TOELICHTING
I. Algemeen
1. Aanleiding en probleemanalyse
De afgelopen periode is er vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
ingezet op het versterken van de samenwerking met de medeoverheden met als doel het
versnellen van de woningbouw. Dit gebeurt onder meer door het sluiten van woondeals
en het maken van bestuurlijke afspraken over de plancapaciteit. Het inrichten van
flexpools om vertragingen in woningbouwprojecten en gebiedsontwikkelingen te voorkomen,
is ter ondersteuning van deze afspraken. Gezamenlijk wordt er gewerkt aan het sneller
opharden van de zachte plancapaciteit naar concrete woningbouwprojecten en vergunningverlening
zodat de woningbouw kan starten. Provincies hebben hierin de rol als schakel tussen
enerzijds de afspraken met het Rijk over plancapaciteit en anderzijds het opharden
van de plancapaciteit met gemeenten. Naast de inzet op flexibele inzet van capaciteit
bij medeoverheden wordt er ook, naast deze regeling, € 5 mln. beschikbaar gesteld
om gezamenlijk met provincies en gemeenten gericht knelpunten bij grotere gebiedsontwikkelingen
en ruimtelijke vraagstukken aan te pakken.
Met deze regeling stelt het Rijk provincies in de gelegenheid om o.a. gemeenten met
een flexibele inzet van capaciteit en expertise te ondersteunen in de planvorming
en vergunningverlening van woningbouwprojecten en gebiedsontwikkelingen. Daarmee wordt
beoogd om de snelheid te bevorderen in de voorfase van woningbouwprojecten (zowel
binnenstedelijk, transformatie en herstructurering) waarmee woningen worden toegevoegd
aan de voorraad. Door de coronacrisis is het toekomstperspectief van partijen in de
woningbouw onzekerder geworden waardoor er een vertraging in het aantal afgegeven
bouwvergunningen optreedt.1 Planvorming kost bijvoorbeeld meer tijd omdat de marktomstandigheden zijn veranderd,
waardoor de financiële doorrekening van projecten geactualiseerd moet worden.
Vertraging in de planvorming en vergunningverlening kan leiden tot minder opdrachten
bij marktpartijen, waardoor de woningbouwproductie verder terug kan lopen. Dit wordt
duidelijk als we kijken naar de vorige economische crisis (2008–2012). Deze heeft
geleid tot een grote krimp van de bouwsector. Dit had tot gevolg dat de woningbouwproductie
tussen 2008 en 2014 bijna gehalveerd werd (van circa 80 naar 45 duizend woningen per
jaar).
Het huidige historische hoge woningtekort van 4,2% wordt onder andere veroorzaakt
door de terugval van de bouwproductie tijdens de vorige crisis. Gezien het hoge woningtekort
is het nog onwenselijker dat een nieuwe economische terugval wederom leidt tot een
grote terugval in de bouwproductie. Om dit te voorkomen is het van belang dat de gemeenten
door kunnen gaan met de voorbereiding van woningbouwprojecten (planvorming) en met
de vergunningverlening. Reeds voor de coronacrisis waren er al problemen bij, met
name, middelgrote en kleine gemeenten met de capaciteit en expertise die benodigd
is voor de planvorming en vergunningverlening van woningbouwprojecten. De coronacrisis
zorgt daarbovenop voor extra werkzaamheden en nieuwe complicaties.
De voorbereidende werkzaamheden om tot woningbouw te komen zijn divers en complex.
Deze bestaan onder andere uit het uitwerken van mobiliteitsplannen, het opstellen
van grondexploitaties, het opstellen van een bestemmingsplan, het voeren van onderhandelingen
met marktpartijen en de juridische afwikkeling van de vergunningverlening. Gemeenten,
met name middelgrote en kleine, hebben slechts beperkte capaciteit om uitvoering te
geven aan deze werkzaamheden. Daarnaast ontbreekt het in sommige gemeenten aan de
expertise om complexe woningbouwprojecten van de grond te krijgen en zijn de middelen
om externe expertise in te huren beperkt. Om de gevolgen van de coronacrisis op de
woningbouw zo veel mogelijk te beperken is het van belang dat gemeenten voldoende
kennis en expertise hebben om de planvorming en vergunningverlening in deze uitdagende
omstandigheden op peil te houden.
Met de onderhavige specifieke uitkering worden provincies in staat gesteld om op een
flexibele wijze extra expertise bij medeoverheden (waaronder gemeenten en waterschappen)
en de eigen organisatie in te zetten. De flexibele inzet betekent dat provincies bijvoorbeeld
een pool op kunnen zetten of met adviesbureaus afspraken kunnen maken over de inzet
van adviseurs die projectmatig en tijdelijk kunnen worden ingezet in de eigen organisatie
of bij de medeoverheden om concrete knelpunten op te lossen. Daarbij kan de focus
zowel op het tijdelijk vergroten van de capaciteit van een organisatie als op het
aanleveren van specifieke expertise liggen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om expertises
zoals verkeerskundigen die gemeenten ondersteunen bij het uitwerken van het mobiliteitsprofiel,
planeconomen die de financieel-economische doorrekeningen van woningbouwprojecten
opstellen of verifiëren en juristen die nodig zijn om de vergunningverlening af te
handelen.
De afgelopen jaren is er in diverse provincies ervaring opgedaan met de flexibele
inzet van expertise en capaciteit. In deze provincies is er voor gemeenten de mogelijkheid
om bij de provincie een aanvraag te doen voor de inzet van externe expertise en capaciteit
bij concrete woningbouwprojecten. Het doel van deze regeling is om door te gaan met
deze goede ervaringen en ook andere provincies in de gelegenheid te stellen om een
dergelijk ondersteuningsprogramma op te zetten. In meerdere provincies wordt op dit
moment gewerkt aan het opzetten van dergelijke programma’s. In provincies waar dergelijke
programma’s reeds bestaan is het doel om de slagkracht te vergroten zodat ze meer
projecten kunnen ondersteunen. De regeling geeft provincies relatief veel vrijheid
in de wijze waarop dit georganiseerd wordt. Dit betekent echter niet dat de inzet
vrijblijvend is. Door het indienen van een aanvraag accepteren provincies de verantwoordelijkheid
om zich in te zetten voor het bespoedigen van de voorfase en vergunningverlening van
woningbouwprojecten en gebiedsontwikkelingen. Deze inzet richt zich op het behalen
van concrete resultaten door gerichte (tijdelijke) versterkingen van capaciteit of
expertise bij medeoverheden. Bestuurlijke overleggen zullen vervolgens worden gebruikt
om over de voortgang van de uitvoering te praten.
Indien er binnen een provincie projecten zijn die een bijdrage ontvangen vanuit de
woningbouwimpuls2 is het van belang dat deze projecten ook tijdig tot uitvoering komen. De middelen
die met de specifieke uitkering de provincie toekomen kunnen dan ook ingezet worden
om deze tijdige realisatie te borgen.
2. De hoogte van de uitkering
In totaal is er € 34.750.000 beschikbaar voor specifieke uitkeringen onder deze regeling.
Daarnaast wordt er buiten deze regeling nog € 250.000 beschikbaar voor het oplossen
van knelpunten in de woningbouw in Bonaire, Sint-Eustatius en Saba en is er vanuit
BZK nog € 5 mln. beschikbaar voor het oplossen van knelpunten in specifieke gebiedsontwikkelingen
en ruimtelijke vraagstukken.
De woningbouwopgave is niet in elke provincie gelijk. De verdeling van de beschikbare
middelen in deze regeling is daarom gebaseerd op de woningbouwopgave van elke provincie.
De woningbouwopgave wordt bepaald door het huidige woningtekort vermeerderd met de
voorziene toename in huishoudens tot 2024.3 Daarbij is minimale uitkering van 0,5 mln. (incl. BTW) per provincie gehanteerd.
3. Inhoud van de regeling
Met deze regeling wordt het mogelijk dat provincies een aanvraag indienen voor een
bijdrage van het Rijk om de flexibele inzet van expertise en capaciteit aan gemeenten
mogelijk te maken. De inzet van de middelen kan bijvoorbeeld gericht zijn op het opzetten
van een vaste pool van adviseurs door de provincie. Deze adviseurs kunnen vervolgens
worden uitgeleend aan gemeenten. Een andere vorm waarop dit vormgegeven kan worden
is door gemeenten zelf capaciteit en expertise in te laten huren waarbij de provincie
de kosten geheel of gedeeltelijk voor haar rekening neemt.
In de regeling is bepaald dat de middelen dienen te worden ingezet ter bevordering
van de snelheid in de voorfase van de woningbouw door middel van het bieden van ondersteuning
en expertise ten behoeve van een van de volgende processen:
-
– de vergunningverlening van woningbouwprojecten;
-
– het uitwerken van een woningbouwproject;
-
– het sluiten van anterieure overeenkomsten met marktpartijen; of
-
– het opstellen van een bestemmingsplan en het doorlopen van de bijbehorende procedure.
Zie voor een nadere duiding van en toelichting over deze activiteiten de artikelsgewijze
toelichting bij artikel 2, eerste lid.
3.1 Verantwoording en terugvordering
Ten minste één keer per jaar rapporteert de provincie in de jaarrekening conform de
Financiële-verhoudingswet over de rechtmatigheid van bestedingen waarvoor een specifieke
uitkering is verstrekt (via de SiSa-verantwoording).
Indien uit de verantwoordingsinformatie blijkt dat de uitkering niet volledig is besteed
aan de activiteiten waarvoor deze is verstrekt dan kan de minister (dat deel van)
de toegekende specifieke uitkering terugvorderen. Indien blijkt dat de middelen onrechtmatig
zijn besteed zal de minister deze altijd terugvorderen.
De minister doet binnen een jaar na ontvangst van de verantwoordingsinformatie mededeling
van de terugvordering aan de provincie.
In het geval dat een provincie financiële middelen van de specifieke uitkering aan
een gemeente ter beschikking stelt of onderdelen van een project voor een gemeente
betaalt, zal die gemeente aan de provincie moeten aantonen dat het geld aan de activiteiten
is besteed zoals voorgeschreven in deze regeling of dat die activiteiten daadwerkelijk
zijn uitgevoerd. De provincie legt verantwoording af aan de minister.
3.2 BTW
De activiteiten waarvoor de uitkering wordt verstrekt kunnen activiteiten zijn waarover
de provincie BTW verschuldigd is. Dat zal grotendeels het geval zijn, gezien de aard
van flexpools waarbij geldt dat expertise en capaciteit door de provincie extern worden
ingehuurd.
De specifieke uitkering wordt niet verstrekt voor de over de activiteiten verschuldigde
BTW. De BTW-component wordt gestort in het BTW-Compensatiefonds van het ministerie
van Financiën. Er is gerekend met dat twee derde van de beschikbare middelen aan BTW-plichtige
activiteiten besteed wordt. Provincies kunnen op grond van de relevante wet- en regelgeving
een beroep doen op terugontvangst van de betaalde BTW componenten.
3.3 Staatssteun en aanbesteding
Afhankelijk van de gekozen vorm waarin provincies de gemeenten ondersteunen met flexibele
inzet van expertise en capaciteit is het mogelijk dat er sprake is van aanbestedingsplichtige
activiteiten. Dit is met name het geval indien er gewerkt wordt met externe inhuur
in plaats van het vullen van een pool met ambtelijke capaciteit.
Daarnaast zijn de provincies en de gemeenten, net als in hun reguliere werkzaamheden,
verantwoordelijk voor het voldoen aan de voorschriften rondom staatssteun. De provincie
is zelf verantwoordelijk voor het correct toepassen van deze Europese regels en de
uitwerking in de Aanbestedingswet 2012, omdat de provincies bij de onderhavige uitkering
zelf kiezen op welke wijze ze de inzet van extra mankracht vormgeven. Dan is deze
vormgeving nog onvoldoende bepaald om op het niveau van de rijksoverheid een toets
uit te voeren.
3.4 Administratieve lasten
Er is geen sprake van administratieve lasten voor burgers of bedrijven. Extern ingehuurde
bedrijven of zelfstandigen zijn weliswaar indirect begunstigden van deze uitkering,
maar zij ondervinden geen administratieve verplichtingen hiervan.
Het Adviescollege Toetsing Regeldruk deelt de verwachting dat er geen regeldrukgevolgen
aan de orde zijn en heeft daarom besloten geen formeel advies uit te brengen.
4. Geconsulteerde partijen
De belangenorganisaties van de medeoverheden hebben gelegenheid gekregen om te reageren
op de ontwerpregeling. Daarbij heeft de Unie van Waterschappen aangegeven dat de flexibele
inzet van capaciteit en expertise ook bij de waterschappen nodig is en ingezet zou
kunnen worden. Daartoe is de toelichting aangepast zodat duidelijk is geworden dat
middelen uit de specifieke uitkering aan zowel provincies, gemeenten als waterschappen
ten goede kunnen komen.
Het Interprovinciaal Overleg (IPO) heeft namens de provincies aangegeven dat de middelen
niet enkel ten goede moeten komen aan uitleglocaties maar ook beschikbaar moeten zijn
voor herstructurering- en transformatieprojecten. De toelichting is hierop aangepast
zodat er verduidelijkt is dat het om alle vormen van woningbouw gaat indien er sprake
is van een toevoeging van woningen aan de voorraad.
Daarnaast heeft het IPO aangegeven dat het voortzetten van de flexibele inzet van
capaciteit en expertise als vorm van cofinanciering onduidelijk was. Daartoe is de
artikelsgewijze toelichting uitgebreid.
5. Evaluatie en monitoring
Deze regeling betreft een eenmalige uitkering aan provincies met als doel het bevorderen
van de snelheid in de voorfase van woningbouwprojecten. Gezien dit karakter en de
looptijd zal er eventueel enkel een eindevaluatie plaatsvinden, maar het is ook mogelijk
dat er informatie over de voortgang wordt opgevraagd voor de monitoring. De tussentijdse
monitoring richt zich op kerngegevens als aantallen projecten die geholpen zijn en
het aantal woningen dat daarmee gemoeid is. Deze informatie wordt gebruikt bij bestuurlijke
overleggen tussen het Rijk en provincie om de voortgang te bespreken en eventueel
bij te sturen. Daarnaast zal in de reguliere overleggen tussen Rijk en provincie aandacht
worden besteed aan de voortgang van de flexpools. In de evaluatie wordt naar de doelmatigheid
en effectiviteit van het instrument gekeken. Voor de doelmatigheid zal er worden gekeken
naar het bereik van de flexpools (aantal projecten dat bereikt wordt, type knelpunten
dat opgepakt wordt). De evaluatie van de effectiviteit richt zich op de resultaten:
zijn de gesignaleerde knelpunten opgelost en op welke wijze heeft de flexpool daaraan
bijgedragen.
II. Artikelsgewijs
Artikel 2. Specifieke uitkering
In het eerste lid van artikel 2 is geregeld voor welke activiteiten de specifieke
uitkering wordt verstrekt. De uitkering moet worden besteed aan de flexibele inzet
van expertise en capaciteit. Het karakter van de flexpools is dat er veelal sprake
is van externe inhuur, of in andere woorden, van personen die geen arbeidsrelatie
met een provincie of gemeente aangaan. Het betreft doorgaans externe projectorganisaties.
Daarnaast is het ook mogelijk dat er ambtenaren in dienst worden genomen, die werkzaamheden
gaan verrichten waarvoor de specifieke uitkering kan worden ingezet.
De werkzaamheden die vergoed mogen worden uit de uitkering dienen volledig te bestaan
uit het bevorderen van de snelheid in de voorfase van woningbouwprojecten (incl. transformatie
en herstructurering). Dat kan door middel van het bieden van ondersteuning en expertise
ten behoeve van één of meer van de volgende vier processtappen:
-
a. de vergunningverlening van woningbouwprojecten. De vergunningverlening is een complex
juridisch traject. Vanuit de flexpool kan er specifieke juridische expertise worden
ingehuurd. Daarnaast kan het zijn dat een gemeente een bepaalde periode een piek in
aanvragen ziet aankomen. Inzet van de flexpool kan dan vertraging voorkomen door tijdelijk
de capaciteit te vergroten.
-
b. het uitwerken van een woningbouwproject. De uitwerking van een woningbouwproject vraagt
expertises op vele vlakken. Bijvoorbeeld verkeerskundig, financieel en organisatorisch.
Het formuleren van randvoorwaarden, overleg met inwoners, stedenbouwkundige inpassing,
klimaatadapatie, parkeeroplossingen en mobiliteitsknelpunten zijn enkele aspecten
die uitgewerkt moeten worden. Daarnaast moet er een grondexploitatie of businesscase
worden opgezet. Niet elke gemeente heeft evenveel ervaring met het uitwerken van (grote)
woningbouwprojecten, waardoor de benodigde expertise beperkt aanwezig is binnen het
ambtelijk apparaat. Deze regeling stelt gemeenten in de gelegenheid om specifieke
expertises in te huren zoals een verkeerskundige, planeconoom of projectleider.
-
c. het sluiten van anterieure overeenkomsten met marktpartijen. Een belangrijk element
in de voorfase is de anterieure overeenkomst waarin privaatrechtelijke afspraken worden
gemaakt tussen gemeenten en private partijen die betrokken zijn bij woningbouwprojecten.
De flexpool kan ingezet worden voor het inhuren van expertise bij deze onderhandelingen.
-
d. het opstellen van een bestemmingsplan en het doorlopen van de bijbehorende procedure.
Het bestemmingsplan is de basis voor het verlenen van de omgevingsvergunning en daarom
is het van belang dat deze worden vastgesteld. Het vaststellen van een bestemmingsplan
kent vele stappen waaronder inspraakprocedures en het bepalen van de impact op de
bestaande omgeving.
In het tweede lid zijn de bedragen vastgesteld die de provincies ontvangen. Zie voor
een uitgebreidere toelichting hoofdstuk 2 van het algemeen deel van de toelichting.
In het derde lid is geregeld dat de specifieke uitkering in twee gelijke delen wordt
uitbetaald omdat de middelen op de Rijksbegroting beschikbaar zijn in 2020 en 2021.
Het eerste deel zal in het vierde kwartaal van 2020 worden uitgekeerd. Het tweede
deel zal in het tweede kwartaal van 2021 worden uitgekeerd.
In het vierde lid is geregeld dat specifieke uitkering niet wordt verstrekt voor de
verschuldigde BTW. Zoals in paragraaf 3.2 van het algemeen deel van de toelichting
is omschreven wordt de BTW-component gestort in het BTW Compensatiefonds van het Ministerie
van Financiën. Gemeenten kunnen op grond van de relevante wet- en regelgeving een
beroep doen op teruggave van de betaalde BTW-componenten.
Artikel 3. De aanvraag
Er dient een schriftelijke aanvraag te worden gedaan bij de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties door gedeputeerde staten vanaf 1 oktober 2020 tot en
met 15 november 2020. De aanvraag dient een omschrijving te omvatten van de activiteiten
waaraan gedeputeerde staten voornemens is de uitkering te besteden. Dit omvat tevens
een omschrijving van de voorgenomen organisatorische vormgeving van de activiteiten.
De inzet van de middelen kan besproken worden in (bestuurlijke) overleggen tussen
het Ministerie van BZK en provincies. Als de aanvraag niet is ingediend door gedeputeerde
staten of als de omschreven activiteiten geen activiteiten zijn als bedoeld in artikel 2,
eerste lid, dan wordt de aanvraag niet in behandeling genomen op grond van artikel 4:5,
eerste lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht. De aanvrager zal dan de
gelegenheid krijgen om binnen een gestelde termijn de aanvraag aan te vullen of te
wijzigen.
Artikel 4. Verplichtingen
In dit artikel zijn verplichtingen van een provincie geregeld die een specifieke uitkering
ontvangt. De specifieke uitkering dient op grond van het eerste lid volledig besteed
te zijn uiterlijk op 31 december 2022. De bestedingstermijn is geregeld om te zorgen
dat provincies inzetten op snelle en effectieve oplossingen voor het huidige probleem
in de voorfase van bouwprojecten.
In het tweede lid is een uitstelmogelijkheid geregeld voor de situatie dat de volledige
besteding uiterlijk op 31 december 2022 niet mogelijk is. De termijn kan dan op schriftelijk
en gemotiveerd verzoek eenmaal met ten hoogste een jaar worden verlengd.
De provincie moet zelf voorzien in een financiële bijdrage van ten minste 50% van
de kosten van de activiteiten, of de provincie zet die activiteiten voort na het aflopen
van de periode van de specifieke uitkering nog voor ten minste de duur van een jaar.
Die periode van een jaar vangt aan op 1 januari 2023 en loopt tot 31 december 2023,
tenzij gebruik is gemaakt van de mogelijkheid tot verlenging van het tweede lid. In
dat geval vangt de periode waarin de activiteiten dienen te worden voorgezet aan op
de datum na afloop van de periode van verlenging en beslaat een jaar, gerekend vanaf
die datum.
Indien de provincie kiest voor cofinanciering via het financieren van de helft van
de activiteiten betekent dit dat provincie eenzelfde bedrag ter beschikking stelt
als de bijdrage die zij vanuit het Rijk ontvangt. Deze financiële bijdrage hoeft op
het moment van aanvragen nog niet geregeld te zijn in de begroting van de provincie
maar dient uiteindelijk wel verantwoord te worden in de jaarlijkse verantwoording.
Hierover zal in de beschikking nadere toelichting worden opgenomen. Het staat provincies
vrij om een deel van deze cofinanciering op te halen bij gemeenten die gebruik maken
van de flexpools, bijvoorbeeld door zelf ook cofinanciering toe te passen op de projecten.
Indien de provincie kiest voor het continueren van de flexpools hoeft dit niet van
dezelfde financiële omvang te zijn als de bijdrage van het Rijk. Daarmee is bedoeld
dat de provincies eigenstandig kunnen bepalen op welk niveau ze de ondersteuning met
flexibele inzet continueren. Zo wordt provincies de vrijheid geboden om op basis van
de lokale behoefte aan ondersteuning invulling te geven aan de flexpools.
In het vierde lid is geregeld dat aan een uitkering in de uitkeringsbeschikking nadere
verplichtingen kunnen worden verbonden.
Artikel 5. Informatievoorziening na uitkering
Dit artikel bevat de grondslag voor het verstrekken van informatie door provincies
ten behoeve van evaluatie van de regeling. De evaluatie is nader toegelicht in hoofdstuk 5
van het algemeen deel van de toelichting.
Artikel 6. Verantwoording en terugvordering
De verantwoording over en de eventuele terugvordering van de specifieke uitkering
zijn nader toegelicht in paragraaf 3.1 van het algemeen deel van de toelichting.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren