Advies Raad van State inzake het voorstel van wet, houdende wijziging van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in verband met het wettelijk regelen van kwaliteitseisen voor de jeugdzorg op Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het toezicht en de handhaving hiervan door de inspectie jeugdzorg

Nader Rapport

23 juni 2015

769679-136818-WJZ

Directie Wetgeving en Juridische Zaken

Aan de Koning

Nader rapport inzake het voorstel van wet, wijziging van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in verband met het wettelijk regelen van kwaliteitseisen voor de jeugdzorg op Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het toezicht en de handhaving hiervan door de inspectie jeugdzorg

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 9 maart 2015, no.2015000385, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 20 april 2015, no. W13.15.0061/III, bied ik U, mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hierbij aan.

1. Verwerking persoonsgegevens

Overeenkomstig het advies van de Afdeling advisering is in de memorie van toelichting het onderdeel over de verwerking van persoonsgegevens aangepast en de noodzaak van de verwerking nader gemotiveerd in het licht van artikel 8 Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens en de Wet bescherming persoonsgegevens BES.

2. Geheimhoudingsplicht ambtenaren inspectie jeugdzorg

Het advies van de Afdeling advisering wordt gevolgd. Aan artikel 18.4.7d wordt een derde lid toegevoegd, waarin staat dat voor zover bij het onderzoeken van een melding gegevens van een jeugdige ter beschikking van de ambtenaren van de inspectie jeugdzorg zijn gekomen, ter zake waarvan de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is, een gelijke verplichting geldt voor de betrokken ambtenaren van de inspectie jeugdzorg.

De redactionele kanttekeningen die de Afdeling advisering in overweging geeft, zijn overgenomen. Daarnaast is nog gebruik gemaakt van de mogelijkheid om enige technische wijzigingen in het voorstel aan te brengen.

Om duidelijk te maken dat de inspectie jeugdzorg ook persoonsgegevens bij meldingen mag verwerken, is artikel 18.4.7d uitdrukkelijk genoemd in artikel 18.4.7h.

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, M.J. van Rijn.

Advies Raad van State

No. W13.15.0061/III

’s-Gravenhage, 20 april 2015

Aan de Koning

Bij Kabinetsmissive van 9 maart 2015, no.2015000385, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in verband met het wettelijk regelen van kwaliteitseisen voor de jeugdzorg op Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het toezicht en de handhaving hiervan door de inspectie jeugdzorg, met memorie van toelichting.

Met dit voorstel wordt een wettelijke grondslag gecreëerd voor het toezicht op de kwaliteit van de jeugdzorg op Bonaire, Sint Eustatius en Saba door de Inspectie jeugdzorg (IJZ). Voorts bevat het voorstel regels met betrekking tot de inhoud van de jeugdzorg in Caribisch Nederland en is onder andere een grondslag voor verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens in het kader van de toezichtstaak van de inspectie opgenomen.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel naar de Tweede Kamer te zenden, maar acht op onderdelen een nadere motivering of aanpassing van het voorstel aangewezen. De Afdeling adviseert onder andere de verwerking van persoonsgegevens in het licht van artikel 8 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) en de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) en Wet bescherming persoonsgegevens BES (Wbp BES) nader te motiveren.

1. Verwerking van persoonsgegevens

De voorgestelde artikelen 18.4.7d en 18.4.7h hebben beide deels betrekking op de verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens. Deze gegevensverwerking impliceert een inbreuk op het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 EVRM. Een dergelijke inbreuk moet bij wet zijn voorzien en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving en voorts moet voldaan zijn aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Daarnaast moet zijn voldaan aan de eisen die voortvloeien uit het nationaal juridische kader. In dit geval betreft dat primair de Wet beschermingspersoonsgegevens BES (Wbp BES).¹ De Afdeling maakt de volgende opmerkingen.

• a. De toelichting bij het voorgestelde artikel 18.4.7h gaat niet in op de verhouding van de voorgestelde bepaling tot artikel 8 van het EVRM.

  Wat betreft het nationale juridische kader voor gegevensverwerking wordt slechts volstaan met een korte verwijzing naar een aspect van Wbp BES en een verwijzing naar een bepaling uit de Jeugdwet.²

  Een motivering voor de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer is temeer noodzakelijk, omdat ook bijzondere persoonsgegevens verwerkt kunnen worden. Verwerking daarvan is op grond van artikel 16 Wbp BES in beginsel verboden, tenzij op een van de gronden in die wet genoemd. In dit verband speelt ook de vraag of de algemene grondslag voor de gegevensverwerking (een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de toezichthoudende taken) voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens toereikend is. De Afdeling wijst er in dit verband voorts op dat een toelichting zelfstandig leesbaar dient te zijn en dat niet kan worden volstaan met een verwijzing naar andere wetsartikelen dan wel parlementaire stukken.

• b. In de toelichting bij het voorgestelde artikel 18.4.7d wordt wel ingegaan op de verhouding tot artikel 8 van het EVRM, maar niet op de verhouding tot het nationale juridische kader. Ook hier geldt dat bijzondere persoonsgegevens verwerkt kunnen worden, hetgeen in beginsel niet is toegestaan.

De Afdeling adviseert in de toelichting op de bovenstaande punten in te gaan en de voorgestelde inbreuk op de persoonlijke levenssfeer nader te motiveren. Daarbij moet zowel worden ingegaan op de verhouding tot het relevante internationale recht als op de verhouding tot primair de Wbp BES.

2. Geheimhoudingsplicht ambtenaren IJZ

In het voorstel is voor aanbieders van jeugdzorg en (gezins)voogdij-instellingen een meldplicht opgenomen voor calamiteiten en geweld bij de verlening van jeugdzorg of (gezins)voogdij.³ Bij en naar aanleiding van een dergelijke melding verstrekken de jeugdzorgaanbieder en de (gezins)voogdij-instelling aan de toezichthouder de gegevens die voor het onderzoek van de melding noodzakelijk zijn. Dit kunnen persoonsgegevens, gegevens betreffende de gezondheid en andere bijzondere persoonsgegevens betreffen. Daartoe kunnen onder het beroepsgeheim van de beroepsbeoefenaar vallende gegevens behoren.

De Afdeling merkt op dat ten aanzien van de gegevens die de ambtenaren van de IJZ in het kader van een melding onder zich krijgen, een geheimhoudingsplicht voor die ambtenaren in het voorstel ontbreekt. Zij acht een dergelijke plicht noodzakelijk voor het waarborgen van de geheimhouding.

De Afdeling wijst er in dit verband op dat een vergelijkbare meldplicht is opgenomen in artikel 25 van het wetsvoorstel Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz)⁴, waarbij calamiteiten en geweld in de zorgrelatie gemeld moeten worden bij de Inspectie voor de gezondheidszorg (IGZ). Teneinde te waarborgen dat de tot het beroepsgeheim van de zorgverlener behorende gegevens die in het kader van een melding in het bezit van de IGZ zijn gekomen, geheim blijven, ook binnen beperkte kring en ook als de cliënt intussen is overleden, is voor de IGZ in artikel 25, derde lid, van het wetsvoorstel Wkkgz een expliciete geheimhoudingsplicht opgenomen.

De Afdeling adviseert in het voorgestelde artikel 18.4.7d te voorzien in een geheimhoudingsplicht voor de ambtenaren van de IJZ, analoog aan het voorgestelde artikel 25, derde lid, van het wetsvoorstel Wkkgz.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State, J.P.H. Donner.

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W13.15.0061/III

• In het wetsvoorstel consequent het begrip ‘jeugdzorgaanbieder’ dan wel ‘aanbieder van jeugdzorg’ hanteren.

• In artikel I, onderdeel A, artikel 18.4.7a, de definitie van ‘jeugdige’ vanaf ‘en voor wie‘ met het oog op de leesbaarheid vormgeven als een opsomming.

• In artikel I, onderdeel A, artikel 18.4.7a, de definitie van ‘jeugdige’ ten aanzien van een persoon die de leeftijd van achttien jaar doch niet de leeftijd van drieëntwintig heeft bereikt volledig laten aansluiten bij de definitie met betrekking tot de bedoelde categorie uit de Jeugdwet dan wel de Wet op de jeugdzorg en in de toelichting verduidelijken waarom bij de gekozen definitie is aangesloten.

