TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
De onderhavige regeling strekt in de eerste plaats tot het vaststellen van luchtverkeersregels
en enkele andere bepalingen voor onbemande luchtvaartuigen. Daarnaast strekt de onderhavige
regeling tot wijziging van enkele regelingen die betrekking hebben op onbemande luchtvaartuigen,
namelijk de Regeling uitvoering en handhaving luchtvaartveiligheid, de Regeling op
afstand bestuurde luchtvaartuigen, de Regeling tarieven luchtvaart 2008, de Regeling
opleidingsinstellingen voor luchtvarenden 2008 en de Regeling modelvliegen in verband
met de uitvoering van gedelegeerde verordening (EU) nr. 2019/9451 en uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/9472.
2. Achtergrond
Op 11 september 2018 is verordening (EU) 2018/11393 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2018 inzake gemeenschappelijke regels
op het gebied van de burgerluchtvaart en tot oprichting van een agentschap van de
Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart en tot wijziging en intrekking
van enkele verordeningen (hierna: de basisverordening) in werking getreden.
De gemeenschappelijke regels met betrekking tot onbemande luchtvaartuigen zijn neergelegd
in de artikelen 55 en 56 van de basisverordening. Het betreft regels met betrekking
tot het ontwerp, de productie en het onderhoud van onbemande luchtvaartuigen en hun
motoren, propellers, onderdelen, niet geïnstalleerde apparatuur en apparatuur om ze
op afstand te bedienen, de vluchtuitvoering met genoemde luchtvaartuigen alsmede het
bij deze activiteiten betrokken personeel. De artikelen 57 en 58 van de basisverordening
bevatten een grondslag om uitvoeringshandelingen respectievelijk gedelegeerde handelingen
vast te stellen. De basisverordening bepaalt dat de bepalingen van de oude basisverordening4 van toepassing blijven tot deze gedelegeerde handelingen en de uitvoeringshandelingen
in werking treden.
De gedelegeerde verordening en de uitvoeringsverordening zijn op respectievelijk 12 maart
2019 en 24 mei 2019 vastgesteld. Beide verordeningen zijn op 1 juli 2019 in werking
getreden en per 1 juli 2020 van toepassing. Vanwege Covid-19 is de toepassing van
de uitvoeringsverordening echter uitgesteld tot 31 december 2020.
3. Hoofdlijnen van deze regeling
3.1 Algemeen
In hoofdstuk 1 van de Wet luchtvaart is een bepaling opgenomen die het toepassingsbereik
van de Wet luchtvaart expliciteert en duidelijk maakt dat de Wet luchtvaart in beginsel
enkel relevant is, als de basisverordening niet van toepassing is. In tegenstelling
tot de oude basisverordening, is verordening (EU) nr. 2018/1139, de nieuwe basisverordening,
ook van toepassing op lichte onbemande luchtvaartuigen die minder wegen dan 150 kilogram.
De regels voor onbemande luchtvaartuigen zijn opgenomen in hoofdstuk III, afdeling
VII van deze basisverordening. Dit betekent dat de Wet luchtvaart niet langer relevant
is voor onbemande luchtvaartuigen tot en met 150 kilogram. Onbemande luchtvaartuigen
van meer dan 150 kilogram vielen reeds onder de werking van de basisverordening.
De nationale regelgeving blijft van toepassing op onbemande luchtvaartuigen die niet
onder het bereik van de Europese regelgeving vallen. Het gaat hierbij allereerst om
vluchten met onbemande luchtvaartuigen in het luchtruim van Bonaire, Sint Eustatius
en Saba. Verder betreft het luchtvaartactiviteiten die op basis van artikel 2, derde
lid, van de basisverordening buiten het toepassingsbereik van de basisverordening
vallen. Het gaat hierbij om vluchten met onbemande luchtvaartuigen die worden uitgevoerd
door militaire- en nooddiensten, zoals de brandweer en politie in de breedste zin
van het woord. De huidig geldende basisverordening biedt de lidstaten sinds 4 juli
2018 (datum van inwerkingtreding van de basisverordening) de mogelijkheid om de verordening
van toepassing te verklaren op activiteiten in verband met ontwerp, productie, onderhoud
en vluchtuitvoering van bepaalde in de verordening genoemde categorieën luchtvaartuigen
(de zogenoemde opt-in). Zolang hiervan echter nog geen gebruik is gemaakt, is de Wet luchtvaart nog van
toepassing op deze luchtvaartactiviteiten.
