TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Doel en aanleiding
Deze wijzigingsregeling voorziet in een wijziging van de subsidiemodule PPS-toeslag
onderzoek en innovatie, die is opgenomen in de Regeling nationale EZ-subsidies. Deze
wijziging betreft de wijze van verdeling van de PPS-toeslag gebaseerd op de private
bijdragen van algemeen nut beogende instellingen (hierna: ‘ANBI-bijdragen’). In het
verlengde daarvan is een specifieke beslistermijn opgenomen voor aanvragen voor PPS-programmatoeslag
waarin ANBI-bijdragen zijn opgevoerd. Tot slot is een zuiver redactionele wijziging
doorgevoerd in de module.
Er wordt momenteel nog onderzocht of aanpassing van het PPS-toeslagpercentage, vervat
in de artikelen 3.2.3, eerste lid, en 3.2.10, eerste lid, mogelijk en opportuun is.
Besluitvorming hierover en over eventuele andere aanpassingen van de regeling vindt
begin 2018 plaats, na een integrale afweging van de relevante prioriteiten uit het
regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ en de financiële middelen die daarin beschikbaar
zijn gesteld.
2. Achtergronden wijziging subsidiemodule PPS-toeslag onderzoek en innovatie
De subsidiemodule PPS-toeslag onderzoek en innovatie is in 2013 geïntroduceerd met
als doel de privaat-publieke samenwerking (PPS) binnen de zogenaamde topsectoren te
versterken door een toeslag te verlenen op de private financiële bijdragen van bedrijven
aan publiek gefinancierd onderzoek. De Topconsortia voor Kennis en Innovatie (TKI’s)
kunnen toeslag aanvragen (I) op de voormelde private bijdragen die zijn verkregen
in het jaar dat voorafgaat aan het jaar waarin de uitvoering van een bepaald TKI-programma
plaatsvindt waarop de subsidieaanvraag ziet (programmatoeslag) of (II) meerjarige
publiek-private samenwerkingsprojecten waarvan de private bijdragen al vast liggen
(projecttoeslag). Dit laatste type toeslag kan ook worden aangevraagd door samenwerkingsverbanden,
zonder tussenkomst van een TKI.
In 2014 is de mogelijkheid opgenomen om niet alleen private bijdragen van bedrijven,
maar ook de private bijdragen van algemeen nut beogende instellingen (ANBI’s) aan
onderzoeksorganisaties, voor onderzoek dat past binnen een TKI-programma, in aanmerking
te laten komen als grondslag op basis waarvan PPS-toeslag wordt toegekend (zowel programmatoeslag
als projecttoeslag). Deze ANBI-bijdragen worden meegenomen tot een maximum van € 75
miljoen per kalenderjaar voor alle TKI’s tezamen (het ANBI-plafond).
De afgelopen jaren is gebleken dat ANBI-aanvragen vrijwel geheel betrekking hadden
op PPS-programmatoeslag. Dit komt voort uit het feit dat ANBI-bijdragen veelal worden
gedaan aan onderzoek dat niet binnen een publiek-privaat samenwerkingsverband plaatsvindt.
Voor de verkrijging van PPS-projecttoeslag is echter juist vereist dat alle private
bijdragen die als grondslag in aanmerking zijn genomen, worden ingezet in een project
van een publiek-privaat samenwerkingsverband. Voor ANBI-bijdragen ter verkrijging
van programmatoeslag is het voldoende dat het een ANBI-bijdrage aan onderzoek is.
Verdeelsleutel ANBI-plafond programmatoeslag
Tot op heden is de ruimte onder het ANBI-plafond elk jaar ten volle benut op basis
van het ‘first come, first served’-principe. Voor wat betreft PPS-programmatoeslag
is geconstateerd dat een groot deel van het ANBI-plafond benut wordt voor een relatief
beperkt aantal aanvragen van enkele TKI’s. Om voor alle TKI’s die ANBI-bijdragen als
grondslag wensen op te voeren tot een evenredige verdeling te komen van de daartoe
beschikbare ruimte onder het ANBI-plafond, en zo ANBI-bijdragen verder te stimuleren,
is met deze wijzigingsregeling een verdeelsleutel geïntroduceerd voor verdeling van
het ANBI-plafond voor PPS-programmatoeslag.