• In artikel I, onderdeel A, artikel 18.4.7a, in de definitie van ‘jeugdzorg’ de zinsnede ‘, met uitzondering van pleegouders’ achterwege laten.

• Artikel I, onderdeel A, artikel 18.4.7e, eerste lid, met het oog op leesbaarheid vormgeven als een opsomming.

• In artikel I, onderdeel B, artikel 18.4.11, eerste lid, de verwijzing naar titel 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht (bestuurlijke boete) schrappen, omdat het voorstel niet voorziet in de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen.

• In artikel I, onderdeel B, artikel 18.4.11, tweede lid, de verwijzing naar artikel 18.4.7d wijzigen in artikel 18.4.7e.

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Wijziging van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba in verband met het wettelijk regelen van kwaliteitseisen voor de jeugdzorg op Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het toezicht en de handhaving hiervan door de inspectie jeugdzorg

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz., enz., enz.

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo, Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is regels te stellen over het toezicht en de handhaving door de inspectie jeugdzorg op de naleving van de kwaliteitseisen voor de jeugdzorg;

Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

ARTIKEL I

De Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 18.4.7a wordt vervangen door:

Artikel 18.4.7a

Voor de toepassing van de artikelen 18.4.7b, 18.4.7c, 18.4.7d, 18.4.7e, 18.4.7f, 18.4.7g, 18.4.7h en 18.4.7i wordt verstaan onder:

– aanbieder van jeugdzorg:

de natuurlijke persoon, de rechtspersoon of een samenwerkingsverband dat op Bonaire, Sint Eustatius of Saba daartoe door het Rijk gefinancierde jeugdzorg verleent;

– calamiteit:

niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis, die betrekking heeft op de kwaliteit van de jeugdzorg of (gezins)voogdij en die tot een ernstig schadelijk gevolg voor of de dood van een jeugdige of een ouder heeft geleid;

– dossier:

geheel van schriftelijke of elektronisch vastgelegde gegevens met betrekking tot de verlening van door het rijk gefinancierde jeugdzorg of (gezins)voogdij aan een jeugdige of ouder;

– geweld bij de verlening van jeugdzorg of de uitvoering van (gezins)voogdij:

lichamelijk, geestelijk of seksueel geweld jegens een jeugdige of een ouder, of bedreiging daarmee, door iemand die werkzaam is voor een jeugdzorgaanbieder of een (gezins)voogdij-instelling, of door een andere jeugdige of ouder met wie de jeugdige of ouder gedurende het etmaal of een dagdeel bij de jeugdzorgaanbieder of (gezins)voogdij-instelling verblijft;

– (gezins)voogdij-instelling:

instelling die gezinsvoogdij verleent en voogdij uitoefent;

– gezinsvoogdij:

de uitvoering van een door de rechter opgelegde maatregel tot ondertoezichtstelling op grond van artikel 1:254 van het Burgerlijk Wetboek BES;

– jeugdige:

een persoon die de leeftijd van achttien jaar nog niet heeft bereikt of de leeftijd van drieëntwintig jaren nog niet heeft bereikt en voor wie voortzetting van jeugdzorg, die was aangevangen vóór het bereiken van de leeftijd van achttien jaar, noodzakelijk is of voor wie, na beëindiging van jeugdzorg die was aangevangen vóór het bereiken van de leeftijd van achttien jaar, binnen een termijn van een half jaar hervatting van jeugdzorg noodzakelijk is;

– jeugdzorg:

ondersteuning van en hulp aan jeugdigen, hun ouders, stiefouders of anderen, die een jeugdige als behorende tot hun gezin verzorgen en opvoeden, met uitzondering van pleegouders, bij opgroei- en opvoedingsproblemen of bij dreigende zodanige problemen;

– Onze Ministers:

Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Onze Minister van Veiligheid en Justitie;

– voogdij:

de uitoefening van de voogdij na een door de rechter opgelegde maatregel tot ontheffing of ontzetting uit de ouderlijke macht op grond van artikelen 1:267 en 1:269 van het Burgerlijk Wetboek BES;

– voogdijraad:

de voogdijraad, bedoeld in artikel 1:238 van het Burgerlijk Wetboek BES.

Artikel 18.4.7b

• 1. Een aanbieder van jeugdzorg verleent verantwoorde jeugdzorg. Onder verantwoorde jeugdzorg wordt verstaan: jeugdzorg van goed niveau, die in ieder geval veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht wordt verleend en die is afgestemd op de reële behoefte van de jeugdige.

• 2. De verlening van verantwoorde jeugdzorg omvat mede de systematische bewaking, beheersing en verbetering van de kwaliteit van jeugdzorg.

Artikel 18.4.7c

• 1. De (gezins)voogdij-instelling voert verantwoorde gezinsvoogdij uit en oefent verantwoorde voogdij uit. Onder verantwoorde (gezins)voogdij wordt verstaan: (gezins)voogdij van goed niveau, die in ieder geval veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht wordt verleend en die is afgestemd op de reële behoefte van de jeugdige.

• 2. De verlening van verantwoorde (gezins)voogdij omvat mede de systematische bewaking, beheersing en verbetering van de kwaliteit van (gezins)voogdij.

Artikel 18.4.7d

• 1. De jeugdzorgaanbieder en de (gezins)voogdij-instelling doen aan de ingevolge deze wet met het toezicht belaste ambtenaren onverwijld melding van:

  • a. iedere calamiteit die bij de verlening van jeugdzorg of bij de uitvoering van (gezins)voogdij heeft plaatsgevonden, en

  • b. geweld bij de verlening van jeugdzorg of de uitvoering van (gezins)voogdij.

• 2. De jeugdzorgaanbieder en de (gezins)voogdij-instelling verstrekken bij en naar aanleiding van een melding als bedoeld in het eerste lid aan de ingevolge deze wet met toezicht belaste ambtenaren de gegevens, daaronder begrepen persoonsgegevens, gegevens betreffende de gezondheid en andere bijzondere persoonsgegevens, die voor het onderzoeken van de melding noodzakelijk zijn.

Artikel 18.4.7e

• 1. Met het toezicht op de naleving van artikel 18.4.7b, artikel 18.4.7c, de krachtens artikel 18.4.7i gestelde regels, met het verrichten van onderzoeken naar de kwaliteit in algemene zin van de jeugdzorg en van de aanbieders van jeugdzorg alsmede, waar nodig, het aangeven en bevorderen van middelen ter verbetering daarvan, met het toezicht op de uitvoering door de voogdijraad van de in het Burgerlijk Wetboek BES aan de voogdijraad opgedragen taken en met het verrichten van onderzoeken naar de kwaliteit in algemene zin van de (gezins)voogdij, de (gezins)voogdij-instellingen en de voogdijraad, alsmede waar nodig, het aangeven en bevorderen van middelen ter verbetering daarvan, zijn belast de ambtenaren van de inspectie jeugdzorg als bedoeld in artikel 9.1, eerste lid, van de Jeugdwet.

• 2. De ambtenaren van de inspectie jeugdzorg houden, in afwijking van het eerste lid, geen toezicht op de naleving van de taak, genoemd in artikel 1:240, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek BES.

• 3. De ambtenaren, genoemd in het eerste lid, nemen bij de vervulling van hun taak de instructies van Onze Ministers in acht.

• 4. De inspectie jeugdzorg verricht het toezicht uit eigen beweging of op verzoek van een van Onze Ministers.

Artikel 18.4.7f

• 1. Indien een van Onze Ministers van oordeel is dat artikel 18.4.7b, artikel 18.4.7c of de krachtens artikel 18.4.7i gestelde regels niet of in onvoldoende mate of op onjuiste wijze worden nageleefd, kan hij de aanbieder van jeugdzorg, dan wel de (gezins)voogdij-instelling een aanwijzing geven.

• 2. In de aanwijzing geeft een van Onze Ministers met redenen omkleed aan welke maatregelen de aanbieder van jeugdzorg of de (gezins)voogdij-instelling moet nemen met het oog op de naleving van artikel 18.4.7b, artikel 18.4.7c of de krachtens artikel 18.4.7i gestelde regels.

• 3. De aanwijzing bevat de termijn waarbinnen de aanbieder van jeugdzorg of de (gezins)voogdij-instelling aan de aanwijzing moet voldoen.

• 4. Indien het nemen van maatregelen in verband met gevaar voor de veiligheid, gevaar voor de gezondheid of gevaar voor ernstige aantasting van overige belangen van de jeugdigen redelijkerwijs geen uitstel kan lijden, kan de met het toezicht belaste ambtenaar een schriftelijk bevel geven. Het bevel heeft een geldigheidsduur van zeven dagen, welke door een van Onze Ministers kan worden verlengd.

• 5. De aanbieder van jeugdzorg en de (gezins)voogdij-instelling zijn verplicht binnen de daarbij gestelde termijn aan de aanwijzing, onderscheidenlijk onmiddellijk aan het bevel te voldoen.

• 6. Mandaat tot het verlengen van de geldigheidsduur van een bevel wordt niet verleend aan een met het toezicht belaste ambtenaar.

Artikel 18.4.7g

Onze Ministers zijn bevoegd een last onder bestuursdwang op te leggen ter zake van een gedraging die in strijd is met een krachtens artikel 18.4.7f gegeven aanwijzing of bevel.

Artikel 18.4.7h

• 1. De ambtenaren, bedoeld in artikel 18.4.7e, eerste lid, verwerken gegevens ten behoeve van de aan hen opgedragen toezichtstaak.

• 2. De gegevens, bedoeld in het eerste lid, kunnen persoonsgegevens zijn, voor zover deze gegevens noodzakelijk zijn voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de toezichthoudende taken van de ambtenaren, bedoeld in artikel 18.4.7e, eerste lid.

• 3. Tot de persoonsgegevens kunnen gegevens behoren betreffende iemands etnische of culturele achtergrond, seksuele leven of gezondheid, alsmede strafrechtelijke gegevens.

• 4. De gegevens, bedoeld in het eerste lid, worden niet verwerkt voor andere doeleinden dan genoemd in het tweede lid of daarmee verenigbare doeleinden en worden daar waar mogelijk verwerkt op een wijze die waarborgt dat zij niet tot een persoon herleidbaar zijn.

• 5. De met het toezicht belaste ambtenaren, bedoeld in artikel 18.4.7e, eerste lid, zijn, voor zover dat voor de vervulling van hun taak noodzakelijk is en in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, bevoegd tot inzage van dossiers. Voor zover de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding van het dossier verplicht is, geldt gelijke verplichting voor de betrokken ambtenaar.

Artikel 18.4.7i

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent jeugdzorg in de openbare lichamen, met inbegrip van de toegang, het aanbod, de kwaliteit, de bekostiging en een bijdrage in de kosten van de jeugdzorg.

B

Artikel 18.4.11 komt te luiden:

Artikel 18.4.11

• 1. De artikelen 5:12, 5:13, 5:15, 5:16, 5:17 en 5:20 en de titels 5.3 en 4 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van toepassing.

• 2. De artikelen 5:12, 5:13, 5:15, 5:16, 5:17 en 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing ten aanzien van ambtenaren, bedoeld in artikel 18.4.7d, eerste lid, voor zover die ambtenaren zijn belast met het verrichten van de in dat lid bedoelde onderzoeken.

C

In artikel 18.4.12, eerste lid, vervalt de laatste zin.

ARTIKEL II

Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

MEMORIE VAN TOELICHTING

Algemeen

1. Inleiding

Door de nieuwe staatkundige verhoudingen van het Koninkrijk der Nederlanden per 10 oktober 2010 zijn Bonaire, Sint Eustatius en Saba (Caribisch Nederland) bijzondere gemeenten van Nederland. De eilanden zijn aangemerkt als ‘openbare lichamen’. De eilandbesturen hebben met de transitie per 10 oktober 2010 veel taken toebedeeld gekregen, terwijl de uitvoerings- en bestuurskracht nog in ontwikkeling is. Mede daarom is besloten de organisatie van de jeugdzorg in Caribisch Nederland rechtstreeks te laten vallen onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Dit is met inbegrip van de uitvoering van een door de rechter opgelegde ondertoezichtstelling (gezinsvoogdij) of de uitoefening van voogdij na een maatregel van ontheffing en ontzetting (voogdij). Jeugdzorg en Gezinsvoogdij Caribisch Nederland (JGCN) is belast met de uitvoering van deze maatregelen (hulpverlening gedwongen kader). De Minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) draagt de politieke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de voogdij en gezinsvoogdij. Het ministerie van VenJ financiert samen met het ministerie van VWS de uitvoering van de (gezins)voogdij in Caribisch Nederland. De voogdijraad BES in Caribisch Nederland, vergelijkbaar met de raad voor de kinderbescherming in Europees Nederland, valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van VenJ.

De jeugdzorg en (gezins)voogdij in Caribisch Nederland zijn toegesneden op de kleinschaligheid en de specifieke behoeften van de eilanden. Er is besloten zoveel mogelijk de vigerende Antilliaanse wetgeving over te nemen en dus niet de Wet op de jeugdzorg of de Jeugdwet van toepassing te verklaren.¹ De jeugdzorg en de (gezins)voogdij in Caribisch Nederland zijn nog in opbouw.

Omdat het van groot belang is dat de jeugdzorg in Caribisch Nederland kwalitatief van goed niveau is en in verband daarmee toezicht wordt uitgeoefend op de jeugdzorgaanbieders en de gezinsvoogdij-instelling, is wetgeving noodzakelijk, ondanks het uitgangspunt dat terughoudend wordt omgegaan met de introductie van nieuwe wetgeving in Caribisch Nederland. Dit temeer daar reeds is gebleken dat de inspectie met haar toezicht een goede stimulerende rol kan vervullen in de kwaliteitsverbetering. Hiervoor dient de inspectie echter wel een wettelijke basis te hebben. Onderhavig wetsvoorstel creëert deze grondslag. Voorts bepaalt het wetsvoorstel dat de aanbieder van jeugdzorg verantwoorde jeugdzorg moet verlenen, dat er verantwoorde gezinsvoogdij en voogdij dient plaats te vinden in Caribisch Nederland en dat de onderzoeks- en rapportagetaak van de voogdijraad verantwoord verloopt. Hierdoor is een norm bepaald, op de naleving waarvan de inspectie toezicht kan houden. Ook vanuit Caribisch Nederland wordt het nuttig geacht de kwaliteit en het toezicht daarop te versterken.

2. Jeugdzorg

Verschillende organisaties zijn actief op het terrein van de jeugdzorg in Caribisch Nederland. Het betreft momenteel: JGCN, Stichting Project en Rosa di Sharon.

De grootste organisatie is JGCN, die sinds november 2011 bestaat. De dienst is onderdeel van de Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN) en ressorteert direct onder de Minister van VWS. JGCN is belast met de uitvoering van de ondertoezichtstelling en de voogdij en biedt daarnaast de volgende vormen van jeugdzorg: ambulante jeugdzorg, pleegzorg, residentiële zorg en op Saba en Sint Eustatius ook preventieve ondersteuning op het terrein van opvoeden en opgroeien. JGCN kent vijf units, waarvan er drie op Bonaire werkzaam zijn: ambulante jeugdzorg/pleegzorg, gezinsvoogdij en residentiële zorg. Preventieve ondersteuning op het terrein van opvoeden en opgroeien voor de bewoners van Bonaire valt onder de verantwoordelijkheid van het openbaar lichaam Bonaire: op Bonaire wordt het Centrum voor Jeugd en Gezin ontwikkeld en uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van het openbaar lichaam.

Op zowel Saba als Sint Eustatius bevindt zich verder een unit van de JGCN, namelijk op elk eiland een Centrum voor Jeugd en Gezin. Op deze eilanden valt naast ambulante jeugdzorg en gezinsvoogdij ook preventieve ondersteuning op het terrein van opvoeden en opgroeien onder de directe verantwoordelijkheid van het ministerie van VWS. Er is vanwege de kleinschaligheid geen residentiële zorg op Saba en Sint Eustatius. Er wordt hierbij een beroep gedaan op instellingen in de regio.

De andere op Bonaire gelegen residentiële jeugdzorgorganisaties, Stichting Project en Rosa di Sharon, worden door het ministerie van VWS gesubsidieerd.

De lokale overheden zijn voorts verantwoordelijk voor de ontwikkeling van kwaliteit en capaciteit van de jeugdgezondheidszorg. Het ministerie van VWS ondersteunt hierin.

3. De voogdijraad

De voogdijraad is het orgaan, bedoeld in artikel 1:238, lid 1, van het Burgerlijk Wetboek BES (BW BES) en is vergelijkbaar met de raad voor de kinderbescherming in Europees Nederland. De voogdijraad maakt deel uit van de civiele en strafrechtelijke jeugdketen. De voogdijraad vervult de taken die de wet haar toewijst om de belangen van minderjarigen te behartigen en hen te beschermen, als hun ontwikkeling wordt bedreigd.

De voogdijraad voert zowel op civiel gebied, als op strafrechtelijk gebied taken uit die verband houden met minderjarigen. De taken van de voogdijraad zijn neergelegd in het BW BES en het Wetboek van Strafvordering BES. De inspectie wordt belast om toezicht uit te oefenen op naleving van artikelen van het Burgerlijk Wetboek BES waarin aan de voogdijraad taken worden opgedragen (artikel 18.4.7e). Bij deze civiele taken van de voogdijraad gaat het bijvoorbeeld om:

• het doen van een verzoek aan de rechter om in de gezagsuitoefening van een minderjarige te voorzien (artikel 1:241 BW BES),

• gevraagd en ongevraagd doen van onderzoek naar gevallen waarin maatregelen met betrekking tot gezag over minderjarigen overwogen dienen te worden (artikel 1:242 BW BES), en

• verzoeken om ontheffing van gezag of ondertoezichtstelling (artikelen 1:254 en 1:267 BW BES).

De voogdijraad doet na een melding onderzoek in het gezin, stelt een rapport op en bekijkt of er een kinderbeschermingsmaatregel noodzakelijk is. De voogdijraad kan de rechter verzoeken een maatregel op te leggen. Deze maatregel kan een ondertoezichtstelling (resulterend in gezinsvoogdij) of een ontheffing of ontzetting (resulterend in voogdij) betreffen. In crisissituaties kan de voogdijraad de rechter verzoeken om voorlopige toevertrouwing van de betreffende jeugdige. In dat geval wordt de jeugdige onder de verantwoordelijkheid van de voogdijraad voor korte tijd in een crisisopvang, bijvoorbeeld een pleeggezin, geplaatst.

De rechter kan een ondertoezichtstelling of een ontheffing of ontzetting uitspreken. De JGCN is belast met de uitvoering van deze maatregelen (hulpverlening gedwongen kader). Indien de rechter overgaat tot ondertoezichtstelling wordt een gezinsvoogd aangewezen. In Caribisch Nederland zal de JGCN de gezinsvoogdij uitvoeren. Indien de rechter overgaat tot ontheffing van gezag zal een voogd worden benoemd. Dat kan een van de bloedverwanten zijn van de minderjarige, maar ook een voogd van de JGCN.

De samenstelling en werkwijze van de voogdijraad zijn geregeld in het Besluit voogdijraad BES.

De Minister van VenJ is verantwoordelijk voor het functioneren van de voogdijraad. De Minister van VenJ benoemt, schorst en ontslaat de (plaatsvervangende) leden, alsmede de directeur en de medewerkers van het bureau van de voogdijraad. In het Besluit voogdijraad BES is bovendien een aantal waarborgen opgenomen. Ter illustratie zij gewezen op de regeling in het Besluit voogdijraad BES over de inlichtingenplicht van de voogdijraad jegens de Minister van VenJ (artikel 17), de bevoegdheid van de Minister van VenJ om beleidsregels vast te stellen omtrent de taakuitoefening van de voogdijraad (artikel 18), een taakverwaarlozingsregeling (artikel 19), een vernietigingsrecht (artikel 20) alsmede op de plicht van de voogdijraad om aandacht te besteden – ook in het jaarverslag – aan tijdige voorbereiding en uitvoering; de kwaliteit van gebruikte procedures; de zorgvuldige behandeling van personen en instellingen die met de voogdijraad in aanraking komen en de zorgvuldige behandeling van klachten die worden ontvangen (artikel 16). Het belang van deze waarborgen en instrumenten is dermate groot dat ze zijn opgenomen in het Besluit voogdijraad BES. De Minister van VenJ is immers verantwoordelijk voor het functioneren van de voogdijraad en moet daarom kunnen ingrijpen bij taakverwaarlozing, beleidsregels over de taakuitoefening kunnen uitvaardigen en in ultieme gevallen besluiten van de voogdijraad kunnen vernietigen.

Het toezicht op de strafrechtelijke taken van de voogdijraad is geregeld in de Rijkswet Raad voor de Rechtshandhaving en wordt uitgevoerd in opdracht van cq onder verantwoordelijkheid van de Raad voor de Rechtshandhaving. De Raad voor de Rechtshandhaving mag gebruik maken van inspecties. Ook op de civiele taken van de voogdijraad is toezicht nodig. Het toezicht op de civiele taken van de voogdijraad wordt met deze wetswijziging geborgd in de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (IBES).

4. Toezicht

De inspectie jeugdzorg bezoekt sinds 2008 ook met enige regelmaat de BES. Haar onderzoek heeft hier het karakter van ‘stimulerend toezicht’. In de periode 2009 -2011 lag de focus bij de eilanden vooral op het opbouwen van de jeugdzorg. Alle drie de eilanden hebben inmiddels jeugdzorginstellingen. Vanaf 2011 is de nadruk komen te liggen op de inhoudelijke kwaliteit. Eind 2013 heeft de inspectie onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de jeugdzorg op de eilanden. Zij constateert de volgende tekortkomingen: er zijn wachtlijsten, het aanbod aan zorg is niet toereikend, het oorspronkelijke doel van de hulpverlening verdwijnt soms naar de achtergrond door incidentgestuurd handelen. De inspectie ziet dat er nog flinke stappen nodig zijn om de kwaliteit te verbeteren en doet hiertoe een aantal aanbevelingen.²

De inspectie kan een goede rol vervullen in de kwaliteitsverbetering van de jeugdzorg op de BES. De inspectie heeft echter tot op heden geen wettelijke grondslag voor het uitoefenen van dit toezicht. Daarom is wetgeving noodzakelijk. Voorgesteld wordt om het toezicht op de jeugdzorg, de aanbieders van jeugdzorg, de (gezins)voogdij, de (gezins)voogdij-instelling en de voogdijraad in Caribisch Nederland te laten uitoefenen door de ambtenaren van de inspectie jeugdzorg.

Toezicht kent twee belangrijke uitgangspunten. Het eerste is dat burgers (jeugdigen en ouders) erop mogen vertrouwen dat daar waar kwaliteitseisen worden gesteld, er ook toezicht plaatsvindt op de naleving van die voorschriften. Het tweede uitgangspunt is dat het belangrijk is voor de instellingen en professionals om te weten waarop zij gecontroleerd worden en welke gevolgen het niet naleven van voorschriften kan hebben.

De inspectie houdt risicogebaseerd toezicht, hetgeen betekent dat zij het meest intensief toezicht houdt op die plaatsen waar volgens haar inschatting de risico’s voor de betreffende jeugdige het grootst zijn. Deze inschatting zal zij maken op basis van een zorgvuldige risicoanalyse van de verschillende aanbieders van jeugdzorg, de (gezins)voogdij-instelling en de voogdijraad. Hoe hoger de risico-inschatting uitvalt, des te meer aandacht krijgt een aanbieder van jeugdzorg, de (gezins)voogdij-instelling of de voogdijraad bij het houden van toezicht. Het toezicht kent de mogelijkheid van verschillende onverwachte elementen. Bij het bezoek zien de inspecteurs dossiers in, spreken met de directie, groepsleiders en medewerkers en niet in de laatste plaats met de jeugdigen zelf. Een aanbieder van jeugdzorg, de (gezins)voogdij-instelling of de voogdijraad die bij een toezichtbezoek een onvoldoende scoort op één of meer onderdelen, dient verbeteringen door te voeren. De inspectie kan vervolgens toetsen of deze verbeteringen daadwerkelijk zijn doorgevoerd en of zij in de praktijk ook worden toegepast. Daarnaast voert de inspectie calamiteitentoezicht uit. Hiervan is sprake bij fatale incidenten of als sprake is van ernstig letsel (door geweld of seksueel misbruik). De inspectie zal bij het vormgeven van het toezicht oog houden voor het beperken van de toezichtlasten voor aanbieders van jeugdzorg, de (gezins)voogdij-instelling en de voogdijraad.

Zoals hierboven is aangegeven valt preventie op Bonaire onder de verantwoordelijkheid van het openbaar lichaam Bonaire. Op Saba en Sint Eustatius wordt preventieve ondersteuning uitgevoerd door JGCN en valt dit onder de directe verantwoordelijkheid van het ministerie van VWS. De inspectie zal geen toezicht houden op preventie, ook niet voor zover deze preventie onder JGCN valt.

5. Administratieve lasten

Het is moeilijk een goede inschatting te maken van de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de administratieve lasten. De direct uit dit wetsvoorstel voortvloeiende administratieve lasten, die gelegen zijn op het terrein van toezicht, zullen beperkt zijn tot informatie die aangeleverd moet worden bij de inspectie zodat deze in staat is toezicht uit te oefenen.

De kwaliteitsverbetering van jeugdzorg en (gezins)voogdij in Caribisch Nederland wordt stapsgewijs opgepakt. Er is de afgelopen jaren veel op dit terrein verbeterd, maar er moet ook nog veel gebeuren. Deze kwaliteitsverbetering heeft gevolgen voor de administratieve lasten, zoals betere dossieropbouw en het werken met hulpverleningsplannen. Deze administratieve lasten zijn onlosmakelijk verbonden aan de verbetering van kwaliteit, waarbij scherp gelet wordt op het voorkomen van onnodige administratieve lasten.

6. Consultatiereacties

De voorgestelde regelgeving is ter consultatie voorgelegd aan de eilandbesturen. De eilanden hebben in officiële brieven gereageerd. Het bestuurscollege van Bonaire heeft aangegeven dat het instemt met de voorliggende wetswijziging. De aanpassing leidt volgens het bestuurscollege tot meer duidelijkheid over verantwoordelijkheden en zorgt voor een betere kwaliteitsborging. Sint Eustatius en Saba hebben aangegeven kennis genomen te hebben van het wetsvoorstel en geen opmerkingen te hebben bij deze wijziging van de IBES.

De betrokken organisaties in Caribisch Nederland (Rijksdienst Caribisch Nederland, Centrum voor Jeugd en Gezin, JGCN en de Voogdijraad) zijn intern ook geconsulteerd en hadden geen bezwaren tegen het voorliggende wetsvoorstel.

Overigens raakt het wetsvoorstel de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba niet direct in die zin dat het kosten, administratieve lasten of andere betrokkenheid voor de openbare lichamen teweegbrengt.

Artikelsgewijs

Artikel I

A

Artikel 18.4.7a – Begripsbepalingen

Gekozen is om onderhavig wetsvoorstel in de Invoeringswet BES op te nemen. Nu er geen specifieke regeling is die gaat over de jeugdzorg op de BES, ligt wijziging van de IBES voor de hand.

Dit voorgestelde artikel bevat van diverse begrippen een definitie. Voor zover nodig worden deze hier toegelicht.

Aanbieder van jeugdzorg

De aanbieders van jeugdzorg in Caribisch Nederland zijn momenteel JGCN en de gesubsidieerde instellingen Stichting Project en Rosa di Sharon.

Onder een ‘aanbieder van jeugdzorg’ wordt geen school, sportclub, vrijetijdsvereniging of zorginstelling zoals een huisartsenpraktijk verstaan, ook al kunnen zij ook ondersteuning van en hulp aan jeugdigen bieden bij opgroei- en opvoedingsproblemen of bij dreigende zodanige problemen. Het moet gaan om (rechts)personen of samenwerkingsverbanden die van het Rijk middelen ontvangen. De genoemde aanbieders van jeugdzorg worden gefinancierd vanuit het ministerie van VWS.

De subsidies aan de instellingen worden verleend door de Minister van VWS op basis van de Kaderregeling VWS-subsidies. De bevoorschotting van deze subsidies loopt via de RCN. De JGCN wordt bevoorschot via de Rijksdienst Caribisch Nederland, door middel van schatkistbankieren, en wordt op deze wijze in feite rechtsreeks bekostigd vanuit de VWS-begroting. Deze rechtstreekse financiering berust daardoor in feite op de begrotingswet van VWS en algemene regelgeving zoals die in Caribisch Nederland vigeert.

Calamiteit en geweld bij de verlening van jeugdzorg of de uitvoering van (gezins)voogdij

Een niet-beoogde of onverwachte gebeurtenis die betrekking heeft op de kwaliteit van de jeugdzorg of (gezins)voogdij en die leidt tot ernstige schade of zelfs de dood van een jeugdige of een ouder, wordt aangeduid als een calamiteit. Het professionele handelen van verleners van jeugdzorg en (gezins)voogdij dient erop gericht te zijn om dergelijke gebeurtenissen te voorkomen. Indien zich een calamiteit voordoet is het van belang dat dit gemeld wordt, teneinde het professionele handelen te kunnen verbeteren. Geweld van welke aard ook dient vanzelfsprekend achterwege te blijven bij de verlening van jeugdzorg en bij de uitvoering van (gezins)voogdij. De jeugdzorgverlener en de medewerker van een (gezins)voogdij-instelling dienen zich er voortdurend van bewust te zijn dat de jeugdige of zijn ouder op hem is aangewezen en van hem afhankelijk is. Ook kan zich geweld tussen jeugdigen of ouders onderling voordoen, terwijl zij bij een aanbieder van jeugdzorg of een (gezins)voogdij instelling verblijven. In alle gevallen is het wenselijk dat een aanbieder of instelling dan optreedt.

Dossier

Onder deze definitie valt ook het onderzoeksdossier van de voogdijraad, uitmondend in een verzoek aan de rechter om een maatregel als ondertoezichtstelling of ontheffing of ontzetting op te leggen.

Jeugdige

Er is gekozen voor een leeftijdsgrens van 18 jaar, met de mogelijkheid om jeugdzorg voort te zetten of te hervatten totdat de jeugdige 23 jaar is geworden. Dit betreft de noodzakelijke voortzetting of hervatting van jeugdzorg voor een jeugdige die reeds jeugdzorg ontving voordat hij meerderjarig werd. Het bereiken van de meerderjarigheidsleeftijd betekent in de praktijk niet altijd dat de noodzaak en mogelijkheid tot opvoeding voorbij is. Ouders houden immers ook niet ogenblikkelijk op met opvoeden als hun kind meerderjarig wordt. Ook kan het nodig zijn om na het bereiken van de leeftijd van 18 jaar jeugdhulp voort te zetten in verband met de toeleiding naar de arbeidsmarkt.

Voor de omschrijving van het begrip jeugdige is zoveel als mogelijk aangesloten bij de definitie in de Wet op de jeugdzorg om in Caribisch Nederland zoveel mogelijk aan te sluiten bij het in het Europese deel van Nederland geldende stelsel van jeugdzorg.

Jeugdzorg

Voor de omschrijving van het begrip jeugdzorg is aansluiting gezocht bij de omschrijving daarvan in de Wet op de jeugdzorg.

Er is overwogen om in deze wet aan te sluiten bij het begrip ‘jeugdhulp’ uit de nieuwe Jeugdwet, om een lijn te trekken met het Europese deel van Nederland. Toch is er omwille van de duidelijkheid voor gekozen om niet het begrip ‘jeugdhulp’ te gebruiken, maar het begrip ‘jeugdzorg’ uit de Wet op de jeugdzorg. De Jeugd Geestelijke GezondheidsZorg (JGGZ) en de zorg voor jeugdigen met een licht verstandelijke beperking (LVB) in Caribisch Nederland blijven namelijk onder de Zorgverzekeringswet vallen. De geestelijke gezondheidszorg en de ondersteuning en zorg aan jeugdigen met een verstandelijke beperking vallen niet onder het begrip ‘jeugdzorg’. De inspectie voor de gezondheidszorg ziet toe op deze zorg. Waar sprake is van samenloop van jeugdzorg en gezondheidszorg, zullen beide inspecties hun toezichtactiviteiten zoveel mogelijk afstemmen.

(Gezins)Voogdij-instelling, gezinsvoogdij en voogdij

De (gezins)voogdij-instelling op de BES is momenteel JGCN. JGCN voert – in opdracht van de kinderrechter – zowel de voogdij als de gezinsvoogdij uit.

Gezinsvoogdij is de uitvoering van een door de rechter opgelegde maatregel tot onder toezichtstelling (op grond van artikel 1:254 BW BES). Bij gezinsvoogdij houdt de ouder het ouderlijk gezag over het kind. De gezinsvoogd is bevoegd om schriftelijke aanwijzingen te geven ten aanzien van hoe het gezag moet worden uitgeoefend. Belangrijke keuzes in het leven van het kind moeten eerst worden besproken met de gezinsvoogd.

Van voogdij is sprake in geval een rechter een ander dan de ouder belast met het gezag over een kind (artikel 1:245 BW BES). Dit gebeurt bijvoorbeeld na de oplegging van een maatregel tot ontheffing of ontzetting uit de ouderlijke macht (artikelen 1:267 en 1:269 BW BES). In afdeling 6, paragraaf 3, van Boek 1 BW BES staan de grondslagen vermeld op basis waarvan een rechter in Caribisch Nederland een voogd kan toewijzen. De voogd, die de voogdij uitvoert, is de wettelijk vertegenwoordiger van het kind en krijgt onder meer de verantwoordelijkheid om belangrijke beslissingen over het kind te nemen. Op grond van artikel 1:302 BW BES kan de voogdij worden opgedragen aan rechtspersonen, waarvan de statuten of reglementen duurzame verzorging van minderjarigen voorschrijven, zoals JGCN.

Voogdijraad

De voogdijraad is het orgaan als bedoeld in artikel 1:238, eerste lid, BW BES. De samenstelling en werkwijze zijn geregeld in het Besluit voogdijraad BES.

Artikel 18.4.7b en Artikel 18.4.7c – Verantwoorde jeugdzorg en verantwoorde (gezins)voogdij

Met de eis van verantwoorde jeugdzorg en verantwoorde (gezins)voogdij wordt bedoeld dat de jeugdzorg en de (gezins)voogdij van goed niveau zijn en dat die doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht wordt verleend. Het begrip ‘verantwoorde jeugdzorg’ sluit aan bij de omschrijving van kwaliteit ingevolge de Wet op de jeugdzorg, de Kwaliteitswet zorginstellingen, de Jeugdwet en de Wet kinderopvang. Het begrip verantwoorde jeugdzorg of verantwoorde (gezins)voogdij legt een grote verantwoordelijkheid bij de aanbieders van jeugdzorg en de (gezins)voogdij-instelling. Zij zijn primair verantwoordelijk voor de invulling van de kwaliteit. Dit betekent dat zij dienen te komen tot een beschrijving van wat in algemene zin verantwoorde jeugdzorg of verantwoorde (gezins)voogdij is.

Deze basiseisen van verantwoorde jeugdzorg voor Caribisch Nederland zijn uitgewerkt in het kwaliteitskader dat is opgesteld door JGCN in samenwerking met de inspectie. Het kwaliteitskader wordt stapsgewijs opgebouwd. Aan een kwaliteitskader voor de voogdijraad wordt gewerkt.

De jeugdzorgaanbieder en de (gezins)voogdij-instelling dienen de jeugdzorg op zodanige wijze te verzorgen, dat de instelling zowel kwalitatief als kwantitatief van voldoende personeel en materieel is voorzien. Verder dient zij zorg te dragen voor een goede verantwoordelijkheidstoedeling. Eén en ander moet redelijkerwijs leiden tot verantwoorde jeugdzorg. Hieronder wordt vanzelfsprekend met name ook de veiligheid van de kinderen verstaan, namelijk zowel de fysieke veiligheid, als het gevoel van veiligheid en geborgenheid. Daarnaast zijn medezeggenschap en een klachtprocedure belangrijke onderdelen van de kwaliteit.

Hoewel het behoort tot het wezen van het goed organiseren van werkzaamheden om stelselmatig na te gaan of bij de gekozen structuur en inzet van mensen en middelen nog steeds goed werk kan worden verricht, en deze verplichting daarmee onderdeel uitmaakt van de verplichting tot het verlenen van verantwoorde jeugdzorg, wordt een afzonderlijke bepaling van die strekking onmisbaar geacht. Dit is derhalve verwerkt in het tweede lid van beide artikelen. De uitwerking van het systeem wordt aan de aanbieders van jeugdzorg en de (gezins)voogdij-instelling overgelaten.

Met systematische bewaking van de kwaliteit wordt mede beheersing en verbetering van het beleid bedoeld. Van de aanbieder van jeugdzorg en de (gezins)voogdij-instelling wordt verwacht dat ze op systematische wijze gegevens betreffende de kwaliteit van de dienstverlening verzamelen en registreren, dat ze deze gegevens op systematische wijze toetsen en vervolgens op basis van de uitkomst daarvan zo nodig veranderingen doorvoeren. Dit betreft een groeimodel.

Artikel 18.4.7d – Meldingen

Net zoals in de Jeugdwet wordt voor jeugdzorgaanbieders en (gezins)voogdij-instellingen een meldplicht opgenomen voor calamiteiten en geweld bij de verlening van jeugdzorg of (gezins)voogdij. Jeugdigen en ouders staan bij de verlening van jeugdzorg of (gezins)voogdij in een afhankelijkheidsrelatie tot de medewerker van de betreffen de aanbieder of instelling. Dit maakt hen extra kwetsbaar en daarom is van belang dat de toezichthouder onverwijld op de hoogte wordt gesteld wanneer in dat kader sprake is van een calamiteit of geweld.

Op basis van de verplichte melding aan de toezichthouder kan deze de jeugdzorgaanbieder of de (gezins)voogdij-instelling verzoeken vervolgens een feitenonderzoek naar de situatie te doen of zal de toezichthouder zelf onderzoek verrichten en bekijken hoe de handhaving verder moet worden ingericht om doelgericht tot verbetering te komen. Een melding aan de toezichthouder laat wettelijke verplichtingen tot het doen van aangifte van strafbare feiten onverlet.

De verstrekking van persoonsgegevens kan gezien worden als een inbreuk op het recht op respect voor de persoonlijke levenssfeer van jeugdigen en ouders, die dat op grond van artikel 8, eerste lid, van het EVRM hebben. Artikel 16 van het Internationaal verdrag inzake de rechten van het kind regelt dit recht voor kinderen in het bijzonder. Gelet op de tekst en uitleg van de beide verdragen is beperking van dit recht slechts toegestaan op de strikte voorwaarde dat die beperking a) bij wet is voorzien, b) noodzakelijk is in een democratische samenleving en c) een geoorloofd, expliciet genoemd doel dient.

Dit artikel heeft betrekking op de verstrekking van persoonsgegevens en geeft de wettelijke grondslag voor het verwerken van persoonsgegevens ten behoeve van meldingen van calamiteiten en geweld. Aan de voorwaarde onder a) is derhalve hiermee voldaan.

De noodzakelijkheidseis (voorwaarde b) valt uiteen in drie onderdelen: er moet sprake zijn van een dringende maatschappelijke behoefte en er moet zijn voldaan aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit. De dringende maatschappelijke behoefte is erin gelegen dat wetenschap omtrent calamiteiten en geweld noodzakelijk is voor toezichthouders en noodzakelijk is om de kwaliteit van jeugdzorgaanbieders en de (gezins)voogdij-instelling te verbeteren. Om de inbreuk in de persoonlijke levenssfeer tot een minimum te beperken, zullen zolang niet noodzakelijk, geen persoonsgegevens verwerkt worden en waar mogelijk gegevens geanonimiseerd worden. Vanzelfsprekend worden bij de verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens de regels van de Wet bescherming persoonsgegevens en Wet bescherming persoonsgegevens BES nageleefd. Daaraan is toegevoegd dat de persoonsgegevens waarover de inspectie de beschikking krijgt, vervolgens niet in andere handen terecht komen als gevolg van een beperkte registratie door inspectie, goede afscherming van de gegevens door inspectie, de geheimhoudingsplicht van de inspectie die ook geldt jegens het OM en het feit dat de geheimhoudingsplicht gaat boven de Wob.

Ook het doel dat met de verwerking van de persoonsgegevens wordt nagestreefd is opgenomen in dit artikel. Het geoorloofde en expliciete doel is het onderzoeken van de kwaliteit van de jeugdzorg of (gezins)voogdij, verleend voor, tijdens en na de gemelde calamiteit of het gemelde geweld door de inspectie. De noodzakelijkheid is hiermee gegeven. Het doelmatig en doeltreffend functioneren van de jeugdzorgaanbieders en de (gezins)voogdij-instelling in Caribisch Nederland is van groot belang om de jeugdigen kwalitatief betere jeugdzorg te kunnen bieden. Persoonsgegevens worden niet voor een ander doel gebruikt dan waarvoor zij zijn verzameld.

De voorgestelde bepaling past hiermee binnen de kaders van artikel 8, tweede lid, van het EVRM en daarmee is de inmenging in de persoonlijke levenssfeer door de voorgestelde verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens rechtmatig.

Artikel 18.4.7e – Inhoud toezicht

In dit artikel wordt de aanwijzing van de ambtenaren van de Inspectie Jeugdzorg als toezichthouder geregeld. Bij het vervullen van deze taak zullen de ambtenaren van de inspectie waar nodig rekening houden met de behoeften van Caribisch Nederland.

Toezicht op naleving regels door aanbieders van jeugdzorg en de (gezins)voogdij-instelling

Het eerste lid bevat de grondslag voor de ambtenaren van de inspectie om toezicht te houden op de naleving van artikel 18.4.7b, artikel 18.4.7c en de krachtens artikel 18.4.7i gestelde regels door de aanbieders van jeugdzorg en de (gezins)voogdij-instelling.

Verrichten van onderzoek

Het verrichten van onderzoeken naar de kwaliteit in algemene zin van de jeugdzorg, de aanbieders van jeugdzorg, de (gezins)voogdij, de (gezins)voogdij-instelling en de voogdijraad is een vereiste bij het houden van toezicht in Caribisch Nederland. In het eerste lid is geregeld dat de ambtenaren van de IJZ dit onderzoek mogen verrichten. Het gaat daarbij niet alleen om toezicht op de naleving van in de wet neergelegde normen, maar ook om bijvoorbeeld de algehele effectiviteit van het jeugdstelsel (kwaliteitstoezicht). De ambtenaren van de inspectie mogen tevens waar nodig middelen aangeven ter verbetering van de kwaliteit van de jeugdzorg en de (gezins)voogdij.

Toezicht op de civiele taken van de voogdijraad

De voogdijraad is verantwoordelijk voor een verantwoorde uitvoering van de aan de voogdijraad wettelijk opgedragen taken. Voorgesteld wordt het toezicht op de civiele taken van de voogdijraad, de taken van de voogdijraad uit het BW BES, in de IBES te regelen. De ambtenaren van de IJZ gaan toezicht houden op de civiele taken van de voogdijraad. Deze taken staan in de artikelen 212, 232d, 232l, eerste lid, 232n, lid 1, onderdeel a, 238, 240, lid 1, 241, 242, 253g, 254, 267, lid 1, 267, lid 1, 270, 271, 272, lid 1, 278, 299, 377o, 377u, 377ff en 377kk lid 1, van Boek 1, BW BES.

Het gaat daarbij om een aantal taken op het gebied van interlandelijke adoptie en internationale kinderontvoering. In het geval van interlandelijke adoptie is de voogdijraad aangewezen als vergunninghoudende instelling in de zin van het Verdrag inzake de bescherming van kinderen en de samenwerking op het gebied van de interlandelijke adoptie en is zij verder aangewezen als vergunninghouder in de zin van de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie (artikel 1:232d, lid 2, BW BES). Voorts zijn aan de voogdijraad de taken opgedragen die in Europees Nederland aan de raad voor de kinderbescherming toekomen en die zijn genoemd in de artikelen 1 tot en met 14 met uitzondering van de artikelen 7 en 10, derde lid, laatste volzin van de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie (artikel 1:232n, eerste lid, onderdeel a, BW BES).

In geval van internationale kinderontvoering is de voogdijraad belast met de taak van centrale autoriteit als bedoeld in artikel 2 van het op 20 mei 1980 te Luxemburg tot stand gekomen Europese verdrag betreffende de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen inzake het gezag over kinderen en betreffende het herstel van het gezag over kinderen (Trb. 1981, 10) en artikel 6 van het op 25 oktober 1980 te ’s-Gravenhage tot stand gekomen Verdrag betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen (Trb. 1987, 139) en met de behandeling van verzoeken in gevallen van internationale ontvoering van kinderen die niet door een verdrag worden beheerst (artikel 1:232d BW BES).

Naast de taken op het gebied van interlandelijke adoptie en internationale kinderontvoering vervult de voogdijraad de taken die de wet haar toewijst om de belangen van minderjarigen te behartigen en hen te beschermen, indien hun ontwikkeling wordt bedreigd.

Zo stelt de voogdijraad zich gevraagd en ongevraagd op de hoogte van alle gevallen waarin maatregelen met betrekking tot het gezag over minderjarigen overwogen dienen te worden (artikel 1:242 BW BES). Indien een minderjarige niet onder het wettelijk vereiste gezag staat of dat gezag niet over hem wordt uitgeoefend, kan de voogdijraad de rechter verzoeken in de gezagsuitoefening over de minderjarige te voorzien (artikelen 1:241, lid 1 en 1:253g BW BES).

Als een kind zodanig opgroeit dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig wordt bedreigd, kan de rechter het kind op verzoek van onder meer de voogdijraad onder toezicht stellen (artikel 1:254 BW BES). Indien de rechter besluit het kind onder toezicht te stellen, dan geeft hij JCGN opdracht om de onder toezichtstelling uit te voeren. Het JGCN wijst dan een gezinsvoogd aan.

Een ontheffing van gezag vanwege ongeschiktheid of onmacht wordt slechts uitgesproken op verzoek van de voogdijraad of op vordering van het Openbaar Ministerie (artikel 1:267, eerste lid, BW BES). Ontzetting van het gezag vanwege moedwillig plichtsverzuim of onwaardigheid om de taak als opvoeder of verzorger te vervullen wordt slechts uitgesproken op verzoek van de andere ouder, een van de bloed- of aanverwanten van het kind tot en met de vierde graad, de voogdijraad, op vordering van het Openbaar Ministerie of door hem, die de verzorging en opvoeding van het kind op zich genomen heeft (artikel 1:270 BW BES). In een geval van ontheffing of ontzetting kan de rechter onder meer op verzoek van de voogdijraad een voogd benoemen (artikel 1:299 BW BES). De rechter kan mede op verzoek van de voogdijraad een uit het gezag ontheven ouder wederom voorzien in het gezag (artikelen 1:277 j° 1:278 BW BES).

Ook kan een kind voorlopig aan de voogdijraad worden toevertrouwd, bijvoorbeeld indien het ter voorkoming van zedelijke of lichamelijke ondergang van een minderjarige dringend en onverwijld noodzakelijk is (artikelen 1:241, lid 2, 1: 271 en 1:272, lid 1, BW BES). Onder gezag van de voogdijraad wordt de minderjarige dan voor een korte periode door de JGCN in crisisopvang geplaatst.

De rechter kan op verzoek of ambtshalve de voogdijraad belasten met de voorlopige toevertrouwing van het kind indien gevaar bestaat dat het kind onttrokken wordt aan een bevel tot afgifte van het kind aan degene die het gezag erover toekomt (artikel 1:377u, vierde en vijfde lid, BW BES). Ook kan de voogdijraad worden belast met de voorlopige toevertrouwing van een kind in geval van illegale adoptie (artikel 1:377kk, lid 1, BW BES). De voogdijraad treedt in een geval van voorlopige toevertrouwing, indien dat nodig is, op ten behoeve van de minderjarige (artikel 1:240 BW BES).

Op grond van artikel 1:212 BW BES kan de voogdijraad tot bijzondere curator worden aangewezen in zaken van afstamming waarin een minderjarig kind optreedt als verzoeker of belanghebbende.

In artikel 1:240, lid 1, BW BES is bepaald dat de voogdijraad zorgt voor de minderjarigen die hun krachtens enig wettelijk voorschrift door de rechter of het Openbaar Ministerie voorlopig zijn toevertrouwd. De voogdijraad treedt zonodig ook op ten behoeve van de minderjarige. De voogdijraad is en blijft qualitate qua (op basis van artikelen in BW BES) eindverantwoordelijk voor jeugdigen ten aanzien van wie een kinderbeschermingsmaatregel is uitgesproken of een jeugdreclasseringsmaatregel is opgelegd. De voogdijraad houdt toezicht op deze jeugdigen. Anders gezegd: de voogdijraad houdt toezicht op casusniveau op de ondertoezichtstelling, waarvan de uitvoering is belegd bij de jeugdzorg en gezinsvoogdij. De ambtenaren van de inspectie houden toezicht op de naleving van deze taak van de voogdijraad.

De ambtenaren van de inspectie houden echter geen toezicht op de naleving van de taak genoemd in artikel 1:240, lid 2 BW BES. In dit artikel staat dat de voogdijraad zorgt, dat de gelden die aan de voogdijraad ten behoeve van het onderhoud van minderjarigen worden uitgekeerd (inning kinderalimentatie), aan de daarop rechthebbende worden uitbetaald, en toeziet dat deze gelden overeenkomstig hun bestemming worden besteed. Op deze taak ziet het ministerie van VenJ toe via de planning en control-cyclus. Er wordt verantwoording over afgelegd via het jaarverslag en financieel verslag dat de voogdijraad jaarlijks dient te overleggen.

De Minister van VWS en de Minister van VenJ zijn beiden verantwoordelijk voor de organisatie van de inspectie jeugdzorg, ook al is de inspectie organisatorisch een onderdeel van het ministerie van VWS. Op grond van het vierde lid nemen de ambtenaren van de inspectie instructies in acht van zowel de Minister van VWS als de Minister van VenJ. De inspectie verricht het toezicht uit eigen beweging of op verzoek van de Minister van VWS of de Minister van VenJ.

Artikel 18.4.7f – Aanwijzing/bevel

De ambtenaren van de Inspectie Jeugdzorg voeren namens de ministers van VWS en VenJ een handhavende taak uit. Deze taak is gekoppeld aan het toezicht op de naleving en heeft betrekking op aanbieders van jeugdzorg en de (gezins)voogdij-instelling. Handhaving gaat over de maatregelen die de inspectie treft als de kwaliteit van jeugdzorg, (gezins)voogdij en de veiligheid van een jongere in het geding zijn. Het handhavingsbeleid is erop gericht om onmiddellijk en adequaat op te treden. De maatregelen die de inspectie kan initiëren bij het toezicht op de naleving zijn divers en verschillen in zwaarte.

Artikel 18.4.7f biedt een instrumentarium om de wet te handhaven. Indien de wettelijke voorschriften niet of niet juist wordt nageleefd, hebben beide ministers elk in de eerste plaats de mogelijkheid de aanbieder van jeugdzorg, de (gezins)voogdij-instelling of de voogdijraad met een schriftelijke aanwijzing te dwingen tot naleving van de wet. In spoedeisende gevallen kan op grond van het vierde lid de inspectie voor de duur van zeven dagen daartoe ook een bevel geven, dat vervolgens eventueel door de Minister van VWS of de Minister van VenJ kan worden verlengd.

Beide ministers zijn afzonderlijk bevoegd tot handhaving door middel van een aanwijzing of een bevel. Hierdoor hoeven de ministers niet bij elke aanwijzing of bij elk bevel formeel steeds gezamenlijk tot besluitvorming te komen, maar kan door eenvoudige afstemming het beoogde resultaat worden bereikt. Vanzelfsprekend zullen beide ministers hun optreden onderling afstemmen. Dit geldt ook voor de bevoegdheid die in de artikel 18.4.7g (bestuursdwang) is geregeld.

Aanbieders van jeugdzorg en (gezins)voogdij-instellingen zijn verplicht gehoor te geven aan een aanwijzing of een bevel. Aanwijzingen en bevelen hebben daardoor het karakter van een beschikking. De instelling die het niet eens is met een bevel of aanwijzing kan daartegen bezwaar aantekenen en in beroep gaan bij de rechter.

Artikel 18.4.7g – Handhaving

Bij het niet opvolgen van de aanwijzing of het bevel, hebben de ministers afzonderlijk de bevoegdheid een last onder bestuursdwang op te leggen. In artikel 18.4.11 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is titel 5.3 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaard. In deze titel zijn regels gesteld omtrent het toepassen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, bepaalt dat de bevoegdheid een last onder bestuursdwang op te leggen, de bevoegdheid impliceert een last onder dwangsom op te leggen. De opvolging van een aanwijzing of een bevel kan dus ook door oplegging van een last onder dwangsom worden afgedwongen.

De instelling die het niet eens is met een last kan daartegen bezwaar aantekenen en in beroep gaan bij de rechter.

Er is niet voor gekozen om bij het niet opvolgen van de aanwijzing of het bevel aan de ministers de mogelijkheid te bieden om een bestuurlijke boete (afdeling 5.4 van de Awb) op te leggen. De mogelijkheid tot het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang wordt voldoende geacht voor de handhaving van de wet in Caribisch Nederland.

Artikel 18.4.7h – Verwerken persoonsgegevens en inzage in dossiers

Voor een goede uitoefening van de inspectie taak is het van belang dat de inspectie gegevens mag verwerken. Het eerste, tweede en derde lid van artikel 18.4.7h bepalen welke gegevens de inspectie mag verwerken. De inspectie mag persoonsgegevens verwerken voor het in het tweede lid van artikel 18.4.7h omschreven doel, namelijk voor zover zij noodzakelijk zijn voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de toezichthoudende taken van de inspectie. De persoonsgegevens worden volgens de Wet bescherming persoonsgegevens BES niet verwerkt voor andere doeleinden dan genoemd in het tweede lid of daarmee verenigbare doeleinden en worden daar waar mogelijk verwerkt op een wijze die waarborgt dat zij niet tot een persoon herleidbaar zijn. De gegevensverwerking moet evenredig zijn in relatie tot het doel waarvoor ze worden verwerkt en mogen niet langer mogen worden bewaard dan vereist voor het doel waarvoor ze worden verwerkt. Op grond van artikel 18.4.7h, vijfde lid, hebben de met toezicht belaste ambtenaren van de inspectie een bevoegdheid tot inzage in dossiers van jeugdigen. De Wet op de jeugdzorg kent geen bepaling die de ambtenaren van de inspectie expliciet bevoegd maakt tot inzage in dossiers van cliënten. Toezichthouders zijn op grond van artikel 5:17 Awb onder meer bevoegd om inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden. Uit de toezichtpraktijk van de inspectie blijkt dat de expliciete bevoegdheid tot inzage van het dossier wordt gemist. In artikel 9.2, derde lid, van de Jeugdwet is daarvoor een voorziening getroffen. In dit wetsvoorstel is aangesloten bij dat artikel.

Artikel 18.4.7i – Delegatiebepaling

In dit artikel wordt de delegatiebepaling uit het oude artikel 18.4.7a opgenomen. Het artikel wordt verplaatst in verband met een logischere indeling van de wet. Verder wordt de grondslag verruimd: het wordt ook mogelijk om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen omtrent de kwaliteit van de jeugdzorg in Caribisch Nederland.

B

De in artikel 18.4.11, eerste lid, van toepassing verklaarde artikelen en titels van de Awb zien op de bevoegdheden die de ambtenaren van de inspectie hebben in verband met de aan hen toegekende toezichthoudende taak. Voor zover een ambtenaar werkzaam is in het kader van een onderzoekstaak, is hij geen toezichthouder in de zin van de Awb. In het tweede lid wordt een aantal bepalingen inzake toezichthouders echter van overeenkomstige toepassing verklaard op deze ambtenaren. Hierdoor is een dergelijke ambtenaar in het kader van het kwaliteitsonderzoek onder meer onderworpen aan een legitimatieplicht en is hij bevoegd plaatsen te betreden en inlichtingen te vorderen.

C

Gekozen is om de hier bedoelde zin te laten vervallen en om de bepalingen die over de jeugdzorg gaan te groeperen in deze wet.

ARTIKEL II

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van de wet. De artikelen van deze wet treden in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

---

1 In dit verband wijst de Afdeling erop dat de Wbp BES van toepassing is voor zover de verwerking op Bonaire, Sint Eustatius of Saba plaatsheeft. Bij verwerking van persoonsgegevens in Nederland is de Wbp van toepassing.

2 Artikel 9.2, derde lid, van de Jeugdwet.

3 Het voorgestelde artikel 18.4.7d.

4 Kamerstukken I 2012/13, 32 402, E.

1 Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, blz. 97.

2 Inspectie jeugdzorg, Kwaliteit van de jeugdzorg in Caribisch Nederland, Utrecht, maart 2014.