TOELICHTING
I. Algemeen
1. Inleiding
Met deze regeling wordt de Regeling beheer onroerende zaken Rijk 2017 (hierna: regeling)
gewijzigd zodat het eigendomsrecht van overtollig rijksvastgoed voortaan niet meer
onderhands aan gemeenten, provincies en waterschappen (hierna: medeoverheden) wordt
aangeboden, tenzij daar bijzondere gegronde en gemotiveerde redenen voor bestaan.
Het geven van een voorkeurspositie voor medeoverheden met betrekking tot rijksvastgoed
– ook wel ‘reallocatieprocedure’ genoemd – is een uitzondering op het uitgangspunt
dat overtollige onroerende zaken van de Staat door middel van een openbare procedure
worden verkocht. Met deze wijzigingsregeling wordt dus beoogd het gebruik van deze
reallocatieprocedure voor medeoverheden verder te beperken.
2. Hoofdlijnen van het voorstel
In de brief van 18 december 2020 van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken aan
de Tweede Kamer1 is gemeld dat de huidige reallocatieprocedure bij verkoop van overtollig vastgoed
het streven naar een op lange termijn behalen van optimaal financieel en maatschappelijk
rendement niet optimaal ondersteunt. Regelmatig zijn er vragen over het geven van
een voorkeurspositie aan medeoverheden, over de rollen en verantwoordelijkheden bij
verkooptransacties en over de bepaling van de koopprijs op basis van een taxatie.
Bovendien is het voor een zo optimaal mogelijke maatschappelijke (her)bestemming van
rijksvastgoed niet noodzakelijk dat gemeenten hiervan de eigendom verwerven. Gemeenten
kunnen met gebruikmaking van hun publiekrechtelijk en planologisch instrumentarium
(zoals de Wet ruimtelijke ordening of de Wet voorkeursrecht gemeenten) immers ook
hun maatschappelijke dan wel ruimtelijke opgaven realiseren.
De Staatssecretaris heeft daarom in de Kamerbrief aangegeven de reallocatieprocedure
te zullen aanpassen. De aanpassing houdt in dat overtollig rijksvastgoed niet meer
onderhands aan gemeenten, provincies en waterschappen wordt aangeboden, tenzij daar
bijzondere gegronde en gemotiveerde redenen voor zijn. In de Kamerbrief is aangegeven
dat ingezet wordt op nauwere samenwerking met gemeenten om te komen tot gezamenlijke
planvorming. Deze nauwere samenwerking op het gebied van de planologie is uitgewerkt
in een nieuw artikel 9, eerste lid. Het Rijksvastgoedbedrijf kan het vastgoed vervolgens
– met in achtneming van de planologische voornemens van de gemeente – met een openbare,
transparante procedure, tegen marktconforme prijzen, verkopen. Een medeoverheid kan
in die openbare procedure – op gelijke voet als ieder ander – participeren. Een voordeel
van een openbare verkoopprocedure is ook dat een taxatie niet prijsbepalend is voor
de verkoopprijs van het vastgoed, maar enkel ter toetsing van biedingen strekt.
In de regeling blijft evenwel een beperkte mogelijkheid behouden om in bijzondere
gevallen toch onderhands aan een medeoverheid te kunnen verkopen. Dit wordt geregeld
in artikel 9, derde lid (nieuw) van de regeling. Deze bepaling legt de verplichting
bij de medeoverheid om aan te tonen dat de verkrijging van de eigendom noodzakelijk
is voor haar huisvesting of om een wettelijke, met publieke middelen gefinancierde
taak van die medeoverheid uit te kunnen voeren. Bovendien is vereist dat de eigendom
wordt verworven met het oog op bestendig eigen gebruik door die medeoverheid. Het
verwerven van de eigendom, om de eigendom vervolgens aan een derde door te verkopen
is op grond van deze bepaling uitgesloten. In de artikelsgewijze toelichting wordt
op deze bepaling nader ingegaan.
3. Advies en consultatie
De ontwerpregeling is voor advies voorgelegd aan de Algemene Rekenkamer. In haar reactie
van 19 november 2021 stelt de Algemene Rekenkamer dat over deze regeling constructief
ambtelijk overleg is gevoerd tussen het Ministerie van BZK en de Algemene Rekenkamer.
