Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat van 8 mei 2018, nr. WJZ/18018873, tot wijziging van de Postregeling 2009 in verband met Verordening (EU) nr. 2018/644 betreffende grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,

Gelet op Verordening (EU) nr. 2018/644 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 18 april 2018 betreffende grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten (PbEU 2018, L 112/19) en artikel 66, derde lid, van de Postwet 2009;

Besluit:

ARTIKEL I

De Postregeling 2009 wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 1 wordt als volgt gewijzigd:

1. In onderdeel a wordt ‘de Minister van Economische Zaken’ vervangen door ‘de Minister van Economische Zaken en Klimaat’.

2. Onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel d door een puntkomma, wordt een onderdeel toegevoegd, luidende:

e. verordening (EU) nr. 2018/644:

Verordening (EU) nr. 2018/644 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 18 april 2018 betreffende grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten (PbEU 2018, L 112/19).

B

Na hoofdstuk 4 wordt een hoofdstuk ingevoegd, luidende:

Hoofdstuk 4a. Uitvoering communautaire regelgeving

Artikel 19a

Als nationale regelgevende instantie als bedoeld in verordening (EU) nr. 2018/644 wordt aangewezen: de Autoriteit Consument en Markt.

ARTIKEL II

Deze regeling treedt in werking met ingang van 22 mei 2018.

Deze regeling zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

’s-Gravenhage, 8 mei 2018

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, M.C.G. Keijzer

TOELICHTING

1. Inleiding

Aanleiding voor deze wijziging van de Postregeling 2009 is de totstandkoming van Verordening (EU) nr. 2018/644 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 18 april 2018 betreffende grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten (PbEU 2018, L 112/19; hierna: de pakketverordening).

De verordening treedt in werking op 22 mei 2018.

De verordening is bindend en heeft rechtstreekse werking in de lidstaten. Alleen de aanwijzing van de nationale regelgevende instantie behoeft regeling. In deze regeling is de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) aangewezen als de nationale regelgevende instantie in de zin van de pakketverordening.

2. De pakketverordening

De pakketverordening heeft als doel grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten betaalbaarder en efficiënter te maken. Aanleiding voor de verordening vormt volgens de Europese Commissie de moeilijk te verklaren tariefverschillen voor grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten, het beperkte aanbod in afgelegen gebieden van aanbieders van pakketbezorgdiensten en het ontbreken van informatie voor regelgevend toezicht op de grensoverschrijdende markt voor pakketbezorgdiensten.

De postdiensten zijn geregeld in de Postrichtlijn (Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PbEU, L105/04), zoals die is gewijzigd met Richtlijn 2008/6/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot wijziging van Richtlijn 97/67/EG wat betreft de volledige voltooiing van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap (PbEU L52/03)). Deze richtlijn voorziet in gemeenschappelijke voorschriften voor het aanbieden van postdiensten en voor de universele postdienst in de Europese Unie. Met uitzondering van pakketbezorgdiensten die onder de universele postdienst vallen, heeft de Postrichtlijn geen betrekking op regelgevend toezicht op aanbieders van pakketbezorgdiensten. De pakketverordening vormt derhalve een aanvulling op de in de Postrichtlijn vastgestelde voorschriften met betrekking tot grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten. De pakketverordening laat de in de Postrichtlijn neergelegde rechten en garanties, met name met betrekking tot de handhaving van de verlening van de universele postdienst, onverlet.

De pakketverordening legt een aantal verplichtingen op aan aanbieders van pakketbezorgdiensten. Onder pakketbezorgdiensten worden verstaan de diensten die bestaan uit de ophaling, de sortering, het vervoer en de distributie van pakketten. Aanbieders van pakketbezorgdiensten zijn volgens de pakketverordening ondernemingen die een of meer van de hier boven beschreven pakketbezorgdiensten aanbieden. De pakketverordening is niet van toepassing op ondernemingen die gevestigd zijn in slechts één lidstaat en die alleen over binnenlandse eigen bezorgnetwerken beschikken om de door hen verkochte goederen aan consumenten te leveren. Ondernemingen die hun binnenlandse eigen bezorgnetwerken ook gebruiken voor de levering van door derden verkochte goederen vallen wel onder de reikwijdte van de pakketverordening.

Aanbieders van pakketbezorgdiensten met alternatieve bedrijfsmodellen, zoals op de deeleconomie en platforms voor elektronische handel gebaseerde modellen, vallen ook onder de verordening indien zij minstens een van de schakels in de pakketbezorgketen aanbieden. Ophaling, sortering en distributie, met inbegrip van ophaaldiensten, moeten als pakketbezorgdiensten worden beschouwd. Louter vervoer dat niet in combinatie met een van die schakels wordt verricht, valt echter buiten het toepassingsgebied van pakketbezorgdiensten, ook wanneer dat vervoer wordt verricht door onderaannemers.

De pakketverordening legt een informatieverstrekkingsplicht op aan de hiervoor genoemde aanbieders van pakketbezorgdiensten (artikel 4 van de pakketverordening). Hierbij gaat het om algemene bedrijfsinformatie, een omschrijving van de aangeboden pakketbezorgdiensten en de algemene voorwaarden met inbegrip van klachtenprocedures. Deze gegevens dienen uiterlijk voor 30 juni van elk kalenderjaar bij de ACM te worden aangeleverd, tenzij de ACM de informatie reeds heeft opgevraagd en ontvangen. Deze verplichting geldt niet voor alle aanbieders van pakketbezorgdiensten. Aanbieders waarbij in het voorgaande kalenderjaar gemiddeld minder dan 50 personen werkzaam waren die betrokken waren bij het verlenen van pakketbezorgdiensten in de lidstaat waar de aanbieder is gevestigd, hoeven niet aan de verplichting te voldoen, tenzij die aanbieder in meer dan één lidstaat is gevestigd. De nationale regelgevende instantie kan in de drempel van 50 personen de personen meerekenen die werkzaam zijn voor de onderaannemers van de aanbieder van pakketbezorgdiensten. Ook geeft de verordening aan de nationale regelgevende instantie de mogelijkheid om de drempel van 50 personen te verlagen tot 25 personen, indien de specifieke kenmerken van de betrokken lidstaat dit vereisen en dit noodzakelijk en evenredig is om toe te zien op de naleving van de verordening. In Nederland wordt vooralsnog geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. De reden hiervoor is dat verlaging van de drempel veel administratieve lasten met zich brengt maar aan de effectiviteit van het toezicht door de ACM weinig toevoegt.

Daarnaast geldt voor alle aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten die onder de reikwijdte van de verordening vallen in het kader van het vergroten van prijstransparantie de verplichting om jaarlijks hun openbare tarieven voor de pakketbezorgdiensten bij de nationale regelgevende instantie in te dienen (artikel 5 van de pakketverordening). Dit moet uiterlijk op 31 januari van elk kalenderjaar gebeuren en ziet op de tarieven die per 1 januari van dat kalenderjaar van toepassing zijn. Het gaat daarbij om de openbare tarieven voor enkelstukspostzendingen zoals vermeld in de bijlage bij de pakketverordening, te weten:

• een standaardbrief van 500g, 1kg of 2kg (binnenlands en binnen de Europese Unie);

• een aangetekende brief van 500 g, 1 kg of 2kg (binnenlands en binnen de Europese Unie);

• een track and trace brief van 500 g, 1 kg of 2 kg (binnenlands en binnen de Europese Unie);

• een standaardpakket van 1 kg, 2kg of 5kg (binnenlands en binnen de Europese Unie);

• een track and trace pakket van 1 kg, 2kg of 5kg (binnenlands en binnen de Europese Unie);

De ACM stuurt de verkregen openbare tarievenlijsten door aan de Europese Commissie, die ze op een speciale website publiceert.

Op basis van de openbare tarievenlijsten stelt de nationale regelgevende instantie vast welke tarieven zij verder wil beoordelen (artikel 6 van de pakketverordening). Dit geldt niet voor alle pakketbezorgdiensten, maar uitsluitend voor tarieven voor diensten die deel uitmaken van de universele postdienst. De reden hiervoor is dat de beoordeling door de nationale regelgevende instantie dient plaats te vinden overeenkomstig de beginselen die in de Postrichtlijn zijn opgenomen zoals betaalbaarheid, kostenoriëntatie, transparantie en non-discriminatie.

De ACM voert een objectieve beoordeling uit van de tarieven. Bij die beoordeling houdt zij met name rekening met elementen als de binnenlandse en alle andere relevante tarieven van de vergelijkbare pakketbezorgdiensten in de lidstaat van oorsprong en in de lidstaat van bestemming, bilaterale volumes, specifieke vervoers- of afhandelingskosten, andere relevante kosten en dienstkwaliteitsnormen. De Europese Commissie stelt richtsnoeren op waar nationale regelgevende instanties gebruik van kunnen maken voor de beoordeling van de tarieven. De ACM stuurt haar beoordeling van de tarieven door naar de Europese Commissie. De Europese Commissie maakt een niet-vertrouwelijke versie van de beoordeling bekend.

Artikel 7 van de pakketverordening richt zich tot handelaren die onder de reikwijdte van de Consumentenrechtenrichtlijn (Richtlijn 2011/83/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2011 betreffende consumentenrechten, tot wijziging van Richtlijn 93/13/EEG van de Raad en van Richtlijn 1999/44/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Richtlijn 85/577/EEG en van Richtlijn 97/7/EG van het Europees Parlement en de Raad (PbEU, L304/64)) vallen en die verkoopovereenkomsten op afstand of buiten verkoopruimten met consumenten sluiten die verzending van grensoverschrijdende pakketten omvatten. Op basis van artikel 7 dienen alle handelaren, waar mogelijk en toepasselijk, voordat de overeenkomst is gesloten informatie aan de consument te verschaffen over grensoverschrijdende bezorgopties, de kosten daarvan en hun klachtenafhandelingsbeleid. Handelaren hebben die verplichting nu ook al op grond van artikel 230 lid 1, onderdeel i, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek. De ACM ziet toe op naleving van deze verplichting. Het artikel in de pakketverordening leidt daarom niet tot een uitbreiding van de toezichtstaak van de ACM.

3. Toezicht en handhaving

De ACM is belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Postwet 2009 (artikel 37 van de Postwet 2009). Ingevolge deze bepaling is de ACM ook belast met het toezicht op de naleving van deze regeling, die is gebaseerd op artikel 66 van de Postwet 2009.

De pakketverordening bepaalt dat de lidstaten voorzien in sancties op inbreuken op deze verordening die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Het begrip ‘sancties’ in Europese regelgeving heeft een neutrale betekenis, waaraan in de nationale regelgeving zowel invulling kan worden gegeven met bestuursrechtelijke handhaving, civielrechtelijke handhaving als strafrechtelijke handhaving.

Gezien de aard van de verplichtingen die de pakketverordening oplegt aan aanbieders van pakketbezorgdiensten – het verstrekken van informatie aan de ACM –, ligt bestuursrechtelijke handhaving daarvan in de rede. Als de ACM tot handhaving van deze informatieplichten moet overgaan, heeft de handhaving tot doel dat de overtreding ongedaan wordt gemaakt en dat de desbetreffende aanbieder van pakketbezorgdiensten alsnog de informatieverplichtingen nakomt. Een last onder dwangsom is daarvoor een geschikt instrument. De ACM kan de overtreder een termijn geven om een einde te maken aan de overtreding. Dat geeft de overtreder de gelegenheid om alsnog aan de informatieverplichtingen te voldoen, die een dwangsom moet betalen als hij dat niet doet Een dwangsom is in dit geval een effectiever instrument dan een bestuurlijke boete, die een punitief karakter heeft.

Het vastgestelde bedrag voor de dwangsom moet in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging (artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht). Een maatstaf die de ACM onder meer kan hanteren bij het bepalen van het bedrag kan het financiële voordeel zijn dat de overtreding oplevert. Gelet hierop heeft een last onder dwangsom een voldoende afschrikkend karakter.

De ACM beschikt op grond van de artikelen 47 en 48 van de Postwet 2009 al over de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen en de bevoegdheid tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, waaronder het opleggen van een last onder dwangsom.

Hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht bevat het kader voor toezicht en bestuursrechtelijke handhaving. Titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht gaat over het toezicht op de naleving en titel 5.3 over herstelsancties. De Instellingswet Autoriteit Consument en Markt bevat bevoegdheden in het kader van toezicht en handhaving op de Algemene wet bestuursrecht die in aanvulling op de Algemene wet bestuursrecht specifiek voor de ACM gelden.

De pakketverordening treedt in werking op 22 mei 2018 en is met ingang van die datum ook van toepassing. Een uitzondering daarop geldt voor artikel 8 van de verordening, op grond waarvan de lidstaten sancties moeten vaststellen. Dat artikel zal 18 maanden na inwerkingtreding van de pakketverordening van kracht zijn.

Ten slotte zal de Commissie ter uitvoering van artikel 8, tweede lid, van de pakketverordening in kennis worden gesteld van de sancties die de ACM kan opleggen bij overtreding van de pakketverordening.

4. Regeldruk

Lasten voor bedrijven

Met de pakketverordening worden informatieverplichtingen voor aanbieders van grensoverschrijdende pakketbezorgdiensten in het leven geroepen. Deze groep bestaat uit de universele postdienstverlener en andere aanbieders van pakketbezorgdiensten. Aanbieders van pakketbezorgdiensten die slechts in één lidstaat actief zijn en aanbieders van pakketbezorgdiensten waarbij in het voorgaande kalenderjaar gemiddeld minder dan 50 personen werkzaam waren, zijn uitgezonderd van de informatieverplichtingen uit artikel 4 en artikel 5 van de pakketverordening (tenzij ze in meer dan één lidstaat actief zijn).

De universele postdienstverlener (PostNL) heeft op basis van de bestaande verplichtingen uit de Postrichtlijn jaarlijks al te maken met het verstrekken van informatie aan de ACM en het transparant maken van de enkelstukstarieven voor diensten van de universele postdienst. Op de eenmalige kennisnemingslasten van de pakketverordening na (ingeschat op 3 uur), zullen de regeldruklasten voor de universele postdienstverlener daarom beperkt blijven aangezien de verplichtingen al aansluiten op het bestaande bedrijfsproces van PostNL. De eenmalige kennisnemingskosten voor PostNL komen, bij een gemiddeld ingeschat uurtarief van € 27,– voor administratief personeel, uit op € 81,–.

Uit de postmonitor van de ACM bleek dat in Nederland zo’n 114 pakketvervoerders in 2016 actief waren. Het is de verwachting dat een groot aantal van de 114 pakketvervoerders niet onder de pakketverordening valt. De pakketverordening zal in ieder geval van toepassing zijn op de zes grootste pakketvervoerders. Voor deze zes pakketvervoerders worden de éénmalige kennisnemingslasten ingeschat op 10 uur per bedrijf. Bij een gemiddeld uurtarief van € 27,– komen deze dus uit op € 270,– per bedrijf en in totaal op € 1.620,–.

Daarnaast krijgen de zes grootste pakketvervoerders te maken met een nieuwe verplichting om jaarlijks bij de ACM algemene bedrijfsinformatie, een omschrijving van de aangeboden pakketbezorgdiensten en de algemene voorwaarden met inbegrip van klachtenprocedures aan te leveren (ingeschat op 10 uur per bedrijf). Dit zal de eerste keer, afhankelijk van of het bedrijf deze informatie al beschikbaar heeft, meer tijd vergen van aanbieders van pakketbezorgdiensten die hun bedrijfsproces hierop nog moeten inrichten. De verwachting is dat deze structurele lasten in de jaren die volgen, zullen afnemen omdat de interne bedrijfsprocessen hier op ingericht zullen zijn en het dan slechts een aanpassing vergt van de al aangeleverde gegevens (ingeschat op structurele kosten van 4 uur). Daarnaast dient deze groep elk kalenderjaar een lijst van openbare tarieven voor enkelstukspostzendingen zoals vermeld in de bijlage bij de pakketverordening bij de ACM aan te leveren. Uitgaande van het feit dat aanbieders van pakketbezorgdiensten de tarieven voor pakketbezorgdiensten zelf al openbaar maken richting hun klanten, zal naar verwachting niet meer dan 3 uur gemoeid zijn met het inzamelen en toesturen van de openbare tarievenlijsten aan de ACM.

Uitvoeringslasten

De ACM stelt in haar uitvoerings- en handhavingstoets vast dat de pakketverordening leidt tot een uitbreiding van haar lasten. Het zwaartepunt van de uitvoeringslasten liggen voor de ACM bij het moment van de inwerkingtreding van de verordening. Hierbij gaat het om eenmalige lasten voor het ontwikkelen van een systeem voor de registratie van aanbieders van pakketbezorgdiensten en het ontwikkelen van een methode waarmee de tarieven worden beoordeeld. Daarnaast gaat het om jaarlijks terugkerende lasten voor de ACM voor het opvragen en registreren van de informatie die aanbieders van pakketbezorgdiensten op grond van de pakketverordening dienen aan te leveren en de beoordeling van de tarieven. Mogelijk kan dat aanleiding zijn voor handhavende maatregelen richting de universele dienstverlener en aanbieders van pakketbezorgdiensten.

5. Artikelen

Artikel I, onderdeel A

De wijziging van artikel 1, onderdeel a, van de Postregeling 2009 houdt verband met de departementale herindeling met betrekking tot het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) zoals vastgesteld in het Besluit van 26 oktober 2017, houdende naamswijziging van het ministerie van Economische Zaken (Stcrt. 2017, 62722).

Artikel II

Met deze wijziging van de Postregeling 2009 wordt afgeweken van de vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn, omdat het de uitvoering van een bindende EU-rechtshandeling betreft.

De pakketverordening treedt in werking op 22 mei 2018. Deze regeling moet op dezelfde datum in werking treden.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, M.C.G. Keijzer