerking-treding van artikel XIII van de Wet van 3 juli 2008 (Staatsblad 2008, 262). Zoals blijkt uit het bepaalde in artikel XII van de Wet modernisering waterschapbestel blijven de belastingbepalingen van hoofdstuk XVII van de Waterschapswet gelden voor de belastingtijdvakken die vóór 1 januari 2009 zijn aangevangen. Ook op belastbare feiten die zich voor dat tijdstip hebben voorgedaan, blijven de bedoelde belasting-bepalingen van toepassing.
In deze toelichting worden de bepalingen uit het zojuist genoemde hoofdstuk XVII van de Waterschaps-wet (Bijzondere bepalingen omtrent de omslagen) ook wel aangeduid als de bepalingen uit de ‘oude’ Waterschapswet. De term ‘nieuwe Waterschapswet’ staat in deze toelichting dan voor de bepalingen van het nieuwe hoofdstuk XVII van de wet, getiteld: De watersysteemheffing.
De Wet modernisering waterschapsbestel krijgt zijn fiscale gevolgen per 1 januari 2009. Kort samengevat betekent deze wet dat er niet langer onderscheid wordt gemaakt tussen waterkwaliteitsbeheer en waterkwantiteitsbeheer, maar tussen zuiveringsbeheer en watersysteembeheer. Er wordt met een integrale blik naar het beheer van het oppervlaktewater gekeken. Daarbij is de doelstelling om te komen tot een eenvoudiger en transparanter heffingenstelsel.
In artikel 1, lid 2, van de Waterschapswet is “de zorg voor het watersysteem” als eerste hoofdtaak van het waterschap vermeld. De zorg voor het watersysteem omvat de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de waterkwaliteit. Tot voor kort werden deze taken afzonderlijk benoemd. Met het gebruik van de term “zorg voor het watersysteem” wordt benadrukt dat zij een nauwe onderlinge samenhang kennen en als één integrale taak moeten worden uitgevoerd.
Eveneens in artikel 1, lid 2, is de zorg voor de zuivering van afvalwater op de voet van artikel 15a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren als andere hoofdtaak van het waterschap genoemd. Ook is bepaald dat de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden aan de waterschappen kan zijn opgedragen. De uitvoering van de vaarwegentaak door het waterschap is daar een uiting van.
De zorg voor het watersysteem is één samenhangende taak die het waterschap in zijn gehele beheers-gebied uitoefent. In de Waterschapswet wordt de zorg voor het watersysteem in algemene zin aan de waterschappen toegekend. De nadere invulling ervan vindt plaats in het Reglement van Bestuur en in de praktijk ook in belangrijke mate in bijzondere wetgeving, zoals de Wet op de waterhuishouding, de Wet op de waterkering en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Al deze wetten zullen overigens worden opgevolgd door de Waterwet. Op grond van artikel 2 van de Waterschapswet worden het gebied en de taken van het waterschap door Provinciale Staten bepaald.
De watersysteemheffing is een geheel nieuwe belasting die de tot nu toe bestaande omslagen en de huidige verontreinigingsheffing (deels) vervangt. Belastingplichtig voor de watersysteemheffing zijn:
de eigenaren
van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen;
de eigenaren van natuurterreinen en
de eigenaren van gebouwde onroerende zaken.
Dit zijn de belastingcategorieën. De watersysteemheffing kent ten opzichte van de omslagen dus een nieuwe belastingplichtige categorie: de eigenaren van natuurterreinen. Natuurterreinen zijn in wezen ongebouwde onroerende zaken. Onder de oude Waterschapswet behoorden zij dan ook tot de categorie ongebouwd. Natuurterreinen hebben in de nieuwe Waterschapswet echter een aparte status gekregen, omdat hun wensen en behoeften op het gebied van de waterhuishouding nogal kunnen verschillen van die van het overige ongebouwd. Onder overig ongebouwd moeten de ongebouwde onroerende zaken die geen natuurterreinen zijn, worden verstaan. In de deze verordening zal steeds een duidelijk onderscheid worden gemaakt in natuurterreinen enerzijds en ongebouwd, niet zijnde natuur (overig ongebouwd), anderzijds.
Uit de Memorie van Toelichting bij de Wet modernisering waterschapsbestel blijkt dat degenen die tot de belastingplichtige categorieën behoren per definitie belang hebben bij de uitoefening van de taken van het waterschap. Hun betaling is hierop gebaseerd.
1.
De heffingsmaatstaven en de tarieven van de heffing
De nieuwe Waterschapswet geeft in artikel 121 niet alleen voor de heffing voor ongebouwde en gebouwde onroerende zaken, maar ook voor de heffing voor ingezetenen een duidelijke heffings-maatstaf. De heffingsmaatstaf voor de ingezetenen is de woonruimte. Voor natuurterreinen en overige ongebouwde onroerende zaken is de heffingsmaatstaf de oppervlakte en voor gebouwde onroerende zaken is de heffingsmaatstaf de op de voet van de Wet waardering onroerende zaken (Wet WOZ) vastgestelde waarde. Het tarief van de belasting moet op grond van de Waterschapswet worden gesteld op een gelijk bedrag per woonruimte (ingezetenen), op een gelijk bedrag per hectare (natuur en overig ongebouwd) of op een vast percentage van de WOZ-waarde (gebouwd). De watersysteemheffing kent daarmee dus ook vier afzonderlijke tarieven.
Hoewel de wet uitgaat van uniforme tarieven, is tariefdifferentiatie voor de waterschappen toch een nieuwe mogelijkheid als bepaalde onroerende zaken duidelijk afwijkend zijn dan andere onroerende zaken. In die gevallen heeft het algemeen bestuur van een waterschap de mogelijkheid, maar niet de verplichting, de tarieven te differentiëren. Uit een oogpunt van uniformiteit en vereenvoudiging zijn de gevallen waarin tariefdifferentiatie mogelijk is, limitatief in de wet opgesomd. Het algemeen bestuur van het waterschap heeft bij de vaststelling van de Kostentoedelingsverordening besloten om uitsluitend te differentiëren voor verharde openbare wegen. Daarbij is besloten om het tarief voor verharde openbare wegen, binnen de wettelijke mogelijkheden, 100% hoger vast te stellen dan het tarief voor overige ongebouwde grond.
De modelverordening bestaat uit 6 hoofdstukken, genummerd I tot en met VI en 18 artikelen. Hoofdstuk I bevat inleidende bepalingen. De hoofdstukken II tot en met V gaan respectievelijk in op de heffing voor ingezetenen, ongebouwde onroerende zaken (niet zijnde natuurterreinen), natuurterreinen en gebouwde onroerende zaken. Het slothoofdstuk bevat algemene bepalingen over de heffing en de invordering van de watersysteemheffing.
De omschrijving van het begrip ingezetene is ontleend aan artikel 116, onder a, van de Waterschapswet. Om als ingezetene aangemerkt te kunnen worden, moet sprake zijn van het hebben van woonplaats en het gebruik van woonruimte in het gebied van het waterschap. Of sprake is van het hebben van woon-plaats, wordt aan de hand van gegevens uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens bepaald. De situatie bij het begin van het kalenderjaar is bepalend.
Woonruimte is iedere ruimte die ‘blijkens zijn inrichting bestemd is om als een afzonderlijk geheel te voorzien in woongelegenheid’. Dit betekent dat de gebruiker van de woonruimte niet anders dan bijkomstig afhankelijk mag zijn van voorzieningen elders in het gebouw. In het geval van woonruimten moet worden gedacht aan voorzieningen als keuken, douche en toilet. Deze moeten de gebruiker van de woonruimte, met uitsluiting van anderen die niet tot zijn of haar huishouden behoren, exclusief ter beschikking staan.
De omschrijving van het begrip natuurterreinen is ontleend aan artikel 116, onderdeel c, van de Waterschapswet. De wet geeft een kwalitatieve omschrijving van het begrip, waarbij de nadruk op de duurzame inrichting en beheer als natuurgebied ligt. Bij de beoordeling of sprake is van een ongebouwde onroerende zaak waarvan de inrichting en het beheer geheel of nagenoeg geheel en duurzaam zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling van natuur (toetsing aan de zojuist genoemde kwalitatieve omschrijving), zijn ook de feitelijke of uiteindelijke bestemming van de onroerende zaak van belang. Zo zal een perceel nog bouwrijp te maken grond dat al jaren niet is bewerkt en waar inmiddels eventueel veel groen en leven aanwezig is, maar waar uiteindelijk wel gebouwd zal worden, niet als een natuur-terrein kwalificeren. Ook stadsparken, plantsoenen en dergelijke zullen vanwege hun overwegend recreatieve functie niet als natuurterrein in aanmerking genomen kunnen worden.
Onder natuurterreinen worden mede bossen en open wateren met een oppervlakte van tenminste één hectare verstaan. Er is sprake van wetsduiding: zodra een bos of open water een oppervlakte van één hectare of meer heeft, is sprake van een natuurterrein. In deze gevallen is niet relevant of de inrichting en het beheer van de onroerende zaak zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling van natuur. Dit leidt ertoe dat ook bedrijfsmatig geëxploiteerde bossen van tenminste één hectare tot de categorie natuurterreinen worden gerekend.
Artikel 2 Belastbaar feit en belastingplichtigen
In artikel 2 is aangegeven van wie de belasting wordt geheven. Ook is in het artikel het belastbaar feit (beter gezegd: zijn in het artikel de belastbare feiten) opgenomen. Deze vallen samen met de omschrijving van de belastingplichtigen. Belastingplichtig zijn degenen bij wie het belastbaar feit zich voordoet. In overeenstemming met artikel 117 van de Waterschapswet zijn als belastingplichtigen respectievelijk aangewezen degenen die woonachtig zijn in het gebied van het waterschap en die aldaar het gebruik hebben van woonruimte (de ingezetenen) en degenen die in het gebied van het waterschap eigenaar zijn van ongebouwde onroerende zaken, van natuurterrein of van gebouwde onroerende zaken. Deze vier belastingplichtige categorieën zijn in artikel 2, lid 2, onderdelen a tot en met d, opgenomen.
In lid 3 van het artikel is vastgelegd dat het begin van het kalenderjaar bepalend is voor de belastingplicht van de eigenaren van ongebouwde onroerende zaken, de eigenaren van natuurterreinen en de eigenaren van gebouwde onroerende zaken. Dit volgt uit artikel 119, lid 1, van de Waterschapswet. Als het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een onroerende zaak in de loop van het jaar aanvangt of eindigt, heeft dat dus geen invloed op de belastingplicht vanwege het tijdstipkarakter van de heffing. Uit artikel 1, onderdeel b, van deze verordening blijkt overigens dat het begin van het kalender-jaar ook bepalend is voor de ingezetenen. Deze bepaling stoelt op artikel 116, onder a, van de Waterschapswet.
In artikel 119, lid 2 en 3, van de wet is voor een aantal specifieke situaties de rangorde bij het bepalen van de heffingplichtige aangegeven. Deze regelingen zijn in lid 4 en 5 van artikel 2 overgenomen.
Artikel 4 Tarief ingezetenen
In artikel 4 is de relatie tussen het tarief en de Kostentoedelingsverordening tot uitdrukking gebracht en is, in overeenstemming met artikel 121, lid 1, onder a, van de Waterschapswet, vastgelegd dat het tarief op een gelijk bedrag per woonruimte wordt gesteld.
Artikel 5 Belastingobject ongebouwde onroerende zaken
De voorschriften voor de afbakening van de objecten waarop de heffing betrekking heeft, staan in artikel 118 van de Waterschapswet. Lid 3 regelt de afbakening van een ongebouwde onroerende zaak. Het ongebouwd wordt afgebakend op basis van de kadastrale registratie: als één ongebouwde onroerende zaak wordt aangemerkt een kadastraal perceel of een gedeelte daarvan. Hierbij geldt wel de nuancering dat hetgeen wat volgens de wet wordt aangemerkt als een gebouwde onroerende zaak en als een natuurterrein, bij de afbakening van het ongebouwde object buiten aanmerking moet worden gelaten. In artikel 5, lid 1, komt deze wettelijke regeling terug.
In artikel 5, lid 2, is weergegeven wat in artikel 118, lid 5, van de Waterschapswet, is bepaald. Er is niet zozeer sprake van een afbakeningsvoorschrift, maar van een (fictie)bepaling op grond waarvan de in dit lid genoemde objecten als ongebouwde eigendommen worden aangemerkt. Het gaat om openbare land- en waterwegen en banen voor openbaar vervoer per rail en hun kunstwerken. Ook waterverdedigings-werken die worden beheerd door organen, instellingen of diensten van publiekrechtelijke rechtspersonen worden in genoemde wettelijke bepaling als ongebouwde onroerende zaken aangemerkt. Ook voor deze objecten geldt trouwens dat de afbakening plaatsvindt op basis van kadastrale grenzen. Delen van waterverdedigingswerken die worden aangemerkt als woning, zijn uitdrukkelijk geen ongebouwde objecten.
Artikel 6 Tarief ongebouwde onroerende zaken
Op grond van artikel 121, lid 1, onder b, van de Waterschapswet, wordt het tarief van de heffing voor ongebouwde onroerende zaken in het eerste lid gesteld op een gelijk bedrag per hectare. Daarnaast is in het tweede een apart tarief voor verharde openbare wegen opgenomen, dat 100% hoger is dan het tarief voor overige ongebouwde grond, zoals bedoeld in het eerste lid. Deze bepalingen en de relatie met de Kostentoedelingsverordening, zijn in artikel 6 opgenomen.
Artikel 7 Belastingobject
Het voorwerp van de belasting is het natuurterrein. De wet merkt een kadastraal perceel of gedeelte daarvan als één natuurterrein aan. Ook natuurterreinen worden dus op basis van de kadastrale registratie afgebakend. Hierbij wordt wat als een gebouwde onroerende zaak en als een ongebouwde onroerende zaak, niet zijnde een natuurterrein, wordt aangemerkt, buiten aanmerking gelaten (artikel 118, lid 4, Waterschapswet).
Een natuurterrein is een ongebouwde onroerende zaak waarvan de inrichting en het beheer geheel of nagenoeg geheel en duurzaam zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling van natuur. Of een onroerende zaak een natuurterrein is, wordt met andere woorden door de feitelijke en niet door de toekomstige bestemming of de bestemming volgens het bestemmingsplan bepaald. Geheel of nagenoeg geheel staat voor 90% of meer, terwijl gebruik van het woord ‘duurzaam’ erop duidt dat geen sprake mag zijn van een situatie die als tijdelijk is bedoeld.
Bossen en open wateren met een oppervlakte van tenminste één hectare worden op grond van artikel 116, onderdeel c, van de Waterschapswet als natuurterreinen aangemerkt. Zij hoeven niet aan het vereiste te voldoen dat zij geheel of nagenoeg geheel en duurzaam moeten zijn afgestemd op het behoud of de ontwikkeling van natuur. Dit leidt ertoe dat ook bossen die bedrijfsmatig worden geëxploiteerd onder het begrip natuurterreinen vallen. De wetgever heeft hiervoor gekozen omdat het onderscheid in niet-bedrijfsmatig geëxploiteerde bossen enerzijds en bossen die wel als zodanig worden geëxploiteerd, in de praktijk moeilijk is te maken
.
Natte veenweidegebieden worden, op grond van de overweging dat deze gebieden ook een agrarische functie hebben, door de wetgever niet als natuurterrein maar als agrarische grond aangemerkt.
De objectafbakeningsvoorschriften van artikel 118, lid 4, van de wet gelden ook voor bossen en open wateren. Bij open wateren moet overigens worden gedacht aan wateren met een weids karakter, zoals plassen. Openbare waterwegen behoren niet tot deze categorie, maar tot de categorie ongebouwd.
Artikel 9 Belastingobject
Het belastingobject is in dit geval de gebouwde onroerende zaak. Wat onder één gebouwde onroerende zaak moet worden verstaan, blijkt uit artikel 118, lid 1 en 2, van de Waterschapswet. De regeling van de Waterschapswet is in artikel 9 overgenomen.
De Waterschapswet sluit wat betreft de afbakening van gebouwde onroerende zaken zoveel als mogelijk aan bij de objectafbakening van de Wet waardering onroerende zaken (hierna Wet WOZ genoemd). De wetgever heeft hieraan vorm gegeven door bij een samenstel van ongebouwde en gebouwde eigen-dommen te bepalen dat sprake is van één gebouwde onroerende zaak. De ongebouwde onroerende zaak gaat in deze gevallen deel uitmaken van de gebouwde onroerende zaak. Onder de ‘oude’ Waterschapswet gold voor de vorming van samenstellen tussen gebouwde en ongebouwde eigen-dommen nog het dienstbaarheidscriterium: als het ongebouwde deel niet dienstbaar was aan het gebouwde deel, konden geen samenstellen worden gevormd en moest een dergelijk object deels als een gebouwd en deels als een ongebouwd object worden aangemerkt. Voorbeelden van dergelijke objecten zijn sportterreinen met kantine en kleedkamers, golfbanen met clubgebouw, maneges, campings en kazerneterreinen met oefenterreinen. De gemeentelijke objectafbakening is leidend.
Niet alle ongebouwde eigendommen kunnen een samenstel met een gebouwd eigendom vormen. Dit is in lid 3 van artikel 9 tot uitdrukking gebracht. Op grond van deze bepaling kunnen ongebouwde eigendommen die bij de waardebepaling op grond van de Wet WOZ buiten aanmerking worden gelaten, geen deel uitmaken van de gebouwde onroerende zaak. Het gaat concreet om de ongebouwde eigendommen die zijn opgenomen in de Uitvoeringsregeling uitgezonderde objecten Wet WOZ, dus bedrijfsmatig geëxploiteerde cultuurgrond, Natuurschoonwetlandgoederen, natuurterreinen, openbare land- en waterwegen en spoorwegen inclusief hun kunstwerken. Deze onroerende zaken blijven, ook al vormen ze een samenstel met een gebouwd eigendom, dus ongebouwd.
Artikel 12 Tenaamstelling en invordering belastingaanslag bij meer belastingplichtigen
Waterschappen zijn bevoegd om in gevallen waarin voor hetzelfde voorwerp van de belasting of voor hetzelfde belastbare feit twee of meer personen belastingplichtig zijn, de belastingaanslag op naam van een van hen te stellen. De ambtenaar belast met de heffing stelt hier beleidsregels voor op. Vloeit de belastingplicht voort uit eigendom van een onroerende zaak en is de aanslag op naam van een van de belastingplichtigen gesteld, dan kan de ambtenaar belast met de invordering de gehele belastingschuld op deze persoon verhalen. Deze persoon moet het gehele bedrag van de aanslag voldoen. Hij is wel bevoegd wat hij heeft voldaan naar evenredigheid van ieders belastingplicht op de overige belasting-plichtigen te verhalen. Dit blijkt uit artikel 142, lid 1 tot en met 3, van de Waterschapswet. De regeling van artikel 142 Waterschapswet maakt de toevoeging ‘cum suis’, die in het verleden in voorkomende gevallen wel eens op het aanslagbiljet werd opgenomen, overbodig.
Artikel 13 Niet opleggen van aanslagen
Dit artikel is een weergave van wat in artikel 115a van de Waterschapswet is bepaald. Lid 1 van artikel 115a bepaalt dat een aanslag die een bij de belastingverordening te bepalen bedrag niet te boven gaat, niet wordt opgelegd. Doelmatigheid van de heffing staat hierbij voorop; de bepaling voorkomt dat aanslagen voor geringe bedragen moeten worden opgelegd.
Als meerdere aanslagen op één aanslagbiljet worden verenigd, geldt het voorgaande voor het totaal van de aanslagen op het biljet. Dit is van belang in situaties waarin een belastingplichtige eigenaar van meerdere objecten met een klein aanslagbedrag in het gebied van het waterschap is. Als het waterschap de voor deze belastingplichtige bestemde aanslagen op één biljet verenigt, kan er boven de eerder bedoelde doelmatigheidsdrempel worden uitgekomen en kan dus wel een aanslag worden opgelegd.
Artikel 15 Betaaltermijnen
Artikel 9 van de Invorderingswet kent een regeling op het gebied van betaaltermijnen, waarvan volgens artikel 139 van de Waterschapswet kan worden afgeweken. In deze verordening wordt bij de regeling van de Invorderingswet aangesloten.
Een aanslag in de watersysteemheffing moet met inachtneming van het bepaalde in de Invorderingswet binnen zes weken na de dagtekening van het aanslagbiljet worden betaald en een navorderings-aanslag binnen één maand na de dagtekening.
Lid 3 van artikel 15 bevat een aparte regeling voor gevallen waarin de belastingplichtige een machtiging tot automatische incasso aan het waterschap heeft afgegeven. Is hiervan sprake, dan kan aan de belastingplichtige een ruimer aantal betaaltermijnen worden gegund.
In lid 4 is bepaald dat het minimumtermijnbedrag in geval van automatische incasso € 5,-- is. Deze regeling kan vooral nuttig zijn in gevallen waarin sprake is van relatief lage belastingaanslagen.
Artikel 18 Intrekking, inwerkingtreding, tijdstip van ingang van de heffing en citeertitel
In lid 1 wordt de oude belastingverordening (de Omslagenverordening) ingetrokken met ingang van de datum van de heffing. De datum van ingang van de heffing is 1 januari 2009. De Omslagenverordening blijft van toepassing op belastbare feiten die zich vóór 1 januari 2009 hebben voorgedaan. Het blijft dus mogelijk om deze belastbare feiten op basis van de oude verordening te belasten, ook al is de verordening ingetrokken.
Volgens lid 2 treedt de verordening acht dagen na haar bekendmaking in werking. Deze regeling is gebaseerd op artikel 74 van de Waterschapswet.
Omtrent de bekendmaking van de verordening is verder wat in artikel 73 van de Waterschapswet is bepaald, van belang. Bekendmaking van de verordening is essentieel, want zonder bekendmaking heeft de verordening geen verbindende kracht. Sinds 1 januari 2014 vindt bekendmaking volgens artikel 73 plaats door het besluit bekend te maken in het waterschapsblad, dat op elektronische wijze wordt uitgegeven. Het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht heeft in de verordening elektronische bekendmaking AGV bepaald dat bekendmaking plaatsvindt in het elektronische waterschapsblad, dat voor een ieder te raadplegen is via de website van het hoogheemraadschap en op
www.overheid.nl.
In lid 4 is de citeertitel van de verordening genoemd.