Ook stelt de Rekenkamer dat deze wijzigingsregeling invulling geeft aan de aanbevelingen
die zij bij de verantwoordingsonderzoeken van 2019 en 2020 heeft gedaan. De Algemene
Rekenkamer heeft daarom dan ook positief over deze regeling geadviseerd.
Het voorstel is niet aanvullend voorgelegd voor internetconsultatie, omdat deze regeling
geen algemeen verbindende voorschriften bevat die op burgers zijn gericht. Onderhavige
regeling bevat voorschriften over de wijze waarop het Rijkvastgoedbedrijf in het privaatrechtelijke
verkeer met zijn overtollig gestelde onroerende zaken dient om te gaan.
4. Gevolgen
Deze regeling brengt geen financiële gevolgen met zich mee, omdat slechts procedurele
voorschriften met betrekking tot de verkoop van overtollig rijksvastgoed worden gewijzigd.
Ook leidt deze regeling niet tot verzwaring van de administratieve lasten van burgers
en bedrijven, aangezien deze regeling enkel gericht is op de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (in de praktijk het Rijksvastgoedbedrijf).
5. Uitvoering
Hoewel de voorschriften van deze wijzigingsregeling aan de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties zijn gericht, worden deze voorschriften in de praktijk
uitgevoerd door het Rijksvastgoedbedrijf. Onderhavige wijzigingen zijn in samenspraak
met het Rijksvastgoedbedrijf tot stand gekomen.
II. Artikelsgewijs
Artikel I, onderdeel A
In de Regeling beheer onroerende zaken Rijk 2017 komt op verschillende plaatsen de
zinsnede ‘gemeenten, provincies of waterschappen’ voor. Ten behoeve van de leesbaarheid
wordt in plaats daarvan het begrip ‘medeoverheid’ geïntroduceerd. Daarbij zij opgemerkt
dat in de praktijk gemeenten, provincies of waterschappen ook samen kunnen werken
in gemeenschappelijke regelingen. Een gemeenschappelijke regeling die is vormgegeven
als zogenoemd ‘openbaar lichaam’, heeft op grond van art. 8, eerste lid, tweede volzin,
Wgr rechtspersoonlijkheid. Dit betekent dat deze openbare lichamen zelfstandig vastgoed
kunnen verwerven en dat de gemeenten, provincies of waterschappen die in het openbaar
lichaam participeren, dat niet voor het openbaar lichaam doen. Omdat het vreemd zou
zijn dat gemeenten, provincies of waterschappen voor hun taken wel vastgoed kunnen
verwerven, maar hun samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid niet, zijn de openbare
lichamen aan de definitie toegevoegd. Nadrukkelijk wordt opgemerkt dat andere vormen
van samenwerking, zoals de deelneming in privaatrechtelijke rechtspersonen (bijv.
BV of NV) niet onder de definitie van ‘medeoverheid’ vallen.
Artikel I, onderdeel B
Dit wijzigingsonderdeel strekt tot wijziging van artikel 9 van de Regeling beheer
onroerende zaken Rijk 2017. Uit het oogpunt van leesbaarheid worden de wijzigingen
toegelicht onder vermelding van de nieuwe nummering van de leden van de gewijzigde
bepaling.
Artikel 9, eerste lid (nieuw)
Dit nieuwe lid wordt ingevoegd vanwege het in de Kamerbrief tot uitdrukking gebrachte
voornemen om nauwer samen te werken op het gebied van de planologie met de gemeente
waarin de onroerende zaak ligt, indien een planologische bestemmingswijziging van
die overtollige onroerende zaak voor de hand ligt.
Voor overleg over de planologische bestemming zal – vaak ook nu al – aanleiding zijn
indien de vigerende planologische bestemming uitsluitend de uitoefening van een specifieke
Rijkstaak mogelijk maakt. Dit is bijvoorbeeld het geval bij een bestemming voor ‘militaire
doeleinden’ of ‘gevangenis’. Ook wanneer bijvoorbeeld planologische ontwikkelingen
in de directe omgeving van de onroerende zaak daarvoor aanleiding geven of verduidelijking
van de bestaande planologische situatie wenselijk is, zal de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties in overleg treden met de gemeente. Indien het vastgoed
reeds een toekomstbestendige bestemming heeft, zijn planologische aanpassingen niet
nodig en kan het overleg met de betreffende gemeente achterwege blijven.
Samen met de gemeente onderzoekt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
welke toekomstige planologische bestemmingen wenselijk en haalbaar zijn en waar mogelijk
financiële en maatschappelijke meerwaarde kan worden gecreëerd. Desgewenst kan gebruik
worden gemaakt van de bij het Rijksvastgoedbedrijf aanwezige expertise op bijvoorbeeld
het terrein van stedenbouwkunde en planologie. Bij een en ander staat vanzelfsprekend
voorop dat het primaat voor de vaststelling van een nieuwe planologische bestemming
bij de gemeente ligt.
Overigens is het niet ondenkbaar dat een gemeente wil komen tot een in financiële
zin laagwaardiger planologische bestemming voor het te verkopen vastgoed; bijvoorbeeld
als zij landbouwgrond door een bestemmingswijziging wil afwaarderen tot natuurgrond.
In dat geval moet er rekening mee gehouden worden dat er een financiële compensatie
betaald moet worden aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
omdat het niet op zijn weg ligt om een dergelijke afwaardering voor zijn rekening
te nemen en hij de financiële middelen daarvoor ontbeert.
Artikel 9, tweede lid (nieuw)
Het opschrift van artikel 9, tweede lid, is aangepast om het tweede lid (nieuw) tekstueel
beter aan te laten sluiten bij het ingevoegde nieuwe eerste lid.
Artikel 9, derde lid (nieuw)
Dit nieuwe lid bevat de uitwerking van het voornemen om de eigendom van overtollig
vastgoed alleen nog maar aan medeoverheden aan te bieden indien daar bijzondere gegronde
en gemotiveerde redenen aan ten grondslag liggen.
Op basis van het ingevolge deze regeling te vervangen artikel 9 eerste lid, onderdeel
b (oud), was een onderhands aanbod aan een medeoverheid mogelijk indien deze medeoverheid
bereid was om de onroerende zaak een herbestemming te geven in de publieke sfeer.
Juist het begrip ‘herbestemming in de publieke sfeer’ gaf aanleiding tot onduidelijkheden.
Om duidelijkheid te verschaffen en invulling te geven aan het in voormelde Kamerbrief
neergelegde uitgangspunt
om slechts in uitzonderlijke gevallen onderhands aan een medeoverheid te verkopen,
wordt in het nieuwe artikel 9, derde lid, vereist dat de medeoverheid het onroerend
goed dient te gebruiken voor haar eigen huisvesting of voor de uitvoering van bij
of krachtens de wet gevorderd bestuur. In het laatste geval dient er dus een concrete
bepaling te bestaan (bijvoorbeeld in een wet in formele zin of een AMvB) waarin een
bepaalde taak aan de medeoverheid is opgedragen.
Het is aan de medeoverheid om overtuigend aan te tonen om welke wettelijke taak het
precies gaat en dat er een noodzaak bestaat om de eigendom te verwerven voor de uitvoering
van die wettelijke taak.
Het aantonen van de noodzaak van eigendomsoverdracht voor huisvesting van de medeoverheid of de uitvoering van bij
of krachtens de wet gevorderd bestuur veronderstelt dat de medeoverheid onderbouwt waarom het noodzakelijk is dat juist
zij eigenaar wordt van het vastgoed. In gevallen waarin – zoals in de onderwijswetgeving
– de huisvestingszorg als zodanig aan gemeenten is opgedragen, ligt dat evidenter
dan in andere gevallen. Aspecten die daarbij dan een rol spelen, zijn het ontbreken
van een redelijk alternatief, en in voorkomend geval de aanwezigheid van een zeker
spoedeisend belang. Het spoedeisend belang dient dan wel gelegen te zijn buiten omstandigheden
die de medeoverheid zelf heeft kunnen beïnvloeden.
Met het stellen van de voorwaarde dat de medeoverheid het vastgoed bestendig in eigendom
zal houden, wordt beoogd dat het vastgoed niet wordt verworven met het doel het door
te verkopen, maar daadwerkelijk voor meerdere jaren feitelijk zal worden aangewend
voor eigen huisvesting of de uitvoering van bij of krachtens de wet gevorderd bestuur.
