Besluit van de Minister van Financiën, van 9 februari 2022, nr. 11359, tot instelling van de Werkgroep Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Jeugdcriminaliteit (Instellingsbesluit Werkgroep IBO Jeugdcriminaliteit)

De Minister van Financiën,

Gelet op artikel 2 van de Wet vergoedingen adviescolleges en commissies;

Besluit:

Artikel 1 Begripsbepalingen

In dit besluit wordt verstaan onder:

a. minister:

Minister van Financiën;

b. werkgroep:

werkgroep, bedoeld in artikel 2.

Artikel 2 Instelling en taak

• 1. Er is een werkgroep IBO Jeugdcriminaliteit.

• 2. De werkgroep heeft tot taak een interdepartementaal beleidsonderzoek uit te voeren conform de taakopdracht zoals gepubliceerd in de Najaarsnota 2021 (Kamerstukken Tweede Kamer vergaderjaar 2021–2022, 35 975, nr. 1).

• 3. Het onderzoek moet resulteren in een rapport waarin één of meerdere beleidsopties in kaart worden gebracht op het betreffende beleidsterrein.

Artikel 3 Samenstelling werkgroep, benoeming leden en instellingsduur

• 1. De werkgroep bestaat uit een voorzitter en een aantal leden.

• 2. De voorzitter en de andere leden hebben zitting op persoonlijke titel en oefenen hun functie uit zonder last of ruggespraak.

• 3. De voorzitter en de andere leden worden door de minister benoemd.

• 4. Tot voorzitter van de werkgroep wordt benoemd Maarten Ruys.

• 5. Voor de duur van de werkgroep worden tot lid van de werkgroep benoemd:

  • Hans de Pooter (Ministerie van Financiën)

  • Elke van Amelsforst (Ministerie van Justitie en Veiligheid)

  • Martijn Sanders (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap)

  • Wijnand Stevens (Ministerie van Algemene Zaken)

  • Wendela Kuper (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport)

  • Menno de Graaf (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)

  • Karin Graver (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid)

• 6. De leden van de werkgroep werkzaam voor de overheid kunnen bij afwezigheid of verandering van baan vervangen worden door een collega van dezelfde werkgever.

• 7. De werkgroep kan besluiten aanvullende leden uit te nodigen om deel te nemen aan de werkgroep.

Artikel 4 Instellingsduur

• 1. De werkgroep wordt ingesteld per 10 januari 2022.

• 2. De werkgroep wordt opgeheven twee weken nadat het rapport zoals bedoeld in artikel 2 door de Minister van Financiën aan de Minister van Justitie en Veiligheid aangeboden, behoudens voor zover de werkgroep nog wordt verzocht toelichting te geven op het eindrapport.

Artikel 5 Secretariaat

• 1. De werkgroep wordt in haar werkzaamheden bijgestaan door een secretariaat.

• 2. De Minister van Financiën en de Minister van Justitie en Veiligheid voorzien in het secretariaat van de commissie.

• 3. Het secretariaat is voor de inhoudelijke uitvoering van zijn taak uitsluitend verantwoording schuldig aan de voorzitter van de werkgroep.

• 4. De minister draagt, na overleg met de werkgroep, zorg voor de nodige voorzieningen ten behoeve van de werkzaamheden van de werkgroep.

Artikel 6 Werkwijze

• 1. De werkgroep stelt haar eigen werkwijze vast, met inachtneming van de spelregels voor interdepartementale beleidsonderzoeken zoals vastgesteld bij de vierde voortgangsrapportage van de Operatie Inzicht in Kwaliteit.

• 2. De werkgroep verstrekt desgevraagd aan de minister de voor de uitoefening van zijn taak benodigde inlichtingen. De minister kan inzage vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden, voor zover dat voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig is.

Artikel 7 Openbaarmaking

Rapporten, notities, verslagen, adviezen en andere producten die door of namens de werkgroep worden vervaardigd of vergaard, worden niet door de werkgroep openbaar gemaakt, maar uitsluitend aan de minister uitgebracht of overgedragen.

Artikel 8 Archiefbescheiden

De werkgroep draagt zo spoedig mogelijk na beëindiging van haar werkzaamheden of, zo de omstandigheden daartoe aanleiding geven, zoveel eerder, de bescheiden betreffende die werkzaamheden over aan het archief van de Directie Inspectie der Rijksfinanciën.

Artikel 9 Inwerkingtreding

Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst en werkt terug tot en met 10 januari 2022.

Artikel 10 Vergoeding

De voorzitter ontvangt met ingang van 1 januari 2022 een vaste vergoeding per maand. De toepasselijke salarisschaal voor de voorzitter is salarisschaal 18, hoogste trede, van paragraaf 6.3 van de CAO Rijk. De arbeidsduurfactor voor de voorzitter is 0,15 per maand.

Artikel 11 Citeertitel

Dit besluit wordt aangehaald als: Instellingsbesluit Werkgroep IBO Jeugdcriminaliteit.

Dit besluit zal in de Staatscourant worden geplaatst en in afschrift worden gezonden aan betrokkenen.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag

TOELICHTING

Interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) ontwikkelen alternatieven voor bestaand beleid. In principe vinden elk jaar een aantal IBO’s plaats naar uiteenlopende beleidsterreinen. IBO’s worden gecoördineerd door het Ministerie van Financiën. IBO’s worden uitgevoerd door een interdepartementale werkgroep die onder staat leiding van een onafhankelijk voorzitter. De voorzitter wordt ondersteund door een onafhankelijk secretariaat, bestaande uit secretarissen van het Ministerie van Financiën en de meest betrokken vakdepartementen. Bij de uitvoering van IBO’s geldt een aantal spelregels die zijn vastgesteld als bijlage bij de vierde voortgangsrapportage van de operatie Inzicht in Kwaliteit.

Deze ronde (2021/2022) vinden IBO’s plaats naar de volgende onderwerpen:

• Publieke investeringen in een politiek bestuurlijke context

• Vermogensverdeling

• Ouderenzorg

• Vereenvoudiging sociale zekerheid

• Sturing op kwaliteit van onderwijs

• Jeugdcriminaliteit

De taakopdracht van het IBO Jeugdcriminaliteit is gepubliceerd in de Najaarsnota 2021 (Kamerstukken Tweede Kamer vergaderjaar 2021–2022, 35 975, nr. 1).

Taakopdracht IBO Jeugdcriminaliteit

Inleiding

De afgelopen decennia is een daling zichtbaar in jeugdcriminaliteit, maar een stijging van ernstige delicten¹. Dit is een zorgelijke ontwikkeling waarbij jongeren verantwoordelijk zijn voor een toename van delicten als (vuur)wapens, drugs en zware geweldsdelicten. Voorkomen moet worden dat jongeren met politie en justitie in aanraking komen, doorgroeien tot (geharde) criminelen en daarmee een groot risico lopen op een uitzichtloze toekomst. Een vroeg begin van de criminele carrière en de aanwezigheid van bepaalde risicofactoren kunnen ervoor zorgen dat daders een grotere kans hebben om een langere periode crimineel actief te blijven.

Vaak zijn er al eerder signalen dat het niet goed gaat met een jongere, zoals schoolverzuim en problemen in de thuissituatie. Er is steeds meer (internationaal) onderzoek beschikbaar over de mechanismen van intergenerationele overdracht van crimineel gedrag, waaruit blijkt dat kinderen van ooit veroordeelde ouders een veel groter risico lopen om met justitie in aanraking te komen dan kinderen met ouders zonder antecedenten. Daarnaast heeft 11% tot 13% van de jongeren in justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) een indicatie voor een licht verstandelijke beperking en circa 30% is mogelijk zwakbegaafd.² Eenmaal op het criminele pad komen jongeren hier moeilijk vanaf: recidive onder jeugdige daders is hoog. Ruim een derde van de jeugdige daders en 56% van de ex JJI-pupillen valt binnen twee jaar in herhaling.³ Mogelijk dat ook gebrek aan perspectief en kansen op de arbeidsmarkt, scholing of huisvesting hieraan ten grondslag liggen. Voor veruit de meeste jeugdigen is het verblijf binnen een JJI van korte duur. Preventief gehechten vormen de grootste groep instromers in de JJI’s. Ongeveer 50 procent van deze jeugdigen staat binnen een maand weer buiten.⁴ Dit heeft consequenties voor wat binnen het kader van de vrijheidsbeneming mogelijk is.

Een kleine groep jongeren die in aanraking komt met criminaliteit, komt uiteindelijk terecht in een JJI. Door de beperkte volumes van de JJI’s leidt een toename van behoefte aan detentieplekken al snel tot druk op de inrichtingen: de beheersingsmogelijkheden om hierop te anticiperen zijn beperkt. De behoefte aan detentieplekken wordt geraamd met het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ). Nadat het model een jarenlange daling en uiteindelijke stabilisatie liet zien, is in 2019 besloten de overcapaciteit af te stoten en inrichtingen te sluiten. Er is gestart met het programma Vrijheidsbeneming op Maat (VOM) en laagbeveiligde capaciteit gerealiseerd in de vorm van Kleinschalige Voorzieningen Justitiële Jeugd (KVJJ’s). Daarmee is ingezet op meer maatwerk voor gerichte screening en differentiatie in beveiligingsniveau en zorgintensiteit. De JJI’s zijn specialistische voorzieningen, wat resulteert in een hoge dagprijs. Daardoor leidt een hogere bezetting snel tot een kostenstijging.

De meest recente ramingen laten zien dat de capaciteitsbehoefte aan JJI-plekken, voor met name de hoogbeveiligde plekken, blijft stijgen.

Ontwikkeling PMJ2019–2022: benodigde operationele capaciteit per jaar volgens opeenvolgende ramingen

Raming	2021	2022	2023	2024	2025	2026
PMJ2019	398	400	402	402	402	402
PMJ2020	402	387	380	358	358	358
PMJ2021	519	517	514	514	514	514
PMJ2022	569	583	595	595	595	596

Op dit moment loopt Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) tegen de grenzen van de huidige capaciteit aan. Dit heeft recent geleidt tot onder andere het tijdelijk openen van een extra locatie. Er is ook een wachtlijst ontstaan van jongeren die hun straf in vrijheid afwachten (‘zelfmelders’), waardoor er voor deze jongeren geruime tijd verstrijkt tussen het vonnis en de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf. Het tekort zit niet alleen in de beschikbaarheid van JJI-plekken, maar ook in de beschikbaarheid van personeel. Het verloop van medewerkers is groot en er bestaat een reëel risico dat op termijn onvoldoende personeel beschikbaar is. Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, Inspectie Justitie en Veiligheid, de Inspectie voor het Onderwijs en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid hebben recentelijk aandacht gevraagd hiervoor.⁵

Doelstelling

Dit IBO heeft als doel om beleidsvarianten in beeld te brengen gericht op een meer toekomstbestendige en beheersbare aanpak van jeugdcriminaliteit zodat toekomstige ontwikkelingen zoals nieuwe criminaliteitsfenomenen en schommelingen in capaciteitsbehoefte goed opgevangen kunnen worden. De vragen in de opdracht aan de werkgroep zijn breed geformuleerd. De werkgroep heeft de ruimte om hier nadere focus in aan te brengen gedurende de uitvoering van het onderzoek. Daarbij wordt zowel één 20% intensiveringsvariant als één 20% besparingsvariant uitgewerkt t.o.v. het basispad.

De grondslag bestaat in ieder geval uit de bijdrage van Justitie en Veiligheid aan DJI voor de justitiële jeugdplaatsen zoals opgenomen in onderstaande tabel. Afhankelijk van de afbakening die door de werkgroep vastgesteld zal worden, kunnen nog aanvullende posten onderdeel worden van de grondslag.

JenV-bijdrage aan DJI voor justitiële jeugdplaatsen (in duizenden euro)

2021	2022	2023	2024	2025	2026
176.910	174.546	173.366	175.442	176.581	176.581

Opdracht aan de werkgroep

De werkgroep wordt gevraagd om verschillende beleidsvarianten in kaart te brengen voor een toekomstbestendige aanpak van jeugdcriminaliteit. Om tot deze varianten te komen worden eerst verkennende vragen uitgewerkt:

• Wat zijn de kenmerken van jongeren die met jeugdcriminaliteit in aanraking komen en in hoeverre is er een ontwikkeling in zichtbaar in criminaliteitsfenomenen?

• Welke (historische) ontwikkelingen zijn zichtbaar in de wijze waarop jeugdstraf(recht) wordt toegepast?

• Op welke wijze beïnvloeden beleidskeuzes op andere terreinen zoals onderwijs, jeugdhulp, sociaal domein, wonen en het veiligheidsdomein de in- en uitstroom bij in de jeugdstrafrechtketen (zowel positief als negatief)?

• Hoe verhoudt het Nederlandse jeugdsanctiebeleid zich internationaal en welke lessen zijn hieruit te trekken voor Nederland?

Vervolgens worden maatregelen uitgewerkt die de aanpak van jeugdcriminaliteit toekomstbestendig maken. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen:

• Het voortraject dat zich in het leven van een jongere afspeelt voordat hij of zij in aanraking komt met criminaliteit.

  • Worden de interventies in het onderwijs en het gemeentelijk domein gericht op het voorkomen van jeugdcriminaliteit op dit moment optimaal ingezet en zo nee, welke maatregelen zijn er nodig om dit te verbeteren?

  • Welke goede voorbeelden van initiatieven op gemeentelijk niveau op gebied van vroeg signalering en inzet van onderwijs zijn bekend en kunnen mogelijk breder worden ingezet?

• De instroom en doorstroom in de jeugdstrafrechtketen, waarbij het van belang is dat jongeren een passende sanctie opgelegd krijgen. Daarbij is gegeven bovenstaande ontwikkelingen in de capaciteit van de JJI’s speciale aandacht voor beheersbaarheid van dit domein.

  • Zijn JJI’s de juiste plek voor de ouder en zwaarder wordende doelgroep en zo ja, zijn ze hiertoe goed genoeg uitgerust, bijvoorbeeld in het aanbod van onderwijs?

  • Wat zijn de mogelijkheden voor betekenisvolle alternatieven voor straffen korter dan drie maanden?

  • Hoe kan in de toekomst flexibel worden ingespeeld op fluctuaties in de instroom bij JJI’s, zowel in de inzet van JJI-plekken als in het aantrekken en behouden van goed personeel?

  • Hoe ontwikkelt de prijs van JJI-plekken zich in de tijd en in hoeverre is hier meer doelmatigheid mogelijk?

• Uitstroom uit de jeugdstrafrechtketen, waarbij het van belang is dat jongeren niet opnieuw de fout in gaan en recidiveren.

  • Welke maatregelen kunnen worden getroffen om jongeren die in aanraking komen met het jeugdstrafrecht meer perspectief te bieden?

  • Welke maatregelen worden momenteel door JJI’s samen met maatschappelijke partners, zoals onderwijs, gemeenten en reclassering, genomen die zorgen voor uitstroom, vermindering van recidive, nazorg en resocialisatie van jongeren uit JJI’s en hoe kan dit waar nodig worden verbeterd?

Organisatie van het onderzoek

De werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van JenV, AZ, FIN, VWS, BZK, OCW, SZW en het SCP. De werkgroep staat onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. De voorzitter wordt ondersteund door secretarissen van de Ministeries van FIN en JenV.

Het IBO zal starten in januari 2022 en wordt uiterlijk afgerond in juni 2022.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag

---

1 WODC (2021). Monitor jeugdcriminaliteit: ontwikkelingen sinds begin deze eeuw.

2 https://nscr.nl/app/uploads/2021/03/DJI_Kenmerken-vanjustitiabelen_rapport_20210104.pdf.

3 WODC (2021). Ontwikkelingen in de recidive onder jeugdigen.

4 Kamerstukken II 2018/19, 28 741, nr. 53.

5 Voortgangsbrief intensief toezicht inspecties JJI's | Brief | Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (igj.nl)