Advies Raad van State inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het kindgebonden budget tot tijdelijke intensivering van het kindgebonden budget in verband met koopkrachtondersteuning en tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet en enkele andere wetten in verband met het afschaffen van de inkomensondersteuning voor AOW’ers

Nader Rapport

16 september 2022

Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het kindgebonden budget tot tijdelijke intensivering van het kindgebonden budget in verband met koopkrachtondersteuning en tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet en enkele andere wetten in verband met het afschaffen van de inkomensondersteuning voor AOW’ers

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 2 september 2022, nr. 2022001782, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 12 september 2022, nr. W12.22.0179, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

No W12.22.0179/III

’s-Gravenhage, 12 september 2022

Bij Kabinetsmissive van 2 september 2022, no.2022001782, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het kindgebonden budget tot tijdelijke intensivering van het kindgebonden budget in verband met koopkrachtondersteuning en tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet en enkele andere wetten in verband met het afschaffen van de inkomensondersteuning voor AOW’ers, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel maakt deel uit van het pakket Belastingplan 2023, samen met de volgende voorstellen:

• Belastingplan 2023;

• Wet rechtsherstel box 3;

• Wet overbruggingsregeling box 3;

• Wet minimum CO₂-prijs industrie;

• Wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de overgangsperiode bij de invoering van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens;

• Delegatiebepaling geen invorderingsrente in specifieke gevallen.

Het voorstel voorziet in het afschaffen van de Inkomensondersteuning voor AOW’ers (IOAOW) en in intensivering van het kindgebonden budget.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over het tijdpad voor de voorgenomen afschaffing van de IOAOW in samenhang met de verhoging van de uitkering ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW). In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het wetsvoorstel.

De afschaffing van de IOAOW hangt samen met de bijzondere verhoging van het wettelijk minimumloon (wml) per 1 januari 2023. Vanwege de koppeling van de AOW-uitkering aan het wml stijgt de AOW-uitkering mee. In verband daarmee is besloten om met de verhoging van de AOW-uitkeringen de IOAOW af te schaffen. Het voornemen bestond om de verhoging in drie stappen over de jaren 2023–2025 uit te smeren, en daarmee ook de afbouw en afschaffing van de IOAOW.¹

Nu besloten is het wml, en daarmee ook de AOW-uitkering in één keer te verhogen per 1 januari 2023, begrijpt de Afdeling de thans voorgestelde afschaffing van de IOAOW. Uit de toelichting maakt zij echter op dat de IOAOW voor de jaren 2023 en 2024 in stand wordt gelaten, maar wordt verlaagd naar € 5 per maand en pas per 1 januari 2025 zal worden afgeschaft. Dit blijkt echter niet uit de inwerkingtredingsbepaling, die regelt dat de afschaffing plaatsvindt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

Uit de toelichting wordt niet duidelijk waarom voor deze gefaseerde aanpak is gekozen en niet voor afschaffing van de IOAOW per 1 januari 2023, in lijn met de verhoging van de AOW-uitkering. Evenmin wordt duidelijk waarom de afschaffing plaatsvindt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, in plaats van een regeling daartoe in het voorstel zelf.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

In reactie op het advies van de Afdeling merkt het kabinet op dat met het stijgen van de AOW-uitkering de noodzaak tot een aanvullende inkomensondersteuning voor AOW-ers op termijn vervalt. De IOAOW wordt daarom eerst verlaagd, en vervolgens afgeschaft. Per saldo neemt daarbij het inkomen van AOW-gerechtigden toe: de AOW stijgt meer als gevolg van de bijzondere minimumloonsverhoging dan de IOAOW daalt doordat deze wordt afgeschaft. Het tijdpad voor de verlaging van de IOAOW in 2023 en vervolgens het afschaffen van de IOAOW in 2025 is ingegeven vanuit de gedachte dat AOW-gerechtigden een voordeel hebben van een hogere AOW-uitkering die gedeeltelijk wordt getemperd door het verlagen en vervolgens afschaffen van de IOAOW. Hierdoor komt het inkomenseffect van de bijzondere minimumloonsverhoging voor gepensioneerden lager uit dan dat van andere uitkeringsgerechtigden. Het kabinet acht dit aanvaardbaar, omdat uit de meest recente beleidsdoorlichting van de publieke Oudedagsvoorzieningen blijkt dat de AOW-uitkering momenteel ruimer is dan het sociaal minimum. Dit heeft zijn weerslag in het lagere armoederisico dat huishoudens vanaf de AOW-gerechtigde leeftijd hebben ten opzichte van jongere huishouden.

Het in stand houden van een deel van de IOAOW in 2023 en 2024 is onderdeel van het totale koopkrachtbeeld zoals dat in de augustusbesluitvorming tot stand is gekomen. Het sluit aan bij de breed gedragen wens in beide Kamers ten aanzien van het koopkrachtbeeld specifiek voor ouderen. Bovendien biedt deze weg der geleidelijkheid ouderen de gelegenheid om te wennen aan de afbouw. Alles afwegende komt het kabinet tot het oordeel dat het in het voorliggende wetsvoorstel neergelegde afbouwtraject een afgewogen beeld biedt dat past binnen het bredere koopkrachtbeleid. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting aangevuld.

Voor de afschaffing van de inkomensondersteuning voor AOW-ers is – anders dan bij de wijziging van de Wet op het kindgebonden budget – gekozen voor inwerkingtreding bij koninklijk besluit. De wijziging van de Wet op het kindgebonden budget treedt in werking met ingang van 1 januari 2023. Om te voorkomen dat er aan het eind van het wetstraject onvoldoende tijd resteert voor het vaststellen en publiceren van een koninklijk besluit, is voor die wijziging gekozen voor een vaste datum van inwerkingtreding. Omdat de afschaffing van de inkomensondersteuning AOW-ers per 1 januari 2025 in werking treedt, is voor de bepalingen die verband houden met die wijziging gekozen voor inwerkingtreding bij koninklijk besluit. Deze keus vloeit voor uit aanwijzing 4.21 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, die voorschrijft dat voor de inwerkingtredingsbepaling van een wet zo veel mogelijk wordt gekozen voor inwerkingtreding bij koninklijk besluit. Naar aanleiding van het advies is de inwerkingtredingsbepaling aangepast door beter tot uitdrukking te brengen dat inwerkingtreding bij koninklijk besluit het uitgangspunt is.

Tot slot is van de gelegenheid van dit nader rapport gebruikgemaakt om de wijziging opgenomen in artikel V, welke ziet op wijziging van de Wet op het kindgebonden budget, technisch te herformuleren en de artikelsgewijze toelichting bij dit artikel aan te vullen. Deze aanpassingen wijzigen echter niets aan de strekking van het artikel. Ook is de reactie van de Sociale Verzekeringsbank en Toeslagen verwerkt in de memorie van toelichting.

Ik verzoek U mede namens de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, C.E.G. van Gennip.

Advies Raad van State

No. W12.22.0179/III

’s-Gravenhage, 12 september 2022

Aan de Koning

Bij Kabinetsmissive van 2 september 2022, no.2022001782, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op het kindgebonden budget tot tijdelijke intensivering van het kindgebonden budget in verband met koopkrachtondersteuning en tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet en enkele andere wetten in verband met het afschaffen van de inkomensondersteuning voor AOW’ers, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel maakt deel uit van het pakket Belastingplan 2023, samen met de volgende voorstellen:

• Belastingplan 2023;

• Wet rechtsherstel box 3;

• Wet overbruggingsregeling box 3;

• Wet minimum CO₂-prijs industrie;

• Wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de overgangsperiode bij de invoering van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens;

• Delegatiebepaling geen invorderingsrente in specifieke gevallen.

Het voorstel voorziet in het afschaffen van de Inkomensondersteuning voor AOW’ers (IOAOW) en in intensivering van het kindgebonden budget.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over het tijdpad voor de voorgenomen afschaffing van de IOAOW in samenhang met de verhoging van de uitkering ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW). In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het wetsvoorstel.

De afschaffing van de IOAOW hangt samen met de bijzondere verhoging van het wettelijk minimumloon (wml) per 1 januari 2023. Vanwege de koppeling van de AOW-uitkering aan het wml stijgt de AOW-uitkering mee. In verband daarmee is besloten om met de verhoging van de AOW-uitkeringen de IOAOW af te schaffen. Het voornemen bestond om de verhoging in drie stappen over de jaren 2023-2025 uit te smeren, en daarmee ook de afbouw en afschaffing van de IOAOW.¹

Nu besloten is het wml, en daarmee ook de AOW-uitkering in één keer te verhogen per 1 januari 2023, begrijpt de Afdeling de thans voorgestelde afschaffing van de IOAOW. Uit de toelichting maakt zij echter op dat de IOAOW voor de jaren 2023 en 2024 in stand wordt gelaten, maar wordt verlaagd naar € 5 per maand en pas per 1 januari 2025 zal worden afgeschaft. Dit blijkt echter niet uit de inwerkingtredingsbepaling, die regelt dat de afschaffing plaatsvindt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

Uit de toelichting wordt niet duidelijk waarom voor deze gefaseerde aanpak is gekozen en niet voor afschaffing van de IOAOW per 1 januari 2023, in lijn met de verhoging van de AOW-uitkering. Evenmin wordt duidelijk waarom de afschaffing plaatsvindt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, in plaats van een regeling daartoe in het voorstel zelf.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State, Th.C. de Graaf.

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Voorstel van wet tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet en enkele andere wetten in verband met het afschaffen van de inkomensondersteuning voor AOW’ers alsmede tot wijziging van de Wet op het kindgebonden tot intensivering van het kindgebonden budget in verband met koopkrachtondersteuning

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is om in verband met de koopkrachtondersteuning het kindgebonden budget tijdelijk te intensiveren en geleidelijk af te bouwen en in verband met de verhoging van de AOW ten gevolge van de bijzondere verhoging van het minimumloon de Inkomensondersteuning AOW’ers (IOAOW) af te schaffen;

Zo is het dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

ARTIKEL I. WIJZIGING ALGEMENE OUDERDOMSWET

De Algemene Ouderdomswet wordt als volgt gewijzigd:

A

In Hoofdstuk III vervalt de vierde paragraaf.

B

Artikel 62a wordt als volgt gewijzigd:

1. Het tweede lid vervalt, onder vernummering van het derde lid tot tweede lid.

2. In het tweede lid (nieuw) wordt ‘eerste of tweede lid’ telkens vervangen door ‘eerste lid’.

ARTIKEL II. WIJZIGING WET FINANCIERING SOCIALE VERZEKERINGEN

Artikel 83, tweede lid, onderdeel c, van de Wet financiering sociale verzekeringen vervalt, onder verlettering van onderdeel d tot onderdeel c.

ARTIKEL III WIJZIGING WET OP DE HUURTOESLAG

De Wet op de huurtoeslag wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 14, tweede lid, vervalt ‘het bedrag van de inkomensondersteuning, bedoeld in artikel 33a, eerste lid, van de Algemene Ouderdomswet, per kalenderjaar, zoals dat bedrag naar redelijke verwachting in het berekeningsjaar zal luiden, onderscheidenlijk twee maal dat bedrag, en verder vermeerderd met’.

B

Artikel 17, eerste lid, wordt als volgt gewijzigd:

1. In onderdeel c vervalt ‘en de inkomensondersteuning, bedoeld in artikel 33a, eerste lid, van die wet, per kalenderjaar, zoals die inkomensondersteuning naar redelijke verwachting in het berekeningsjaar zal luiden,’.

2. In onderdeel d vervalt ‘en twee maal de inkomensondersteuning, bedoeld in artikel 33a, eerste lid, van die wet, per kalenderjaar, zoals die inkomensondersteuning naar redelijke verwachting in het berekeningsjaar zal luiden,’.

ARTIKEL IV. WIJZIGING PARTICIPATIEWET

Artikel 31, tweede lid, onderdeel x, van de Participatiewet vervalt.

ARTIKEL V. WIJZIGING VAN DE WET OP HET KINDGEBONDEN BUDGET

De Wet op het kindgebonden budget wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 2, tweede lid, komt te luiden:

• 2. Het kindgebonden budget bedraagt voor een berekeningsjaar:

  • a. indien de ouder aanspraak heeft voor een kind: € 1.653;

  • b. indien de ouder aanspraak heeft voor twee of meer kinderen: € 1.532 per kind voor het tweede of volgende kind.

B

In artikel 2, zesde lid, wordt ‘€ 3.285’ vervangen door ‘€ 3.848’.

C

Aan artikel 3 worden de volgende leden toegevoegd:

• 5. Het eerste en derde lid vinden met ingang van 1 januari 2023 eenmalig geen toepassing voor de bedragen, bedoeld in artikel 2, tweede en zesde lid.

• 6. Met ingang van de hieronder genoemde data worden de bedragen, bedoeld in artikel 2, tweede en zesde lid, telkens als volgt verlaagd, waarbij de gewijzigde bedragen in de plaats treden van die bedragen en die gewijzigde bedragen door of namens Onze Minister worden medegedeeld in de Staatscourant:

  • a. met ingang van 1 januari 2024 met 1/3 * (€ 356 vermenigvuldigd overeenkomstig de tabelcorrectiefactor, bedoeld in artikel 10.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001, van het jaar 2024);

  • b. met ingang van 1 januari 2025 met 1/2 * (€ 356 vermenigvuldigd overeenkomstig de tabelcorrectiefactor, bedoeld in artikel 10.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001, van het jaar 2024, verminderd met de uitkomst van de som bedoeld in onderdeel a, vermenigvuldigd met de tabelcorrectiefactor, bedoeld in artikel 10.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001, van het jaar 2025);

  • c. met ingang van 1 januari 2026 met 35/67 * (€ 356 vermenigvuldigd overeenkomstig de tabelcorrectiefactor, bedoeld in artikel 10.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001, van de jaren 2024 en 2025, verminderd met de uitkomst van de som, bedoeld in onderdeel a en b, vermenigvuldigd met de tabelcorrectiefactor, bedoeld in artikel 10.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001 van het jaar 2026);

  • d. met ingang van 1 januari 2028 met 16/53 * (€ 356 vermenigvuldigd overeenkomstig de tabelcorrectiefactor, bedoeld in artikel 10.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001, van de jaren 2024, 2025 en 2026, verminderd met de uitkomst van de som, bedoeld in onderdelen a, b en c, vermenigvuldigd met de tabelcorrectiefactor, bedoeld in artikel 10.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001 van de jaren 2027 en 2028).

• 7. De verlaging, bedoeld in het zesde lid, vindt plaats nadat het eerste lid toepassing heeft gevonden.

ARTIKEL VI. INWERKINGTREDING

• 1. De artikelen I tot en met IV treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

• 2. Artikel V treedt in werking met ingang van 1 januari 2023.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen,

MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen deel

1. Achtergrond van het wetsvoorstel

Veel burgers zien zich geconfronteerd met hoge kosten als gevolg van stijgende prijzen van energie en consumptiegoederen. De koopkracht van grote groepen burgers staat daardoor fors onder druk. In het kader van de augustusbesluitvorming stelt het kabinet, gelet op deze koopkrachtontwikkeling, een totaalpakket aantal maatregelen voor om hieraan tegemoet te komen. Een aantal maatregelen betreft fiscale maatregelen zoals vastgelegd in het Belastingplan.

Een tweetal maatregelen wordt met dit voorstel geregeld: de deels structurele verhoging van het kindgebonden budget en de afschaffing van de Inkomensondersteuning AOW’ers (IOAOW)¹ per 1 januari 2025. Deze laatste maatregel is niet los te zien van de buitengewone verhoging van wettelijk minimumloon (minimumloon) met 8,05% per 1 januari 2023.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

2.1. Verhoging kindgebonden budget

Het kindgebonden budget is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming voor de kosten van kinderen, bedoeld om gezinnen met lage- en middeninkomens te ondersteunen. Er wordt daarbij onderscheid gemaakt naar huishoudtype. Alleenstaande ouders krijgen een hoger kindgebonden budget dan paren; zij kunnen aanspraak maken op een verhoging van het budget, de alleenstaande-ouderkop.

De huidige koopkrachtontwikkelingen treffen onder andere gezinnen met kinderen. Met name grotere gezinnen en alleenstaande ouders lopen hierdoor een groter risico op een leven onder de armoedegrens. Het kabinet heeft de ambitie om het aantal huishoudens met kinderen dat onder de armoedegrens leeft te verlagen. Met de huidige ontwikkelingen komt dit streven onder druk te staan. Het kabinet stelt daarom voor het kindgebonden budget gericht op deze groepen te verhogen.

2.1.1. Voorgestelde regeling

Als onderdeel van de maatregelen uit de augustusbesluitvorming 2022 stelt het kabinet een drietal aanpassingen van het kindgebonden budget voor boven op de jaarlijkse inflatiecorrectie. Deze aanpassingen gaan in op 1 januari 2023 en zijn deels structureel. Allereerst stelt de regering voor het maximumbedrag vanaf het derde kind en verder te verhogen zodat dit maximumbedrag in 2023 op gelijke hoogte komt met het maximumbedrag voor het tweede kind. Ten tweede stelt de regering voor alle kindbedragen evenredig te verhogen met € 356,–. Ten derde wordt de alleenstaande-ouderkop tijdelijk verhoogd met € 356,–. Het kabinet kiest er niet voor ook de leeftijdgebonden maximumbedragen te verhogen, maar richt zich specifiek op huishoudens met een verhoogd armoederisico.

De verhoging van de genoemde bedragen in het kindgebonden budget vindt plaats nadat de bedragen van het kindgebonden budget uit 2022 zijn geïndexeerd met de tabelcorrectiefactor (tcf). Deze is in 2023 6,3%. Deze indexatie gebeurt jaarlijks op basis van artikel 3, eerste lid, van de Wet op het kindgebonden budget en is gericht op het corrigeren van de bedragen aan het geldende prijspeil.

Tabel 1. Maximumbedragen met ingang 1 januari 2023 per kind (in euro per jaar)

Bedrag	Bedrag 2022	Na indexatie met tcf 2023	Intensivering	Bedrag 2023
	(1)	(2)	(3)	(4) = (2) + (3)
1^e kind	1.220	1.297	356	1.653
2^e kind	1.006	1.176	356	1.532
3^e kind	1.001	1.064	468	1.532
4^e kind en verder	1.001	1.064	468	1.532
Alleenstaande ouderkop	3.285	3.492	356	3.848

De extra verhoging van de bedragen in het kindgebonden budget bovenop de inflatiecorrectie is deels structureel en deels tijdelijk van aard. Het verhogen van het maximumbedrag vanaf het derde kind en verder is structureel. Het kabinet kiest hiervoor omdat het verhogen van het kindgebonden budget voor gezinnen met drie of meer kinderen een effectieve manier is om de armoede onder kinderen te bestrijden. Het maximumbedrag voor het derde kind en verder komt daarmee structureel op gelijke hoogte met het maximumbedrag voor het tweede kind. Een deel van de generieke verhoging van alle kindbedragen en alleenstaande ouderkop is eveneens structureel, een deel wordt in de jaren 2023 tot en met 2028 stapsgewijs afgebouwd.

Ter indicatie zijn de wijzigingen in de kindbedragen voor de jaren 2023 tot en met 2028 in onderstaande tabel opgenomen. De bedragen in deze tabel zijn in prijspeil 2022 en worden in het betreffende jaar nog aangepast met de indexatie sinds 2023.

Tabel 2. Wijzigingen in kindgebonden budget in 2023-2028 (in euro per jaar, prijspeil 2022)

Bedrag	Wijziging bedrag 2023	Wijziging bedrag 2024	Wijziging bedrag 2025	Wijziging bedrag 2026	Wijziging bedrag 2027	Wijziging bedrag 2028	Cumulatief
1^e kind	+335	-112	-112	-58	0	-16	+37
2^e kind	+335	-112	-112	-58	0	-16	+37
3^e kind	+440	-112	-112	-58	0	-16	+142
4^e kind en verder	+440	-112	-112	-58	0	-16	+142
Alleenstaande-ouderkop	+335	-112	-112	-58	0	-16	+37

2.1.2. Begunstigden

Alle huishoudens die kindgebonden budget ontvangen, profiteren van deze maatregel doordat zij een hogere bedrag ontvangen. Dit betreft gezinnen met lagere en middeninkomens met minderjarige kinderen. Grotere gezinnen en alleenstaande ouders ontvangen daarnaast een extra verhoging omdat bij deze gezinnen het risico op armoede hoger is. Omdat het kindgebonden budget inkomensafhankelijk is, komen de middelen terecht bij de huishoudens die dit het hardst nodig hebben. Dit draagt bij aan een doelmatige besteding van middelen. Bovendien hebben in 2023 circa 90.000 huishoudens voor het eerst (of opnieuw) recht op kindgebonden budget, omdat door een verhoging van het maximumbedrag van het kindgebonden budget het afbouwtraject van het kindgebonden budget langer wordt. Ook zij zullen daarom kunnen profiteren van deze extra inzet van het kabinet. Doordat de intensivering na 2023 in stappen deels wordt afgebouwd, zal dit recht voor die gezinnen weer in stappen deels afnemen. In 2028 resteert op alle kindbedragen en de alleenstaande-ouderkop een verhoging.

2.1.3. Inkomenseffecten

Alle gezinnen met kindgebonden budget en in het bijzonder gezinnen met drie of meer kinderen en alleenstaande ouders ervaren een positief inkomenseffect door deze maatregel. De effecten van deze verhoging van de maximumbedragen zijn opgenomen in het totaalbeeld aan inkomenseffecten zoals dat in het belastingplan is opgenomen.

2.1.4. Caribisch Nederland

Ook voor gezinnen in Caribisch Nederland worden koopkrachtmaatregelen getroffen. Hiervoor wordt in dit verband vanaf 2023 de kinderbijslag op grond van de Wet kinderbijslagvoorziening BES structureel verhoogd met 10 dollar per maand. Dit komt bovenop de reeds voorgenomen verhoging van 10 dollar per maand (totaal dus 20 dollar verhoging per maand vanaf 2023). Deze verhoging wordt bij ministeriële regeling op grond van artikel 10, eerste lid, van die wet geregeld en valt derhalve buiten dit voorstel.

2.2. Afschaffen Inkomensondersteuning AOW-ers

Het kabinet wil werken lonender maken en het bestaansminimum verstevigen. In het coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’ heeft het kabinet zich daarom voorgenomen het wettelijk minimumloon (minimumloon) stapsgewijs te verhogen. In de augustusbesluitvorming heeft het kabinet besloten dat de bijzondere verhoging wordt bijgesteld tot 8,05% en dat deze verhoging geheel wordt doorgevoerd per 1 januari 2023.

Hierdoor stijgt het minimumloon per 1 januari 2023 met 8,05%, naast de reguliere indexatie met de gemiddelde contractloonontwikkeling. Deze bijzondere minimumloonsverhoging wordt geregeld met een AMvB en de verhoging werkt door in alle aan het minimumloon gekoppelde regelingen. Hiermee wordt de koopkracht van minimumloonverdieners, uitkeringsgerechtigden en AOW’ers ondersteund.

Het kabinet is van mening dat met het stijgen van de AOW-uitkering de noodzaak tot een aanvullende Inkomensondersteuning AOW (IOAOW, extra kop bovenop de AOW-uitkering) vervalt. De IOAOW wordt daarom eerst verlaagd, en vervolgens afgeschaft. Per saldo neemt het inkomen van AOW-gerechtigden toe: de AOW stijgt meer als gevolg van de bijzondere minimumloonsverhoging dan de IOAOW daalt doordat deze wordt afgeschaft. In de AMvB die de bijzondere minimumloonsverhoging met 8,05% per 1 januari 2023 regelt is de hoogte van de IOAOW verlaagd tot 5 euro bruto per maand. In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om de IOAOW vervolgens af te schaffen. De beoogde datum van inwerkingtreding van de afschaffing van de IOAOW is 1 januari 2025.

Het afschaffen van de IOAOW drukt het voordeel dat AOW-gerechtigden hebben van een hogere AOW-uitkering. Hierdoor komt het inkomenseffect van de bijzondere minimumloonsverhoging voor gepensioneerden lager uit dan dat van uitkeringsgerechtigden (bijvoorbeeld bijstandsgerechtigden). Het kabinet acht dit aanvaardbaar, omdat uit de meest recente beleidsdoorlichting van de publieke Oudedagsvoorzieningen blijkt dat de AOW-uitkering momenteel ruimer is dan het sociaal minimum (bijstand en specifiek voor AOW-gerechtigden: de AIO). Dit heeft zijn weerslag in het lagere armoederisico dat huishoudens vanaf de AOW-gerechtigde leeftijd hebben ten opzichte van jongere huishouden. In de beleidsdoorlichting wordt geconcludeerd dat de IOAOW met het oog op de armoede reducerende doelstelling van de AOW niet doelmatig is en kan worden afgeschaft. Ook na inwerkingtreding van de met dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen blijft de AOW-uitkering ruimer dan de bijstand. Wel wordt het verschil minder groot omdat het sociaal minimum meer toeneemt dan de AOW-uitkering, gecorrigeerd voor de volledige afschaffing in 2025 van de IOAOW. De Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen (AIO), blijft ook na het afschaffen van de Inkomensvoorziening AOW bestaan. De AIO is een uitkering op huishoudenniveau die het inkomen aanvult tot het sociaal minimum. Ouderen die de AOW-gerechtigde leeftijd hebben bereikt, rechtmatig in Nederland wonen en niet genoeg inkomen of vermogen hebben om in hun levensonderhoud te voorzien kunnen een beroep doen op deze regeling.

2.2.1. Verhouding tot hoger recht

Er zijn diverse internationale verdragen die minimumnormen stellen aan de hoogte van socialezekerheidsuitkeringen in relatie tot het minimumloon. Uit inventarisatie van de voor Nederland geldende internationale verdragen die relevant zijn voor de AOW-uitkering blijkt dat de in dit wetsvoorstel doorgevoerde bijzondere verhoging van het minimumloon met doorwerking op de AOW-uitkering en (stapsgewijze) afschaffing van de IOAOW voldoet aan deze normen.

Het afschaffen van de IOAOW is verenigbaar met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de Mens (hierna: artikel 1 EP EVRM) en levert geen ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht op van burgers die IOAOW ontvangen. De inbreuk is namelijk bij wet voorzien, dient een algemeen belang en is proportioneel, gelet op de legitieme doelen en het individuele belang. De IOAOW heeft namelijk als doel de koopkracht van AOW’ers te bevorderen. Doordat – zoals hier aangegeven – in hetzelfde wetsvoorstel wordt voorzien in een verhoging van de AOW-uitkering, die groter is dan de inkomensachteruitgang ten gevolge van de afschaffing van de IOAOW, wordt de afschaffing van de IOAOW volledig gecompenseerd en is een aparte inkomensondersteuning voor AOW’ers niet langer nodig en kan deze komen te vervallen. De inbreuk op het eigendomsrecht is daarom proportioneel en gerechtvaardigd nu als gevolg van het wetsvoorstel per saldo een AOW-gerechtigde er in inkomen op vooruit gaat. De afschaffing van de IOAOW vindt plaats met ingang van 2025.

3. Financiële gevolgen voor het Rijk

3.1. Verhoging kindgebonden budget

De kosten van de verhoging van de maximumbedragen in het kindgebonden budget en het verhogen van de alleenstaande-ouderkop met ingang van 1 januari 2023 bedragen naar verwachting in totaal € 1.895 miljoen cumulatief tot en met 2028 inclusief uitvoeringskosten. Deze uitgaven worden via de ontwerpbegroting SZW 2023 en de 2^e suppletoire begroting 2022 verwerkt in de begroting van SZW.

in mln. € (prijspeil 2022)	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028
Meeruitgaven WKB	65	732	485	248	134	133	100

3.2. Afschaffen Inkomensondersteuning AOW-ers

Het afschaffen van de Inkomensondersteuning AOW-ers zorgt voor een besparing op de uitgaven aan de IOAOW. Per AmvB wordt de IOAOW reeds verlaagd tot € 5 per maand vanaf 2023. Het geheel afschaffen van de IOAOW levert ten opzichte daarvan een additionele besparing op van circa € 204 miljoen in 2025. In latere jaren neemt de besparing toe, vanwege de verwachte toename van het aantal AOW-gerechtigden. Deze mutatie wordt via de ontwerpbegroting SZW 2023 in de begroting verwerkt.

in mln. € (prijspeil 2022)	2023	2024	2025	2026	2027
Besparing afschaffen Inkomensondersteuning AOW			- 204	- 209	- 214

4. Regeldrukeffecten

Er worden geen extra administratieve lasten voorzien als gevolg van de wijzigingen.

5. Uitvoerbaarheid

Toeslagen geeft uitvoering aan de wet op het kindgebonden budget. De aanpassingen passen binnen de huidige toeslagsystematiek en is uitvoeringstechnisch niet anders dan de jaarlijkse reguliere verwerking van indexatie. Daarmee is het voorstel uitvoerbaar en handhaafbaar. De beoogde inwerkingtreding per 1 januari 2023 is voor de Dienst Toeslagen haalbaar.

De SVB voert de IOAOW uit. De SVB heeft aangegven dat het afschaffen van de IOAOW uitvoerbaar. Het recht op en de hoogte van het kindgebonden budget is voor de SVB van belang in geval er samenloop met een buitenlandse gezinsuitkering van dezelfde aard aan de orde is. De SVB voert in dat geval de anticumulatiebepalingen uit verordening (EG) nr. 883/2004 uit waarbij de SVB na anticumulatie het kindgebonden budget, naast de kinderbijslag, uitbetaalt. De SVB heeft aangeven dat aanpassen van het kindgebonden budget per 1 januari 2023 uitvoerbaar is.

6. Inwerkingtreding

Dit aanpassingen van de Eet op het kindgebonden budget treden in werking met ingang van 1 januari 2023. De bepalingen betreffende het afschaffen van de IOAOW treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

Artikelsgewijs

Artikel I. Wijziging Algemene ouderdomswet

Ingevolge de wijziging van de Algemene Ouderdomswet (AOW) komt de inkomensondersteuning AOW-ers te vervallen. De reden daarvan wordt toegelicht in het algemene deel van deze memorie. Hoofdstuk III, paragraaf 4, van de AOW, waarin artikel 33a is opgenomen, wordt daarom geschrapt. Tevens vervalt artikel 62a, tweede lid, dat overbodig wordt ten gevolge van het vervallen van de inkomensondersteuning AOW-ers.

Artikel II. Wijziging Wet financiering sociale verzekeringen

In artikel 82, tweede lid, van de Wfsv vervalt de verwijzing naar de inkomensondersteuning AOW-ers in verband met het vervallen daarvan.

Artikel III. Wijziging Wet op de huurtoeslag

Dit betreft een technische wijziging in verband met het vervallen van de inkomensondersteuning AOW-ers op grond van artikel 33a van de Algemene Ouderdomswet. In verband daarmee vervallen per die datum in de artikelen 14 en 17 van de Wet op de huurtoeslag enkele verwijzingen naar deze inkomensondersteuning. Voor het overige wordt verwezen naar de toelichting bij artikel I (wijziging Algemene Ouderdomswet).

Artikel IV. Wijziging Participatiewet

In artikel 31, tweede lid, van de Participatiewet vervalt onderdeel x. In dat onderdeel wordt de inkomensondersteuning AOW-ers vrijgesteld van de vermogens- en inkomensbestanddelen voor de Participatiewet. Ten gevolge van het vervallen van de inkomensondersteuning AOW-ers ingevolge artikel I kan deze verwijzing vervallen. Voor het overige wordt verwezen naar de toelichting bij artikel I (Wijziging Algemene Ouderdomswet).

Artikel V. Wijziging Wet op het kindgebonden budget

In dit artikel worden in de eerste plaats de kindbedragen voor het berekeningsjaar 2023 vastgesteld. Daarin voorzien de onderdelen A en B. Alle bedragen die worden genoemd in artikel 2, tweede en zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget worden verhoogd. Het maximumbedrag vanaf het derde kind en verder wordt verhoogd, waarmee dit bedrag op gelijke hoogte met het maximumbedrag voor een tweede kind. Verder alle kindbedragen evenredig verhoogd en wordt de alleenstaande-ouderkop verhoogd. Omdat de bedragen van het tweede en volgende kind(eren) gelijk zijn, worden in het voorgestelde artikel 2, tweede lid, twee bedragen vastgesteld: voor het eerste kind is het kindgebonden budget € 1.653 en voor het tweede en volgende kind € 1.532. Anders dan in de huidige formulering wordt in het voorgestelde tweede lid niet het totaalbedrag genoemd, maar het bedrag per kind.

De gebruikelijk systematiek in de Wet op het kindgebonden budget is dat de bedragen met ingang van 1 januari van elk kalenderjaar worden geïndexeerd, overeenkomstig de tabelcorrectiefactor, bedoeld in artikel 10.2 van de Wet inkomstenbelasting 2001. Die indexering voor het jaar 2023 is al verdisconteerd in de gewijzigde bedragen, die dus bestaan uit een indexering en een verhoging als onderdeel van het koopkrachtpakket. Om die reden voorziet onderdeel C er met het voorgestelde artikel 3, vijfde lid, in dat het eerste en vierde lid van dat artikel geen toepassing vinden voor de bedragen die met de onderdelen A en B gewijzigd worden.

De voorgestelde verhoging van de bedragen wordt in de jaren 2024, 2025, 2026 en 2028 geleidelijk afgebouwd. Die afbouw gebeurt op zo’n manier dat per 2028 nog structureel € 100 miljoen wordt geïntensiveerd in het kindgebonden budget. Onderdeel C voorziet hierin, met het voorgestelde artikel 3, zesde lid. Op voorhand is geen concreet bedrag van verlaging per jaar te noemen, zoals wel het geval is voor de verhoging per 2023. Dit is omdat in de komende jaren de bedragen in het kindgebonden budget worden geïndexeerd om rekening te houden met de inflatie. Vervolgens wordt in stappen de beleidsmatige verhoging grotendeels teruggedraaid. Bij deze verlaging moet dan ook gecorrigeerd worden voor de tussentijdse indexatie. Als dit niet wordt gedaan, dan zou het kindgebonden budget structureel verhoogd worden met de indexatie over de initiële beleidsmatige verhoging.

Om hiervoor te corrigeren wordt steeds gekeken naar het restant van de beleidsmatige verhoging in het voorgaande jaar. In 2023 worden het kindbedrag voor het eerste en tweede kind en de alleenstaande ouderkop met € 356 verhoogd. Het kindbedrag voor het derde en vierde kind wordt gelijkgesteld aan bedrag voor het tweede kind, wat zo blijft voor de daarop volgende jaren.

Om hiervoor te corrigeren wordt steeds gekeken naar het restant van de beleidsmatige verhoging in het voorgaande jaar. In 2023 wordt het kindbedrag voor en 1^e kind, 2^e kind en de alo-kop met 356 euro verhoogd en het kindbedrag voor het 3^e en 4^e kind wordt gelijkgesteld aan bedrag voor het 2^e kind.

• In 2024 resteert vanuit 2023 een beleidsmatige verhoging van 356 euro welke wordt vermeerderd met de indexatie. Vervolgens wordt het kindbedrag voor het 1^e kind, 2^e kind en de alo-kop met 1/3^e van de beleidsmatige verhoging verlaagd.

• In 2025 wordt berekend welke beleidsmatige verhoging resteert vanuit 2024 (356 euro vermenigvuldigd met de indexatie in 2024, minus de verlaging in voorgaande zin). Het resterende bedrag wordt vermeerderd met de indexatie van het jaar 2025. Vervolgens wordt het kindbedrag voor het 1^e kind, 2^e kind en de alo-kop met 1/2^e van de resterende beleidsmatige verhoging verlaagd.

• In 2026 wordt berekend welke beleidsmatige verhoging resteert vanuit 2025. Het resterende bedrag wordt vermeerderd met de indexatie van het jaar 2026. Vervolgens wordt het kindbedrag voor het 1^e kind, 2^e kind en de alo-kop met 35/67^e van de resterende beleidsmatige verhoging verlaagd.

• In 2027 wordt geen neerwaartse bijstelling gedaan.

• In 2028 wordt berekend welke beleidsmatige verhoging resteert vanuit 2026. Het resterende bedrag wordt vermeerderd met de indexatie van het jaar 2027 en 2028. Vervolgens wordt het kindbedrag voor het 1^e kind, 2^e kind en de alo-kop met 16/53^e van de resterende beleidsmatige verhoging verlaagd.

• Door deze verlagingen resteert vanaf 2028 nog structureel een intensivering van 100 miljoen in het kindgebonden budget.

De gewijzigde bedragen treden in de plaats van de bedragen in artikel 2 en worden door of namens Onze Minister in de Staatscourant medegedeeld. Het voorgestelde zevende lid regelt dat de verlaging plaatsvindt nadat het eerste lid toepassing heeft gevonden. Dat betekent dat eerst de reguliere indexering plaatsvindt die artikel 3, eerste lid voorschrijft, en daarna het bedrag overeenkomstig het zesde lid wordt verlaagd.

Deze memorie van toelichting wordt ondertekend mede namens Onze Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

---

1 Zie hierover het advies van de Afdeling van 25 augustus 2022 over het ontwerp van een besluit tot vaststelling van het wettelijk minimumloon met ingang van 1 januari 2023 vanwege een bijzondere verhoging van 2,5% en de halfjaarlijkse indexatie en tot wijziging van het Besluit inkomensondersteuning AOW-ers teneinde de inkomensondersteuning te verlagen (w12.22.0089/III; Besluit tot vaststelling van het wettelijk minimumloon met ingang van 1 januari 2023 vanwege een bijzondere verhoging van 2,5% en de halfjaarlijkse indexatie en tot wijziging van het Besluit inkomensondersteuning AOW-ers. – Raad van State).

1 Zie hierover het advies van de Afdeling van 25 augustus 2022 over het ontwerp van een besluit tot vaststelling van het wettelijk minimumloon met ingang van 1 januari 2023 vanwege een bijzondere verhoging van 2,5% en de halfjaarlijkse indexatie en tot wijziging van het Besluit inkomensondersteuning AOW-ers teneinde de inkomensondersteuning te verlagen (w12.22.0089/III; Besluit tot vaststelling van het wettelijk minimumloon met ingang van 1 januari 2023 vanwege een bijzondere verhoging van 2,5% en de halfjaarlijkse indexatie en tot wijziging van het Besluit inkomensondersteuning AOW-ers. – Raad van State).

1 De Inkomensondersteuning AOW-ers is een toelage die maandelijks wordt verstrekt aan iedereen die in aanmerking komt voor een AOW-uitkering en woonachtig is in de EU/EER/Zwitserland, verdragslanden of Caribisch Nederland. Hierdoor krijgen alleen personen die woonachtig zijn in een niet-verdragsland geen inkomensondersteuning AOW. De hoogte van de inkomensondersteuning is afhankelijk van het aantal AOW-opbouwjaren en bedraagt in 2022 maximaal € 26,38 bruto per maand bij een volledige AOW-opbouw.