3.2 Luchtverkeersregels
3.2.1 Algemene luchtverkeersregel
In paragraaf 1 van hoofdstuk 2 is opgenomen dat de minimumvlieghoogtes voor VFR-verkeer
(verkeer dat vliegt volgens de visual flight rules), bedoeld in paragraaf SERA.5005 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 923/20125, niet van toepassing zijn op vluchten met een onbemand luchtvaartuig. Dit is noodzakelijk
omdat VFR-vluchten, gelet op paragraaf SERA.5005, sub f, onder 2, in beginsel niet
lager mogen vliegen dan 150 meter. Artikel 19, derde lid, van het Besluit luchtverkeer
biedt de mogelijkheid om vrijstelling te verlenen van dit gebod. Omdat onbemande luchtvaartuigen
in beginsel lager vliegen dan 120 meter, wordt met de onderhavige regeling gebruik
gemaakt van deze vrijstelling.
3.2.2 Open categorie
3.2.2.1 Algemeen
In de uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 zijn vluchtuitvoeringsregels vastgesteld
die gelden voor vluchten in de open categorie. Zo is het bijvoorbeeld in de open categorie
niet toegestaan om vluchten uit te voeren hoger dan 120 meter of buiten het zicht.
De uitvoeringsverordening bevat echter geen luchtverkeersregels.
De vluchtuitvoeringsregels in de uitvoeringsverordening richten zich primair tot de
operators van onbemande luchtvaartuigen en niet tot de piloot. Hoewel de operator
in de meeste gevallen ook de piloot op afstand is, is dit echter niet altijd het geval.
In paragraaf UAS.OPEN.060 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 (verantwoordelijkheden
van de piloot op afstand) worden een aantal eisen uit de open categorie, zoals het
in zicht houden van het onbemande luchtvaartuig en het controleren op de aanwezigheid
van niet-betrokken personen, door vertaald naar eisen aan de piloot op afstand. De
overtreding van deze bepalingen wordt met de onderhavige regeling strafbaar gesteld
(zie § 3.5 van deze toelichting). Dit is echter niet het geval voor alle eisen die
de uitvoeringsverordening aan vluchten in de open categorie stelt. Voor deze eisen
worden, met inachtneming van de SERA-verordening die ziet op deelname aan het luchtverkeer,
aanvullend luchtverkeersregels vastgesteld die zich richten tot de piloot op afstand.
Tevens wordt een luchtverkeersregel vastgesteld met betrekking tot afstand tot spoorlijnen
en in gebruik zijnde wegen.
3.2.2.2 Zichtafstand en afstand tot mensenmenigten
Bij de vaststelling van de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen in 2015 is
als uitgangspunt gehanteerd dat in afwachting van Europese normen met betrekking tot
vluchten buiten zichtafstand en vluchten boven mensenmenigten en aangesloten bebouwing,
nationale luchtverkeersregels met betrekking tot deze onderwerpen zouden worden vastgesteld.
Nu uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 in deze onderwerpen voorziet, wordt het
gelet op de veiligheid niet langer noodzakelijk geacht om met betrekking tot vluchten
in de open-categorie luchtverkeersregels vast te stellen die zien op vluchten buiten
zichtafstand en vluchten boven mensenmenigten en aangesloten bebouwing. Voor vluchten
die niet onder het bereik van de basisverordening vallen, blijven deze nationale luchtverkeersregels
op grond van de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen onverminderd in stand.
3.2.2.3 Afstand tot spoorlijnen en in gebruik zijnde wegen
De luchtverkeersegel met betrekking tot het verbod om vluchten uit te voeren boven
of in de buurt van spoorlijnen en in gebruik zijnde wegen wordt in de Regeling onbemande
luchtvaartuigen opgenomen omdat hier niet in wordt voorzien in Uitvoeringsverordening
(EU) nr. 2019/947.
Besloten is om de verplichting om afstand te houden tot spoorlijnen en in gebruik
zijnde wegen, alsnog als luchtverkeersegel op te nemen. De reden hiertoe is dat het
op dit moment niet veilig wordt geacht om zonder voorafgaande risicoanalyse vluchten
uit te voeren boven deze objecten.
Mogelijk worden deze regels op een later moment herzien en vervangen door zonering,
zoals bedoel in artikel 15, eerste lid, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947.
Door gebruik te maken van zonering is het mogelijk om voor bepaalde gebieden aanvullende
of afwijkende regels vast te stellen voor vluchten die worden uitgevoerd met een onbemand
luchtvaartuig. Ook is het mogelijk om voor bepaalde gebieden aan te geven dat het
uitvoeren van een vlucht met een onbemand luchtvaartuig niet of slechts onder bepaalde
omstandigheden is toegestaan.
3.2.2.4 Vlieghoogte
Met betrekking tot de maximale vlieghoogte is besloten deze als luchtverkeersregel
in de Regeling onbemande luchtvaartuigen op te nemen. Hierbij wordt in bewoording
aangesloten bij de eisen die uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 aan de maximale
vlieghoogte stelt. Voor verdere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze
toelichting bij deze regeling.
3.2.3 Specifieke categorie
Voor de specifieke categorie, zoals bedoeld in artikel 5 van uitvoeringsverordening
(EU) nr. 2019/947, wordt het niet passend geacht om nationale luchtverkeersregels
vast te stellen. Hiertoe is besloten omdat het uitvoeren van vluchten in de specifieke
categorie in beginsel enkel is toegestaan indien hiervoor door middel van een exploitatievergunning
toestemming is verkregen van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Onderdeel
van de procedure is het uitvoeren van een risicoanalyse door middel van de zogenaamde
SORA-methodiek (Specific Operations Risk Assessment) of een PDRA (Pre-Defined Risk Assessment), waarbij wordt gekeken naar het specifieke
karakter van de gewenste uit te voeren vlucht. Wanneer deze uitvoering niet veilig
wordt geacht of wanneer de voorgestelde mitigerende maatregelen het risico niet voldoende
doet afnemen, wordt niet overgegaan tot vergunningverlening. De exploitatievergunning
omvat ingevolge uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 de specifieke voorwaarden
voor de vluchtuitvoering en de vluchtuitvoeringsbeperkingen. Gelet op het hiervoor
genoemde worden specifieke luchtverkeersregels voor de specifieke categorie niet wenselijk
geacht.
3.3 Inschrijving register
Op grond van artikel 14, eerste lid, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947
dienen de lidstaten te zorgen voor de oprichting en instandhouding van een nauwkeurig
registratiesysteem voor UAS waarvan het ontwerp onderworpen is aan certificering en
voor UAS-exploitanten wier vluchtuitvoeringen een risico kunnen inhouden voor de veiligheid,
beveiliging, privacy en bescherming van persoonsgegevens of het milieu. Om de nauwkeurigheid
van het register te garanderen, is in artikel 9 van de onderhavige regeling opgenomen
dat de inschrijving in het register slechts geldig is voor de duur van een jaar. Na
dit jaar dient er dan ook herinschrijving plaats te vinden. Nadere (praktische) informatie
over onder andere de kosten van inschrijving en herinschrijving, zal op een later
moment, maar voor 31 december 2020, worden bekendgemaakt door de bevoegde autoriteit.
3.4 Erkenning en aanwijzing opleidingsinstellingen
In uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 worden, afhankelijk van het type onbemande
luchtvaartuig en de voorgenomen operatie, praktische opleidingseisen aan de piloot
gesteld voor het uitvoeren van vluchten in de in de categorie specifiek. Een van de
manieren om vluchten uit voeren in de specifieke categorie is om deze uit te voeren
volgens de zogenaamde standaardscenario’s. Daarbij zijn zowel de veiligheidsrisico’s
als de mitigerende maatregelen al reeds vastgesteld. Het is alleen noodzakelijk om
een verklaring in te dienen bij de bevoegde autoriteit dat men wil gaan werken volgens
een bepaald standaardscenario. Om goedkeuring te verkrijgen stelt de uitvoeringsverordening
als aanvullende eis dat er een praktische training gevolgd moet worden.
De praktische training wordt gegeven door particuliere instellingen omdat deze geregistreerde
opleidingsinstellingen al enige jaren met goed gevolg opleidingen verzorgen voor het
behalen van de RPA-L, het nationale vliegbewijs voor piloten op afstand.
Om tot erkenning van deze instellingen over te kunnen gaan, dienen de instellingen
te voldoen aan de criteria die zijn opgenomen in artikel 3, zesde lid, van de Regeling
opleidingsinstellingen voor luchtvarenden 2001.
3.5 Strafbaarstellingen
In artikel 18, eerste lid, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 is bepaald
dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat verantwoordelijk is voor de handhaving
van de verordening. Met betrekking tot de in deze regeling strafbaar gestelde feiten
berust de handhaving op grond van artikel 11.1, eerste lid, onder a, van de Wet luchtvaart
bij de politie.
Met de onderhavige regeling worden op grond van artikel 1.6 van de Wet luchtvaart
een aantal artikelen aan de Regeling uitvoering en handhaving luchtvaartveiligheid
toegevoegd, waarvan overtreding strafbaar is gesteld. Allereerst worden overtredingen
van de eisen die gelden voor de open, specifieke en gecertificeerde categorie strafbaar
gesteld. Hierdoor kan strafrechtelijk worden opgetreden tegen bijvoorbeeld een operator
die in de open categorie een vlucht uitvoert hoger dan 120 meter boven het dichtstbijzijnde
aardoppervlak of tegen een operator in de specifieke categorie die een vlucht uitvoert
zonder in bezit te zijn van een geldige exploitatievergunning.
Daarnaast wordt met de onderhavige regeling bepaald dat een operator een overtreding
begaat wanneer hij zichzelf of zijn onbemand luchtvaartuig niet in Nederland inschrijft
in het register, terwijl hij daar op grond van artikel 14, vijfde, zesde of zevende
lid, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 wel toe verplicht is. Ook het niet
aanbrengen van het registratienummer dat wordt ontvangen na inschrijving in het register
op een onbemand luchtvaartuig wordt strafbaar gesteld.
Tenslotte wordt het overtreden van het bepaalde in UAS.OPEN.060, tweede lid, onder
a en UAS.SPEC.060, eerste lid, onder a, namelijk het verbod om onder invloed van psychoactieve
stoffen of alcohol een vlucht uit te voeren, aangewezen als misdrijf.
Voor wat betreft gedelegeerde verordening (EU) nr. 2019/945 worden strafbaarstellingen
niet noodzakelijk geacht. Tegen overtredingen van deze verordening kan door de markttoezichtautoriteit
op grond van artikel 11.15, onder b, sub 9, van de Wet luchtvaart bestuursrechtelijk
worden opgetreden.
Voor nadere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij de
onderhavige regeling.
3.6 Vluchten in de CTR en in de omgeving van objecten die onderdeel uitmaken van vitale
processen
Op grond van artikel 7 van de onderhavige regeling is het verboden om met een onbemand
luchtvaartuig in de open categorie een vlucht uit te voeren in civiele en militaire
CTR’s. Hiertoe is besloten omdat het op dit moment nog niet veilig wordt geacht om
zonder voorafgaande risicoanalyse vluchten uit te voeren in de CTR.
Op grond van het artikel 8 van de nieuwe Regeling onbemande luchtvaartuigen wordt
het daarnaast verboden om vluchten uit te voeren binnen een horizontale afstand van
150 meter van objecten die onderdeel uitmaken van vitale processen. Hieronder worden
objecten verstaan die zo essentieel zijn voor de Nederlandse samenleving dat uitval
of verstoring tot ernstige maatschappelijke ontwrichting leidt en een bedreiging vormt
voor de nationale veiligheid, waarbij een restrictie of verbod noodzakelijk wordt
geacht om tot het gewenste veiligheidsniveau te komen. Een lijst met deze objecten
is opgenomen in de bijlage bij de Regeling onbemande luchtvaartuigen.
Voor zowel vluchten binnen de CTR als vluchten in de omgeving van objecten die onderdeel
uitmaken van vitale processen wordt op een later moment bezien of en op welke wijze
dergelijke vluchten alsnog op een veilige manier in de open categorie kunnen worden
uitgevoerd. Hierbij wordt onder andere gedacht aan het inzetten van zonering, zoals
bedoeld in artikel 15 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947.
4. Verhouding tot nationale regelgeving
De Wet luchtvaart en de daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur en ministeriële
regelingen zijn vanaf 31 december 2020, voor zover deze betrekking hebben op luchtwaardigheid,
personeel en vluchtuitvoering, op grond van artikel 1.2, eerste lid, sub a, van de
Wet luchtvaart niet meer van toepassing op civiele onbemande luchtvaartuigen die onder
het bereik van de basisverordening vallen. De nationale regelgeving met betrekking
tot onbemande luchtvaartuigen wordt (gedeeltelijk) in stand gehouden voor onbemande
luchtvaartuigen op de Bonaire, Sint Eustatius en Saba en voor onbemande luchtvaartuigen
die worden gebruikt door organisaties waarop de basisverordening niet van toepassing
is. Voor de helderheid wordt benadrukt dat de Europese verordeningen niet van toepassing
zijn op militaire onbemande luchtvaartuigen. Voor deze luchtvaartuigen blijft onverminderd
het nationale wettelijke kader van kracht.
5. Administratieve lasten en nalevingskosten
Uit de onderhavige regeling vloeien inhoudelijke nalevingskosten voort. Deze kosten
hebben allereerst betrekking op de aanvraag en de wijziging van producten als bedoeld
in uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947. Voor de precieze kosten van deze producten
wordt verwezen naar artikel 14, onder B, van de onderhavige regeling.
Verder vloeien uit deze regeling en de uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 nalevingskosten
voort in verband met de verplichting voor de operator om een risicoanalyse uit te
voeren alvorens een aanvraag te doen voor een exploitatievergunning in de specifieke
categorie. Deze kosten bedragen naar schatting € 750,– (gebaseerd op 10 uur à € 75,–
per uur). Daarnaast zijn er kosten verboden aan de aanvraag van een exploitatievergunning.
Deze kosten zijn opgenomen in artikel 13, onder B, van de onderhavige regeling en
bedragen tussen de € 2.305 en € 6.528, afhankelijk van de mogelijke risico’s van de
uit te voeren vlucht.
Verder vloeien uit de regeling administratieve lasten en nalevingskosten voort voor
opleidingsinstellingen die zich willen registreren. Voor nieuwe opleidingsinstellingen
betreft het de kosten die verband houden met zowel het inrichten van de organisatie
conform de kwaliteitseisen als de kosten die verband houden met het maken van het
opleidingsplan en het bijhouden hiervan. Voor bestaande opleidingsinstellingen betreft
het uitsluitend de kosten voor het opleidingsplan en het bijhouden hiervan. Deze kosten
worden geschat op € 12.000,– (gebaseerd op 4 weken werk voor het ontwikkelen van het
plan à € 75,– per uur). De kosten voor het inrichten van de organisatie zouden ook
zijn gemaakt, indien geen eisen waren vastgesteld aan de registratie. Bovendien stellen
de opleidingsinstellingen ook eisen aan zichzelf waaraan zij willen voldoen.
De tarieven die worden gerekend door de opleidings- en examineringsinstellingen zijn
onbekend en worden bepaald door de individuele instellingen. Het vliegbewijs dient
te worden geregistreerd bij de RDW, waarvoor de kosten in 2021 € 10,– bedragen. Het
vliegbewijs dient één keer per vijf jaar te worden vernieuwd.
De kosten die zijn verschuldigd bij inschrijving en jaarlijkse herinschrijving in
het exploitantenregister van de RDW bedragen respectievelijk € 23,– en € 13,–. De
tarieven kunnen jaarlijks wijzigen.
Het college van ATR heeft besloten het voorstel Regeling onbemande luchtvaartuigen
niet te selecteren voor een formeel advies. Dit betekent dat het college geen formeel
advies heeft uitgebracht met betrekking tot de beoordeling van deze regeling.
6. Uitvoering en handhaving
De ILT houdt toezicht op de naleving van onder meer (veiligheids)wetten en regels
voor de luchtvaart en handhaaft deze. In dat verband is deze regeling aan de Inspecteur-Generaal
(hierna: IG) van de ILT voorgelegd ter toetsing op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid
en fraudebestendigheid van de bepalingen van de regeling.
De IG heeft de regeling als handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig beoordeeld,
met dien verstande dat er ten aanzien van de organisatie-eisen die worden gesteld
aan opleidingsinstellingen nog onduidelijkheden bestaan en met dien verstande dat
aandacht is gewenst voor handhaving op onderhoud bij opleidingsinstellingen. Deze
punten worden meegenomen in de verdere afstemming met de opleidingsentiteiten en de
ILT.
7. Internetconsultatie
Een ontwerp van de onderhavige regeling is in de periode van 23 oktober 2020 tot en
met 21 november 2020 opengesteld voor openbare internetconsultatie. Doel van deze
consultatie was burgers en bedrijven te informeren over de in voorbereiding zijnde
regelgeving en hen de gelegenheid te bieden een reactie te geven op het ontwerp. Er
zijn 94 zienswijzen ingediend.
Meerdere respondenten hebben bezwaren naar voren gebracht tegen de vastgestelde afstand
tot spoorlijnen, wegen en kunstwerken. Op basis van onderzoek en mede naar aanleiding
van de reacties in het kader van internetconsultatie is besloten de afstand tot wegen
en spoorlijnen te beperken tot respectievelijk 50 en 150 meter en 25 en 150 meter,
afhankelijk van de subcategorie waarbinnen een vlucht wordt uitgevoerd. Tevens is
besloten de afstand tot kunstwerken in zijn geheel te laten vervallen, omdat de Europese
regelgeving hier bij nader inzien in voldoende mate in voorziet.
Een aantal respondenten heeft aangegeven het verbod om binnen CTR's te vliegen als
onnodig ruim te zien. Voorgesteld wordt het verbod op dronevluchten binnen CTR’s in
de open categorie te beperken tot de binnenringen, daar via drone zones een maximumvlieghoogte
van 150 voet in te stellen, en operaties in de binnenringen tot het exclusieve domein
te maken van operators in de Specific Categorie. Het verbod is niet aangepast omdat
op dit moment niet voldoende duidelijk is of vluchten in de open categorie op een
veilige manier kunnen worden uitgevoerd binnen CTR’s, ook niet in de buitenste ring.
Ten overvloede wordt erop gewezen dat in de specifieke categorie wel vluchten kunnen
worden uitgevoerd in deze gebieden. Hiervoor is een exploitatievergunning van de ILT
noodzakelijk.
Enkele respondenten geven aan dat de bepaling met betrekking tot de geldigheid van
een inschrijving in het operatorregister onnodig complex is en afwijkt van de aard
en doelstelling van de Europese regelgeving. Op grond van artikel 14, eerste lid,
van de uitvoeringsverordening moeten lidstaten zorgen voor de oprichting en instandhouding
van nauwkeurige registratiesystemen. Om de nauwkeurigheid van het systeem te garanderen is besloten
de jaarlijkse herinschrijving in het register in stand te houden.
Verschillende respondenten geven aan dat de onderhavige regelgeving te weinig gedifferentieerd
is naar de aard van het luchtvaartuig en ernstig ten nadele van de klassieke modelvliegerij,
en deze in sommige gevallen illegaal maakt zonder dat hier aanleiding voor is. Daarnaast
wordt aangegeven dat de klassieke modelvliegtuigen niet van een met drones/multicopters
vergelijkbare dimensionering en operationele orde zijn en wordt verzocht om tot een
aparte definitie te komen voor de categorie klassieke vaste vleugel modelvliegtuigen
en helikopters.
Allereest moeten worden opgemerkt dat in beginsel alle onbemande luchtvaartuigen onder
het bereik vallen van de Europese regelgeving. De Europese wetgever heeft hierbij
geen onderscheid gemaakt tussen onbemande luchtvaartuigen die worden gebruikt in de
klassieke modelvliegerij en onbemande luchtvaartuigen die voor andere doeleinden worden
ingezet. De EU is zich bewust van de aparte positie die het modelvliegen heeft en
heeft daarom ook een apart artikel aan deze sport gewijd om deze te blijven faciliteren,
namelijk artikel 16 van de uitvoeringsverordening. Omdat modelvliegtuigen inderdaad
geen CE-klasselabel kunnen krijgen, stelt de EU-regelgeving dat zij in de subcategorie
A3 kunnen vliegen indien zij niet in verenigingsverband vliegen. Vluchten die onder
deze subcategorie vallen hebben geen klasselabel nodig. Indien er gevlogen wordt in
clubverband blijft de Regeling Modelvliegen in Nederland van kracht. Derhalve is er
voor dit type modelvliegen geen sprake van minder ruimte om te vliegen dan er was
voor 31 december 2020. Alleen indien er buiten clubverband wordt gevlogen gelden de
EU-regels. Dat betekent dat de modelvlieger zich dan moet houden aan de luchtverkeerregels
uit de Regeling onbemande luchtvaartuigen.
8. Inwerkingtreding
Op grond van het kabinetsbeleid inzake vaste verandermomenten (verder: VVM-systeem)
treden ministeriële regelingen in werking met ingang van 1 januari, 1 april, 1 juli
of 1 oktober. In dit geval wordt op grond van artikel 4.17, vijfde lid, onder d, van
de Aanwijzingen voor de regelgeving (implementatie van EU-rechtshandelingen) afgeweken
van het VVM-systeem.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 2. Aanwijzing onbemande luchtvaartuigen
Op grond van artikel 5.7 van de Wet luchtvaart dient de gezagvoerder zich aan boord
te bevinden van een luchtvaartuig. Op grond van artikel 5.7, derde lid, van de Wet
luchtvaart kunnen onbemande luchtvaartuigen worden aangewezen als luchtvaartuig waarvoor
deze verplichting niet geldt. Met artikel 2 van deze regeling wordt hier uitvoering
aan gegeven.
Artikel 3. Minimum vlieghoogte
Artikel 3 geeft invulling aan artikel 19, derde lid, van het Besluit luchtverkeer
2014. Hiervoor is gekozen omdat onbemande luchtvaartuigen voornamelijk lager vliegen
dan de minimale vlieghoogte. Het verdient dan ook de voorkeur om onbemande luchtvaartuigen
uit te zonderen van minimale vlieghoogten. Voor nadere toelichting wordt verwezen
naar paragraaf 3.2 van het algemene deel van deze toelichting.
Artikel 5. Vlieghoogte
Met artikel 5, eerste lid, is bepaald dat piloten op afstand in de open categorie
geen vluchten mogen uitvoeren hoger dan 120 meter boven het dichtstbijzijnde aardoppervlak.
Hiermee wordt aangesloten bij de regels die op basis van uitvoeringsverordening (EU)
nr. 2019/947 in de open categorie gelden. Gekozen is om deze regel ook op te nemen
als luchtverkeersregel. Hiertoe is besloten omdat dit de handhaving vergemakkelijkt
aangezien uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 zich primair richt tot de exploitant
van het onbemande luchtvaartuig, en de luchtverkeersregel zich richt tot de piloot.
Met artikel 6, tweede lid, wordt in aansluiting bij uitvoeringsverordening (EU) nr.
2019/947, vastgesteld dat van de maximale vlieghoogte kan worden afgeweken wanneer
de vlucht wordt uitgevoerd binnen een horizontale afstand van 50 meter van een meer
dan 105 meter hoog kunstmatig obstakel, indien hiervoor toestemming is gegeven door
de beheerder van het obstakel. De maximale vlieghoogte kan hierbij worden verhoogd
tot 15 meter boven de hoogte van het obstakel.
Artikel 6. Afstand tot wegen en spoorlijnen
In de Regeling modelvliegen en de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen waren
voor onbemande luchtvaartuigen afstandseisen opgenomen met betrekking tot onder andere
spoorlijnen, in gebruik zijnde wegen en kunstwerken. Met de onderhavige regeling worden
deze bepalingen, uitgezonderd van kunstwerken, omwille van de veiligheid overgenomen.
Hierbij is het onderscheid tussen onbemande luchtvaartuigen in de categorie ‘helikopters’
(rotorcraft) en de categorie ‘vliegtuigen’ (fixed-wing aircraft) niet overgenomen, maar is gedifferentieerd naar de subcategorie waarbinnen de vlucht
wordt uitgevoerd.
Opgemerkt wordt dat op grond van artikel 5.5 van de Wet luchtvaart een ontheffing
kan worden verleend van de in artikel 6 neergelegde verboden.
Artikel 7. Beperkingen luchtverkeer binnen plaatselijke civiele en militaire luchtverkeersleidingsgebieden
Met het oog op de veiligheid is in artikel 7, eerste lid, van de onderhavige regeling
het gebruik van een onbemand luchtvaartuig verboden binnen civiele CTR’s. Met het
tweede lid van artikel 7 is een gelijkluidend verbod opgenomen voor vluchten in militaire
CTR’s. Omdat onbemande luchtvaartuigen niet waarneembaar zijn vanuit de verkeerstoren
en evenmin waarneembaar zijn op de radar, kan de veiligheid ten opzichte van het overige
luchtverkeer binnen deze verboden gebieden niet worden gegarandeerd zonder voorafgaande
risicoanalyse.
Artikel 8. Beperkingen luchtverkeer boven objecten die onderdeel uitmaken van vitale
processen
Met artikel 8 wordt bepaald dat het verboden is om met een onbemand luchtvaartuig
in de open categorie vluchten uit te voeren binnen een horizontale afstand van 150
meter van objecten die onderdeel uitmaken van vitale processen. Hieronder worden objecten
verstaan die zo essentieel zijn voor de Nederlandse samenleving dat uitval of verstoring
tot ernstige maatschappelijke ontwrichting leidt en een bedreiging vormt voor de nationale
veiligheid, waarbij een restrictie of verbod noodzakelijk wordt geacht om tot het
gewenste veiligheidsniveau te komen. Dergelijke objecten zijn opgenomen in de bijlage
bij deze regeling.
Op termijn zal, indien dit in het licht van de veiligheid noodzakelijk is, voor deze
objecten zonering, zoals bedoeld in artikel 15 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947,
worden toegepast.
Artikel 9. Inschrijving exploitantenregister
Om de nauwkeurigheid van het register te garanderen, wordt met artikel 9 van de onderhavige
regeling, op grond van artikel 1.5 van de Wet luchtvaart, bepaald dat een inschrijving
in het register geldig is voor de duur van een jaar. Na het eerste jaar dient dan
ook jaarlijks een herinschrijving plaats te vinden.
Artikel 10. Wijziging van de Regeling modelvliegen
Met artikel 10 van de onderhavige regeling worden enkele wijzingen aangebracht in
de Regeling modelvliegen. Allereerst wordt met het eerste lid de uitvoeringsverordening
(EU) nr. 2019/947 toegevoegd aan de begripsomschrijvingen. Daarnaast wordt verduidelijkt
dat de Regeling na 31 december 2020 enkel nog van toepassing is op vluchten die worden
uitgevoerd in het verband van een modelluchtvaartuigclub of -vereniging, als bedoeld
in artikel 2, onder 10, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947. Hiermee wordt
invulling gegeven aan artikel 21, derde lid, van deze uitvoeringsverordening.
Tenslotte wordt het met de wijziging van artikel 2 van de Regeling modelvliegen mogelijk
gemaakt vluchten om FPV-vluchten (First Person View) uit te voeren in het verband van een modelluchtvaartuigclub of -vereniging.
Artikel 11. Wijziging van de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen
Met de onderdelen A en B van artikel 11 van de onderhavige regeling worden allereerst
enkele wijzingen aangebracht van ondergeschikte aard. Met onderdeel C wordt daarnaast
onder andere verduidelijkt dat de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen enkel
nog van toepassing is op activiteiten die niet vallen onder het bereik van de basisverordening.
Met onderdeel D wordt tenslotte artikel 15a ingetrokken. Hiertoe is besloten omdat
hetgeen bepaald is in SERA.3210 in de zogenoemde SERA-verordening, in gelijke eisen
voorziet.
Artikel 12. Wijziging van de Regeling opleidingsinstellingen voor luchtvarenden 2001
Met onderdeel A van artikel 12 worden allereerst enkele begripsomschrijvingen toegevoegd.
Onderdeel B voegt artikel 12, vijfde lid, van het Besluit bewijzen van bevoegdheid
voor de luchtvaart toe als grondslag voor de te wijzigen regeling. In dit artikel
is bepaald dat de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (verder: minister) bij
ministeriële regeling nadere regels kan stellen met betrekking tot het erkennen van
de entiteiten die verantwoordelijk zijn voor opleiding en examinering. Met de onderdeel
C van artikel 12 worden tenslotte wijzingen aangebracht die noodzakelijk zijn om over
te kunnen gaan tot erkenning en aanwijzing van de entiteiten.
Artikel 13. Wijziging van de Regeling tarieven luchtvaart 2008
In uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 wordt een aantal door de bevoegde autoriteit
te leveren producten met betrekking tot het gebruik van onbemande luchtvaartuigen
geïntroduceerd. Met de wijziging van de Regeling tarieven luchtvaart 2008 worden deze
producten inclusief tarief aan de regeling toegevoegd. De nieuwe verordeningen bieden
nog wel ruimte voor het gebruik van nationale regels, met name daar waar het gaat
om vaardigheidsbewijzen van vliegers en het erkennen van opleidingsinstanties en daar
waar het gaat om onbemande luchtvaartuigen die worden ingezet voor activiteiten die
vallen onder het bereik van artikel 2, derde lid, van basisverordening (EU) nr. 2018/1139.
Die regels en tarieven kunnen dan ook in stand blijven.
Artikel 14. Wijziging van de Regeling uitvoering en handhaving luchtvaartveiligheid
Op grond van artikel 1.6 van de Wet luchtvaart is het verboden in strijd te handelen
met bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van hetgeen bij of krachtens
de basisverordening is bepaald.
De artikelen 11.9, eerste lid, onderdeel c en 11.10, eerste lid, onderdeel c, van
de Regeling uitvoering en handhaving luchtvaartveiligheid bepalen dat degene die in
strijd handelt met hetgeen bij of krachtens de basisverordening is bepaald, voor zover
deze voorschriften bij ministeriële regeling als bedoeld in artikel 1.6 zijn aangewezen
als overtreding of misdrijf, strafrechtelijk vervolgd kan worden. De artikelen 3.1
en 3.2 van de Regeling uitvoering en handhaving luchtvaartveiligheid bevatten voorschriften
als bedoeld in artikel 1.6 van de Wet luchtvaart.
Artikel 15. Overgangsrecht
In artikel 21 van uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 is bepaald dat nationaal
afgegeven vergunningen, vaardigheidscertificaten en gelijkwaardige documenten geldig
blijven tot 1 januari 2022 en voor die tijd moeten worden omgezet overeenkomstig de
bepalingen in de verordening. Dit geldt ook voor alle documenten die vanaf 31 december
2020, maar vóór 1 januari 2022 volgens het nationale recht zijn afgegeven. Om dit
mogelijk te maken, wordt in artikel 15 bepaald dat de paragrafen 1, 2, 3 en 4 van
de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen zoals deze luidden voorafgaande aan
de inwerkingtreding van de onderhavige regeling, van toepassing blijven op de behandeling
van de aanvraag van een ROC, een RPA-L en/of een speciaal-BvL, indien deze aanvraag
vóór 31 december 2020 is ingediend. Dit is noodzakelijk om te verzekeren dat bestaande
aanvragen volgens de nationale procedure kunnen worden afgehandeld. Met het tweede
lid van artikel 15 wordt aangegeven dat operators die beschikken over een ROC of ROC-light
hun vluchten moeten blijven uitvoeren conform de regels van de Regeling op afstand
bestuurde luchtvaartuigen.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga