Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden

Datum publicatieOrganisatieJaargang en nummerRubriekDatum ondertekening
Ministerie van Sociale Zaken en WerkgelegenheidStaatscourant 2019, 48287Besluiten van algemene strekking

Regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 26 augustus 2019, nr. 2019-0000103579, tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenregeling in verband met de actualisering van Bijlage XIII (wettelijke grenswaarden voor de allergenen alfa-amylase en meelstof)

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

Gelet op de artikel 4.3, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit;

Besluit:

ARTIKEL I

Bijlage XIII, behorend bij artikel 4.19, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenregeling wordt als volgt gewijzigd:

Na het slot van lijst B wordt een lijst C ingevoegd, luidende:

Lijst C met wettelijke grenswaarden voor allergenen, vastgesteld volgens de risicobenadering en na haalbaarheidsafweging.

ISO-naam van de stof

CAS-nummer

TGG 8 uur mg/m3

C TGG 15 min mg/m3

H

Meelstof (tarwe-, rogge, haver- en gerstmeel)

1,2

   

ARTIKEL II

Bijlage XIII, behorend bij artikel 4.19, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenregeling wordt als volgt gewijzigd:

In lijst C wordt in alfabetische volgorde de regel ingevoegd:

α-amylase

9000-90-2

 
 

9001-19-8

0,000010

ARTIKEL III

  • 1. Artikel I treedt in werking met ingang van 1 januari 2020.

  • 2. Artikel II treedt in werking met ingang van 1 januari 2024, met uitzondering van de bakkerijgrondstoffenindustrie, bedoeld in onderdeel C, nr. 1061, van de Standaard Bedrijfs Indeling 2008, versie 2018, januari 2019. Voor de bakkerijgrondstoffenindustrie treedt artikel II in werking met ingang van 1 januari 2029.

Deze regeling zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

Den Haag, 26 augustus 2019

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, T. van Ark

TOELICHTING

Algemeen

Middels onderhavige wijzigingen van de Arbeidsomstandighedenregeling (hierna: Arboregeling) wordt een bijlage met wettelijke grenswaarden voor allergene stoffen geïntroduceerd en worden wettelijke grenswaarden ingevoerd voor een stofgroep en een stof.

Administratieve lasten

Voor gevaarlijke stoffen op de arbeidsplaats geldt dat de werkgever zelf grenswaarden moet vaststellen op een zodanig niveau dat geen nadelig gezondheidseffect optreedt. In specifieke gevallen stelt de overheid publieke (wettelijke) grenswaarden. Met deze regeling zijn de eerste twee wettelijke grenswaarden voor allergenen vastgesteld. Er zijn ongeveer 200 inhaleerbare allergenen. Voor stoffen waarvoor geen wettelijke grenswaarde bestaat moet de werkgever zelf private grenswaarden (blijven) bepalen.

Bedrijven waar blootstelling kan plaatsvinden aan één van de hier aan de orde zijnde stoffen, zullen eenmalig moeten controleren of zij aan deze wettelijke grenswaarden voldoen. Het effect op de administratieve lasten van bedrijven is naar verwachting erg klein.

Nalevingskosten

Voor de onderhavige inhaleerbare allergene stoffen geldt dat bedrijven, waar blootstelling aan die stoffen mogelijk is, op grond van de arboregelgeving inzake het werken met gevaarlijke stoffen al gehouden waren de blootstelling zo laag te houden als redelijkerwijs mogelijk is. Er is namelijk geen gezondheidskundige grenswaarde af te leiden voor concentraties waarbij geen nadelig gezondheidseffect voor werknemers optreedt.

De grenswaardenstelling is met name van belang voor bedrijven waar de concentratie in de lucht nog te hoog is. Die bedrijven zullen een plan van aanpak met stappenplan moeten opstellen. In het plan van aanpak zal geëxpliciteerd en beargumenteerd moeten worden welke doeltreffende beschermende maatregelen op welke termijn ingevoerd worden of waarom de noodzakelijke maatregelen nu nog niet genomen kunnen worden en op welke wijze de werknemers in de tussentijd adequaat worden beschermd.

De gevolgde werkwijze is conform het advies van de SER waarover bericht is aan de Tweede Kamer1. De Gezondheidsraad heeft referentiewaarden afgeleid voor deze stoffen: de blootstelling die bij een 40-urige werkweek van 8 uur per dag gedurende 40 jaar 1% extra kans op sensibilisatie geeft. De referentiewaarden voor deze stoffen zijn aan de Sociaal Economische Raad (hierna SER) voorgelegd voor haalbaarheid. De SER heeft hierover geadviseerd. Het streven van maximaal 1% extra kans bleek (nog) niet haalbaar. De onderhavige grenswaarden zijn conform de SER-adviezen, waarbij de haalbaarheid is meegewogen. Er zijn dus wel nalevingskosten aan verbonden maar die zijn door de SER beoordeeld als haalbaar. Daarom is afgezien van een nadere schatting van de nalevingskosten.

Wettelijke grenswaarden

Er geldt een algemene verplichting om bij de arbeid de blootstelling aan gevaarlijke stoffen zo laag mogelijk te houden (artikel 4.1c van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit)).

Daarnaast zijn voor sommige stoffen wettelijke grenswaarden vastgesteld. Als er geen wettelijke grenswaarden zijn, moet de werkgever, zoals reeds opgemerkt, zelf (private) grenswaarden vaststellen om de beoordeling van de blootstelling conform artikel 4.2 Arbobesluit te kunnen doen.

Sinds 2007 is het beleid om de wettelijke grenswaarden, indien mogelijk, vast te stellen op een gezondheidskundig veilig niveau (drempelwaarde). Dit geeft helderheid over de gezondheidsbescherming. Die grenswaarden zijn opgenomen in lijst A.

Allergenen werken echter vaak op een zodanige wijze in het lichaam dat geen veilige gezondheidskundige grenswaarde is te bepalen of dat die in de praktijk niet kan worden vastgesteld. Om toch een maximaal aanvaardbare blootstelling te bepalen heeft de Gezondheidsraad een systematiek ontwikkeld2. Daarover heeft de SER advies uitgebracht3. Het op basis daarvan ingang gezette beleid is gedeeld met de Tweede Kamer4.

Dit beleid kent twee sporen. Het eerste spoor is gericht op beperking van de blootstelling. Voor dit spoor draagt de werkgever zorg. Van dit spoor maken verplicht deel uit: de onderkenning van de risico’s van de inhaleerbare allergenen; goede inbedding in de arbobeleidscyclus en daarmee in de RI&E en periodiek medisch onderzoek; blootstellingsbeoordeling en toetsing aan grenswaarden; voorlichting, onderricht en intern toezicht. Gezondheidsmonitoring valt ook onder dit spoor. Gezondheidsmonitoring is bij allergene stoffen extra belangrijk. De SER heeft ter ondersteuning van dit eerste spoor een leidraad ontwikkeld5. Hierbij zij opgemerkt dat sommige mensen van zichzelf gevoeliger zijn voor het allergische effect dan anderen en dat mensen die gevoelig blijken, waarschijnlijk snel een andere werkomgeving zullen zoeken. Hierdoor treedt het zogenaamde healthy worker effect op. Het belang van gezondheidsmonitoring is groot.

Het tweede spoor betreft de meerjarenaanpak grenswaardestelling. Voor een beperkt aantal allergenen wordt een publieke/wettelijke grenswaarde ontwikkeld. Uitgangspunt blijft dat als er geen wettelijke grenswaarde is, de werkgever een private grenswaarde moet hanteren.

Grenswaarden voor allergenen

In geval van allergische luchtwegaandoeningen is het uitgangspunt om te voorkomen dat het lichaam de stof herkent en overgevoelig raakt (sensibilisatie). Dit is een cruciaal moment bij het ontstaan van allergische luchtwegklachten. Gaat de blootstelling daarna door, dan leidt dat in veel gevallen tot allergie zoals astma. Personen die overgevoelig zijn geraakt, blijven dat voor de rest van hun leven. Er is door de SER een getalsmatig geaccepteerde kans om sensibilisatie te ontwikkelen overeengekomen en die is met de Tweede Kamer gedeeld6. Het is een risicogrens van 1% extra kans op sensibilisatie, dus bovenop de natuurlijke prevalentie van sensibilisatie voor een stof zoals die voorkomt bij de bevolking in het algemeen. Deze extra kans van 1% als gevolg van beroepsmatige blootstelling wordt als referentiewaarde gehanteerd. Een referentie-risico van 1% betekent dat na 40 jaar blootstelling (8 uur per dag, 5 dagen per week) sprake zou kunnen zijn van 1 extra gesensibiliseerde werknemer per 100 werknemers. Het referentierisico per jaar is 2,5x10-4; met andere woorden als 100.000 werknemers worden blootgesteld aan een allergeen, raken jaarlijks 25 werknemers extra gesensibiliseerd.

Na het advies van de Gezondheidsraad met een stof-specifieke referentiewaarde, adviseert de SER de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de haalbaarheid van een wettelijke grenswaarde op referentie-risiconiveau. De SER kan op grond van haalbaarheid ook adviseren van het streefrisico af te wijken en een hogere grenswaarde adviseren, en een termijn voorstellen om de haalbaarheid opnieuw te onderzoeken. Dit omdat deze werkwijze de mogelijkheid biedt om in voorkomend geval bij referentiewaarden, gebaseerd op risico-schattingen die duidelijk ook op de lange termijn niet haalbaar zijn, via tussenstappen de blootstellingsrisico’s toch zoveel mogelijk te minimaliseren; bijvoorbeeld door ontwikkelingen in de stand der techniek en de operationele en economische haalbaarheid. Een werkgever moet immers in de RI&E de wettelijke grenswaarde verwerken en op basis daarvan een plan van aanpak ontwikkelen om de blootstelling te minimaliseren.

De werkgever zal op grond van zijn zorgplicht en artikel 4.1b en 4.1c Arbobesluit moeten streven naar verlaging van de blootstelling onder de wettelijke grenswaarde. Dit geldt voor allergenen temeer daar er veelal geen veilige gezondheidskundige waarde kan worden afgeleid en de wettelijke grenswaarde een haalbaarheidscomponent bevat.

Er wordt een nieuwe lijst geïntroduceerd voor de allergenen; lijst C. De wettelijke grenswaarden voor allergenen passen namelijk niet in lijst A met gezondheidskundige veilige waarden. De allergene-grenswaarden zijn, zoals reeds opgemerkt, geen gezondheidskundig veilige waarden maar risicogrenzen met een haalbaarheidsafweging. De grenswaarden voor allergenen passen ook niet in lijst B met risico-grenzen voor kankerverwekkende stoffen. Het effect van inhaleerbare allergenen is niet op een lijn te plaatsen met het effect van een kankerverwekkende stof. Er zijn drie in het oog springende verschillen: ten eerste worden er minder strenge risicogrenzen gehanteerd. Voor carcinogenen geldt per 40 jaar een streefrisico 4x10-5 en een verbodsniveau 4x10-3. Voor allergenen is de referentiewaarde 1% extra sensibilisatie wat overeenkomt met 2,5x10-4. Ook anders dan bij kankerverwekkende stoffen is dat de werkgever naast de technische haalbaarheid operationele en economische argumenten mag betrekken. Ten derde geldt voor kankerverwekkende stoffen naast artikel 4.1c Arbobesluit een verdergaande verplichting tot minimalisatie van de blootstelling, zoals geregeld in hoofdstuk 4 paragraaf 3.

Het effect van blootstelling aan een inhaleerbare allergeen mag echter niet worden gebagatelliseerd. Een luchtweg-allergie geeft betrokkenen evenzeer ernstige gezondheidsklachten.

De Europese Unie zal naar verwachting de komende jaren niet komen met grenswaarden voor de onderhavige stoffen.

Artikelsgewijs

Artikel I

Meelstof

Inademing van tarwemeelstof kan leiden tot allergische luchtwegklachten. Wanneer hier wordt gesproken over tarwemeel wordt hieronder verstaan meel van de tarweverwante graansoorten waaronder meelstof van haver, gerst of rogge. De indeling voor deze stof is in biologische termen; het gaat om de familie Poaceae, subfamilie Festucoideae. Blootstelling aan tarwemeel is een risico voor werknemers in bakkerijen en in de meelverwerkende industrie. Het aantal blootgestelde werknemers wordt geschat op 32.000. Naar schatting ruim een kwart van hen raakt overgevoelig voor meelstofallergenen en een fors aantal van deze mensen krijgt gezondheidsklachten. Naast allergieën kunnen ook luchtwegklachten optreden van niet immunologische aard (irritatie).

De Gezondheidsraad heeft een referentiewaarde kunnen afleiden voor tarwe-meelstof en verwante graansoorten. Extra sensibilisatie is beperkt tot 1% bij beroepsmatige blootstelling van 0,2 mg/m3 inhaleerbaar stof7. Bij de bevolking algemeen raken 2 op de 100 mensen (2%) gesensibiliseerd voor tarwemeelstof. Een extra risico van 1% betekent dat het in de werkomgeving waar mensen worden blootgesteld aan tarwemeelstof, acceptabel is dat niet 2, maar 3 op de 100 mensen gesensibiliseerd raken. De SER concludeert dat een waarde van 0,12 mg/m3 (nog) niet haalbaar is en adviseert een waarde van 1,2 mg/m3 gemiddeld over een 8-urige werkdag in te voeren. De SER heeft zich expliciet voorgenomen over 4 jaar een nieuw haalbaarheidsonderzoek uit te voeren om te komen tot een beschermingsniveau dat ten minste past bij 1% extra risico8.

Artikel II

Alfa-amylase

De Gezondheidsraad heeft op grond van de huidige kennis de effecten van α-amylase beoordeeld en risicogrenzen kunnen afleiden9.

Het enzym α−amylase is een stof waarvoor geen veilige drempelwaarde kan worden vastgesteld. Inademing van α-amylase op de arbeidsplaats kan leiden tot sensibilisatie en vervolgens tot allergische luchtwegklachten zoals beroepsastma en luchtwegaandoeningen die relatief vaak tot uitval leiden en omscholing noodzakelijk maken. Dit is vooral een risico voor werknemers in (banket)bakkerijen en maalderijen van bakkerijgrondstoffen waar het enzym als ingrediënt aan meelproducten wordt toegevoegd. Het aantal blootgestelde werknemers wordt geschat op 25.000–32.000.

De Gezondheidsraad beveelt een referentiewaarde aan van 0,9 ng/m3 voor beroepsmatige blootstelling. Bij deze concentratie hebben werknemers ten opzichte van de bevolking algemeen een extra risico van 1% op sensibilisatie voor deze stof.

De SER constateert10 dat er in de sector draagvlak is voor het invoeren van een wettelijke grenswaarde. Uitgangspunt voor de SER is op termijn de door de Gezondheidsraad afgeleide referentiewaarde van 0,9 ng/m3 α-amylase in de lucht. Deze wordt vooralsnog niet haalbaar geacht. Op basis van de bevindingen van de haalbaarheidstoets adviseerde de SER in 2018 daarom tot een grenswaarde van 10 ng/m3 met een invoeringstermijn van 5 jaar. Voor de bakkerijgrondstoffenindustrie zal eerst een noodzakelijk sectorspecifiek overgangsbeleid worden gevoerd hetgeen noopt tot een langere invoeringstermijn van 10 jaar. De SER heeft om deze invoeringstermijn gevraagd.

Van de betrokken bedrijven wordt wel verwacht dat, met de RI&E en een plan van aanpak waarbij de arbeidshygiënische strategie leidend is, aan de werknemers ook in deze transitieperiode voldoende bescherming wordt geboden.

Het is niet toegestaan dat bedrijven als gevolg van de (sectorspecifieke) verlengde invoeringstermijn doeltreffende beheersmaatregelen vertraagd invoeren als dat redelijkerwijs sneller kan. Ook is het niet toegestaan om in een bedrijf waar een deel van de activiteiten valt onder de verlengde invoeringstermijn er ook in de rest van het bedrijf langer over te doen dan de 5 jaar. Op grond van artikel 4.1b Arbobesluit heeft de werkgever de continue zorgplicht om de gezondheid van de werknemer doeltreffend te beschermen. Hieruit volgt dat de werkgever die al (eerder) kan voldoen aan een lagere blootstelling deze moet realiseren.

Artikel III

De inwerkingtreding is gefaseerd en gebaseerd op het advies van de SER.

Voor tarwemeelstof treedt de regeling in werking met ingang van 1 januari 2020.

De wettelijke grenswaarde voor α−amylase gaat in per 1 januari 2024, met dien verstande dat voor de bakkerijgrondstofindustrie een uitzondering wordt gemaakt tot 1 januari 2029. Het betreft hier de invulling van een noodzakelijk deelsector- en stofspecifiek overgangsbeleid voor de bakkerijgrondstofindustrie. Wat betreft de reikwijdte van het begrip bakkerijgrondstoffenindustrie is aangesloten bij de door het Centraal Bureau van Statistiek gehanteerde Standaard Bedrijfs Indeling 2008, versie 2018, januari 2019. Meer concreet: onderdeel C, nr. 1061, van de Indeling11.

Het gaat daarbij om de bakkerijgrondstofproducent of dat deel van het bedrijf dat die handelingen uitvoert. Het gaat uitdrukkelijk niet om de groothandel en ook niet om ambachtelijke en industriële bakkers. De SER heeft voor de bakkerijgrondstofindustrie om deze verlengde overgangstermijn gevraagd.

De overgangstermijn geeft betrokken bedrijven de benodigde tijd voor het nemen van passende beheersmaatregelen.

Van de betrokken bedrijven wordt, zoals reeds is opgemerkt in de toelichting bij artikel II, wel verwacht dat, met de RI&E en een plan van aanpak waarbij de arbeidshygiënische strategie leidend is, aan de werknemers ook in deze transitie-periode voldoende bescherming tegen blootstelling wordt geboden.

Het is niet toegestaan dat bedrijven als gevolg van dit tijdelijke uitstel de blootstelling verhogen als tussentijds al een lagere blootstelling is of kan worden bereikt (de artikelen 4.1b en 4.1c, eerste lid, Arbobesluit). Dit geldt tevens voor de arbeid binnen delen van de bakkerij-grondstofindustrie.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, T. van Ark


X Noot
1

Kamerstukken II 2009/10, 25 883, nr. 156.

X Noot
2

Gezondheidsraad: Preventie van werkgerelateerde luchtwegallergieën (2008/03).

X Noot
3

SER 2009/06 Aanpak inhaleerbare allergene stoffen op de werkplek.

X Noot
4

Kamerstukken II 2009/10, 25 883, nr. 156.

X Noot
6

Kamerstukken II 2009/10, 25 883, nr. 156.

X Noot
7

Gezondheidsraad 2017/10: beroepsmatige blootstelling aan tarwemeelstof als up-date van een eerder advies 2004/02.

X Noot
8

SER advies 2016/09 en per brief 7 maart 2018 aangegeven geen aanleiding te zien haar advies van 2016 te herzien.

X Noot
9

Gezondheidsraad 2014/25.

X Noot
10

SER advies grenswaarde α-amylase 8 oktober 2018.