TOELICHTING
Algemene toelichting
Achtergrond
Het voortgezet onderwijs wordt sinds enige jaren geconfronteerd met een daling van
het aantal leerlingen. Deze daling is niet overal gelijk. Waar in de grote steden
sprake is van vaak beperkte daling van het aantal leerlingen of soms zelf een groei,
is de terugloop in leerlingenaantal met name zichtbaar in dunbevolkte gebieden. Dit
stelt schoolbesturen voor de grote uitdaging om het onderwijsaanbod, ondanks de leerlingendaling,
kwalitatief goed en bereikbaar te houden.
Het zorgdragen voor een robuust en toekomstbestendig regionaal onderwijsaanbod vraagt
een verschuiving van concurrentie naar samenwerking en soms om stevige keuzes. Soms
is het omwille van een toekomstbestendig aanbod van belang dat er scholen en vestigingen
worden samengevoegd of worden opgeheven. In tijden van leerlingendaling is het in
stand houden van scholen en vestigingen geen doel op zich. Het garanderen van een
bereikbaar en kwalitatief goed onderwijsaanbod moet centraal staan. Daarbij is het
van belang dat besturen over de grenzen van het eigenbelang en de denominatie heen
kijken.
Er zijn echter situaties waarin er meer nodig is. Er zijn scholen, met name in dunbevolkte
gebieden, die dusdanig geïsoleerd liggen dat verdere samenwerking (bijvoorbeeld fusie)
niet mogelijk is. Deze scholen, vaak de laatste brede scholengemeenschap in de regio,
zijn onmisbaar omwille van de leefbaarheid in het gebied en het handhaven van acceptabele
reisafstanden voor leerlingen. Deze scholen verdienen dus extra aandacht. Daar heeft
de commissie-Dijkgraaf, die onderzoek heeft gedaan naar leerlingendaling in het voortgezet
onderwijs, op gewezen.1 Ook de Tweede Kamer heeft haar zorgen op dit punt uitgesproken door de regering op
te roepen om in het kader van de vereenvoudiging van de bekostiging een oplossing
te zoeken voor de negatieve herverdeeleffecten van (kleine) brede scholengemeenschappen
in krimpregio’s (motie-Rog c.s.).2 Tegen die achtergrond is deze regeling ontwikkeld, waardoor structurele aanvullende
bekostiging wordt verstrekt voor geïsoleerde vestigingen in het voortgezet onderwijs.
Uitwerking van de regeling
De regeling bestaat uit twee componenten: (1) een toeslag voor geïsoleerde vestigingen
en (2) een extra toeslag voor kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen.
1. Toeslag voor geïsoleerde vestigingen
De eerste component vloeit voort uit het rapport van de commissie-Dijkgraaf. Het is
een toeslag voor geïsoleerde vestigingen in het voortgezet onderwijs, ongeacht het
type onderwijs dat op die vestiging wordt gegeven. Voor deze regeling is de vraag
of een vestiging geïsoleerd is of niet geoperationaliseerd door de hemelsbreed gemeten
afstand tussen vestigingen te hanteren. Een geïsoleerde vestiging is een vestiging
waarop minstens één van de aangeboden schoolsoorten meer dan een bepaalde afstand
af ligt van een andere vestiging waarop die schoolsoort(en) wordt aangeboden. Het
maakt daarbij niet uit of dit vestigingen van dezelfde school dan wel van hetzelfde
bevoegd gezag zijn of niet.
In het rapport van de commissie-Dijkgraaf wordt een reisafstand van 10 kilometer genoemd.
Omdat reisafstand lastig te operationaliseren is in een geautomatiseerde bekostigingsregeling,
is gekozen voor een hemelsbrede afstand van 8 kilometer. Door uit te gaan van 8 kilometer
hemelsbreed, zal de feitelijke reisafstand in verreweg de meeste gevallen onder de
10 kilometer liggen. De afstand van 8 kilometer geldt voor de schoolsoorten vwo, havo,
mavo en vbo (dat betekent dat leerlingen voor die schoolsoort eindexamen kunnen doen)
en het onderwijs in de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs. Voor het
praktijkonderwijs geldt een afstand van 20 kilometer. De reden voor deze grotere afstand
is dat het praktijkonderwijs naar zijn aard regionaal georganiseerd is.
Er wordt gesproken over het eerste en tweede leerjaar van het voortgezet onderwijs,
omdat leerlingen in de eerste twee leerjaren vaak in heterogene klassen zitten. In
dergelijke klassen zijn leerlingen niet altijd naar een specifieke schoolsoort te
herleiden, omdat de selectie voor een bepaald niveau nog even wordt uitgesteld. Voor
de uitvoering van deze regeling wordt gekeken naar de vraag of er op de vestiging
leerlingen staan ingeschreven in het eerste en tweede leerjaar van het voortgezet
onderwijs, ongeacht de schoolsoort. Het praktijkonderwijs kent geen leerjaren en wordt
dus niet meegerekend bij de eerste twee leerjaren van het voortgezet onderwijs.
In de uitvoering van deze regeling wordt geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende
leerwegen en profielen in het vmbo. De basisberoepsgerichte en kaderberoepsgerichte
leerweg worden samen tot het vbo gerekend. De theoretische leerweg wordt tot het mavo
gerekend. De gemengde leerweg wordt niet als een aparte schoolsoort beschouwd. Een
vestiging kan dus niet geïsoleerd liggen voor de gemengde leerweg in het vmbo. Verder
wordt binnen het vwo geen onderscheid gemaakt tussen atheneum en gymnasium. Tot slot
wordt bij het bepalen of een vestiging geïsoleerd is of niet geen rekening gehouden
met denominatie.
Bij de genoemde kilometerafstanden van 8 en 20 kilometer geldt een harde grens, waarbij
wordt afgerond naar beneden. Er is pas sprake van een geïsoleerde ligging als er sprake
is van een hemelsbreed gemeten afstand van minimaal 8 of 20 kilometer. De hemelsbreed
te meten afstand wordt bepaald met de formule √((x1 – x2)2 + (y1 – y2)2). Hierin zijn x1 en y1 de BAG-coördinaten van het ene adres en x2 en y2 de BAG-coördinaten
van het andere adres.3 Onderstaande figuur verduidelijkt deze formule met een voorbeeld van de hemelsbrede
afstand tussen Utrecht en Groningen:
In een aantal gevallen komt het voor dat een bevoegd gezag het onderwijsaanbod over
meerdere dicht elkaar gelegen vestigingen heeft verspreid. Als gevolg daarvan kan
een bevoegd gezag meerdere, voor minimaal één schoolsoortgeïsoleerde vestigingen op
korte afstand van elkaar hebben liggen. Het is onwenselijk als er een prikkel ontstaat
om zoveel mogelijk vestigingen open te houden, of om een school of scholengemeenschap
op te splitsen in zoveel mogelijk vestigingen die allemaal voor de betreffende schoolsoort
geïsoleerd zijn. Het is ook onwenselijk dat deze scholen meer aanvullende bekostiging
krijgen dan scholen die in één afgelegen plaats het volledige aanbod op één vestiging
hebben georganiseerd. Daarom wordt in situaties waarbij een bevoegd gezag een geïsoleerde
vestiging heeft binnen een straal van 5 kilometer van een andere geïsoleerde vestiging
van hetzelfde bevoegd gezag, één keer de toeslag verstrekt voor beide geïsoleerde
vestigingen.
Onderstaande afbeelding laat aan de hand van een fictief voorbeeld zien hoe meerdere
geïsoleerde vestigingen onder hetzelfde bestuur in de uitvoering van deze regeling
in verschillende clusters terecht komen. Een cluster is een fictieve verzameling vestigingen
onder hetzelfde bestuur die onderling binnen een straal van 5 kilometer hemelsbreed
liggen. Er is in onderstaand voorbeeld sprake van vier geïsoleerde clusters en per
cluster wordt één toeslag verstrekt. In het voorbeeld van cluster 1 ontvangt iedere
vestiging een kwart van de toeslag. In het voorbeeld van cluster 2 ontvangen beide
vestigingen de helft van de toeslag. Vestigingen D en H, die ieder in een eigen cluster
vallen, ontvangen de volledige toeslag.
Alleen geïsoleerde hoofd- en nevenvestigingen komen in aanmerking voor het bedrag.
Tijdelijke nevenvestigingen worden van deze regeling uitgesloten. Tijdelijke nevenvestigingen
hebben naar hun aard een tijdelijk karakter en worden opgericht als vestigingen wegens
snelle groei van het aantal leerlingen te klein worden. Deze vestigingen liggen altijd
dicht in de buurt van andere vestigingen van de school. Deze regeling is juist bedoeld
om extra steun te bieden aan vestigingen die geïsoleerd liggen en wegens een daling
van het aantal leerlingen kwetsbaar worden. Tijdelijke nevenvestigingen vallen niet
onder die doelgroep.
De hoogte van de toeslag is gelijk aan het vaste bedrag voor de hoofdvestiging van
een school, zoals vastgelegd in de Regeling bekostiging vo-scholen.
2. Extra toeslag voor kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen
De tweede component van deze regeling vloeit voort uit de motie Rog c.s., die specifiek
spreekt over (kleine) brede scholengemeenschappen (in krimpregio’s). Daarom bevat
deze regeling een extra toeslag voor kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen.
Een kleine brede scholengemeenschap is een scholengemeenschap voor vwo, havo, mavo
en vbo, met op het niveau van de scholengemeenschap minder dan 1.200 leerlingen. Deze
kleine brede scholengemeenschap is geïsoleerd als deze kleine brede scholengemeenschap
minimaal één geïsoleerde vestiging heeft.
Binnen het voortgezet onderwijs is het een breed gedeelde ervaring dat dat brede scholengemeenschappen
financieel kwetsbaar worden als zij onder de 1.200 leerlingen komen. De vaste kosten
voor het in stand houden van een breed onderwijsaanbod kunnen dan niet meer door de
inkomsten worden gedekt (de klassen zijn bijvoorbeeld een stuk kleiner dan gemiddeld).
Als een brede scholengemeenschap onder de 1.200 leerlingen komt, is dat in beginsel
een goede stimulans voor vergaande samenwerking dan wel fusie met andere scholen.
Als er echter geen andere scholen in de regio zijn, zijn die mogelijkheden er niet.
Dan komt deze brede scholengemeenschap in aanmerking voor een extra toeslag.
De extra toeslag bestaat uit een bedrag per leerling. Daarbij geldt een omgekeerd
evenredige systematiek, waarbij de totale extra toeslag toeneemt naarmate het leerlingenaantal
op schoolniveau verder onder de 1.200 leerlingen zakt. Bij een leerlingenaantal van
1.199 wordt één keer het bedrag per leerling verstrekt, bij 1.198 leerlingen twee
keer het bedrag per leerling, etc. Dit loopt door tot en met 900 leerlingen. Dan wordt
300 keer het bedrag per leerling verstrekt. Als het leerlingenaantal op de school
onder de 900 leerlingen zakt, wordt voor deze extra toeslag het aantal van 900 leerlingen
constant gehouden. De extra toeslag wordt dus voor maximaal 300 leerlingen verstrekt.
Voor budgettaire beheersbaarheid van de regeling is het wenselijk dat de extra toeslag
een plafond per school kent.
Het bedrag per leerling is gelijk aan een percentage van het bedrag per leerling zoals
vastgelegd in artikel 2, tweede lid, onderdeel a, van de Regeling bekostiging vo-scholen.
Dat is het reguliere bekostigingsbedrag voor leerlingen in het algemeen vormend onderwijs.
Er is bewust gekozen voor een extra bedrag per leerling en niet voor vaste bedragen
per school. Bij vaste bedragen per school is het onontkoombaar om met een gestaffeld
systeem te werken. Eén leerling meer of minder kan dan het verschil betekenen tussen
een extra vast bedrag of niet. Dat brengt ongewenste prikkels met zich mee. Door te
kiezen voor een bedrag per leerling, loopt de extra toeslag geleidelijk mee met de
daling van het aantal leerlingen. Als er sprake is van toename van het aantal leerlingen,
neemt de extra toeslag juist geleidelijk af.
Extra toeslag voor kleine brede geïsoleerde vestigingen van brede scholengemeenschappen
Het kan voorkomen dat een kleine geïsoleerde vestiging met een breed onderwijsaanbod
geen zelfstandige school met een eigen BRIN-nummer is, maar een onderdeel van een
school met in totaal meer dan 1.200 leerlingen. Dergelijke kleine brede geïsoleerde
vestigingen zijn van groot belang voor het behoud van het laatste brede onderwijsaanbod
in de regio. Daarom komen ook deze vestigingen in aanmerking voor de extra toeslag
voor kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen, als deze vestiging voldoet aan
de volgende voorwaarden:
-
• op het niveau van de scholengemeenschap is er op de teldatum sprake van minstens 1.200
leerlingen;
-
• op de vestiging zijn op de teldatum minder dan 1.200 leerlingen ingeschreven;
-
• op de vestiging wordt afsluitend onderwijs gegeven van vwo tot en met vbo (dus tot
en met het eindexamen) en onderwijs in het eerste en tweede leerjaar van het voortgezet
onderwijs; en
-
• binnen een straal van 8 kilometer zijn er geen andere vestigingen waar deze vier schoolsoorten
en het eerste en tweede leerjaar van het voortgezet onderwijs worden aangeboden.
Bij het bepalen of er binnen een straal van 8 kilometer geen andere vestigingen zijn
waarop er sprake is van vervangend aanbod, maakt het niet uit of dit vestigingen van
dezelfde school dan wel van hetzelfde bevoegd gezag zijn of niet.
De extra toeslag voor deze vestigingen is gelijk aan de systematiek voor de extra
toeslag voor kleine scholengemeenschappen, met dien verstande dat voor het bepalen
van de hoogte van de toeslag wordt gekeken naar het aantal leerlingen op deze specifieke
vestigingen. Als het aantal leerlingen op de vestiging onder de 900 zakt, wordt ook
hier aantal 900 leerlingen constant gehouden. Tot slot geldt ook hier dat het bedrag
per leerling gelijk is aan een percentage van het bedrag per leerling zoals vastgelegd
in artikel 2, tweede lid, onderdeel a, van de Regeling bekostiging vo-scholen.
Definitieve vaststelling na definitief leerlingenaantal
De extra toeslag voor kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen en voor kleine
brede geïsoleerde vestigingen van brede scholengemeenschappen is afhankelijk van het
aantal leerlingen op de school of vestiging, zoals gemeten op de teldatum van 1 oktober
voorafgaand aan het jaar waar de aanvullende bekostiging betrekking op heeft. Voor
de definitie van leerling wordt in de begripsbepaling in artikel 1 overigens verwezen
naar artikel 8 van het Besluit bekostiging WVO 2021. Hiermee wordt vastgelegd dat
het leerlingen zijn die als werkelijk schoolgaand zijn ingeschreven en voor de bekostiging
worden meegeteld.
Omdat de telling, net als bij de reguliere bekostiging, pas definitief is na de accountantscontrole,
kan het voorkomen dat de minister achteraf vaststelt dat het aantal leerlingen dat
op de teldatum werkelijk schoolgaand was op de school, lager of hoger is dan bij de
voorlopige leerlingentelling. Als de accountantsverklaring daartoe aanleiding geeft,
stelt de minister het bekostigingsbedrag voor het bevoegd gezag lager of hoger vast.
Als het bedrag lager wordt vastgesteld, vordert de minister het teveel betaalde bedrag
(met inachtneming van artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht) terug.
Caribisch Nederland
De vo-scholen in Caribisch Nederland komen niet voor deze regeling in aanmerking.
In de bekostiging van de vo-scholen in Caribisch Nederland is al rekening gehouden
met de uitzonderlijke situatie waarin deze scholen zich bevinden.
Administratieve lasten
De aanvullende bekostiging, die op grond van deze regeling aan het bevoegd gezag wordt
verstrekt, moet worden besteed conform artikel 99 van de Wet op het voortgezet onderwijs.
Deze regeling vergt geen aanvullende verantwoordingseisen en leidt niet tot een toename
van administratieve lasten.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1
In dit artikel zijn de begripsbepalingen opgenomen. De meeste begripsbepalingen verwijzen
naar de Wet op het voortgezet onderwijs.
Artikel 2
Dit artikel ziet op de reikwijdte van deze regeling. Het maakt duidelijk dat de regeling
uit twee componenten bestaat: een toeslag voor geïsoleerde vestigingen en een extra
toeslag voor kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen. Om in aanmerking te komen
voor aanvullende bekostiging moeten op de vestiging minimaal 130 leerlingen zijn ingeschreven.
Voor vestigingen waar alleen pro wordt aangeboden geldt een minimum aantal leerlingen
van 60. Hiermee wordt voorkomen dat er vanuit deze regeling aanvullende bekostiging
wordt verstrekt voor vestigingen die in de reguliere bekostiging niet in aanmerking
komen voor het vaste bedrag per vestiging. Ook regelt dit artikel dat er geen aanvullende
bekostiging wordt verstrekt aan de zes uitzonderingsscholen (de vier vo-scholen op
de Friese Waddeneilanden en de twee joodse vo-scholen in Amsterdam). Deze scholen
ontvangen immers al aanvullende bekostiging omdat zij een uitzonderingsschool zijn.
Artikelen 3 en 4
Deze artikelen zien op de eerste component van deze regeling, namelijk de toeslag
voor geïsoleerde vestigingen. In artikel 3 wordt het begrip ‘geïsoleerde vestiging’
afgebakend. In artikel 4 wordt de hoogte van de toeslag voor geïsoleerde vestigingen
vastgelegd. Voor een nadere toelichting op deze punten wordt verwezen naar de algemene
toelichting bij deze regeling.
Artikelen 5 en 6
Deze artikelen zien op de tweede component van deze regeling, namelijk de extra toeslag
voor kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen. In artikel 5 wordt het begrip
‘kleine geïsoleerde brede scholengemeenschap’ afgebakend en wordt de hoogte van de
extra toeslag voor kleine geïsoleerde brede scholengemeenschappen vastgelegd. Artikel
6 ziet op de extra toeslag voor kleine brede geïsoleerde vestigingen van brede scholengemeenschappen.
In dit artikel worden allereerst de voorwaarden geschetst waar kleine brede geïsoleerde
vestigingen van brede scholengemeenschappen aan moeten voldoen om voor deze extra
toeslag in aanmerking te komen. Vervolgens wordt in dat artikel de hoogte van deze
extra toeslag vastgelegd. Voor een nadere toelichting op deze punten wordt verwezen
naar de algemene toelichting bij deze regeling.
Artikel 7
Dit artikel bepaalt dat de aanvullende bekostiging ieder jaar in het voorjaar wordt
beschikt en betaald, op basis van de voorlopige leerlingentelling van 1 oktober het
jaar daarvoor. In het najaar vindt herrekening van deze bekostiging plaats. Aanleiding
hiervoor kan zijn dat het definitieve leerlingenaantal na accountantscontrole anders
is dan de voorlopige telling. Ook kunnen de bekostigingsbedragen in de Regeling bekostiging
vo-scholen, die bepalend zijn voor de hoogte van de aanvullende bekostiging vanuit
deze regeling, zijn aangepast als gevolg van de kabinetsbijdrage voor loon- en prijsontwikkeling.
Artikel 8
De aanvullende bekostiging, die op grond van deze regeling aan het bevoegd gezag wordt
verstrekt, moet worden besteed overeenkomstig artikel 99 van de wet. Er hoeft over
de besteding hiervan geen aparte verantwoording plaats te vinden.
Artikel 9
De regeling treedt in werking op 1 januari 2022. Dat is gelijktijdig met de inwerkingtreding
van het vereenvoudigde bekostigingsmodel voor het voortgezet onderwijs.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob