Beleidsregel van de inspecteur-generaal van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de Minister en Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de Minister van Economische Zaken en Klimaat, de Minister voor Natuur en Stikstof, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Justitie en Veiligheid van 19 december 2023, nr. NVWA/2023/5424, tot vaststelling van het algemene toezichts- en interventiekader voor de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Algemeen interventiebeleid NVWA 2024)

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de Minister en Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de Minister van Economische Zaken en Klimaat, de Minister voor Natuur en Stikstof, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Justitie en Veiligheid,

Gelet op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, artikel 25 van de Warenwet, artikel 18.4 van de Wet milieubeheer, artikel 13 van de Tabaks- en rookwarenwet, artikel 41 van de Alcoholwet, artikel 100 van de Geneesmiddelenwet, artikel 8 van de Wet experiment gesloten coffeeshopketen, artikel 8.1 van de Wet dieren, artikel 47 van de Meststoffenwet, artikel 22 van de Plantgezondheidswet, artikel 82 van de Wet gewasmiddelenbescherming en biociden, artikel 54a van de Visserijwet 1963, artikel 48a van de Landbouwwet, artikel 15 van de Landbouwkwaliteitswet, artikel 20 van de Wet op de dierproeven, artikel 4, vierde lid, onderdeel a, van de Wet implementatie Nagoya Protocol, artikel 89 van de Zaaizaad- en plantgoedwet 2005, artikel 7.1 van de Wet natuurbescherming, artikel 31 van de Wet uitvoering EU-handelingen energie-efficiëntie, artikel 5.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, artikel 64 van de Wet publieke gezondheid, artikel 5 van de Wet verbod pelsdierhouderij, artikel 58 van de Kernenergiewet, artikel 8 van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies, artikel 24, tweede lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, artikel 8:1, tweede lid, van de Arbeidstijdenwet;

Gelet op de artikelen 2, 2a en 6, zevende lid, in samenhang met de bijlage, onderdeel X, van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging LNV 2019, de artikelen 23, tweede lid, 26 en 27 van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging EZK 2019, artikel 10, eerste lid, onderdelen d en j, in samenhang met artikel 13a van de Mandaatregeling VWS, artikel 1 van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging hoofd van de afdeling Bestuurlijke & Juridische Zaken van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit inzake de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden en artikel 8, eerste lid, onderdelen a, b en f, van het Besluit van de Minister voor Medische Zorg en de Minister van Justitie en Veiligheid van 14 mei 2020, 1654245-202486-VGP, houdende aanwijzing van toezichthouders op de naleving van de Wet experiment gesloten coffeeshopketen en het verlenen van mandaat en machtiging voor de uitvoering en handhaving van die wet (Stcrt. 2020, 33135);

Besluiten:

HOOFDSTUK 1 ALGEMENE BEPALINGEN

Artikel 1.1 Begripsbepalingen

In deze beleidsregel wordt verstaan onder:

a. Awb:

Algemene wet bestuursrecht;

b. bestraffende sanctie:

interventie met als doel de overtreder leed toe te voegen;

c. corrigerende interventie:

interventie met als doel de gevolgen van een overtreding te doen opheffen of een nieuwe overtreding te voorkomen en het daadwerkelijke risico voor de publieke belangen voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid, en tabaks- en alcoholontmoediging weg te nemen;

d. interventie:

instrument dat de NVWA naar aanleiding van een geconstateerde overtreding gebruikt om naleving van wet- en regelgeving te bevorderen;

e. NVWA:

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit;

f. OM:

Openbaar Ministerie;

g. specifiek interventiebeleid:

beleidsregel met nadere invulling en uitwerking van deze beleidsregel op een specifiek toezichtsdomein van de NVWA;

h. toezicht:

de werkzaamheden die een toezichthouder verricht om na te gaan of wet- en regelgeving wordt nageleefd;

i. toezichthouders:

de daartoe aangewezen ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en de daartoe aangewezen andere personen die voor de NVWA werkzaam zijn;

j. verscherpt toezicht:

intensiever toezicht op de naleving van wet- en regelgeving gericht op verbeterde naleving.

Artikel 1.2 Reikwijdte beleidsregel

• 1. Het interventiebeleid van de NVWA is van toepassing op:

  • a. overtredingen van de wet- en regelgeving ten aanzien waarvan de NVWA is aangewezen om toezicht te houden en waarvoor de NVWA een of meer interventies toepast; en

  • b. overtredingen waarvoor een andere organisatie een of meer interventies toepast, voor zover zij kenbaar heeft gemaakt dat zij daarbij het interventiebeleid van de NVWA, of onderdelen daarvan, toepast.

• 2. Constatering en beoordeling van niet voldoen aan de voorwaarden in het kader van cross-compliance staat los van de toepassing van het interventiebeleid.

HOOFDSTUK 2 UITGANGSPUNTEN

Artikel 2.1 Uitgangspunten beleidsregel

De regels in deze beleidsregel zijn gebaseerd op de volgende uitgangspunten:

• a. de NVWA stelt in haar handelen de maatschappelijke effecten op de publieke belangen voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid en tabaks- en alcoholontmoediging centraal;

• b. de NVWA streeft ernaar om de belangrijkste maatschappelijke risico’s voor de onder a. genoemde publieke belangen, bestaande en opkomende, structureel te verminderen of, als dat niet kan, een optimale beheersing van die risico’s te realiseren;

• c. burgers, bedrijven en instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor het naleven van wet- en regelgeving. De NVWA stimuleert goed gedrag waar het kan en treedt zichtbaar disciplinerend op waar het moet;

• d. de NVWA houdt toezicht en intervenieert daar waar dat het hardste nodig is. Dit vindt risicogericht en slagvaardig plaats, waarbij mensen en middelen efficiënt en effectief worden ingezet;

• e. bij het kiezen van een mix van toezicht en interventie staat het effect ervan centraal en zijn de instrumenten volgend.

HOOFDSTUK 3 TOEZICHT

Artikel 3.1 Algemene kenmerken van toezicht

• 1. Het toezicht van de NVWA heeft betrekking op fysieke en online activiteiten.

• 2. Toezicht op internethandel vormt een onderdeel van het toezicht van de NVWA.

Artikel 3.2 Frequentie van toezicht

• 1. De NVWA houdt toezicht met een frequentie die passend is voor de risico’s voor voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid of tabaks- en alcoholontmoediging die overtredingen met zich meebrengen.

• 2. Van permanent toezicht is sprake wanneer de voortdurende aanwezigheid op een bedrijf van ten minste één toezichthouder tijdens de bedrijfsactiviteiten wettelijk is vereist of op grond van een risicobeoordeling door de NVWA passend wordt geacht.

• 3. Van hoogfrequent toezicht is sprake wanneer de aanwezigheid op een bedrijf gedurende ten minste tweemaal per week van ten minste één toezichthouder tijdens de bedrijfsactiviteiten wettelijk is vereist of op grond van een risicobeoordeling door de NVWA passend wordt geacht.

Artikel 3.3 Verscherpt toezicht

• 1. De NVWA kan overgaan tot verscherpt toezicht indien eerdere interventies onvoldoende tot naleving hebben geleid en:

  • a. het naleefgedrag van een overtreder daar aanleiding toe geeft of,

  • b. het risico van een voortdurende overtreding voor voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid of tabaks- en alcoholontmoediging groot is.

• 2. De overtreder wordt vooraf schriftelijk geïnformeerd waarom en voor welke periode hij onder verscherpt toezicht wordt geplaatst en onder welke voorwaarden het verscherpt toezicht wordt beëindigd.

• 3. Een periode van verscherpt toezicht kan worden verlengd. De overtreder wordt vooraf schriftelijk geïnformeerd waarom en voor welke periode het verscherpt toezicht wordt verlengd en onder welke voorwaarden het verscherpt toezicht wordt beëindigd.

• 4. Over de beëindiging van verscherpt toezicht wordt de overtreder schriftelijk geïnformeerd.

Artikel 3.4 Informeren over geconstateerde overtredingen

• 1. Na de uitvoering van toezicht door de NVWA wordt de overtreder of zijn wettelijke vertegenwoordiger geïnformeerd over overtredingen die zijn geconstateerd.

• 2. Deze terugkoppeling gebeurt schriftelijk, tenzij uit specifiek interventiebeleid blijkt dat er ook een mondelinge terugkoppeling kan worden gegeven.

HOOFDSTUK 4 OVERTREDINGEN

Artikel 4.1 Overtredingsklassen

• 1. Overtredingen zijn ingedeeld in klassen naar zwaarte van de overtreding.

• 2. De zwaarte van een overtreding wordt bepaald door:

  • a. de (mogelijke) gevolgen van de overtreding voor voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid of tabaks- en alcoholontmoediging;

  • b. het gedrag van de overtreder;

  • c. de feiten en omstandigheden van de situatie.

• 3. Voor iedere overtredingsklasse zijn in deze tabel de mogelijke soorten interventies voorgeschreven. In specifiek interventiebeleid kan dit nader worden uitgewerkt. De bijlage van deze beleidsregel bevat een niet-limitatief overzicht met voorbeelden van de verschillende soorten interventies.

  Overtredingsklasse	Kenmerken	Mogelijke interventies
  Zwaar	Overtreding met (mogelijke) ernstige gevolgen voor voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid of tabaks- en alcoholontmoediging	Bestraffende sanctie Bijvoorbeeld bestuurlijke boete Corrigerende interventie Nalevingshulp
  Middelzwaar	Overtreding met (mogelijke) gevolgen voor voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid of tabaks- en alcoholontmoediging, niet zijnde een zware of lichte overtreding	Overige Interventie Officiële waarschuwing Bestraffende sanctie Bij herhaalde overtreding Corrigerende interventie Nalevingshulp
  Licht	Overtreding met (mogelijke) geringe gevolgen voor voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid of tabaks- en alcoholontmoediging	Overige interventie Mondelinge of schriftelijke terugkoppeling Bestraffende sanctie Bij herhaalde overtreding zonodig interventie volgens overtredings-klasse middelzwaar. Zie artikel 4.4 Corrigerende interventie Bij herhaalde overtreding zonodig interventie volgens overtredings-klasse middelzwaar. Zie artikel 4.4 Nalevingshulp

Artikel 4.2 Overtreden medewerkingsplicht

Overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb valt onder de overtredingsklasse zware overtreding.

Artikel 4.3 Herhaalde overtreding

• 1. Als herhaalde overtreding wordt aangemerkt een overtreding van dezelfde wettelijke norm, of van een wettelijke norm die betrekking heeft op vergelijkbare gedragingen, die bij de overtreder binnen de daaraan voorafgaande periode van twee jaren eerder is geconstateerd.

• 2. In specifiek interventiebeleid kunnen wettelijke normen worden aangewezen die betrekking hebben op vergelijkbare gedragingen.

• 3. Voor bedrijven met hoogfrequent en permanent toezicht kan in specifiek interventiebeleid van de voorafgaande periode, bedoeld in het eerste lid, worden afgeweken.

Artikel 4.4 Herhaalde lichte overtreding

Indien er sprake is van een herhaalde lichte overtreding, kan de herhaalde overtreding worden afgehandeld als een middelzware overtreding. Hierbij wordt tenminste rekening gehouden met:

• a. het risico dat voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid of tabaks- en alcoholontmoediging wordt geschaad;

• b. het structurele karakter van de overtreding en

• c. de verwijtbaarheid van de overtreding, zoals blijkt uit de houding van de overtreder.

HOOFDSTUK 5 INTERVENTIES

§ 5.1 Instrumentarium

Artikel 5.1 Interventies in bestuursrecht en strafrecht

Afhankelijk van hetgeen daarover bepaald is in de toepasselijke wet- en regelgeving kan de NVWA bestuursrechtelijk of strafrechtelijk handhaven.

Artikel 5.2 Nalevingshulp

• 1. Nalevingshulp bestaat uit het verstrekken van informatie aan de overtreder om deze te helpen met het begrijpen en bewust naleven van de wet- en regelgeving.

• 2. Nalevingshulp is een bijkomende interventie die door de toezichthouder naar eigen inzicht mondeling of schriftelijk kan worden ingezet in alle gevallen waarin is vastgesteld dat er sprake is van een overtreding.

Artikel 5.3 Officiële waarschuwing

• 1. Met een officiële waarschuwing wordt de overtreder erop gewezen welke overtreding hij heeft begaan en dat hij bij herhaling ervan verdergaande interventies kan verwachten.

• 2. De officiële waarschuwing kan zowel mondeling als schriftelijk worden gegeven. Een mondelinge officiële waarschuwing wordt schriftelijk bevestigd. Onder schriftelijk wordt verstaan zowel de elektronische weg als de weg via de fysieke post.

• 3. Een schriftelijke officiële waarschuwing of de schriftelijke bevestiging van een mondelinge officiële waarschuwing vermeldt ten minste:

  • a. de geconstateerde overtreding;

  • b. de overtreder;

  • c. wanneer de overtreding heeft plaatsgevonden;

  • d. de overtreden wettelijke norm en

  • e. de mogelijke interventies die de overtreder kan verwachten als hij een herhaalde overtreding begaat.

• 4. Voorafgaand aan een officiële waarschuwing kan de toezichthouder de overtreder kennis geven van de geconstateerde overtreding. Het tijdstip waarop deze kennisgeving is gedaan, geldt als het tijdstip waarop de officiële waarschuwing is gegeven.

Artikel 5.4 Meerdere overtredingen tijdens één inspectie – stapeling

• 1. Alle overtredingen die tijdens een (her)inspectie worden geconstateerd en die kunnen leiden tot een bestuurlijke boete worden opgenomen in het rapport van bevindingen, de boetebeschikking of het voornemen daartoe.

• 2. Indien tijdens een (her)inspectie meer dan vijf bestuurlijk beboetbare overtredingen zijn geconstateerd, worden daarvoor maximaal vijf bestuurlijke boetes opgelegd. Welke vijf overtredingen worden beboet, is afhankelijk van de ernst ervan.

• 3. Het maximum van vijf op te leggen bestuurlijke boetes geldt per geïnspecteerde locatie.

• 4. In specifiek interventiebeleid kan van het bepaalde in het tweede en derde lid worden afgeweken.

§ 5.2 Interventiekeuze

Artikel 5.5 Toepassen corrigerende interventie

Voor welke corrigerende interventie gekozen wordt, verschilt van geval tot geval. De gekozen corrigerende interventie is evenredig. Dit betekent het volgende:

• a. de interventie is geschikt om het doel te bereiken;

• b. indien er kan worden gekozen tussen meerdere geschikte interventies, dan wordt de voor de overtreder minst belastende interventie gekozen en

• c. de interventie is proportioneel, dat wil zeggen de interventie heeft geen onnodig nadelige gevolgen voor de overtreder.

Artikel 5.6 Toepassen meerdere interventies

Er wordt zowel een herstelsanctie als een bestraffende sanctie opgelegd als het enkel opleggen van een van deze sancties niet of onvoldoende doeltreffend, evenredig en afschrikkend is.

Artikel 5.7 Interventies in bijzondere situaties

• 1. Als een overtreding wordt vastgesteld en er is sprake van een bijzondere situatie, kan de NVWA rekening houden met bijzondere verzachtende of verzwarende omstandigheden, wat kan leiden tot een of meer lichtere of zwaardere interventies.

• 2. Een bijzondere situatie is een situatie die afwijkt van de standaardsituatie waarvan het interventiebeleid uitgaat en waarin toepassing daarvan, na afweging van alle relevante belangen, kan leiden tot onredelijke gevolgen.

• 3. Het toepassen in bijzondere situaties wordt terughoudend ingezet. De toezichthouder betrekt zijn teamleider bij de afweging of er sprake is van een bijzondere situatie.

Artikel 5.8 Experimenteerruimte

De NVWA kan, onder aan de betrokkene te stellen voorschriften en beperkingen, gedurende de looptijd van een experiment afwijken van de volgens het interventiebeleid op te leggen interventies.

Artikel 5.9 Private controlesystemen

In specifiek interventiebeleid kan nader worden geregeld welke interventies kunnen worden toegepast ten aanzien van bedrijven met een privaatrechtelijk controlesysteem.

HOOFDSTUK 6 SLOTBEPALINGEN

Artikel 6.1 Intrekking

Het Algemeen Interventiebeleid NVWA (Stcrt. 2016, 35103) wordt ingetrokken.

Artikel 6.2 Inwerkingtreding

Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin hij wordt geplaatst.

Artikel 6.3 Citeertitel

Deze beleidsregel wordt aangehaald als: Algemeen interventiebeleid NVWA 2024.

Deze beleidsregel zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de Minister en Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de Minister van Economische Zaken en Klimaat, de Minister voor Natuur en Stikstof, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Justitie en Veiligheid, namens dezen: G.J.C.M. Bakker De inspecteur-generaal van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

BIJLAGE ALS BEDOELD IN ARTIKEL 4.1, DERDE LID

De NVWA heeft de bevoegdheid om op verschillende manieren te interveniëren. Hieronder staat een niet-limitatieve opsomming van mogelijke interventies. De opsomming is verdeeld in bestraffende sancties, corrigerende interventies en overige interventies. Bestraffende sancties zijn punitief van karakter dat wil zeggen het doel is de overtreder leed toe te voegen. Corrigerende interventies zijn gericht op herstel. Een waarschuwing heeft kenmerken van zowel een bestraffende sanctie als van een corrigerende interventie en staat daarom apart genoemd onder overige interventies. Een waarschuwing is geen besluit maar wel gericht op het doen opheffen van een overtreding.

Bestraffende sancties

• 1. Bestuurlijke boete (bestuursrecht);

• 2. Bestuurlijke strafbeschikking.

Corrigerende interventies

• 1. Aanbrengen merk van afkeur van attractie of speeltoestel;

• 2. Afwaarderen van het product: de machtiging om producten/zaken aan te wenden voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld;

• 3. Beperken of verbieden van het op de markt brengen, invoeren of uitvoeren van producten/zaken of dieren;

  • a. Overladen partij;

  • b. Terugzenden dieren;

  • c. Verplichten tot onderbrengen dieren in geschikte huisvesting;

• 4. Ingrijpen in het productieproces van bedrijven;

• 5. Maatregelen inzake zendingen uit derde landen een behandeling of verwerking om de producten/ zaken in overeenstemming te brengen met de eisen van de communautaire wetgeving, of met de eisen van een derde land ingeval van terugsturen;

• 6. Monitoren en, waar nodig, het terugroepen, uit de handel nemen of vernietigen van producten/zaken;

• 7. Officiële inbewaringneming;

• 8. Opleggen herstel geconstateerde inbreuken;

• 9. Opleggen maatregelen ter bescherming van dierenwelzijn;

• 10. Opleggen verplichting terugroepen/terugnemen producten (recall);

  • a. dit betreft onder andere het opleggen publiekswaarschuwing richting consument;

• 11. Schorsen of intrekken getuigschrift vakbekwaamheid;

• 12. Schorsen of intrekken van erkenning of registratie;

• 13. Schorsen of intrekken vergunning;

• 14. Schorsen of sluiten van het betrokken bedrijf, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, voor een bepaalde periode;

• 15. Stilleggen productie;

• 16. Stopzetting van het geheel of een deel van de activiteiten van de betrokken exploitant en, in voorkomend geval, van de door hem beheerde of gebruikte websites, gedurende een passende periode;

• 17. Verbieden om te verwerken voor menselijke of dierlijke consumptie;

• 18. Verbod op het vervoederen van producten aan dieren;

• 19. Verbod op het vervoeren, be- of verwerken en in het verkeer brengen;

• 20. Verplichten om in het verkeer gebrachte producten op te halen en centraal op te slaan;

• 21. Verplichten om (vermoedelijke) houders van een zaak onverwijld en op doeltreffende wijze op de hoogte te stellen van een gevaar met betrekking tot die zaak;

• 22. Verplichten tot identificeren en registreren van producten;

• 23. Verplichten tot invoeren van hygiëneprocedures of andere noodzakelijk geachte maatregelen om de veiligheid van diervoeders of levensmiddelen, of de naleving van de desbetreffende wetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn te garanderen;

• 24. Verplichten tot ontsmetten, of een andere passende behandeling;

• 25. Verplichten tot terugzenden naar het land van oorsprong;

• 26. Verplichten tot tijdelijke opslag;

• 27. Verplichten tot vernietigen producten/zaken;

• 28. De online aanbieder van een niet-conform product per e-mail instrueren het aanprijzen of de verhandeling daarvan onmiddellijk te staken en, in voorkomend geval, afnemers van dit product te waarschuwen voor het (ernstige) risico van dit product;

• 29. Digitale tussendienstverleners per e-mail verzoeken om een aanbod van een niet-conform product of content dat niet voldoet aan wet- en regelgeving, weg te halen of de domeinnaam buiten gebruik te stelle. Bijvoorbeeld:

  • de digitale aanbieder te verzoeken het productaanbod te verwijderen of de aanbieder van het digitale platform te verwijderen;

  • een hosting provider of registrar verzoeken een platform of webshop niet langer te hosten;

  • een social medium verzoeken content te verwijderen;

• 30. Social media of digitale marktplaatsen verzoeken preventieve maatregelen te nemen zodat bepaald aanbod of content wordt geweerd, bijvoorbeeld door hen te verzoeken derde verkopers en kopers te informeren over wet- en regelgeving en risico’s.

Bovenstaande interventies kunnen zelfstandig worden gegeven of opgenomen worden in de:

• Last onder bestuursdwang

• Last onder dwangsom

Overige interventies

• 1. Officiële waarschuwing

• 2. Mondelinge of schriftelijke terugkoppeling

TOELICHTING

A. Algemeen deel

Welke regels bevat deze beleidsregel?

Deze beleidsregel bevat algemene regels over de wijze waarop de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) haar toezichthoudende en interveniërende bevoegdheden uitoefent. Deze algemene regels kunnen worden uitgewerkt in specifiek interventiebeleid voor de toezichtsdomeinen van de NVWA. In sommige gevallen bevat deze beleidsregel de bevoegdheid om af te wijken van deze regels of daaraan een nadere invulling te geven.

Deze beleidsregel (NVWA-IB03) vervangt het Algemeen Interventiebeleid NVWA (NVWA-IB02) dat sinds 7 juli 2016 (Stcrt 2016, 35103) in werking was. Zowel de NVWA zelf als de wereld om haar heen is sinds 2016 veranderd. Opgedane ervaringen en nieuwe inzichten hebben geleid tot een volledig herzien Algemeen interventiebeleid NVWA 2024.

Professionele ruimte

Deze beleidsregel biedt meer professionele ruimte aan de toezichthouder. De regels voor keuze en toepassing van interventies zijn in deze beleidsregel globaler geformuleerd dan voorheen. En de taak om te kiezen tussen interventies is vaker expliciet bij de toezichthouder belegd. Denk bijvoorbeeld aan:

• de keuze voor inzet van nalevingshulp (artikel 5.2), ook bij zware overtredingen die voorheen waren uitgesloten van nalevingshulp;

• de keuze om bij herhaalde lichte overtredingen te escaleren in interventie (artikel 4.4);

• de keuze om af te wijken van de standaardinterventies in bijzondere situaties (artikel 5.7).

Allereerst is deze vernieuwing ingegeven door het thema ‘de menselijke maat’, dat wil zeggen recht doen aan de belangen van burgers bij de totstandkoming en uitvoering van beleid, wet- en regelgeving. Ook de rechter let, meer dan vroeger, erop of ons beleid wel evenredig is. Dat wil zeggen is het niet onnodig strikt en houdt het wel rekening met de individuele omstandigheden van een overtreder? Tenslotte is het inzicht gegroeid dat uniformiteit van handhaving niet geborgd kan worden door alleen strikte formuleringen op papier maar ook door voortdurend intercollegiaal overleg en casusbespreking. Het is de bedoeling dat deze beleidsregel vanaf zijn inwerkingtreding een levend document is met vaste verandermomenten. Nieuwe inzichten kunnen daardoor continu worden verwerkt.

Zichtbaar maatschappelijk effect is leidend, de instrumenten zijn volgend

Toezicht en interventies vormen geen doel op zich maar zijn belangrijke instrumenten om de publieke belangen te borgen. Interveniëren is méér dan de klassieke bestraffende sancties en herstelsancties uit het strafrecht en bestuursrecht. Met name de groep van corrigerende interventies is niet limitatief geformuleerd. Dat laat ruimte voor innovatie en effectgerichte interventiekeuzes.

B. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1.2, eerste lid Reikwijdte beleidsregel

Artikel 1.2, eerste lid, omschrijft wanneer deze beleidsregel van toepassing is.

Onderdeel a ziet met name op overtredingen die de NVWA constateert en afdoet met een interventie. Daarnaast ziet het onderdeel ook op overtredingen die door een andere organisatie worden geconstateerd en die voor afdoening worden voorgelegd aan de NVWA. Zo kunnen bijvoorbeeld waterschappen die hebben geconstateerd dat een overtreding is begaan met een gewasbeschermingsmiddel, de overtreding door middel van een rapport van bevindingen voor afdoening voorleggen aan de NVWA. Op basis van dat rapport kan de NVWA een bestuurlijke boete opleggen.

Onderdeel b ziet op overtredingen op het werkterrein van de NVWA waarvoor een andere organisatie een interventie toepast en daarbij het interventiebeleid van de NVWA volgt. Dit geldt bijvoorbeeld voor overtredingen van de Wet natuurbescherming die door de NVWA worden geconstateerd en waarvoor RVO.nl een last onder dwangsom op kan opleggen. Daarnaast is het mogelijk dat een andere organisatie een overtreding constateert én daarvoor een interventie toepast. Dit geldt bijvoorbeeld voor overtredingen van de Plantgezondheidswet die door een plantaardige keuringdienst zijn geconstateerd en met een waarschuwing kunnen worden afgedaan door die keuringsdienst.

Onderdeel b bepaalt dat het interventiebeleid van de NVWA alleen van toepassing is voor zover de andere organisatie dit kenbaar heeft gemaakt. Dit kan ook zien op bepaalde onderdelen van het interventiebeleid.

Artikel 1.2, tweede lid Relatie tot cross compliance

Landbouwers die meedoen aan de subsidieregeling van het Europese gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), moeten zich houden aan de voorwaarden van het GLB. Dit betekent dat ze moeten voldoen aan de regels op het gebied van milieu, gezondheid en dierenwelzijn. Internationaal staat dit bekend onder de naam ‘cross compliance’. In Nederland hebben we het meestal over de ‘randvoorwaarden’. De NVWA controleert hierop samen met andere toezichthouders. Wordt niet voldaan aan de voorwaarden van cross compliance, dan kan dat invloed hebben op de uitbetaling van subsidies. Het standaardpercentage kan afhankelijk van de ernst, omvang en duur (permanent karakter) van de overtreding worden verhoogd of verlaagd. Het vaststellen van een lagere subsidie in het kader van cross-compliance is geen sanctie. Daarom is er geen sprake van een dubbele bestraffing van dezelfde overtreding. Zie CBb, 7 september 2021, zaak ECLI:NL:CBB:2021:858, m.n. rechtsoverweging 9. Zie ook Gerechtshof ’s-Hertogenbosch, 10 februari 2016, zaak ECLI:NL:GHSHE:2016:375 en Rechtbank Rotterdam, 15 april 2016, zaak ROT 15/3046.

Artikel 2.1 Uitgangspunten beleidsregel

Met haar toezicht en interventies stelt de NVWA de publieke belangen voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid en tabaks- en alcoholontmoediging centraal. De instrumenten om deze belangen te borgen zijn volgend. Bedrijven zijn zelf verantwoordelijk voor het naleven van de wet- en regelgeving. De NVWA weet waar de grootste maatschappelijke risico’s voor de publieke belangen zich voordoen, spant zich, samen met relevante stakeholders, in om deze risico’s weg te nemen en maakt dit algemeen bekend. Bij de toezichtsstijl van de NVWA past een proactieve, ondernemende en stimulerende houding waar dat kan en is deze disciplinerend waar dat moet. Om optimaal geïnformeerd te zijn en blijven over risico’s in ketens en sectoren werkt de NVWA samen met nationale, Europese en internationale autoriteiten.

De NVWA staat in contact met haar omgeving en heeft daarbij de publieke belangen voor ogen. Omdat problemen zich niet voegen naar de wijze waarop het toezicht is georganiseerd, zoekt de NVWA actief contact met koplopers in de sector, met brancheorganisaties, met NGO’s, met onderzoeksinstituten en met handhavingspartners. Nationaal en internationaal en met respect voor ieders rol en verantwoordelijkheid. Ook met hen zoekt de NVWA de mogelijkheden voor eigentijds en innovatief toezicht op. Daar waar regels en beleid niet passen bij de maatschappelijk gewenste situatie pakt de NVWA haar reflectieve rol en gaat het gesprek aan met de beleidsmaker. De NVWA toont publiek ondernemerschap en mengt zich actief in het maatschappelijk debat als een maatschappelijk probleem daarom vraagt.

Artikel 3.1 Algemene kenmerken van toezicht

Met deze bepaling wordt benadrukt dat de wijze waarop de NVWA haar toezichthoudende taak vervult en interventies toepast vormvrij en techniekneutraal is. Daarmee kan worden ingespeeld op de maatschappelijke en technologische ontwikkelingen.

Internethandel groeit sterk en verdringt in bepaalde domeinen steeds meer en sneller de traditionele fysieke handelskanalen. Toezicht op fysieke activiteiten alléén volstaat daarom niet langer. Bij toezicht op internethandel kan onder andere worden gedacht aan toezicht op online handel van onder andere diervoeder, dierlijke bijproducten, consumentenproducten, bijzondere eet- en drinkwaren, beschermde plant- en diersoorten, tabak en alcohol en gewasbeschermingsmiddelen.

Artikel 3.2 Frequentie van toezicht

In bepaalde bedrijven met hoogfrequent of permanent toezicht, zoals bijvoorbeeld slachthuizen, houdt de NVWA frequenter toezicht dan in andere bedrijven. Een definitie van deze frequenties van toezicht is nodig omdat deze beleidsregel hiervoor op onderdelen mogelijkheden voor afwijking of nadere invulling in specifiek interventiebeleid biedt. Bijvoorbeeld bij de termijn voor het bepalen van herhaalde overtredingen (artikel 4.3, derde lid).

Artikel 3.3 Verscherpt toezicht

Toezicht, waaronder verscherpt toezicht, omvat alle feitelijke activiteiten van de toezichthouders van de NVWA om na te gaan of de wet- en regelgeving wordt nageleefd. Toezicht kan ertoe leiden dat overtredingen worden voorkomen of dat naleving wordt bereikt zonder dat dwingende interventies nodig zijn. Verscherpt toezicht kan de NVWA naar eigen inzicht inzetten als ze van oordeel is dat dat effectief kan zijn een overtreder tot naleving te krijgen. Zonodig is er speelruimte voor een maatwerkaanpak per domein en per overtreder. Verscherpt toezicht kan op vele manieren gestalte krijgen. Voorbeelden zijn: gesprekken met de ondernemer, het vragen om een verbeterplan, het frequenter doen van (on)aangekondigde (her)inspectiebezoeken, het inzetten van extra toezichthouders en het uitvoeren van een eindtoets. Als de NVWA verscherpt toezicht instelt kan, en op sommige toezichtsdomeinen moet, de NVWA de kosten van extra (her)inspectie en de inzet van extra toezichthouders in rekening brengen bij de overtreder.

Artikel 3.4 Informeren over geconstateerde overtredingen

Indien er tijdens toezichtswerkzaamheden overtredingen worden geconstateerd, dient hiervan altijd een terugkoppeling te worden gegeven aan de overtreder. In beginsel gebeurt deze terugkoppeling schriftelijk tenzij er in het specifiek interventiebeleid voor is gekozen om een mondelinge terugkoppeling te geven, zoals bij een lichte overtreding. De terugkoppeling garandeert rechtszekerheid en duidelijkheid voor de overtreder. Tevens draagt het bij aan de dossieropbouw binnen de NVWA.

Deze bepaling laat onverlet dat op specifieke toezichtsdomeinen van de NVWA wet- en regelgeving van toepassing kan zijn die nadere verplichtingen bevat voor het terugkoppelen van inspectiebevindingen aan de overtreder. Zoals bijvoorbeeld Verordening (EU) nr. 2017/625. Naast de terugkoppeling van geconstateerde overtredingen staat het de toezichthouders van de NVWA vrij om ook terugkoppeling te geven van toezichtswerkzaamheden met een positieve uitkomst. Een verplichting daartoe bestaat niet.

Artikel 4.1 Overtredingsklassen

De NVWA houdt risicogebaseerd toezicht. Door overtredingen in te delen in overtredingsklassen wordt op eenduidige manier bepaald welke soorten overtredingen het meest risicovol zijn voor de samenleving en op welke wijze daarop het meest effectief kan worden geïntervenieerd. Leidend daarbij zijn de mogelijke gevolgen van de overtreding voor voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid en tabaks- en alcoholontmoediging. Artikel 5.7 bepaalt dat in bijzondere situaties rekening wordt gehouden met bijzondere verzachtende of verzwarende omstandigheden, wat kan leiden tot een lichtere of zwaardere interventie dan de standaardsituatie waar het interventiebeleid van uit gaat. In dat geval kan een andere interventie meer passend zijn dan de interventie(s) die worden genoemd bij de overtredingsklassen in dit artikel.

Ten opzichte van het Algemeen Interventiebeleid NVWA (Stcrt. 2016, 35103) is de aanduiding van de overtredingsklassen gewijzigd. De voormalige overtredingsklassen A en B worden voortaan aangeduid als overtredingsklasse zwaar. De voormalige overtredingsklassen C en D worden voortaan aangeduid als overtredingsklasse middelzwaar respectievelijk licht.

Lichte overtredingen kunnen schriftelijk of mondeling worden teruggekoppeld aan de overtreder. Ook bij mondelinge terugkoppeling registreert de toezichthouder zijn bevindingen in het zaaksysteem.

Artikel 4.2 Overtreden medewerkingsplicht

Toezicht is niet altijd mogelijk zonder medewerking van betrokkenen. Daarom hebben toezichthouders wettelijke bevoegdheden die zij bij hun toezichtswerkzaamheden kunnen gebruiken. De bevoegdheden zijn neergelegd in titel 5.2 van de Awb. Op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb is iedereen verplicht medewerking te verlenen aan een toezichthouder bij het uitoefenen van die bevoegdheden.

De wet laat open wat onder medewerking wordt verstaan. Alle denkbare vormen van medewerking vallen daaronder voor zover de toezichthouder dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig heeft. Variërend van passief meewerken, toezichtswerkzaamheden dulden, tot actief meewerken, bijvoorbeeld toegang geven tot bepaalde ruimtes, documenten verstrekken of mondeling inlichtingen verschaffen. Aan de medewerkingsplicht wordt, onder andere, niet voldaan als het toezichthouders van de NVWA onmogelijk wordt gemaakt om in een gezonde en veilige omgeving hun toezichtswerkzaamheden te verrichten. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de situatie waarin een gecontroleerde door het niet-naleven van Arbowet- en regelgeving of door agressief, intimiderend of gewelddadig gedrag de toezichthouder hindert om de inspectie naar behoren uit te voeren of het feitelijk onmogelijk maakt om de te inspecteren locatie te betreden.

Overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb geldt als zware overtreding omdat ze het systeem van toezicht door de NVWA ondermijnt en het gezag van de NVWA aantast. Zonder effectief toezicht kunnen overtredingen niet of niet tijdig worden opgemerkt. Met mogelijk ernstige gevolgen voor voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid en tabaks- en alcoholontmoediging.

Uit artikel 4.1 volgt welke interventies bij een zware overtreding kunnen worden toegepast. Voor overtreding van artikel 5:20, eerste lid, Awb kan in het strafrecht een sanctie worden opgelegd wegens overtreding artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht. Zonodig kan ook hiervoor een corrigerende interventie worden toegepast op grond van artikel 5:20, derde lid, van de Awb. Die interventie kan bestaan uit het opleggen van een last onder bestuursdwang of, in plaats daarvan, het opleggen van een last onder dwangsom. Onder omstandigheden kunnen ook andere, meer feitelijke corrigerende interventies worden toegepast. Hierbij volgt de NVWA een escalatiemodel waarbij de ingrijpendheid van de interventie telkens wordt opgeschaald naarmate de ernst van de overtredingen toeneemt. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan het uitnodigen van een gecontroleerde op kantoor van de NVWA voor een indringend gesprek of het tijdelijk niet verrichten van keuringswerkzaamheden in een bedrijf.

Behalve artikel 5:20, eerste lid, van de Awb zijn er medewerkingsverplichtingen opgenomen in specifieke wet- en regelgeving. Bijvoorbeeld in artikel 24 van de Plantgezondheidswet, artikel 8.4, eerste lid, van de Wet dieren, artikel 15 van Verordening (EG) nr. 2017/625 en artikel 4, vierde lid, eerste zin, van Verordening (EG) nr. 853/2004. In gevallen waarin dergelijke specifieke wet- en regelgeving wordt toegepast wordt de medewerkingsverplichting uit de specifieke wet- en regelgeving ten laste gelegd.

Artikel 4.3 Herhaalde overtreding

Als een overtreder vaker hetzelfde soort gedrag vertoont kan dat ertoe leiden dat hij een herhaalde overtreding begaat. Mede op basis van het herhaalde karakter van een overtreding bepaalt het interventiebeleid welke, eventueel ingrijpender, interventie wordt toegepast. Een overtreding geldt niet alleen als herhaald als ze precies dezelfde wettelijke norm betreft maar ook als het een overtreding is van een wettelijke norm die betrekking heeft op vergelijkbare gedragingen. Als een exploitant bijvoorbeeld vaker onhygiënisch werkt kan dat tot gevolg hebben dat hij overtredingen begaat die niet precies dezelfde zijn maar wel aan elkaar verwant. Overtredingen met betrekking tot persoonlijke hygiëne, het schoonhouden van de werkruimte en het schoonhouden van een koelkast vinden allemaal hun oorsprong in hetzelfde gedrag.

Een herhaalde overtreding is niet hetzelfde als recidive. De term ‘herhaalde overtreding’ is afkomstig uit dit interventiebeleid en is van belang voor de interventies die kunnen worden toegepast. Recidive is een term die wordt omschreven in de wet- en regelgeving over bestuurlijke boetes. Recidive zegt iets over de hoogte van de boete en komt pas in beeld wanneer voor eenzelfde overtreding al eens een onherroepelijk geworden bestuurlijke boete is opgelegd. In dat geval wordt het boetebedrag verhoogd.

Artikel 4.4 Herhaalde lichte overtredingen

Lichte overtredingen zijn van geringe aard en omvang. Deze overtredingen leveren daarom in beginsel weinig of geen risico op voor voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid en tabaks- en alcoholontmoediging. Om deze reden kunnen deze overtredingen worden afgedaan met een mondelinge of schriftelijke terugkoppeling. Bij een volgende inspectie kan echter blijken dat de overtreding wordt voortgezet, opnieuw wordt begaan of een wettelijke norm die betrekking heeft op vergelijkbare gedragingen, wordt overtreden. Indien volgens het geldende interventiebeleid sprake is van een herhaalde lichte overtreding, kan een zwaardere interventie aan de orde zijn, wat inhoudt dat de overtreding wordt afgehandeld als een middelzware overtreding. Dit is uitgewerkt in artikel 4.4 in de vorm van een discretionaire bevoegdheid. Er is sprake van een discretionaire bevoegdheid om te voorkomen dat het afhandelen van een herhaalde lichte overtreding als een middelzware overtreding gevolgen heeft die niet in verhouding staan tot de ernst van de overtreding, zoals steeds zwaardere interventies, die in het uiterste geval zelfs tot sluiting kunnen leiden. In artikel 4.4 zijn daarom de volgende criteria opgenomen:

• 1. het risico dat voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid of tabaks- en alcoholontmoediging wordt geschaad;

• 2. het structurele karakter van de overtreding en

• 3. de verwijtbaarheid van de overtreding zoals blijkt uit de houding van de overtreder.

Het risico dat de onder 1 genoemde belangen worden geschaad, zal groter (kunnen) worden naarmate de lichte overtreding(en) langer duren (voortdurende overtreding) of vaker voorkomen. Daarbij kan ook sprake zijn van een structureel karakter, wat ondermijnend kan werken voor het gezag van de NVWA. Om deze redenen kan er aanleiding zijn om een zwaardere interventie toe te passen, dus de overtreding af te handelen als een middelzware overtreding. Daarbij is ook de houding van de overtreder van belang. Hieruit kan blijken dat er sprake is van (zeer) verwijtbaar handelen, wat de kans vergroot dat de overtreding wordt voortgezet of herhaald. Dit is met name het geval wanneer de overtreder bewust de wet- en regelgeving overtreedt en geen initiatief neemt of heeft genomen om zijn gedrag te verbeteren. Er is dan te meer reden voor het toepassen van een zwaardere interventie. Wanneer de overtreder aangemerkt kan worden als goedwillend, proactief of geneigd om de regels te volgen, is er juist weer minder aanleiding om de lichte overtreding af te handelen als een middelzware overtreding. De in artikel 4.4 genoemde criteria zijn niet limitatief. Er kunnen zo nodig ook andere feiten en omstandigheden in overweging worden genomen om te bepalen of afhandeling als middelzware overtreding noodzakelijk is.

Artikel 5.1 Interventies in bestuursrecht en strafrecht

Veel wet- en regelgeving waarop de NVWA toezicht houdt, bevat een stelsel van duale handhaving, waarbij overtredingen doorgaans bestuursrechtelijk worden gehandhaafd.

Strafrechtelijke handhaving kan worden gecombineerd met corrigerende interventies indien de wet- en regelgeving daarin voorziet.

Indien in de wet- en regelgeving een overtreding zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk kan worden gehandhaafd, betrekt de NVWA onder andere, maar niet limitatief, de volgende omstandigheden. Zie onder andere de memorie van toelichting bij de Wet dieren en de Warenwet bij de afweging of de overtreding moet worden voorgelegd aan het Openbaar Ministerie (OM):

• 1. overtreding met (mogelijke) ernstige gevolgen voor voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid of tabaks- en alcoholontmoediging;

• 2. de overtreding duurt voort, kan bestaan uit een risico op maatschappelijk onrust, een risico op slachtoffers of misleiding van de consument;

• 3. de overtreding kan een ernstig verstorend effect hebben op de keten, het systeem of het gezag van de NVWA;

• 4. het financieel voordeel is groot en een bestuursrechtelijke boete heeft daardoor mogelijk geen effect;

• 5. de gevolgen van de overtreding beperken controle of maken deze onmogelijk;

• 6. de intentie van de overtreder is gericht op bewust niet-naleven. Er is sprake van opportunistisch, calculerend of bewust risiconemend gedrag;

• 7. strafrechtelijke handhaving heeft vanwege de persoon van de overtreder (dit kan zijn: status of voorbeeldfunctie) of de aard van de zaak waarschijnlijk meer effect naar de overtreder of werkt normbevestigend naar branche of publiek domein;

• 8. de overtreder heeft een uittreksel Justitiële Documentatie (strafblad) met betrekking tot soortgelijke feiten of er is sprake van recidive.

Uiteindelijk bepaalt het OM of het overgaat tot strafrechtelijke handhaving. Hierbij betrekt het OM de afspraken die tussen het OM en de NVWA zijn gemaakt.

Artikel 5.2 Nalevingshulp

Het optreden van de NVWA is erop gericht om de naleving van de wet- en regelgeving te bevorderen. Bestaande overtredingen moeten worden beëindigd en herhaling van overtredingen moet worden voorkomen. Het geven van uitleg over de toepasselijke wet- en regelgeving kan hier een bijdrage aan leveren. Dit is met name het geval wanneer onbekendheid met of het niet goed begrijpen van de toepasselijke wet- en regelgeving heeft geleid tot het niet naleven ervan. In deze gevallen zal het geven van nalevingshulp, dus het geven van uitleg over welke wet- en regelgeving van toepassing is en wat deze wet- en regelgeving inhoudt, bevorderen dat de wet- en regelgeving wordt nageleefd.

Het geven van nalevingshulp zal echter niet in alle gevallen effectief kunnen zijn, bijvoorbeeld niet in gevallen waarin sprake is van calculerend gedrag en de wet- en regelgeving bewust wordt overtreden. De toezichthouder van de NVWA die de overtreding constateert, zal binnen zijn professionele ruimte een goede inschatting kunnen maken of het geven van nalevingshulp zinvol is. Nalevingshulp wordt daarom als een bijkomende interventie ingezet, die in beginsel bij iedere overtreding kan worden toegepast, naast de interventies die behoren bij de overtredingsklasse waarin de overtreding moet worden ingedeeld. Het is aan de toezichthouder om te beoordelen of het geven van nalevingshulp zinvol is.

Nalevingshulp ziet enkel op de feiten en omstandigheden zoals die zich ter plekke voordoen en is altijd beperkt van aard. Afhankelijk van wat de toezichthouder het meest passend acht, wordt nalevingshulp mondeling of schriftelijk gegeven door de toezichthouder of, in afstemming met de toezichthouder, door een andere medewerker van de NVWA. Nalevingshulp is informerend. De betrokkene is en blijft verantwoordelijk om naleving van de wettelijke voorschriften te realiseren.

Nalevingshulp wordt gegeven aan de overtreder, dus nadat een overtreding is geconstateerd, en dient te worden onderscheiden van handhavingscommunicatie. Dat laatste is een instrument dat door de NVWA naar eigen inzicht en waar nodig wordt ingezet als blijkt dat wettelijke voorschriften duiding behoeven. Dit instrument kan breed worden ingezet, gericht op een groep, branche of bedrijfstak, of op individueel niveau als blijkt uit omstandigheden dat wetsovertreding is te verwachten.

Dat nalevingshulp is gegeven, wordt omschrijvend vastgelegd, zodat de informatie beschikbaar is als inspectieresultaat.

Artikel 5.3 Officiële waarschuwing

De officiële waarschuwing kan mondeling of schriftelijk worden gegeven aan de overtreder. Met de officiële waarschuwing wordt de overtreder erop gewezen dat hij een overtreding heeft begaan.

Wijze van bekendmaken

De officiële waarschuwing wordt zo mogelijk ter plekke direct mondeling gegeven aan de overtreder. De officiële waarschuwing gaat direct in na te zijn gegeven en kan zowel per e-mail, via de elektronische weg, als via de fysieke post schriftelijk worden bevestigd. Op deze manier is de overtreder meteen op de hoogte van de officiële waarschuwing en hoeft niet te wachten op een versie per fysieke post. Deze manier van kenbaar maken past beter in de huidige tijd waarin veel via de elektronische weg wordt gecommuniceerd tussen bestuursorganen en bedrijven of burgers en tussen bedrijven en burgers onderling. Deze weg is daarom een vertrouwde weg voor veel bedrijven en burgers. Hierbij wordt aangesloten bij afdeling 2.3 van de Awb. In principe is de tekst van de officiële waarschuwing die via de elektronische weg wordt gestuurd dezelfde als de tekst van de schriftelijke officiële waarschuwing die per fysieke post wordt gestuurd. Als een overtreding wordt geconstateerd is het in voorkomende gevallen niet meteen duidelijk welke interventies worden toegepast. In deze gevallen stelt de toezichthouder de overtreder in kennis van de overtreding en dat een interventie volgt. Afhankelijk van het dossier volgt dan een waarschuwing of een zwaardere interventie zoals een bestuurlijke boete. Hiermee wil de NVWA de overtreder zo snel mogelijk laten weten dat hij een overtreding heeft begaan waarvoor bij herhaling zwaardere interventies kunnen worden toegepast.

Overig

Een officiële waarschuwing is geen besluit in de zin van de Awb. Elke officiële waarschuwing geldt als één waarschuwing. Indien de overtreding niet wordt beëindigd, kan zo nodig een andere interventie volgen.

Artikel 5.4 Meerdere overtredingen tijdens één inspectie – stapeling

Tijdens één (her)inspectie kunnen meerdere (soorten) overtredingen geconstateerd worden die leiden tot een rapport van bevindingen voor een voornemen tot een bestuurlijke boete.

Stapeling

Bij het opleggen van bestuurlijke boetes worden maximaal vijf overtredingen beboet. Bij meer dan vijf bestuurlijke boetes is het de vraag of het toegepaste middel (meer dan vijf bestuurlijke boetes) nog wel in redelijke verhouding staat tot het doel (naleving bewerkstelligen). De NVWA bepaalt per dossier welke vijf overtredingen worden beboet. Dit is afhankelijk van de ernst van de overtredingen.

Per locatie

Het maximum van vijf bestuurlijke boetes geldt per overtreder en per locatie. Dit betekent dat als er sprake is van meerdere overtredingen op verschillende locaties, die begaan zijn door één overtreder, dan worden er per locatie maximaal vijf bestuurlijke boetes opgelegd. Indien er meerdere overtreders activiteiten uitvoeren op één locatie (bijvoorbeeld een handelsmarkt), dan geldt dat elke overtreder op die locatie voor maximaal vijf overtredingen een bestuurlijke boete krijgt.

Artikel 5.5 Toepassen corrigerende interventie

In de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) staat een beoordelings- en toetsingskader om de evenredigheidstoets uit te voeren, zoals bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, Awb. Deze toets voert het bestuursorgaan uit bij het toepassen van een corrigerende interventie. De toets bestaat uit drie stappen. Deze stappen zijn verwerkt in artikel 5.5. De corrigerende interventie brengt geen onnodig nadelige gevolgen met zich mee. Dit betekent dat de gevolgen van de interventie in verhouding staan tot het te bereiken doel.

Artikel 5.6 Toepassen meerdere interventies

In artikel 5.6 is aangegeven in welke gevallen zowel een herstelsanctie als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, onderdeel b, van de Awb als een bestraffende sanctie kunnen worden opgelegd. Hiervoor is aangesloten bij de communautaire regelgeving waarin veelal, met name in recente regelgeving, wordt bepaald dat sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn. De handhaving van deze EU-regelgeving en de daarop gebaseerde nationale regelgeving dient in overeenstemming te zijn met de genoemde criteria. Uit oogpunt van consistentie ligt het in de rede om dezelfde criteria te hanteren voor de handhaving van alle wet- en regelgeving waar dit interventiebeleid op ziet. In artikel 5.5 is aangegeven welke corrigerende interventie, waaronder de herstelsanctie, passend is. De criteria in artikel 5.6 zien met name op evenredigheid en doelmatigheid. Het begrip doelmatigheid sluit aan op het begrip doeltreffend in de EU-regelgeving. Doelmatigheid kan ook betrekking hebben op het voorkómen van herhaling, bijvoorbeeld bij een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling. Daarmee is in zekere mate ook sprake van een afschrikkende interventie. Dit zal echter niet voor alle herstelsancties gelden. Een herstelsanctie alléén kan uit oogpunt van specifieke en generale preventie onvoldoende doeltreffend en afschrikkend zijn. Of anders gezegd, de opgelegde corrigerende interventie geeft de overtreder onvoldoende prikkel om herhaling te voorkomen. Dat kan reden zijn om daarnaast een bestraffende sanctie zoals een bestuurlijke boete op te leggen, vanwege het punitieve, dus leedtoevoegende, karakter ervan. Omgekeerd geldt dat enkel het opleggen van een bestraffende sanctie ook niet doeltreffend, evenredig en afschrikkend hoeft te zijn. Zo kan een bestuurlijke boete, met name bij gefixeerde boetestelsels, zodanig laag zijn dat de prikkel die hiervan uitgaat onvoldoende sterk is om de overtreding te beëindigen of herhaling te voorkomen. De overtreder kan een boete als “onkosten” zien, zonder zijn gedrag te veranderen. Dit geldt met name wanneer de boete geruime tijd na het constateren van de overtreding wordt opgelegd, wat te meer kan gelden bij strafrechtelijke boetes. In deze gevallen is het zinvol om eveneens een herstelsanctie op te leggen. Het opleggen van één sanctie is derhalve niet altijd voldoende om aan de criteria doeltreffend, evenredig en afschrikkend te voldoen. Daarom bepaalt artikel 5.6 dat zowel een bestraffende sanctie, als een herstelsanctie wordt opgelegd als dat nodig is om aan genoemde criteria te voldoen.

Artikel 5.7 Interventies in bijzondere situaties

Deze bepaling bevat nadere handvatten hoe een toezichthouder kan bepalen of sprake is van een bijzondere situatie en hoe hij in dergelijke gevallen passend kan (laten) interveniëren. Soms is maatwerk geboden in plaats van de interventies die in deze beleidsregel en in specifiek interventiebeleid staan genoemd. De toezichthouder legt gemotiveerd vast in de rapportage, bijvoorbeeld in het dossier of rapport van bevindingen, waarom het toepassen in bijzondere situaties van toepassing was. Daarbij wordt duidelijk aangegeven op welke manier de afhandeling is aangepast aan de situatie. Hierbij wordt aangeven waar het interventiebeleid van uitgaat en in hoeverre dit is toegepast in de onderliggende bijzondere situatie. De betrokkene wordt hiervan op de hoogte gesteld door de toezichthouder, zodat hij weet dat er een dossier wordt bijgehouden in het NVWA zaaksysteem. Het gedrag van de overtreder en de feiten en omstandigheden van de situatie kunnen ertoe leiden dat een overtreding als meer of minder ernstig, verwijtbaar of toerekenbaar wordt beschouwd. Daardoor kunnen interventies uit een andere overtredingsklasse in een specifiek geval passender zijn. Soms kunnen het gedrag van de overtreder of de feiten en omstandigheden van de situatie er namelijk toe leiden dat een andere interventie als passender wordt beschouwd. Daarbij kan het gaan om zowel verzachtende als verzwarende omstandigheden. Dergelijke omstandigheden kunnen tot het oordeel leiden dat een lichtere interventie voldoende, dan wel zwaardere interventie nodig is om effectief naleving te bewerkstelligen. Een indicatieve opsomming van verzachtende omstandigheden zijn:

• de overtreder is goedwillend, proactief en geneigd de regels te volgen;

• de persoon van de overtreder lijkt niet overeen te komen met de doelgroep die de wetgever voor ogen had of

• er is sprake van conflicterende wet- en regelgeving waaraan de overtreder moet voldoen.

Indicatieve voorbeelden van verzwarende omstandigheden zijn:

• de overtreder is opportunistisch en calculerend;

• de overtreder heeft (bedoeld) financieel voordeel behaald met de overtreding;

• de overtreder heeft een voorgeschiedenis van herhaalde overtredingen, recidive of verscherpt toezicht of

• er is een verhoogd risico dat een overtreding de publieke belangen van voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid of tabaks- en alcoholontmoediging schaadt. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan een (dreigende) uitbraak van een dierziekte of een voedselveiligheidsincident.

Artikel 5.8 Experimenteerruimte

Een burger, bedrijf of instelling kan onder te stellen voorschriften en beperkingen in het kader van bijvoorbeeld ontwikkelingen in de maatschappij, wetenschap, innovatie en of het ontwikkelen van nieuwe wet- en regelgeving gebruik maken van experimenteerruimte om activiteiten tijdelijk anders te gaan doen. Een vorm van een experiment kan een pilot zijn om tijdelijk iets uit te proberen.

De NVWA heeft in beginsel de plicht om te handhaven als er in strijd met de wet- en regelgeving wordt gehandeld. Daarom is het nodig om expliciet een kader te geven aan een betrokkene waarbinnen hij veilig kan acteren indien hij wil experimenteren buiten de wettelijke grenzen.

Een pilot of ander gebruik van experimenteerruimte is tijdelijk en erop gericht om voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn, natuur en milieu, plantgezondheid, productveiligheid en tabaks- of alcoholontmoediging te bevorderen. De NVWA blijft te allen tijde bevoegd om passende interventies toe te passen indien deze publieke belangen door het experiment te zeer in het geding komen.

De ruimte om te experimenteren kan, afhankelijk van de ruimte die de wet- en regelgeving biedt, door de beleidsverantwoordelijke Minister of door de NVWA worden gegeven.

Artikel 5.9 private controlesystemen

Het is mogelijk dat een bedrijf meedoet aan een privaat controlesysteem. Dit houdt in dat een bedrijf zich laat controleren door een onafhankelijke derde die toetst aan de normen van een door de NVWA geaccepteerd controlesysteem. Deelname aan een door de NVWA geaccepteerd controlesysteem borgt dat een bedrijf voldoet aan, een deel van, de wettelijke eisen van bijvoorbeeld voedselveiligheid. Wanneer een bedrijf meedoet aan een privaat controlesysteem, kan de NVWA haar toezicht en interventies aanpassen. Gedacht kan worden aan bezoekfrequentie en welke interventies de NVWA toepast.

Kenmerken van controlesystemen zijn in ieder geval:

• interne borging;

• onafhankelijkheid beoordeling (controles door uitvoeren van inspecties of audits);

• naleving van (delen van) wet- en regelgeving, voor zover opgenomen in de norm van een privaat controlesysteem, is geborgd;

• voldoende zelfregulerend en corrigerend vermogen.

Artikel 6.2 Inwerkingtreding

Anticiperend op de inwerkingtreding van deze beleidsregel zijn de volgende onderwerpen, bij wijze van tijdelijke afwijking van het Algemeen Interventiebeleid NVWA (Stcrt. 2016, 35103), gepubliceerd op de website van de NVWA (https://www.nvwa.nl/ondernemers/toezicht-maatregelen-en-boetes/interventiebeleid/herziening-van-het-algemeen-interventiebeleid) en worden zij toegepast met ingang van:

• a. 15 juni 2023

  • nalevingshulp (nu artikel 5.2);

  • herhaalde lichte overtredingen (nu artikel 4.4);

  • toepassen corrigerende interventie (nu artikel 5.5);

  • toepassen meerdere interventies (nu artikel 5.6);

  • niet-limitatief overzicht van interventies (voorheen bijlage B) (nu bijlage bij artikel 4.1, derde lid).;

  • interventiebeleid in relatie tot cross compliance werkzaamheden (nu artikel 2.1, tweede lid);

  • informeren over geconstateerde overtredingen (nu artikel 3.4);

  • meerdere overtredingen tijdens één inspectie – stapeling (nu artikel 5.4);

  • interventies in bijzondere situaties (nu artikel 5.7);

  • toezicht op internethandel (nu artikel 3.1, tweede lid);

• b. 2 oktober 2023:

  • officiële waarschuwing (nu artikel 5.3);

  • herhaalde overtreding (nu artikel 4.3);

  • verscherpt toezicht (nu artikel 3.3);

  • frequentie van toezicht waaronder hoogfrequent en permanent toezicht (nu artikel 3.2);

  • overtredingsklassen (nu artikel 4.1);

• c. 1 december 2023:

  • interventie in bestuursrecht en strafrecht (nu artikel 5.1);

  • experimenteerruimte (nu artikel 5.8);

  • overtreden medewerkingsplicht (nu artikel 4.2);

  • reikwijdte beleidsregel (NVWA inspecteert voor anderen en vice versa) (nu artikel 1.2, eerste lid);

  • private controlesystemen (nu artikel 5.9).

Omdat deze onderwerpen al worden toegepast is ervoor gekozen om de beleidsregel in werking te laten treden met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin hij wordt geplaatst.

De inhoud van deze beleidsregel is doorgevoerd in de beleidsregels die samen het specifiek interventiebeleid vormen. Verouderde inhoud en verwijzingen zijn vervangen of geschrapt. Het gewijzigde specifiek interventiebeleid treedt gelijktijdig met deze beleidsregel in werking.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de Minister en Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de Minister van Economische Zaken en Klimaat, de Minister voor Natuur en Stikstof, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Justitie en Veiligheid, namens dezen: G.J.C.M. Bakker De inspecteur-generaal van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit