TOELICHTING
I. Algemeen
1. Aanleiding en doel
Op 1 januari 2018 is het stelsel van fosfaatrechten voor melkvee in werking getreden.
Doel van dit stelsel is te borgen dat de fosfaatproductie door melkvee vanaf 2018
onder het sectorplafond van 84,9 miljoen kilogram fosfaat per jaar blijft en eraan
bij te dragen dat de fosfaatproductie van de Nederlandse veehouderij als geheel onder
het nationale productieplafond van 172,9 miljoen kilogram per jaar blijft.
Het fosfaatrechtenstelsel richt zich op die bedrijven die runderen houden die benodigd
zijn voor de productie van melk. In de Meststoffenwet is voor de toepassing van het
stelsel aansluiting gezocht bij de bestaande diercategorieën zoals opgenomen in bijlage
D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm). Het gaat dan in de eerste plaats
om dieren die gehouden worden voor de productie van melk, te weten de categorie ‘melk-
en kalfkoeien’ (categorie 100 uit bijlage D Urm). In de tweede plaats gaat het om
jongvee. Dit zijn de diercategorieën ‘jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij,
en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar’ (categorie 101)
en ‘jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief
overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren’ (categorie
102). Deze categorieën dieren tezamen worden in de Meststoffenwet aangeduid als ‘melkvee’
(artikel 1, eerste lid, onderdeel kk).
Omdat er een groep bedrijven (tussen 2.500 en 3.000) bestaat waar geen melk- en kalfkoeien
gehouden worden, maar waar wel jongvee wordt gehouden dat in overwegende mate wordt
gefokt voor de vervanging van melk- en kalfkoeien, is er in de Meststoffenwet voor
gekozen om ook beide jongveecategorieën onder het begrip ‘melkvee’ te scharen. Deze
bedrijven kunnen namelijk in belangrijke mate bijdragen aan de groei van de melkveehouderijsector
en aan de fosfaatproductie door die sector.
Deze keuze heeft als effect dat alle bedrijven die jongvee (categorie 101 en categorie
102) houden, onder het fosfaatrechtenstelsel vallen, ook zoogkoeienbedrijven. Dit
zijn bedrijven waarvan het jongvee niet bedoeld is voor de melkveehouderij, maar die
hun runderen houden voor de productie van vlees.
Als zeker kan worden gesteld dat de dieren op deze bedrijven niet voor de melkveehouderij
worden gehouden, draagt de productie van dierlijke mest op deze bedrijven niet bij
aan de fosfaatproductie van de melkveehouderij. Tegelijkertijd zijn de marges op deze
bedrijven vaak kleiner dan op melkveebedrijven. Daardoor is het voor hen moeilijk
om fosfaatrechten bij te kopen. Dat probleem doet zich extra gevoelen als er op de
peildatum voor het toekennen van fosfaatrechten minder vrouwelijk jongvee aanwezig
was dan normaal.
Onderhavige regeling heeft tot doel bedrijven die uitsluitend vlees produceren, maar
als onderdeel van de bedrijfsvoering jongvee houden dat zoogkoe wordt, vrij te stellen
van de verplichting om fosfaatrechten te hebben. Vanzelfsprekend dient hierbij te
worden gegarandeerd dat vrouwelijke runderen van deze bedrijven niet op melkveebedrijven
terecht komen.
Deze vrijstelling dient ter nadere afbakening van het fosfaatrechtenstelsel, zodat
dit beter aansluit op de categorie runderen die zorgt voor de fosfaatproductie in
de melkveehouderij. Omdat koeien en jongvee die worden gehouden voor de melkveehouderij
wel bijdragen aan de fosfaatproductie in de melkveehouderij, wordt voor dieren binnen
die categorie geen vrijstelling verleend.
Deze vrijstellingsregeling is een tijdelijke maatregel. Parallel hieraan wordt een
wetsvoorstel voorbereid dat zorgt dat jongvee in de zoogkoeienhouderij buiten het
stelsel van fosfaatrechten blijft. De consequenties van het fosfaatrechtenstelsel
voor de houders van zoogkoeien zijn van dien aard dat het niet wenselijk is te wachten
op deze wetswijziging.
2. Hoofdlijnen/inhoud
Met deze regeling wordt vrijstelling verleend van de verplichting om fosfaatrechten
te hebben voor jongvee voor de zoogkoeienhouderij. De regeling geldt voor bedrijven
die aan een aantal criteria voldoen.
Ten eerste mogen op het bedrijf in een kalenderjaar dat van de vrijstelling gebruik
wordt gemaakt, geen melk- of kalfkoeien of jongvee voor de melkveehouderij worden
gehouden. Hiermee wordt voorkomen dat op één bedrijf zowel runderen worden gehouden
waarvoor fosfaatrechten nodig zijn, als runderen waarvoor een vrijstelling geldt.
Dit criterium is opgenomen met het oog op de handhaafbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel.
In dat licht geldt ook dat vrouwelijke runderen alleen mogen worden ingeschaard van,
en uitgeschaard naar bedrijven die dat jaar onder de vrijstelling opereren.
Verder dient de landbouwer te verzekeren dat vrouwelijke runderen die op het bedrijf
zijn gehouden in een jaar waarin van de vrijstelling gebruik wordt gemaakt, nadien
niet worden gehouden op melkproducerende bedrijven. Indien het dier na bijvoorbeeld
verkoop immers alsnog zou worden aangewend voor de melkveehouderij, had de houder
van het dier steeds over fosfaatrechten moeten beschikken. Daarom geldt niet alleen
met betrekking tot de eerstvolgende houder van het dier, maar met betrekking tot alle
toekomstige houders dat het geen bedrijven mogen zijn die melk bestemd voor consumptie
of verwerking produceren. De vrijgestelde landbouwer is hiervoor verantwoordelijk.
Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen toekomstige houders in Nederland of
in het buitenland. Immers, ook fosfaat dat in Nederland wordt geproduceerd door jongvee
dat later in het buitenland als melkvee wordt aangewend, valt onder het fosfaatplafond
voor de melkveehouderij. Omdat de gevolgen voor het vrijgestelde bedrijf groot kunnen
zijn als een dier later alsnog op een melkproducerend bedrijf terecht komt, zal de
verkoper goede afspraken moeten maken met de koper. Dit kan bijvoorbeeld door een
kettingbeding op te nemen in de koopovereenkomst die wordt gesloten, zodat met opeenvolgende
kopers steeds opnieuw moet worden overeengekomen dat met het dier geen dierlijke meststoffen
worden geproduceerd op een melkproducerend bedrijf.
Tot slot moet, indien ten aanzien van een bedrijf initieel fosfaatrechten zijn vastgesteld,
afstand worden gedaan van deze rechten. Op vrijgestelde bedrijven is het uitbreidingsverbod
immers niet van toepassing, dus hebben deze bedrijven niet langer fosfaatrechten nodig.
Indien de landbouwer de fosfaatrechten reeds heeft vervreemd, zal hij ervoor moeten
zorgen dat hij voldoende rechten verwerft om over ten minste hetzelfde aantal te beschikken
als initieel is toegewezen. Dit criterium kan niet worden omzeild door een nieuw bedrijf
te starten. Indien een landbouwer met een bedrijf gebruik wil maken van de vrijstelling
en in de drie jaren voorafgaand aan het jaar waarin met het bedrijf voor het eerst
gebruik wordt gemaakt van de vrijstelling bestuurder is geweest van een bedrijf waaraan
fosfaatrechten zijn toegekend, moeten ook alle oorspronkelijk aan laatstgenoemd bedrijf
toegekende fosfaatrechten vervallen.
Indien op enig moment in een kalenderjaar niet aan de criteria voor vrijstelling wordt
voldaan, is de vrijstelling niet van toepassing en zal het desbetreffende bedrijf
over voldoende fosfaatrechten moeten beschikken voor de op het bedrijf in het gehele
kalenderjaar geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. Voor het jaar 2018 geldt
dat de fosfaatrechten per 1 januari 2019 dienen te vervallen. De landbouwer moet ervoor
zorgen dat de kennisgeving van het vervallen van de toegekende fosfaatrechten voor
die datum is geregistreerd. Voorts geldt dat in 2018 slechts aan de overige criteria
van artikel 2, eerste lid, hoeft te zijn voldaan vanaf het moment dat de landbouwer
zich heeft aangemeld voor de vrijstelling. De vrijstelling geldt dan voor de op het
bedrijf in het gehele jaar 2018 met jongvee voor de zoogkoeienhouderij geproduceerde
hoeveelheid dierlijke meststoffen.
3. Europese aspecten
3.1 Staatssteun
Het fosfaatrechtenstelsel is bij de Europese commissie genotificeerd in het kader
van staatssteun. De Europese Commissie heeft geconcludeerd dat het stelsel in overeenstemming
is met de voorwaarden voor staatssteun. De Europese Commissie heeft aangegeven dat
staatssteunnotificatie van de onderhavige vrijstellingsregeling niet nodig is.
Bedrijven die aantoonbaar geen bijdrage leveren aan de fosfaatproductie in de melkveehouderij,
kunnen gebruik maken van vrijstelling van de verplichting om over fosfaatrechten te
beschikken. Doordat één van de criteria voor gebruik van de vrijstelling is dat afstand
wordt gedaan van de toegekende fosfaatrechten, wordt voorkomen dat voor deelnemende
bedrijven een voordeel ontstaat dat de mededinging verstoort.
3.2 Technische voorschriften
De criteria waaraan moet worden voldaan om van de vrijstelling gebruik te kunnen maken,
kunnen de handel beïnvloeden en zijn aan te merken als technische voorschriften in
de zin van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische
voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (codificatie)
(PbEU 2015, L 241). Deze regeling is dan ook in het kader van voornoemde richtlijn
bij de Europese Commissie genotificeerd. In dat verband zijn geen opmerkingen ontvangen.
4. Regeldruk/financiële gevolgen
Deze regeling heeft regeldrukeffecten. De administratieve lasten voor deze regeling
bedragen in totaal eenmalig € 11.700. Basis voor de berekening is dat circa 1.300 zoogkoeienhouders gebruik maken van deze regeling. De administratieve lasten hebben
betrekking op het eenmalig doen van een melding door bedrijven die in aanmerking willen
komen voor de vrijstelling en het doen van een kennisgeving van het vervallen van
de toegekende fosfaatrechten. Dit kost ca. 15 minuten per bedrijf. De administratieve lasten komen derhalve neer op gemiddeld € 9 per bedrijf.
5. Consultatie
Over deze regeling zijn vertegenwoordigers van de houders van zoogkoeien, te weten
LTO Nederland, Vleesvee NL, Stichting Zeldzame Huisdierrassen en enkele individuele
zoogkoeienhouders geraadpleegd. De strekking van de regeling wordt door deze sectorpartijen
gesteund.
6. Inwerkingtreding
Deze regeling treedt de dag na de datum van publicatie in de Staatscourant in werking.
Daarmee wordt afgeweken van het beleid inzake vaste verandermomenten voor regelgeving,
om aanmerkelijke ongewenste private nadelen te voorkomen. Het fosfaatrechtenstelsel
is gekoppeld aan kalenderjaren. Publicatie in oktober 2018 is nodig om ondernemers
de gelegenheid te geven de vrijstelling te gebruiken voor het kalenderjaar 2018. Dit
omdat de kennisgeving van het vervallen van fosfaatrechten door deze ondernemers op
zodanig tijdstip moet worden gedaan dat deze uiterlijk 31 december 2018 is geregistreerd.
II. Artikelsgewijs
Artikel 1
Het fosfaatrechtenstelsel is van toepassing op melkvee. In artikel 1, onderdeel kk,
van de Meststoffenwet is het begrip melkvee gedefinieerd. Daaronder valt ook jongvee
dat later een of meer kalfjes voor de vleesveehouderij krijgt en zoogt. Daarop ziet
de onderhavige vrijstellingsregeling. In artikel 1 wordt voor de toepassing van deze
regeling invulling gegeven aan het begrip ‘jongvee voor de zoogkoeienhouderij’. Daarbij
gaat het om de daadwerkelijke bestemming van het jongvee.
Artikel 2
Een landbouwer is slechts vrijgesteld van de verplichting om fosfaatrechten te hebben
voor jongvee voor de zoogkoeienhouderij, indien aan de criteria van artikel 2 is voldaan.
Het fosfaatrechtenstelsel ziet op kalenderjaren; een bedrijf moet over voldoende fosfaatrechten
beschikken voor de op het bedrijf in het desbetreffende kalenderjaar met melkvee geproduceerde
hoeveelheid dierlijke meststoffen. De criteria in artikel 2, eerste lid, zijn daarom
eveneens gekoppeld aan kalenderjaren. Daarbij wordt een uitzondering gemaakt voor
het jaar 2018, omdat deze regeling in de loop van dat jaar in werking treedt.
Indien een bedrijf in een kalenderjaar van de vrijstelling gebruik maakt, mogen in
dat kalenderjaar geen melk- of kalfkoeien of vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij
op dat bedrijf worden gehouden (eerste lid, onderdeel a). Ook mogen vrouwelijke runderen
die in dat kalenderjaar op het bedrijf worden gehouden, nadien niet worden gehouden
op melkproducerende bedrijven (eerste lid, onderdeel b). Dat wil zeggen dat het dier
niet mag worden afgevoerd naar een melkproducerend bedrijf, maar ook later niet op
een melkproducerend bedrijf terecht mag komen. Het gaat hier om een resultaatsverplichting.
De vrijgestelde landbouwer is er verantwoordelijk voor dat met van het bedrijf afgevoerde
vrouwelijke runderen geen dierlijke meststoffen worden geproduceerd op een melkproducerend
bedrijf. Bovendien geldt ook dat vrouwelijke runderen slechts mogen worden ingeschaard
van, en uitgeschaard naar, bedrijven die dat kalenderjaar van de vrijstelling gebruik
maken (eerste lid, onderdeel d).
In het eerste lid, onderdeel c, is geregeld dat afstand moet worden gedaan van de
rechten die bij de inwerkingtreding van het fosfaatrechtenstelsel aan het bedrijf
zijn toegewezen. Vanzelfsprekend geldt dit alleen indien aan het bedrijf rechten zijn
toegewezen en voor zover deze rechten niet al eerder zijn komen te vervallen. Indien
de landbouwer de fosfaatrechten reeds heeft vervreemd, zal hij ervoor moeten zorgen
dat hij voldoende rechten verwerft om hetzelfde aantal rechten te kunnen laten vervallen
als initieel aan zijn bedrijf is toegewezen. De rechten dienen te vervallen met ingang
van het kalenderjaar waarin voor het eerst gebruik wordt gemaakt van de vrijstelling.
Van het vervallen van rechten wordt door de landbouwer een kennisgeving gedaan overeenkomstig
artikel 31, eerste lid, van de wet. Deze kennisgeving moet worden geregistreerd voorafgaand
aan het kalenderjaar waarin voor het eerst van de vrijstelling gebruik wordt gemaakt.
De kennisgeving moet dus op zodanig tijdstip worden gedaan, dat deze uiterlijk op
31 december is geregistreerd door de minister. De belanghebbende moet daarbij rekening
houden met de registratietermijn van de minister. Ingevolge de Algemene wet bestuursrecht
dient de minister binnen een redelijke termijn te beslissen over registratie van een
kennisgeving. Deze termijn verstrijkt in ieder geval na acht weken, tenzij de minister
het besluit tot registratie verdaagt.
In geval van gebruikmaking van de vrijstelling met ingang van 2018, moet de kennisgeving
op zodanig tijdstip worden gedaan dat deze uiterlijk 31 december 2018 is geregistreerd
(tweede lid) en dienen de rechten te vervallen met ingang van 1 januari 2019. Bij
gebruikmaking van de vrijstelling met ingang van 2018 gelden het verbod om melk- of
kalfkoeien of jongvee voor de melkveehouderij te houden, de eis dat op het bedrijf
gehouden vrouwelijke runderen nadien niet worden gehouden op melkproducerende bedrijven,
en de beperkingen ten aanzien van in- en uitscharen, slechts voor het gedeelte van
2018 dat resteert na aanmelding voor de vrijstelling. Indien voorafgaand aan die aanmelding
melk- of kalfkoeien of jongvee voor de melkveehouderij zijn gehouden, vrouwelijke
runderen zijn gehouden die later worden gehouden op melkproducerende bedrijven of
dieren zijn ingeschaard of uitgeschaard, staat dat dus niet in de weg aan het gebruik
van de vrijstelling met ingang van 2018.
Het derde lid strekt ertoe te voorkomen dat een landbouwer zijn jongvee voor de zoogkoeienhouderij
verplaatst naar een ander bedrijf en met dat bedrijf gebruik maakt van de vrijstelling,
zonder dat afstand wordt gedaan van de rechten die aan het oorspronkelijke bedrijf
zijn toegekend. In dat geval zou de landbouwer immers zowel de oorspronkelijk toegekende
fosfaatrechten kunnen verzilveren, als zijn veestapel kunnen behouden. Om dit te voorkomen
moet ook afstand worden gedaan van de fosfaatrechten die zijn toegekend aan andere
bedrijven waarvan de landbouwer bestuurder is geweest in de 3 jaren voorafgaand aan
het jaar met ingang waarvan voor het eerst gebruik wordt gemaakt van de vrijstelling.
Daarbij is niet van belang of de landbouwer daarvan nog steeds bestuurder is. Met
de term bestuurder wordt verwezen naar de natuurlijke persoon die het beleid van het
bedrijf (mede)bepaalt. Dit kan een bestuurslid zijn, maar ook een ander die het beleid
bepaalt of medebepaalt. Dit kan ook een natuurlijke persoon zijn die bestuurder is
van een ander bedrijf, als dat andere bedrijf het beleid (mede)bepaalt van het bedrijf
dat gebruik wil maken van de vrijstelling.
Het vierde lid zorgt ervoor dat de vrijstelling niet kan worden gebruikt door bedrijven
die uitsluitend zijn opgericht om te voorkomen dat afstand moet worden gedaan van
toegekende fosfaatrechten. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan situaties waarbij
niet de landbouwer zelf, maar een stroman een nieuw bedrijf opricht teneinde gebruik
te kunnen maken van de vrijstelling zonder afstand te doen van fosfaatrechten. Omdat
op 9 maart 2018 voor het eerst met sectorpartijen is gesproken over de contouren van
deze vrijstellingsregeling, is denkbaar dat vanaf dat moment geanticipeerd is op de
regeling. Daarom is de het vierde lid toegespitst op landbouwers die na 8 maart 2018
op hun bedrijf dierlijke meststoffen met jongvee voor de zoogkoeienhouderij zijn gaan
produceren.
Artikel 3
Omdat een bedrijf gedurende het kalenderjaar waarin van de vrijstelling gebruik wordt
gemaakt, steeds aan de criteria moet voldoen, moet voorafgaand aan het eerste kalenderjaar
worden gemeld dat een bedrijf van de vrijstelling gebruik wil maken. Daarmee wordt
voor de toezichthouder inzichtelijk welke bedrijven onderwerp zijn van toezicht op
de vrijstellingscriteria. Indien ten aanzien van het bedrijf een fosfaatrecht is vastgesteld
door de minister, wordt de melding gedaan gelijktijdig met de kennisgeving van het
vervallen van dat fosfaatrecht. Als geen fosfaatrecht is vastgesteld wordt de melding
uiterlijk op 1 december van het jaar voorafgaand aan het jaar waarin voor het eerst
van de vrijstelling gebruik wordt gemaakt of, bij gebruik van de vrijstelling met
ingang van 2018, op 1 december 2018 gedaan. Indien de melding niet tijdig wordt gedaan,
is de vrijstelling niet van toepassing.
Artikel 4
Artikel 4 ziet op de situatie dat, nadat een landbouwer heeft gemeld dat hij gebruik
wil maken van de vrijstelling, de vaststelling van het op het bedrijf rustende fosfaatrecht
nog niet onherroepelijk is (dat wil zeggen dat daartegen een bezwaar- of beroepsprocedure
loopt, of nog kan worden ingesteld) of wordt herzien. Voorkomen moet worden dat bij
vaststelling of herziening van de vaststelling na het tijdstip van ontvangst van de
melding, een groter fosfaatrecht wordt vastgesteld dan het fosfaatrecht waarvoor een
kennisgeving van vervallen is geregistreerd. Dit kan aan de orde zijn wanneer op het
moment van melding nog geen fosfaatrecht is vastgesteld, of wanneer bijvoorbeeld nog
een bezwaarprocedure tegen de vaststelling loopt. Artikel 4 bepaalt dat in die gevallen
onverwijld een kennisgeving van het vervallen van de later ontvangen rechten moet
worden gedaan, zodat de ratio van artikel 2, eerste lid, onderdeel c, niet wordt ondergraven.
Dit geldt ook voor rechten die na het tijdstip van melding worden ontvangen door andere
bedrijven waarvan de landbouwer bestuurder is. Indien deze kennisgeving niet onverwijld
wordt gedaan, is de vrijstelling niet van toepassing. De rechten vervallen onmiddellijk
na registratie van de kennisgeving. De situatie dat na de melding een lager fosfaatrecht
wordt vastgesteld behoeft geen regeling in artikel 4, omdat het erom gaat dat het
gehele fosfaatrecht vervalt en er bij verlaging geen sprake is van rechten waarvoor
nog een kennisgeving van vervallen moet worden geregistreerd.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten