Advies Raad van State inzake wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het opnemen van een verruiming van de 1-februariregeling voor ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo

Nader Rapport

Nr. WJZ/32508946(12979)

Den Haag, 12 juli 2022

Directie Wetgeving en Juridische Zaken

Aan de Koning

Nader Rapport inzake wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het opnemen van een verruiming van de 1-februariregeling voor ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 november 2021, nr. 2021002244, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 19 januari 2022, nr. W05.21.0336/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 16 november 2021, no.2021002244, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het opnemen van een verruiming van de 1-februariregeling voor ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt te regelen dat met ingang van studiejaar 2022–2023 studenten die doorstromen van het mbo naar het hbo in plaats van maximaal vijf maanden gedurende maximaal twaalf maanden een opleiding in het hoger onderwijs kunnen volgen zonder dat zij bij het staken van deze opleiding de ontvangen prestatiebeurs dienen terug te betalen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor het voorstel tegen de achtergrond van de dalende trend van de doorstroom van het mbo naar het hbo. Zij maakt een opmerking over de voorgestelde maatregel in de bredere context van het studiefinancieringsstelsel. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inhoud en aanleiding voor het voorstel

De Wet Studiefinanciering 2000 (WSF 2000) kent een prestatiebeurs in het hoger onderwijs. Deze bestaat uit het studentenreisproduct en eventueel een aanvullende beurs en een toeslag eenoudergezin. Daarnaast kunnen studenten bij de overheid een lening afsluiten om de studie te bekostigen. De prestatiebeurs dient te worden terugbetaald bij het staken van de opleiding na vijf maanden.

Het wetsvoorstel beoogt de doorstroom van het mbo naar het hbo te bevorderen. Hiertoe regelt het dat met ingang van studiejaar 2022–2023 voor deze groep studenten de ‘1-februariregeling’ wordt verruimd naar een ‘1-septemberregeling’. Op grond van deze wijziging kunnen deze studenten met een mbo-diploma in plaats van maximaal vijf maanden, maximaal twaalf maanden een opleiding in het hoger onderwijs volgen zonder dat zij bij het staken van deze opleiding de ontvangen prestatiebeurs dienen terug te betalen.

Dit wetsvoorstel dient ter uitvoering van de motie Van der Molen c.s. Aanleiding voor deze motie vormde de reeds enkele jaren dalende trend van de doorstroom van mbo-studenten naar het hbo. De Minister van OCW noemde het aanpassen van de 1-februariregeling als mogelijkheid om de doorstroom te bevorderen.

Uit onderzoek blijkt dat de dalende trend in de doorstroom van het mbo naar het hbo zowel wordt veroorzaakt door een aantrekkende arbeidsmarkt als door de invoering van het leenstelsel in het hoger onderwijs. Daarbij speelt mee dat in het mbo aan studenten een basisbeurs wordt verschaft, maar in het hoger onderwijs slechts wordt voorzien in een lening.

De toelichting vermeldt daarnaast de angst van studenten dat wanneer een hbo-opleiding toch niet bij hen blijkt te passen, zij met een (hogere) studieschuld achterblijven. De keuze om wel of niet door te stromen naar het hbo heeft overigens niet alleen een financiële reden. De oorzaak wordt gevormd door een combinatie met andere factoren zoals advies, verwachtingen, begeleiding, capaciteiten en persoonlijke motieven.

Desondanks acht de regering het van belang dat, daar waar mogelijk, eventuele drempels zoveel mogelijk worden weggenomen, zodat studenten zo min mogelijk belemmering ervaren bij het maken van de keuze om verder te gaan studeren en zich verder te ontwikkelen. Het doel van dit wetsvoorstel is daarom om deze specifieke financiële drempel te verlagen.

2. Samenhang en uitvoerbaarheid

De Afdeling heeft begrip voor het voorstel. Zij wijst daarbij op het belang van een nadere toelichting op de samenhang en uitvoerbaarheid van de maatregel. Ten aanzien van het studieleenstelsel bestaat het voornemen in het coalitieakkoord om dit te herzien en opnieuw een basisbeurs in te voeren. Onderhavig wetsvoorstel heeft slechts betrekking op de prestatiebeurs in het hoger onderwijs en niet op het studievoorschot/leenstelsel. De lening die is aangegaan zal namelijk wel moeten worden terugbetaald, ook bij het staken van de studie na bijna een jaar.

Aangezien de hoogte van de lening na bijna een jaar studie al tot een aanzienlijk bedrag kan zijn opgelopen, zal een student waarschijnlijk toch in een eerder stadium voor de keuze komen te staan of het rendabel is om de studie voort te zetten. Uit het onderzoek naar de oorzaken van dalende doorstroom blijkt ook dat na de invoering van het leenstelsel de doorstroom substantieel is gedaald. Bovendien blijken specifieke studentgroepen minder door te stromen: studenten met een niet-westerse migratie achtergrond en mannelijke studenten. De toelichting gaat niet in op de mogelijke consequenties hiervan op de effecten van het voorstel.

Verder wordt onderhavig wetsvoorstel in de uitvoeringstoets van DUO uitvoerbaar geacht. Maar wel wordt gewezen op de mogelijke gevolgen van een nieuw regeerakkoord: ‘Grootschalige wijzigingen in het studiefinancieringsstelsel kunnen impact hebben op de uitvoering van voorliggend wetsvoorstel in combinatie met de nieuw gevraagde werkzaamheden door DUO’. De Afdeling begrijpt hieruit dat de in het coalitieakkoord voorgenomen aanpassing van het studiefinancieringsstelsel de uitvoering van het onderhavige voorstel kan compliceren.

Gezien deze kanttekening van DUO zou de toelichting nader in moeten gaan op de samenhang van het voorstel met de aangekondigde wijzigingen in het stelsel. Daarbij zijn zowel de systematiek en begrijpelijkheid van het stelsel als de praktische uitvoerbaarheid voor alle betrokken partijen van belang. In dat licht verdient ook een heldere communicatie naar verschillende groepen studenten de aandacht.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

Gezien de samenhang van onderhavig wetsvoorstel met het wetsvoorstel herinvoering basisbeurs hoger onderwijs, is het voornemen om de wijzigingen opgenomen in onderhavig wetsvoorstel op te nemen in het wetsvoorstel herinvoering basisbeurs hoger onderwijs. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het opnemen van een verruiming van de 1-februariregeling voor ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo zal dan niet als zelfstandig wetsvoorstel ingediend worden bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal.¹

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Daartoe gemachtigd door de ministerraad geef ik U in overweging het hierbij gevoegde voorstel van wet niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, R.H. Dijkgraaf.

Advies Raad van State

No.W05.21.0336/I

’s-Gravenhage, 19 januari 2022

Aan de Koning

Bij Kabinetsmissive van 16 november 2021, no.2021002244, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het opnemen van een verruiming van de 1-februariregeling voor ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt te regelen dat met ingang van studiejaar 2022–2023 studenten die doorstromen van het mbo naar het hbo in plaats van maximaal vijf maanden gedurende maximaal twaalf maanden een opleiding in het hoger onderwijs kunnen volgen zonder dat zij bij het staken van deze opleiding de ontvangen prestatiebeurs dienen terug te betalen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor het voorstel tegen de achtergrond van de dalende trend van de doorstroom van het mbo naar het hbo. Zij maakt een opmerking over de voorgestelde maatregel in de bredere context van het studiefinancieringsstelsel. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inhoud en aanleiding voor het voorstel

De Wet Studiefinanciering 2000 (WSF 2000) kent een prestatiebeurs in het hoger onderwijs. Deze bestaat uit het studentenreisproduct en eventueel een aanvullende beurs en een toeslag eenoudergezin.¹ Daarnaast kunnen studenten bij de overheid een lening afsluiten om de studie te bekostigen. De prestatiebeurs dient te worden terugbetaald bij het staken van de opleiding na vijf maanden.

Het wetsvoorstel beoogt de doorstroom van het mbo naar het hbo te bevorderen. Hiertoe regelt het dat met ingang van studiejaar 2022–2023 voor deze groep studenten de ‘1-februariregeling’ wordt verruimd naar een ‘1-septemberregeling’.² Op grond van deze wijziging kunnen deze studenten met een mbo-diploma in plaats van maximaal vijf maanden,³ maximaal twaalf maanden een opleiding in het hoger onderwijs volgen zonder dat zij bij het staken van deze opleiding de ontvangen prestatiebeurs dienen terug te betalen.

Dit wetsvoorstel dient ter uitvoering van de motie Van der Molen c.s.⁴ Aanleiding voor deze motie vormde de reeds enkele jaren dalende trend van de doorstroom van mbo-studenten naar het hbo.⁵ De Minister van OCW noemde het aanpassen van de 1-februariregeling als mogelijkheid om de doorstroom te bevorderen.⁶

Uit onderzoek blijkt dat de dalende trend in de doorstroom van het mbo naar het hbo zowel wordt veroorzaakt door een aantrekkende arbeidsmarkt als door de invoering van het leenstelsel in het hoger onderwijs.⁷ Daarbij speelt mee dat in het mbo aan studenten een basisbeurs wordt verschaft, maar in het hoger onderwijs slechts wordt voorzien in een lening.⁸

De toelichting vermeldt daarnaast de angst van studenten dat wanneer een hbo-opleiding toch niet bij hen blijkt te passen, zij met een (hogere) studieschuld achterblijven. De keuze om wel of niet door te stromen naar het hbo heeft overigens niet alleen een financiële reden. De oorzaak wordt gevormd door een combinatie met andere factoren zoals advies, verwachtingen, begeleiding, capaciteiten en persoonlijke motieven.⁹

Desondanks acht de regering het van belang dat, daar waar mogelijk, eventuele drempels zoveel mogelijk worden weggenomen, zodat studenten zo min mogelijk belemmering ervaren bij het maken van de keuze om verder te gaan studeren en zich verder te ontwikkelen. Het doel van dit wetsvoorstel is daarom om deze specifieke financiële drempel te verlagen.¹⁰

2. Samenhang en uitvoerbaarheid

De Afdeling heeft begrip voor het voorstel. Zij wijst daarbij op het belang van een nadere toelichting op de samenhang en uitvoerbaarheid van de maatregel. Ten aanzien van het studieleenstelsel bestaat het voornemen in het coalitieakkoord om dit te herzien en opnieuw een basisbeurs in te voeren.¹¹ Onderhavig wetsvoorstel heeft slechts betrekking op de prestatiebeurs in het hoger onderwijs en niet op het studievoorschot/leenstelsel.¹² De lening die is aangegaan zal namelijk wel moeten worden terugbetaald, ook bij het staken van de studie na bijna een jaar.

Aangezien de hoogte van de lening na bijna een jaar studie al tot een aanzienlijk bedrag kan zijn opgelopen, zal een student waarschijnlijk toch in een eerder stadium voor de keuze komen te staan of het rendabel is om de studie voort te zetten. Uit het onderzoek naar de oorzaken van dalende doorstroom blijkt ook dat na de invoering van het leenstelsel de doorstroom substantieel is gedaald. Bovendien blijken specifieke studentgroepen minder door te stromen: studenten met een niet-westerse migratie achtergrond en mannelijke studenten.¹³ De toelichting gaat niet in op de mogelijke consequenties hiervan op de effecten van het voorstel.

Verder wordt onderhavig wetsvoorstel in de uitvoeringstoets van DUO uitvoerbaar geacht. Maar wel wordt gewezen op de mogelijke gevolgen van een nieuw regeerakkoord: ‘Grootschalige wijzigingen in het studiefinancieringsstelsel kunnen impact hebben op de uitvoering van voorliggend wetsvoorstel in combinatie met de nieuw gevraagde werkzaamheden door DUO’.¹⁴ De Afdeling begrijpt hieruit dat de in het coalitieakkoord voorgenomen aanpassing van het studiefinancieringsstelsel de uitvoering van het onderhavige voorstel kan compliceren.

Gezien deze kanttekening van DUO zou de toelichting nader in moeten gaan op de samenhang van het voorstel met de aangekondigde wijzigingen in het stelsel. Daarbij zijn zowel de systematiek en begrijpelijkheid van het stelsel als de praktische uitvoerbaarheid voor alle betrokken partijen van belang. In dat licht verdient ook een heldere communicatie naar verschillende groepen studenten de aandacht.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State, Th.C. de Graaf.

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het opnemen van een verruiming van de 1-februariregeling voor ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het de doorstroom van mbo-gediplomeerden naar het hoger beroepsonderwijs ten goede kan komen, indien voor deze groep studenten de zogenoemde 1-februariregeling wordt verruimd naar een 1-septemberregeling;

Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

ARTIKEL I. WIJZIGING WET STUDIEFINANCIERING 2000

De Wet studiefinanciering 2000 wordt als volgt gewijzigd:

A

Het opschrift van paragraaf 5.4 komt te luiden:

Paragraaf 5.4. Omzettingsprocedure bij stoppen in het eerste studiejaar

B

In paragraaf 5.4 wordt na artikel 5.11 een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 5.11a. Stoppen binnen twaalf maanden door mbo-gediplomeerden

• 1. In afwijking van artikel 5.10 onderscheidenlijk artikel 5.11 wordt de prestatiebeurs van de ho-student die eerder een opleiding in het beroepsonderwijs heeft afgerond, omgezet in een gift, indien:

  • a. hij uiterlijk op 31 augustus van het studiejaar waarvoor hij op enig moment voor het eerst prestatiebeurs hoger onderwijs geniet ophoudt studiefinanciering te genieten, en hij niet vóór 1 februari van het daaropvolgende studiejaar opnieuw studiefinanciering voor het volgen van hoger onderwijs krijgt toegekend; of

  • b. hij uiterlijk op 31 januari van het studiejaar volgend op het studiejaar waarvoor hij op enig moment op of na 1 februari voor het eerst prestatiebeurs hoger onderwijs geniet ophoudt studiefinanciering te genieten, en hij niet vóór de start van het daaropvolgende studiejaar opnieuw studiefinanciering voor het volgen van hoger onderwijs krijgt toegekend.

• 2. De omzetting, bedoeld in het eerste lid, vindt plaats uiterlijk per 1 januari van het daaropvolgende kalenderjaar.

ARTIKEL II. INWERKINGTREDING

Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen deel

1. Inleiding

Dit voorstel van wet beoogt te regelen dat met ingang van studiejaar 2022–2023¹ de in de Wet studiefinanciering 2000 (hierna: WSF 2000) opgenomen ‘1-februariregeling’ wordt verruimd voor studenten die doorstromen van het middelbaar beroepsonderwijs (hierna: mbo) naar het hoger beroepsonderwijs (hierna: hbo). Op grond van deze wijziging kunnen deze studenten in plaats van maximaal vijf maanden², maximaal twaalf maanden met een minimaal financieel risico een hbo-opleiding ervaren. Zo hebben zij langer de tijd om te wennen aan, bijvoorbeeld, de manier van studeren in het hbo.

Dit wetsvoorstel komt voort uit de motie Van der Molen c.s. die de regering verzoekt om de zogenoemde ‘1-februariregeling’ aan te passen naar een ‘1-septemberregeling’ voor studenten die doorstromen vanuit het mbo naar het hbo.³ Aanleiding voor deze motie waren onder andere de resultaten van het eindrapport van de beleidsdoorlichting van artikel 11 op de begroting van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) over studiefinanciering.⁴ Uit dit onderzoek kwam naar voren dat de doorstroom van mbo-studenten naar het hbo al enkele jaren een dalende trend laat zien. Deze dalende trend kent meerdere oorzaken,⁵ waaronder de angst van studenten dat wanneer een hbo-opleiding toch ni bij hen blijkt te passen, zij met een (hogere) studieschuld achterblijven. De keuze om wel of niet door te stromen naar het hbo is echter niet alleen een financiële keuze. Het is een samenloop van advies, verwachtingen, begeleiding, capaciteiten en persoonlijke motieven. Desondanks acht de regering het van belang dat, daar waar mogelijk, eventuele drempels zoveel mogelijk moeten worden weggenomen, zodat studenten zo min mogelijk belemmering ervaren bij het maken van de keuze om verder te gaan studeren en zich verder te ontwikkelen. Het doel van dit wetsvoorstel is daarom om deze specifieke financiële drempel te verlagen.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1. De huidige regeling

Op grond van de huidige artikelen 5.10 en 5.11 van de WSF 2000, wordt de prestatiebeurs voor ho-studenten omgezet in een gift, als zij in hun eerste studiejaar binnen vijf maanden (dit geldt voor studenten die zijn gestart in september) of zeven maanden (dit geldt voor studenten die zijn gestart in februari) hun beroep op studiefinanciering staken, en niet in hetzelfde studiejaar opnieuw studiefinanciering toegekend krijgen. Dit geldt ook voor ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo, aangezien deze studenten na het behalen van een mbo-diploma opnieuw aanspraak kunnen maken op studiefinancieringsrechten. De student valt dan onder de voorwaarden van studiefinanciering die gelden voor ho-studenten.

Deze regeling, waarbij studenten tegen een laag financieel risico een ho-opleiding kunnen ervaren, is mede bedoeld om één van de drempels bij doorstroming naar het hbo weg te nemen, of in ieder geval te verminderen. Mbo-gediplomeerden lijken dit echter onvoldoende zo te ervaren. De monitor Beleidsmaatregelen Hoger Onderwijs 2020–2021 laat namelijk zien dat hoewel er wel een stijging van de directe doorstroom naar het hbo van 9% te zien is⁶, het aantal instroomgerechtigden vanuit het mbo in het meest recente studiejaar niet is gestegen. Er is hier sprake van een langjarige dalende trend. Zoals eerder vermeld heeft deze dalende trend meerdere oorzaken, waaronder het gegeven dat mbo-gediplomeerden, ook met deze regeling, een hoger financieel risico ervaren. Dit wordt mogelijk veroorzaakt door de onzekerheid of het hbo en/of de opleiding aan de verwachtingen voldoet, in combinatie met de inrichting van het studiefinancieringsstelsel in het ho, welke anders is ingericht dan in het mbo. In het ho bestaat immers geen basisbeurs zoals in het mbo, maar bestaat enkel de inkomensafhankelijke aanvullende beurs, naast de leenmogelijkheden.⁷ De totale studiekosten voor de student kunnen daardoor hoger zijn ten tijde van het volgen een hbo opleiding, dan dat deze waren toen de mbo-opleiding werd gevolgd.

2.2. Verruiming van de regeling voor mbo-gediplomeerden

Dit voorstel van wet regelt een verruiming van de 1-februariregeling voor studenten die een opleiding in het beroepsonderwijs hebben afgerond en doorstromen naar het hbo. Indien een student behorend tot deze specifieke doelgroep binnen twaalf maanden in zijn eerste studiejaar in het hbo zijn beroep op studiefinanciering staakt, en hij niet binnen vijf maanden opnieuw studiefinanciering toegekend krijgt,⁸ wordt zijn prestatiebeurs hoger onderwijs omgezet in een gift. Door de periode zoals deze is opgenomen in de huidige regeling voor deze specifieke doelgroep te verruimen van 1 februari naar 1 september, kunnen deze studenten langer (maximaal twaalf maanden in plaats van maximaal vijf) ervaren wat het betekent om te studeren aan een hbo-opleiding, zonder dat de in die periode opgebouwde prestatiebeurs wordt omgezet naar een lening als zij niet binnen de diplomatermijn van tien jaar een afsluitend diploma behalen. Zij zullen daardoor mogelijk een lager financieel risico ervaren en eerder de keuze maken om door te stromen naar het hbo. Daarnaast zullen deze studenten na de verlengde periode beter in staat zijn om te weten of een hbo-opleiding bij hen past. Het staat de student die gebruik wil maken van de regeling uiteraard wel vrij om eerder te stoppen met zijn opleiding en de studiefinanciering te beëindigen.

In deze nieuw vormgegeven regeling zal nog steeds sprake zijn van een periode, volgend op de periode waarin de student studiefinanciering heeft ontvangen, waarin geen gebruik mag worden gemaakt van studiefinancieringsproducten om aanspraak te kunnen maken op de regeling. Deze periode zal lopen tot 1 februari van het kalenderjaar volgend op het eind van het studiejaar waarin de student voor het eerst (ho‑)studiefinanciering heeft ontvangen. De reden hiervoor is dat deze regeling zich richt op mensen die stoppen met studeren en niet op studenten die switchen van opleiding (zie ook hoofdstuk 3). Zonder pauzeperiode zou een ieder die van opleiding verandert het eerste jaar prestatiebeurs direct omgezet krijgen in een gift, terwijl dit bij degenen die veranderen van opleiding pas plaatsvindt op het moment dat zij hun (nieuwe) opleiding succesvol afronden.

De huidige regeling geldt ook voor studenten die in februari starten met hun opleiding. Zij dienen in de huidige regeling voor 1 september hun studiefinanciering stop te zetten. Voor deze studenten geldt de verruiming naar twaalf maanden ook. Dit betekent dat zij om aanspraak te kunnen maken op de regeling, hun beroep op studiefinanciering stop moeten zetten voor 1 februari van het volgende studiejaar. De periode zonder aanspraak op studiefinanciering zal voor hen lopen tot 1 september van datzelfde kalenderjaar.

Belangrijk om te benoemen is dat de student tijdens de studie ook een lening aan kan gaan. Deze lening moet wel worden terugbetaald, ook als de student zijn recht op studiefinanciering voor 1 september beëindigt. Dit wordt met dit voorstel niet gewijzigd. De gebruikte maanden aan studiefinanciering worden daarnaast, conform de reeds bestaande regeling, afgetrokken van het totaal aantal maanden studiefinanciering waarop een student in het ho recht heeft. Het is dus niet zo dat een student die gebruik maakt van deze regeling, in totaal meer maanden studiefinancieringsrechten heeft, dan een student die daar geen gebruik van maakt. Het voordeel voor de student is dat de gebruikte maanden door het gebruik van deze regeling eerder worden omgezet in een gift.

Deze maatregel is onderdeel van een groter pakket aan maatregelen om de doorstroom van mbo-gediplomeerden die willen doorstromen naar het hbo te stimuleren. Andere maatregelen betreffen, onder andere, de afschaffing van de nadere vooropleidingseisen voor mbo-studenten en de ontwikkeling van de keuzedelen ‘voorbereiding hbo’ in het mbo om mbo-studenten kennis te laten maken met en voor te bereiden op het hbo. Daarnaast zijn er verschillende reguliere voorlichtings- en intakeactiviteiten die zich hierop richten.

3. Afbakening doelgroep

De doelgroep van dit wetsvoorstel is beperkt tot studenten die doorstromen van het mbo naar het hbo. In de monitor beleidsmaatregelen hoger onderwijs 2019–2020 van ResearchNed wordt aangegeven dat voor studenten met een mbo-achtergrond aansluitingsfactoren vaker een rol spelen bij uitval en switch dan bij andere studenten. Zo noemen zij vaker moeite met de overgang en de zwaarte van de studie als een reden. Bij andere groepen die doorstromen naar het hoger onderwijs is, zoals bij deze specifieke doelgroep wel het geval is, ook geen dalende trend te zien. De instroom in het hbo vanuit het voortgezet onderwijs is al enige jaren stabiel, zo blijkt uit de beleidsdoorlichting van artikel 11 (studiefinanciering) op de OCW-begroting.⁹

De regeling is uitdrukkelijk ook niet bedoeld voor de student bij wie het hbo wel past, maar waarbij de opleiding niet aansluit bij zijn of haar interesses. De student die dus wisselt van (hbo-)opleiding. Daarbij acht de regering het van belang dat elke individuele student in staat wordt gesteld een goede studiekeuze te maken en indien dit niet zo is, zo snel mogelijk de beslissing kan maken dat de gekozen opleiding niet aansluit bij de eigen ontwikkelwensen. Hiermee loopt een eventuele lening niet onnodig op en kan de student de overige studiefinancieringsrechten gebruiken bij een nieuwe opleiding. Dit is van belang omdat het aantal gebruikte maanden studiefinancieringsrechten wordt afgetrokken van het totaal waarop de ho-student recht heeft.

Het wetsvoorstel is ten slotte niet beperkt tot de ho-student die een mbo-diploma in Nederland heeft behaald. Ook de student die op grond van artikel 2.13a WSF 2000 in aanmerking komt voor studiefinanciering kan gebruikmaken van de (verruimde) regeling.

4. Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)

4.1 Gevolgen voor Caribisch Nederland

Dit wetsvoorstel heeft geen directe gevolgen voor Caribisch Nederland. Inwoners van het Caribisch deel van het Koninkrijk kunnen in dezelfde mate gebruikmaken van dit wetsvoorstel, indien zij vanuit Caribisch Nederland na het behalen van bepaalde mbo-diploma’s gaan studeren aan een hbo-instelling in Nederland en gebruikmaken van studiefinancieringsproducten op grond van de WSF 2000. De Wet studiefinanciering BES kent geen soortgelijke regeling.

4.2 Uitvoeringsgevolgen

De Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) heeft een uitvoeringstoets gedaan voor het voorliggende voorstel. De uitvoeringstoets heeft niet tot aanpassing van het wetsvoorstel geleid. DUO geeft aan dat de regeling uitvoerbaar is en dat invoering van het wetsvoorstel per 1 september 2022 haalbaar is. Voor het uitvoeren van deze regeling worden twee onderdelen van DUO geraakt – de directie Onderwijsvolgers en de directie Registers. Daarbij levert de laatste de gegevens aan, zodat automatisch kan worden vastgesteld of studenten in aanmerking komen voor de regeling. Alle benodigde informatie kan uit bestaande registers worden gehaald.

DUO zal in het eerste kwartaal van 2022 beginnen met de communicatie over de regeling. Aandachtspunt daarbij is dat er op dat moment naar alle waarschijnlijkheid nog geen aangenomen wetsvoorstel is, waardoor er met dat voorbehoud dient te worden gecommuniceerd. De eerste omzettingen voor deze regeling vinden plaats in januari 2025, op dat moment dienen alle systemen bij DUO gereed te zijn.

De incidentele kosten voor de uitvoering door DUO komen uit op 3.700 uur. De structurele kosten zijn naar verwachting laag, doordat het proces volledig geautomatiseerd is.

In de uitvoeringstoets wijst DUO op de mogelijke impact van een nieuw Regeerakkoord. Grootschalige wijzigingen in het studiefinancieringsstelsel kunnen impact hebben op de uitvoering van voorliggend wetsvoorstel in combinatie met de nieuw gevraagde werkzaamheden door DUO.

4.3 Gevolgen voor de regeldruk

Studenten hoeven geen aanvraag te doen om gebruik te kunnen maken van deze regeling. DUO zal automatisch constateren dat een student die in aanmerking komt voor deze regeling geen studiefinanciering meer gebruikt en vervolgens na een half jaar vaststellen of dat nog steeds het geval is. De omzetting naar een gift zal vervolgens automatisch plaatsvinden in het daaropvolgende kalenderjaar. Er is daarom geen sprake van een toename van de regeldruk voor studenten of instellingen.

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de regeldruk heeft.

4.4 Gevolgen voor de student

4.4.1. Algemeen

Studenten die gebruikmaken van deze regeling hebben (maximaal) een jaar lang gestudeerd in het hoger onderwijs en krijgen hun prestatiebeurs vervolgens omgezet naar een gift. Indien zij een studieschuld opbouwen in dat jaar, door naast hun eventuele beurs ook een lening aan te gaan, dienen zij deze wel conform de geldende regelgeving terug te betalen. Het is daarom ook mogelijk dat een student door de verruiming van de 1-februariregeling juist een hogere studieschuld opbouwt. De regering tracht dit echter zoveel mogelijk te voorkomen. (Aspirant-)studenten worden voorgelicht en gewezen op de mogelijke gevolgen van een studieschuld. Ondanks dit mogelijke nadelige gevolg van de verruiming van de regeling, meent de regering dat dit niet opweegt tegen de voordelen die de wijziging met zich brengt. Als gevolg van de verruiming zullen de studenten zich minder belemmerd voelen in hun keuze en, indien zij die wens hebben, zich verder kunnen ontplooien en ontwikkelen.

4.4.2. Doenvermogen

Wanneer een student besluit te stoppen met een opleiding, zal er veel op een student afkomen. De student zal op dat moment belangrijke en lastige keuzes moeten maken over zijn toekomst, en wellicht weinig aandacht hebben voor mogelijke (administratieve) gevolgen die het stoppen met een opleiding met zich brengt. Zoals aangegeven in paragraaf 4.3 zal, indien de student aanspraak kan maken op de (verruimde) regeling, de omzetting van de prestatiebeurs van de student in een gift automatisch plaatsvinden. Hierbij worden verder geen ‘acties’ van de student verlangd. Een mogelijk aandachtspunt betreft echter de student die niet stopt, maar (na een pauzeperiode) de keuze maakt een andere hbo-opleiding te gaan volgen. Het is van belang dat deze student voldoende begrijpt dat hij geen ‘extra’ jaar prestatiebeurs heeft ontvangen, maar dat de studiefinanciering die hij reeds heeft genoten onderdeel is van het totaal aan maanden studiefinancieringsrechten die een student heeft in het ho. Goede informatieverstrekking aan (aspirant)studenten over de regeling acht de regering dan ook essentieel.

4.4.3. Gendergelijkheid

Dit wetsvoorstel heeft naar verwachting geen gevolgen voor de gendergelijkheid.

5. Financiële gevolgen

Onderstaande raming geeft inzicht in de kosten die volgen uit dit wetsvoorstel. De kosten zullen gedekt worden uit de lumpsum van het hoger beroepsonderwijs (artikel 6), zoals voorgesteld in de motie Van der Molen c.s. De incidentele uitvoeringskosten worden binnen het DUO-budget op artikel 11 studiefinanciering gedekt.

De kosten starten in 2025, doordat de omzettingen van prestatiebeurzen naar een gift pas vanaf dat jaar voor het eerst zullen plaatsvinden. De eerste studenten die gebruikmaken van deze regeling kunnen, bij inwerkingtreding in studiejaar 2022–2023, immers tot 1 september 2023 hun studiefinancieringsproducten stopzetten. Vervolgens gaat de pauzeperiode in waarin geen gebruik gemaakt mag worden van deze producten die loopt tot 1 februari 2024, waarna de controles door DUO kunnen plaatsvinden. De omzetting van de prestatiebeurs naar een gift zal vervolgens uiterlijk plaatsvinden in januari 2025.

2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030	Struc
0	0	0	0	5	5	5	5	3	2	2

De kosten die voortkomen uit deze wijziging zijn structureel lager dan de kosten in de eerste jaren. De verwachting is dat een deel van de studenten die gebruikmaakt van de regeling, alsnog een diploma haalt. In dat geval zouden de prestatiebeursbedragen hoe dan ook worden omgezet in een gift, alleen op een later moment in de tijd. Voor die groep worden er dus geen extra kosten gemaakt, maar enkel kosten naar voren gehaald. Doordat in de eerste jaren enkel de versnelde omzettingen plaatsvinden en dit ‘terugverdieneffect’ nog niet optreedt, zijn de uitgaven in de eerste jaren hoger.

6. Consultatie

Consultatie

In het kader van de internetconsultatie zijn drie openbare reacties binnengekomen. Er is één anonieme reactie binnengekomen, één van Leido, en één reactie van de vakvereniging voor begeleiders in onderwijs. Alle reageerders stellen vragen over de afbakening van de doelgroep en stellen de vraag of deze regeling niet breder zou moeten worden toegepast¹⁰.

De regering ziet een daling specifiek in de instroom vanuit het mbo naar het hbo. Die daling wordt niet teruggezien bij andere groepen.¹¹ Daarom acht de regering de keuze gerechtvaardigd om alleen de instroom vanuit het mbo naar het hbo voor deze regeling in aanmerking te laten komen. Het doel is om drempels in de doorstroom van het mbo naar het hbo weg te nemen. Er wordt bij de regeling geen onderscheid gemaakt naar verdere vooropleiding. Ook om uitvoeringstechnische redenen is het niet wenselijk daar een verder onderscheid in te maken.

Vervolgens wordt in één van de reacties aangegeven dat er meer onderzoek zou moeten worden gedaan naar de werking van de regeling en of er geen beter alternatief is.

Dit voorstel heeft niet de doelstelling een toename te bewerkstelligen in de doorstroom van het mbo naar het hbo. De doelstelling van dit wetsvoorstel is te voorkomen dat studenten die door wíllen stromen van het mbo naar het hbo, dit ook daadwerkelijk kunnen en zich daarin niet belemmerd voelen. Zoals eerder uiteengezet, blijkt uit bestaand onderzoek dat deze specifieke studenten financiële drempels ervaren. Met dit voorstel worden deze drempels voor een deel weggenomen. Het voorstel leidt overigens niet automatisch tot een daling van de schulden. Enkel de prestatiebeurs wordt immers kwijtgescholden. Een eventuele lening dient nog steeds te worden terugbetaald.

De internetconsultatie heeft er niet toe geleid dat het wetsvoorstel is aangepast.

II. Artikelsgewijs deel

Artikel I, Onderdeel B (Artikel 5.11a)

Voor mbo-gediplomeerden wordt de zogenoemde 1-februariregeling verruimd. Voor de overige studenten blijft deze gelijk (artikel 5.10 en 5.11). In artikel 5.11a is geregeld dat voor de ho-student die eerder een opleiding in het beroepsonderwijs heeft afgerond en die uiterlijk op 31 augustus van het studiejaar waarin hij voor het eerst studiefinanciering ontvangt zijn beroep op studiefinanciering staakt, zijn prestatiebeurs ho wordt omgezet in een gift. Daarbij geldt als voorwaarde dat de student niet voor 1 februari van het daaropvolgende studiejaar opnieuw studiefinanciering ontvangt. Eenzelfde regeling geldt voor de mbo-gediplomeerde die voor het eerst na 1 februari van een studiejaar studiefinanciering ontvangt voor een opleiding in het hoger onderwijs. Het enige verschil daarbij is dat voor deze student geldt dat de prestatiebeurs ho wordt omgezet in een gift als de student op uiterlijk 31 januari van het daaropvolgende studiejaar stopt met het ontvangen van studiefinanciering. Daarbij geldt als voorwaarde dat de student gedurende het resterende deel van het studiejaar niet opnieuw studiefinanciering mag genieten voor een opleiding in het hoger onderwijs. Gelijk aan de artikelen 5.10 en 5.11 geldt dat de omzetting van de toegekende prestatiebeurs hoger onderwijs in een gift uiterlijk per 1 januari van het kalenderjaar volgend op de periode waarin geen beroep mag worden gedaan op studiefinanciering om aanspraak te kunnen maken op de regeling, zal plaatsvinden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

---

1 Kamerstukken II 2021/22, 24 724, nr. 176, p. 17.

1 Artikel 5.1 van de WSF 2000.

2 Voorgesteld artikel 5.11a van de WSF 2000.

3 Artikel 5.10 en artikel 5.11 van de WSF 2000.

4 Kamerstukken II 2020/21, 35 570 VIII, nr. 55.

5 Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering; Kamerstukken II 2019/20, 31 511, nr. 39.

6 Kamerstukken II 2019/20, 31 511, nr. 39.

7 ResearchNed, ‘Dalende doorstroom mbo–hbo’, 2020, p. 77–82.

8 Artikel 3,1, eerste en tweede lid, van de WSF 2000.

9 Memorie van toelichting, paragraaf 1 ‘Inleiding’.

10 Memorie van toelichting, paragraaf 1 ‘Inleiding’.

11 Coalitieakkoord 'Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst' | Publicatie | Kabinetsformatie (kabinetsformatie2021.nl).

12 Memorie van toelichting, paragraaf 2.2 ‘Verruiming van de regeling voor mbo-gediplomeerden’.

13 ResearchNed, ‘Dalende doorstroom mbo–hbo’, 2020, p. 44.

14 Memorie van toelichting, paragraaf 4.2 ‘Uitvoeringsgevolgen’.

1 Dit betreft een beoogde inwerkingtredingsdatum.

2 Voor studenten die na 31 januari voor het eerst instromen in het hoger onderwijs gaat het om maximaal zeven maanden (februari tot en met augustus); het grootste deel van de studenten start echter in september de opleiding en heeft dan maximaal vijf maanden (september tot en met januari) om zich weer uit te schrijven.

3 Kamerstukken II 2020/21, 35 570 VIII, nr. 55.

4 Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering, Kamerstukken II 2019/20, 31 511, nr. 39.

5 Uit onderzoek van ResearchNed blijkt dat factoren als de arbeidsmarkt, de intrinsieke motivatie en financiële motieven meespelen in de keuze om wel of niet door te stromen naar het hoger onderwijs. Zie hiervoor het rapport ‘Dalende doorstroom mbo–hbo: waarom stroomt een steeds kleiner aandeel van de mbo-studenten door naar het hbo?’ (september 2020).

6 De stijging van de directe instroom kan een gevolg zijn van de COVID-19. Vanwege de pandemie hebben waarschijnlijk meer studenten de keuze hebben gemaakt om direct te gaan studeren na hun vooropleiding.

7 Voor de volledigheid: daarnaast bestaat ook in het hbo nog een toeslag voor alleenstaande studerende ouders, en krijgen alle studenten een studentenreisrecht.

8 De zogenoemde pauzeperiode, zie hierna.

9 Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering, Kamerstukken II 2019/20, 31 511, nr. 39.

10 Voor een volledig overzicht wordt verwezen naar het verslag van de internetconsultatie.

11 Kamerstukken II 2019–2020, 31 511-39.