Zoals te doen gebruikelijk bij een onderhandse verkoop wordt in de koopovereenkomst
een meerwaardebeding opgenomen voor het geval dat het vastgoed door een bestemmingswijziging
of wijziging van het feitelijke gebruik een hogere waarde krijgt.
De voorwaarde dat het vastgoed direct na verkrijging van de eigendom zal worden gebruikt voor eigen huisvesting of voor
de uitvoering van bij of krachtens de wet gevorderd bestuur, hangt samen met de gestelde
noodzaak om het vastgoed uitsluitend voor deze doelen te verwerven. Het aanhouden
van het vastgoed voor andere doelen na verwerving past hier niet bij.
De voorwaarde dat de medeoverheid de overname van het eigendomsrecht van de Staat
volledig met publieke middelen betaalt, vormt een extra waarborg dat vastgoed daadwerkelijk
zal worden gebruikt voor haar huisvesting of de uitvoering van bij of krachtens de
wet gevorderd bestuur.
Artikel 9, derde lid (nieuw) komt in de plaats van artikel 9, tweede lid (oud), dat
bepaalt dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kan afzien van
het peilen van de belangstelling bij medeoverheden voor de overname van het eigendomsrecht
van een onroerende zaak, wanneer deze zijn oordeel niet geschikt is voor een herbestemming
in de publieke sfeer. Aangezien met deze wijzigingsregeling het gebruik van de reallocatieprocedure
verder beperkt wordt, is het peilen van belangstelling bij medeoverheden voor overname
van het eigendomsrecht van een onroerende zaak immers in het geheel niet meer aan
de orde.
Artikel 9, vierde lid (nieuw)
De eis dat de overtollig gestelde onroerende zaak gebruikt dient te worden voor bij
of krachtens de wet gevorderd bestuur (artikel 9, derde lid, onderdeel b (nieuw)),
sluit niet uit dat dit bestuur door een derde wordt uitgevoerd. In dat geval blijft
de medeoverheid eigenaar van het vastgoed en geeft zij het vastgoed op basis van bijvoorbeeld
een huurovereenkomst in gebruik aan een derde die die wettelijke taak voor de medeoverheid
uitvoert. In die situatie is denkbaar dat meerdere derden voor dat gebruiksrecht in
aanmerking zouden willen komen. Voor dat geval wordt in de onderhavige bepaling geëxpliciteerd
dat de Minister van Binnenlandse Zaken met de medeoverheid overeenkomt dat de medeoverheid
het gebruiksrecht in een openbare transparante procedure aanbiedt. Er zijn echter
gevallen denkbaar waarbij op voorhand reeds vaststaat dat een openbare procedure tot
aanbieding van het gebruiksrecht geen meerwaarde heeft. Dit is bijvoorbeeld het geval
bij een wettelijke huisvestingstaak (bijvoorbeeld van scholen), of als op voorhand
reeds vaststaat dat er slechts één gegadigde is.
Artikel 9, vijfde lid (nieuw)
In het vijfde lid is geborgd dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
de uitkomsten van een eventueel overleg met de gemeente over de planologie zal meegegeven
aan potentiële verwervers van die onroerende zaak. Dit geldt zowel bij openbare aanbieding
als bedoeld in de aanhef van artikel 9 tweede lid (nieuw) als bij eventuele onderhandse
aanbieding als bedoeld in artikel 9 tweede lid (nieuw) onderdelen a en b. Zo kan een
door de gemeente in overleg met het de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
opgestelde Nota van uitgangspunten (ook wel: stedenbouwkundig programma van eisen
genoemd) ter oriëntatie van potentiële gegadigden, bij de openbare verkoopprocedure
in de verkoopdocumentatie worden opgenomen.
Artikel III
Deze regeling treeft in werking op 1 januari 2022. Hiermee wordt afgeweken van de
minimuminvoeringstermijn van twee maanden die voor een ministeriële regeling geldt.
Het afwijken van deze minimuminvoeringstermijn is niet bezwaarlijk, omdat de uitvoerder
van deze regeling (het Rijksvastgoedbedrijf) intensief bij de totstandkoming van deze
regeling is betrokken en zelf om inwerkingtreding van 1 januari 2022 heeft verzocht.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops