Aanwijzing voorlichting opsporing en vervolging

Rechtskarakter: Aanwijzing i.d.z.v. artikel 130 lid 6 Wet RO

Van: College van procureurs-generaal

Aan: Hoofden van de OM-onderdelen, korpschef van politie, hoofden van de bijzondere opsporingsdiensten, Commandant van de Koninklijke Marechaussee

Registratienummer: 2020A004

Datum inwerkingtreding: 01-09-2020

Publicatie in Stct.: PM

Vervallen: Aanwijzing voorlichting opsporing en vervolging (2012A009)

Relevante beleidsregels OM: Aanwijzing opsporingsberichtgeving (2017A007); Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties (2008A021); Aanwijzing OM-strafbeschikking (2018A010); Aanwijzing Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (2018A003)

Wetsbepalingen: –

Bijlage(n): –

SAMENVATTING

Het openbaar ministerie en de opsporingsinstanties¹ geven actief en gericht voorlichting over de aanpak en preventie van criminaliteit en over de strafrechtspleging. Hiermee informeren zij de samenleving over de manier waarop zij hun taken in het kader van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde uitvoeren en leggen zij daarover publiekelijk verantwoording af. Deze aanwijzing geeft regels voor de inzet van voorlichting over opsporing en vervolging. De aanwijzing gaat in op de situatie waarin door voorlichting inbreuk wordt gemaakt op de privacy van identificeerbare personen, benoemt waar de verantwoordelijkheid voor de inzet van voorlichting ligt in de te onderscheiden gevallen en op de verschillende communicatiemomenten, en geeft regels voor medewerking aan mediaproducties.

1. Inleiding en uitgangspunten

1.1. Inleiding

Als strafrechtelijke handhavers van de rechtsorde leveren het OM en de opsporingsinstanties een belangrijke bijdrage aan de maatschappelijke veiligheid. Via de media² leggen zij publiekelijk verantwoording af door gericht en actief te communiceren over de aanpak en preventie van criminaliteit en over de ontwikkelingen in (concrete) onderzoeken en strafzaken (de strafrechtspleging). Hiermee voorzien zij de samenleving van de informatie die nodig is voor een goed publiek debat over de strafrechtspleging. Voorlichting wordt behalve ten behoeve van het publiek belang van de openbaarheid in de strafrechtspleging ook ingezet in het kader van transparantie en (ter voorkoming van) maatschappelijke onrust.

Voorlichting moet worden onderscheiden van opsporingsberichtgeving. Wanneer in een voorlichtingsbericht de hulp van het publiek wordt gevraagd bij het verkrijgen van informatie ten behoeve van de opsporing, dan is het daarvoor geldende beleid van toepassing.³ Voorlichting en opsporingsberichtgeving kunnen in combinatie met elkaar worden gebruikt.

1.2. Grondslag

De maatschappelijke verplichting tot voorlichting vloeit voort uit de artikelen 6 (openbaarheid van de rechtspleging) en 10 (vrijheid van meningsuiting) van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 8 (informatieverstrekking uit eigen beweging) van de Wet openbaarheid van bestuur. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kent aan openbaarheid van informatie over de strafrechtspleging groot maatschappelijk gewicht toe. Zonder die openbaarheid is geen goed publiek debat over de strafrechtspleging mogelijk, terwijl het publiek debat noodzakelijk is voor het goed functioneren van de strafrechtspleging en een kernwaarde voor het in stand houden van een democratische samenleving. Dit publiek belang volgt ook uit de jurisprudentie van het EHRM, waarin het verstrekken van informatie over de strafrechtspleging, in het bijzonder met betrekking tot individuele strafzaken, in toenemende mate als een zelfstandig belang wordt gezien.⁴

Gelet op de algemene bepalingen van de artikelen 141 en 148 Sv vindt voorlichting over strafrechtspleging in beginsel plaats onder (eind)verantwoordelijkheid van de (hoofd)officier van justitie.

Het OM is eindverantwoordelijk voor voorlichting door de opsporingsinstanties in strafzaken.

1.3. Belangenafweging

Wanneer in communicatie over de strafrechtspleging tot een persoon herleidbare gegevens worden gebruikt, maakt publicatie daarvan inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van die persoon (artikel 8 EVRM, artikel 10 Grondwet). Een dergelijke inbreuk is ten behoeve van de openbaarheid over de strafrechtspleging toegestaan onder de voorwaarde dat daaraan een zorgvuldige belangenafweging is voorafgegaan. De vereisten van proportionaliteit, subsidiariteit en doelmatigheid zijn hierbij leidend.

Bij de belangenafweging spelen – onder meer – de volgende factoren een rol:

• de aard en ernst van de strafbare feiten;

• de persoon van de verdachte;

• het respecteren van de onschuldpresumptie;

• de betrokkenheid van slachtoffers en/of nabestaanden;

• de maatschappelijke impact van de zaak;

• het doel van de voorlichting;

• het stadium waarin de zaak zich bevindt;

• de media-aandacht voor dan wel publiek debat over of naar aanleiding van de zaak;

• de mate van herleidbaarheid;

• het verloop van het onderzoek.

Het belang van voorlichting is groter naarmate de informatie relevanter is voor het publieke debat. Uitgangspunt blijft dat niet meer informatie wordt verstrekt dan noodzakelijk is voor het verwezenlijken van het belang dat is gediend met openbaarmaking. Dit vergt dus altijd een belangenafweging op maat. De begrenzing van (de invulling van) voorlichting over strafzaken ligt in het waarborgen van het recht op een eerlijk proces (fair-trial beginsel) en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen (verdachten, getuigen, slachtoffers en nabestaanden).

Bij de afweging van de bovengenoemde belangen beschikt de (hoofd)officier van justitie, zo volgt ook uit de jurisprudentie van het EHRM, over een zekere beoordelingsvrijheid.

Het beoordelingskader is van toepassing ongeacht of wordt geseponeerd, getransigeerd, een strafbeschikking uitgevaardigd of gedagvaard. In het algemeen geldt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de verdachte en dat van de onschuldpresumptie met name relatief zwaarder weegt zolang nog geen vervolgingsbeslissing is genomen.

2. Inzet voorlichting

2.1. Taakverdeling

Tot aan de voorgeleiding van een verdachte aan de rechter-commissaris ligt de woordvoering in beginsel bij de opsporingsinstantie. Vanaf de voorgeleiding vindt de woordvoering plaats door het OM. Met betrekking tot operationele informatie kan het OM de woordvoering ook na de voorgeleiding overdragen aan de opsporingsinstantie.

Gevoelige zaken

In gevoelige zaken kan het OM besluiten dat ook voorafgaand aan de voorgeleiding de woordvoering bij het OM ligt.

2.2. Communicatiemomenten

Berichtgeving over incidenten en aanhoudingen

In vrijwel alle gevallen wordt de eerste woordvoering gedaan door de opsporingsinstantie. Die woordvoering wordt in gevoelige zaken (zoals zedenzaken en zaken waarover maatschappelijke onrust is ontstaan) altijd eerst afgestemd met het OM. Als een zaak gevoelig is, kan ervoor worden gekozen de woordvoering vanaf het allereerste moment door het OM te laten doen.

Berichtgeving na voorgeleiding rechter-commissaris

Vanaf het moment dat een verdachte wordt voorgeleid aan de rechter-commissaris, doet het OM de woordvoering over de zaak.

Degene die namens het OM de media te woord staat is een functionaris met ervaring in de omgang met de media. In maatschappelijk gevoelige zaken kan de hoofdofficier van justitie of (in hoger beroep de) hoofdadvocaat-generaal een toelichting geven.

De beslissing van de rechter-commissaris om een verdachte al dan niet in bewaring te stellen, wordt veelal door het OM aan de pers gemeld. Voor een toelichting op de beslissing wordt verwezen naar de afdeling persvoorlichting van de Rechtspraak.

Het OM neemt vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid de ruimte om in de media te reageren op beslissingen van de Rechtspraak.

Berichtgeving na vervolgingsbeslissing

Het OM kan een genomen vervolgingsbeslissing aan de media melden nadat de verdachte is geïnformeerd. Het OM kan daarbij een toelichting op de vervolgingsbeslissing geven.

Berichtgeving na afdoeningsbeslissing

Zaken die grote maatschappelijke en/of politieke belangstelling ondervinden en die door het OM worden afgedaan, worden actief gemeld, bijvoorbeeld door middel van een persbericht en feitenrelaas. Dat geldt ook voor schikkingen met (rechts)personen. Bij hoge of bijzondere transacties wordt conform de Aanwijzing hoge transacties en bijzondere transacties een persbericht uitgebracht.

Berichtgeving na dagvaarding

Nadat de dagvaarding is uitgebracht kan het OM de dagvaarding toelichten en toelichten waarom tot dagvaarden is overgegaan. Indien voorafgaand aan de zitting in de publieke opinie een beeld over een zaak is ontstaan dat niet strookt met de feiten uit het onderzoek, kan het OM in de media reageren. Uitgangspunt is dat een rechtszaak niet in de media wordt gevoerd. Tevens is uitgangspunt dat vanaf het moment dat de dagvaarding is uitgebracht er een grotere terughoudendheid wordt betracht met betrekking tot inhoudelijke voorlichting over een zaak.

Berichtgeving tijdens de zitting

Naar aanleiding van het optreden ter zitting kan het OM een toelichting geven op het eigen handelen en het handelen van functionarissen en instanties die onder het gezag van het OM vallen. Slachtoffers en nabestaanden worden zoveel mogelijk afgeschermd.

De rechter of de voorzitter van de rechtbank of het hof heeft de bevoegdheid toestemming te verlenen aan vertegenwoordigers van de audiovisuele media voor het filmen van de opkomst van de rechtbank of het hof. Als die toestemming is gegeven, mag ook (gelet op de publieke functie van een officier van justitie) de voordracht van de zaak én het uitspreken van het requisitoir worden gefilmd. De (hoofd)officier van justitie kan daarover in overleg treden met de president van de rechtbank en verzoeken om geen beeld- en geluidsopnamen toe te staan van de officier van justitie op zitting.

Berichtgeving na de zitting

Na de openbare zitting kan het requisitoir door het OM worden toegelicht.

2.3. Voorlichting over betrokken partijen

2.3.1. Verdachten

Op grond van artikel 8 Wet openbaarheid van bestuur dienen het OM en de opsporingsinstanties uit eigen beweging informatie over beleid, waaronder ook de voorbereiding en uitvoering begrepen, te verschaffen zodra dit in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Hieronder kan ook informatie uit lopende strafrechtelijke onderzoeken vallen. Persoonsgegevens als bedoeld in de artikelen 10 van de Algemene verordening gegevensbescherming worden in beginsel niet openbaar gemaakt. Uitzondering hierop is mogelijk als de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.

Informatie over het beroep of de functie van een verdachte wordt in beginsel niet verstrekt of bevestigd, behalve wanneer het een militair betreft. Omdat militairen ongeacht het strafbare feit waarvan ze worden verdacht in beginsel voor de militaire rechtbank worden gebracht is het niet mogelijk hun werkgever anoniem te houden. Ook wanneer het delict verband houdt met het beroep van de verdachte, kan het beroep worden vermeld.

In de te maken belangenafweging weegt zwaar mee of informatie die het OM en de opsporingsinstanties naar buiten willen brengen in combinatie met informatie die al door anderen openbaar gemaakt is, kan leiden tot de identificatie van de verdachte of dader. Bij informatie met betrekking tot godsdienst, levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven en lidmaatschap van een vakvereniging van de verdachte is sprake van bijzondere persoonsgegevens in de zin van artikel 9 van de AVG en de Uitvoeringswet AVG en mag eveneens uitsluitend openbaar gemaakt worden als de betrokkene daar uitdrukkelijke toestemming voor heeft gegeven of als de persoonsgegevens kennelijk al door betrokkene openbaar zijn gemaakt. Wordt een verdachte niet langer als verdachte aangemerkt en heeft over de verdenking in een eerder stadium actieve voorlichting plaatsgevonden, dan dient dit – eventueel in overleg met de verdachte of diens raadsman – actief te worden gecommuniceerd.

Om extra leedtoevoeging te voorkomen zullen OM en opsporingsinstanties in beginsel terughoudend zijn met het verstrekken van informatie die bij publicatie een grote impact heeft op de persoonlijke levenssfeer van slachtoffers of nabestaanden.

2.3.2 Slachtoffers, nabestaanden en getuigen

Met het verstrekken van persoonlijke gegevens van slachtoffers, nabestaanden en getuigen wordt zeer terughoudend omgegaan. Deze gegevens worden uitsluitend verstrekt indien dit vanwege het doel van de verstrekking noodzakelijk is, op een wijze die zo min mogelijk inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer. Voor details over slachtoffers, nabestaanden of getuigen die niet relevant zijn voor het delict, met betrekking tot godsdienst, levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven en lidmaatschap van een vakvereniging, geldt dit in versterkte mate.

2.4. Voorlichting over bijzondere gevallen

2.4.1. Jeugdigen

Internationale kaders, zoals het door Nederland geratificeerde Kinderrechtenverdrag, schrijven voor dat de jeugdige vanaf het allereerste contact met politie en justitie beschermd moet worden tegen schending van zijn privacy nu dat – gezien zijn kwetsbare positie – nodeloze stigmatisering oplevert. Dit betekent dat het OM bij een minderjarige verdachte terughoudend zal zijn in het verstrekken van informatie aan de media over het onderzoek. In deze situaties weegt het persoonlijk belang van de verdachte in beginsel zwaarder dan het belang om de maatschappij van uitgebreide informatie te voorzien.

De terechtzitting van jeugdigen vindt in beginsel achter gesloten deuren plaats. Dit betekent dat de pers geen toegang heeft tot de zittingszaal, tenzij de rechtbank of het hof anders beslist.

Het OM kan direct na afloop van de besloten zitting wel de eis tegen de minderjarige verdachte melden en een toelichting daarop geven. In bijzondere gevallen kan, bijvoorbeeld om geruchten tegen te gaan, ter rectificatie of om onjuiste informatie uit de media te houden, extra informatie over het delict of de verdachte worden gegeven. Daarbij wordt wel zoveel mogelijk rekening gehouden met de privacy van de verdachte en het slachtoffer. Dit geldt in versterkte mate voor minderjarige slachtoffers en/of slachtoffers met een grotere kwetsbaarheid.⁵

2.4.2. TBS

De woordvoering over een tbs’er die zich aan het toezicht heeft onttrokken ligt bij het ministerie van Justitie en Veiligheid. De woordvoering betreffende de opsporingshandelingen (bijvoorbeeld opsporingsberichtgeving) ligt bij het Landelijk Parket dat het gezag heeft over het meldpunt bij de Dienst Landelijke Recherche van de Landelijke eenheid van de politie. Aanhoudingen worden gemeld door het Landelijk Parket samen met de Landelijke Eenheid van de politie, waar het centraal opsporingsteam is ondergebracht. In het geval dat de ontsnapping of onttrekking in een bepaalde buurt tot onrust leidt óf in het geval de ontsnapte tbs’er een rol lijkt te hebben in een strafrechtelijk onderzoek, zal met het betreffende arrondissementsparket en met de betreffende eenheid van de politie worden afgestemd omdat zij kunnen worden benaderd door de lokale autoriteiten. De woordvoering over de opsporing van een ontsnapte niet-tbs’er ligt in principe bij de eenheid van de politie.

2.4.3. Verdachte opsporingsambtenaren

Als een medewerker van een opsporingsinstantie als verdachte betrokken is bij een bepaalde zaak, ligt de woordvoering bij het OM, ook als er (nog) geen sprake is van een onderzoek door de Rijksrecherche. Een eventuele aanhouding kan – met globale verdenking – worden gemeld door het betreffende politiekorps of door de Rijksrecherche. De woordvoering over het onderzoek ligt bij het OM. De woordvoering over de arbeidsrechtelijke positie en eventuele disciplinaire maatregelen van de verdachte ligt bij de werkgever van de verdachte.

2.4.4. Disciplinaire maatregelen OM medewerkers

Het OM maakt onderscheid tussen rechterlijke ambtenaren (togadragers) en rijksambtenaren (de overige medewerkers). In geval van (disciplinair) ontslag van rechterlijk ambtenaren worden de media actief geïnformeerd nadat de beslissing aan betrokkene bekend is gemaakt. Als tegen een rechterlijk ambtenaar een andere disciplinaire maatregel is genomen als gevolg van een schending gerelateerd aan de uitvoering van werk (primair proces) of een veroordeling als gevolg van het plegen van een misdrijf (denk hierbij aan schuldmisdrijven), wordt daarover actief gecommuniceerd, nadat betrokkene zelf op de hoogte is gesteld. Dit is in lijn met het publieke karakter van de functie van een rechterlijk ambtenaar.

De media worden actief geïnformeerd als een rijksambtenaar, werkzaam bij het OM of de Rijksrecherche (disciplinair) ontslag krijgt, vanwege schendingen die te maken hebben met de uitvoering van het werk of een veroordeling naar aanleiding van het plegen van misdrijf. Bij schendingen waarbij geen sprake is van (disciplinair) ontslag worden de media niet actief geïnformeerd.

De woordvoering over onderzoeken door de Rijksrecherche ligt bij dat OM-onderdeel dat de Rijksrecherche heeft verzocht onderzoek te doen. Indien woordvoering op de plaats van het delict noodzakelijk is, kan de opsporingsinstantie, na afstemming met het OM, de eerste feitelijke woordvoering doen.

2.5. Mediaovereenkomst

Het OM en de opsporingsinstanties kunnen gezamenlijk of afzonderlijk meewerken aan mediaproducties. Een mediaproductie kenmerkt zich door het lang(er)durend(e) karakter. Soms gaat het om overkoepelende thema’s of opsporing en vervolging in het algemeen, soms om een specifieke zaak. Het OM en de opsporingsinstanties kunnen meewerken aan mediaproducties om hun werk onder de aandacht te brengen, omdat het geven van inzicht in het werk dat zij doen een zwaarwegend maatschappelijk belang dient. Het kan bijvoorbeeld gaan om een tv-serie over een bepaald onderdeel van het werk, of over een thema, of een documentaire waarin een reconstructie van een zaak centraal staat. Voor dit soort programma’s wordt met de maker, een mediaovereenkomst afgesloten. Afhankelijk van het programma wordt dat ondertekend door de maker en OM en de opsporingsinstanties. In zo’n overeenkomst staan de afspraken waar met name de programmamaker zich aan dient te houden bij het maken van het programma. Daarbij houden het OM en de opsporingsinstanties rekening met de belangen van nabestaanden, slachtoffers en verdachten.

Voor de medewerking aan mediaproducties gelden de volgende uitgangspunten:

• 1) Wanneer het voornemen bestaat om mee te werken aan een mediaproductie (dit kan zijn een audiovisuele publicatie, schriftelijke publicatie of enig andere vorm) worden de slachtoffers, nabestaanden alsmede de verdachte geïnformeerd over de doelstelling van de productie en de medewerking die het OM en de opsporingsinstanties daaraan willen verlenen. In afspraken over medewerking aan een mediaproductie wordt gewaarborgd dat er voldoende gelegenheid voor de betrokkenen bestaat om eventuele bezwaren te uiten. Met deze bezwaren houden het OM en de opsporingsinstanties zoveel mogelijk rekening. Als de verwachting bestaat dat (een onderdeel van) een mediaproductie een vergaande inbreuk maakt op de persoonlijke levenssfeer van slachtoffers of nabestaanden wordt vooraf toestemming gevraagd aan de betrokkenen, tenzij zwaarder wegende belangen van opsporing of vervolging zich daartegen verzetten.

• 2) Het verlenen van inzage aan een journalist in informatie die valt onder de geheimhoudingsplicht van het OM en/of opsporingsinstanties vindt in beginsel niet plaats. Voor inzage kan een rechtvaardigingsgrond bestaan indien daardoor gewichtiger belangen worden gediend dan door de geheimhouding worden beschermd. Voorafgaand aan inzage of verstrekking van die informatie dient in ieder geval een persoonlijke geheimhoudingsverklaring te zijn ondertekend.

  • Publicatie van verkregen informatie kan alleen worden toegestaan na uitdrukkelijke toestemming van het OM. Er vindt altijd een beoordeling voorafgaand aan publicatie plaats. Bij deze beoordeling wordt het doel dat met de publicatie van de specifieke informatie is gediend afgewogen tegen de inbreuk die daardoor wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen (slachtoffers, nabestaanden, verdachten maar mogelijk ook getuigen en anderen). Voor deze afweging geldt het volgende in het bijzonder.

  • Met betrekking tot de belangen van slachtoffers en nabestaanden wordt nadrukkelijk ook het belang van voorkoming van extra leed meegewogen. Sommige details kunnen voor slachtoffers en nabestaanden extra pijnlijk zijn als ze in de publiciteit komen en hebben een grote impact op de persoonlijke levenssfeer van slachtoffers en nabestaanden. Hier betracht het OM grote terughoudendheid. Met betrekking tot de belangen van verdachten dient rekening te worden gehouden met de onschuldpresumptie en wordt het recht op een eerlijk proces gewaarborgd (geen trial by media).

• 3) Uitgangspunt is (waar mogelijk) dat de vrijgegeven informatie niet herleidbaar is tot natuurlijke personen of rechtspersonen. Herleidbaar is in dit kader een breder begrip dan uitsluitend fysieke herkenbaarheid. Waar herleidbaarheid niet kan worden voorkomen, wordt afgewogen of openbaarmaking zwaarder moet wegen dan het belang van bescherming van de privacy van betrokkenen. De inbreuk op de privacy wordt daarbij zo beperkt mogelijk gehouden. De beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit spelen hierbij een belangrijke rol.

• 4) Wanneer het OM en de opsporingsinstanties afspraken met mediapartners/journalisten maken, leggen zij deze schriftelijk vast.

OVERGANGSRECHT

De beleidsregels in deze aanwijzing hebben gelding met ingang vanaf de datum van inwerkingtreding.

---

1 De aanwijzing ziet op alle opsporingsinstanties: de politie, de rijksrecherche, de KMar en de bijzondere opsporingsdiensten FIOD, ILT/IOD, NVWA-IOD en ISZW-DO. Waar in deze aanwijzing gesproken wordt over de opsporingsinstanties, worden ook de politie, de rijksrecherche en de KMar bedoeld.

2 De term media wordt in deze aanwijzing gebruikt in de ruimst mogelijke betekenis en omvat alle denkbare communicatiemiddelen, waaronder audiovisuele media, printmedia, online media en sociale media.

3 Aanwijzing opsporingsberichtgeving.

4 Zie al EHRM 26 april 1979, ECLI:NL:XX:1979:AC6568 (Sunday Times/Verenigd Koninkrijk).

5 Zie ook de EU-richtlijn slachtofferrechten, richtlijn 2012/29/EU.