Per TKI wordt het relatieve aandeel in de totale som van ANBI-bijdragen die door de
TKI’s in een openstellingsperiode zijn opgevoerd, in aanmerking genomen voor bepaling
van de hoogte van de PPS-toeslag voor dat TKI. Bij het opvoeren van ANBI-grondslag
in een openstellingsperiode wordt per TKI niet meer dan € 75 miljoen in aanmerking
worden genomen. Toepassing van deze verdeelsleutel over een openstellingsperiode heeft
tot gevolg dat RVO pas aan het eind van de openstellingsperiode kan beslissen op aanvragen
voor PPS-programmatoeslag waarin ANBI-grondslag is opgevoerd. Dit betekent dat de
beoordeling van RVO en vervolgens de verlening van PPS-programmatoeslag op de aanvraag
in twee fasen geschiedt; eerst wordt beslist op aanvragen voor zover daarin de ‘gebruikelijke’
private bijdragen (artikel 3.2.3, eerste lid, van de Regeling nationale EZ-subsidies)
als grondslag zijn opgevoerd, daarna wordt na sluiting van de openstellingsperiode
beslist op (dat deel van) de aanvragen waarin ANBI-grondslag is opgevoerd, als alle
ANBI-bijdragen van alle TKI’s zijn beoordeeld. In artikel 3.2.3a (nieuw), vierde lid,
is de beslistermijn opgenomen voor aanvragen waarin ANBI-grondslag is opgevoerd.
Omdat bij PPS-projecttoeslag geen sprake is van onevenredigheid in de verdeling van
het ANBI-plafond over de aanvragers, is een verdeelsleutel bij die vorm van toeslag
niet aan de orde. Dat zou ook niet werkbaar zijn, omdat met het toekennen van PPS-projecttoeslag
op aanvragen niet gewacht kan worden tot het einde van de openstellingsperiode. ANBI-grondslag
op basis waarvan PPS-toeslag wordt toegekend, wordt immers gegenereerd door hetzelfde
project waarvoor de PPS-projecttoeslag ook wordt ingezet. Het is van belang dat dat
project na verlening zo spoedig mogelijk van start kan gaan met gebruikmaking van
de verleende toeslag.
Twee ANBI-plafonds in plaats van één
Uit het voorgaande volgt dat er aldus sprake is van twee verdelingsmechanismen voor
het ANBI-plafond: een verdeelsleutel naar evenredigheid voor PPS-programmatoeslag
en verdeling op volgorde van binnenkomst van de aanvragen bij PPS-projecttoeslag.
Daarbij dient op ANBI-aanvragen voor PPS-projecttoeslag binnen 8 weken na ontvangst
van de aanvraag te worden beslist, en dient, zoals hierboven is toegelicht, op ANBI-aanvragen
voor PPS-programmatoeslag binnen 8 weken na de sluiting van de openstellingsperiode
te worden beslist. Dit verhoudt zich niet met één gezamenlijk ANBI-plafond voor beide
vormen van toeslag. Met deze wijzigingsregeling is daarom een apart ANBI-plafond voor
beide soorten toeslag geïntroduceerd, namelijk een ANBI-plafond van € 75 miljoen voor
PPS-programmatoeslag, en een ANBI-plafond voor PPS-projecttoeslag van € 8 miljoen.
Op die manier is het mogelijk gemaakt om ten aanzien van de ruimte onder het ANBI-plafond
voor PPS-programmatoeslag een verdeelsleutel toe te passen, en de ruimte onder het
ANBI-plafond voor aanvragen voor PPS-projecttoeslag als voorheen te verdelen naar
volgorde van binnenkomst van de aanvragen.
3. Overgangsrecht
De periode voor indiening van aanvragen voor PPS-projecttoeslag (en daarmee ook voor
de desbetreffende ANBI-aanvragen) is opengesteld met ingang van 20 november 2017.
Dit moment ligt vóór de inwerkingtreding van deze wijzigingsregeling per 1 januari
2018. Voor gevallen als deze is artikel 5.4 van de Regeling nationale EZ-subsidies
van belang. Daaruit vloeit in dit geval voort dat op aanvragen voor PPS-projecttoeslag
die in de periode van 20 november 2017 tot 1 januari 2018 zijn ingediend, de Regeling
nationale EZ-subsidies van toepassing blijft zoals deze luidde vóór 1 januari 2018.
4. Staatssteun
De subsidiemodule PPS-toeslag onderzoek en innovatie bevat staatssteun die wordt gerechtvaardigd
door artikel 25 (wat betreft de samenwerkingsprojecten die bestaan uit fundamenteel
of industrieel onderzoek, experimentele ontwikkeling of een combinatie daarvan) en
artikel 28 (wat betreft innovatieadviesdiensten) van de algemene groepsvrijstellingsverordening.
De hierboven genoemde wijzigingen hebben geen gevolgen voor deze staatssteunrechtvaardiging.
Er is geen sprake van een wijziging of uitbreiding van de activiteiten waarvoor steun
wordt verleend, noch hebben de wijzigingen invloed op de steunintensiteit. Ook laat
de wijziging het vereiste van daadwerkelijke samenwerking als bedoeld in artikel 2,
onderdeel 90, van de algemene groepsvrijstellingsverordening, onverlet.
Wat betreft deze subsidiemodule is vorig jaar kennisgeving gedaan aan de Europese
Commissie. Het nummer van de kennisgeving is SA.47187 (wijziging van SA.42397) en
de looptijd is tot en met 2020.
5. Regeldruk
De invoering van de verdeelsleutel voor het aanwenden van ANBI-bijdragen als grondslag
voor PPS-programmatoeslag, en de met deze wijzigingsregeling geïntroduceerde specifieke
beslistermijn voor aanvragen waarin ANBI-grondslagen zijn opgevoerd, vormen geen wijziging
van informatieverplichtingen. Dit geldt ook voor de introductie van twee afzonderlijke
ANBI-plafonds. Derhalve is geen sprake van een toe- of afname van de regeldruk bij
de gebruikers van de subsidiemodule.
6. Vaste verandermomenten
De wijzigingen betreffende deze subsidiemodule treden in werking met ingang van 1 januari
2018. Daarmee wordt wat betreft de inwerkingtreding aangesloten bij het kabinetsbeleid
betreffende de vaste verandermomenten, dat onder meer inhoudt dat ministeriële regelingen
met ingang van de eerste dag van een kwartaal in werking treden. Wat betreft de bekendmaking
van deze regeling wordt afgeweken van dit kabinetsbeleid voor zover dat bepaalt dat
er minimaal twee maanden moeten zitten tussen het moment van publicatie en de inwerkingtreding
van de regeling. Deze afwijking is echter gerechtvaardigd te achten, omdat de doelgroep
gebaat is bij spoedige inwerkingtreding. Met deze wijzigingsregeling wordt het ANBI-plafond
verruimd – van € 75 miljoen voor aanvragen voor PPS-programmatoeslag en PPS-projecttoeslag
gezamenlijk, naar € 75 miljoen voor alleen PPS-programmatoeslag en € 8 miljoen voor
PPS-projecttoeslag.
Wat betreft de invoering van de verdeelsleutel voor het ANBI-plafond voor PPS-programmatoeslag,
heeft een kortere termijn tussen bekendmaking en inwerkingtreding van deze wijzigingsregeling
geen negatieve gevolgen. De evenredige verdeling maakt dat TKI’s die voorheen geen
ANBI-bijdragen meer konden opvoeren ter verkrijging van PPS-programmatoeslag omdat
het ANBI-plafond was overschreden, door de verdeelsleutel alsnog mogelijkheden hebben
om ANBI-bijdragen op te voeren en op basis daarvan toeslag te verkrijgen. Voor zover
een individuele TKI als gevolg van de evenredige verdeling via de verdeelsleutel in
vergelijking met voorheen relatief minder PPS-toeslag ontvangt (bij eenzelfde omvang
van de ANBI-grondslag), geldt dat alle TKI’s tijdig, namelijk reeds op 29 september
2017 tijdens het TKI-directeurenoverleg, zijn geïnformeerd over de invoering van de
verdeelsleutel en de effecten daarvan. Dit heeft ook niet geleid tot negatieve reacties
vanuit de TKI’s. De afwijking van het VVM-beleid stuit derhalve ook in dat opzicht
niet op enig beletsel.
II. ARTIKELEN
Artikel I, onderdeel A (artikel 3.2.3, eerste lid)
De passage ‘(...) die in het kalenderjaar, voorafgaand aan het kalenderjaar waarin
de aanvraag van de PPS-programmatoeslag is ingediend, blijkens onderbouwing in de
aanvraag aan onderzoeksinstellingen verschuldigd zijn geworden’ is eerder (bij de
vaststelling van de nieuwe titel 3.2) aanvankelijk direct achter de tekst van onderdeel
b opgenomen. Daardoor leek deze passage enkel betrekking te hebben op dat onderdeel.
Bedoeld is echter de passage terug te laten slaan op zowel onderdeel a als onderdeel
b, zoals ook vóór de aanpassing van titel 3.2 per 1 februari 2017 het geval was. De
onderhavige wijziging strekt daartoe. Aldus sluit de tekst van de regeling aan op
de vaste uitvoeringspraktijk.
Artikel I, onderdeel B (artikel 3.2.3a (nieuw))
Eerste lid
In dit lid wordt het mogelijk gemaakt om private bijdragen van ANBI’s aan onderzoeksinstellingen
als grondslag op te voeren in de aanvraag voor PPS-programmatoeslag. Deze ANBI-grondslag
wordt meegerekend in de bepaling van de hoogte van de PPS-programmatoeslag overeenkomstig
artikel 3.2.3, eerste lid. Aldus komt dit eerste lid grotendeels overeen met het eerste
lid van het vervallen artikel 3.2.16, eerste lid, met dien verstande dat dit lid voorziet
in een specifiek ANBI-plafond voor PPS-programmatoeslag in plaats van een gezamenlijk
plafond voor zowel PPS-programmatoeslag als PPS-projecttoeslag. De achtergronden hiervan
zijn in het algemeen deel van de toelichting reeds uiteen gezet. Verder is er een
enkele redactionele wijziging doorgevoerd ter verduidelijking.
Tweede lid
Uit dit lid volgt dat indien het totaal aan ANBI-bijdragen uitstijgt boven het ANBI-plafond,
de aanvragen waarin ANBI-bijdragen zijn opgevoerd niet langer op volgorde van binnenkomst
in aanmerking worden genomen bij de bepaling van de hoogte van de PPS-programmatoeslag,
maar door toepassing van een verdeelsleutel naar evenredigheid. Daarbij geldt – op
grond van het eerste lid – dat het totaal van deze ANBI-bijdragen in de aanvragen
van elk van de TKI’s tezamen die in aanmerking worden genomen, niet mag uitstijgen
boven het ANBI-plafond van € 75 miljoen. Zie voor een nadere uitwerking van het voorgaande
het voorbeeld in de toelichting op de verdeelsleutel in het derde lid.
Uit dit tweede lid volgt voorts dat indien het totaal van de ANBI-bijdragen dat in
een openstellingsperiode door de verschillende TKI’s wordt aangevraagd onder het ANBI-plafond blijft, in principe elk van deze ANBI-bijdragen in zijn geheel in
aanmerking wordt genomen ter bepaling van de hoogte van de aangevraagde PPS-programmatoeslag.
In een dergelijk geval verandert de tot op heden geldende praktijk derhalve niet.
Derde lid
Dit lid bevat de concrete verdeelsleutel, weergegeven in een formule, op basis waarvan
ANBI-bijdragen die in aanvragen worden opgevoerd, naar evenredigheid in aanmerking
worden genomen bij de bepaling van de hoogte van de PPS-programmatoeslag. Daarbij
stelt dit lid een maximum (ad € 75 miljoen) aan de hoogte van de ANBI-bijdrage die
wordt meegenomen als onderdeel van de ANBI-aanvraag van een bepaald TKI. Dit betekent
dat indien een ANBI-bijdrage van € 150 miljoen wordt opgevoerd in een aanvraag, niet
meer dan € 75 miljoen daarvan in aanmerking wordt genomen als ANBI-aanvraag van dat
TKI. In feite wordt die ANBI-aanvraag van € 80 miljoen derhalve behandeld als ware
het een ANBI-aanvraag van € 75 miljoen. Op deze gemaximeerde aanvraag en de (al dan
niet gemaximeerde) ANBI-aanvragen van de overige TKI’s wordt vervolgens de verdeelsleutel
toegepast.
Een voorbeeld ter verduidelijking. Stel dat er in een kalenderjaar drie TKI’s zijn
die in hun aanvragen private bijdragen van ANBI’s opvoeren ter verkrijging van PPS-programmatoeslag:
TKI 1 ad € 80 miljoen, TKI 2 ad € 25 miljoen en TKI 3 ad € 5 miljoen. Het gaat steeds
om het totaal aan ANBI-aanvragen dat een TKI in een kalenderjaar heeft opgevoerd (via
één of meerdere ANBI-aanvragen).
Allereerst moet worden nagegaan of honorering van deze ANBI-aanvragen in een kalenderjaar
zou leiden tot een overschrijding van het ANBI-plafond. Immers, enkel bij een overschrijding
wordt de verdeelsleutel toegepast. In het voorbeeld is duidelijk dat het ANBI-plafond
wordt overschreden. In deze voorbeeldsituatie wordt zelfs alleen al door de ANBI-aanvraag
van TKI 1 het ANBI-plafond overschreden. Er van uitgaande dat TKI 1 ook het eerste
TKI is dat een ANBI-aanvraag indient, zou onder de oude regeling – gelet op het ANBI-plafond
– enkel de ANBI-bijdrage die TKI 1 heeft opgevoerd, in aanmerking kunnen worden genomen
tot € 75 miljoen. Dan zou dus enkel TKI 1 PPS-programmatoeslag kunnen verkrijgen op
basis van deze € 75 miljoen aan ANBI-bijdragen. Voor TKI’s 2 en 3 was in die situatie
onder de oude regeling geen ruimte meer om ANBI-bijdragen in de aanvraag mee te laten
nemen ter verkrijging van PPS-programmatoeslag.
Toepassing van de verdeelsleutel maakt dit anders. Zoals uiteengezet in deze toelichting
op dit lid, wordt de ANBI-aanvraag van TKI 1 ad € 80 miljoen ‘gemaximeerd’ en aldus
behandeld als ware het een ANBI-aanvraag van € 75 miljoen. Dit maximeren is niet aan
de orde ten aanzien van TKI’s 2 en 3, aangezien de ANBI-aanvragen van deze TKI’s elk
minder dan € 75 miljoen betreffen. Vervolgens kan A-Totaal worden bepaald: 75+25+5
miljoen = € 105 miljoen.
Dit maakt dat per TKI als ANBI-grondslag wordt meegenomen bij de bepaling van de hoogte
van de PPS-programmattoeslag (afgerond naar boven, formulebedragen in miljoenen):
TKI 1 (A=75 (niet 80)): 75/105 x75 = € 53.571.428,57 (van de opgevoerde € 80 miljoen);
TKI 2 (A=25): 25/105 x75 = € 17.857.142,86 (van de opgevoerde € 25 miljoen)
TKI 3 (A=5): 5/105 x75 = € 3.571.428,57 (van de opgevoerde € 5 miljoen).
Vierde lid
In het algemeen deel van deze toelichting is uiteengezet dat toepassing van de verdeelsleutel
veronderstelt dat niet binnen de reguliere acht weken na ontvangst van de aanvraag,
maar pas na sluiting van de openstellingsperiode kan worden beslist op de aanvragen
waarin ANBI-grondslag is opgevoerd. Daarom voorziet het vierde lid van het nieuwe
artikel 3.2.3a in een specifieke beslistermijn waarbinnen op dergelijke aanvragen
moet worden beschikt. Voor zover mogelijk wordt ten aanzien onderdelen van aanvragen
die géén betrekking hebben op ANBI-bijdragen eerder een beschikking gegeven omtrent
verlening van PPS-programmatoeslag. Artikel 4:14 van de Algemene wet bestuursrecht
blijft onverkort van toepassing. Dit betekent dat indien een beschikking alsnog niet
binnen deze specifieke beslistermijn kan worden gegeven, de Minister (namens deze,
de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl)) dit binnen deze termijn aan de
aanvrager meedeelt. Daarbij wordt een redelijke termijn genoemd waarbinnen de aanvrager
de beschikking wel tegemoet kan zien.
Artikel I, onderdeel C (artikel 3.2.10a (nieuw))
In dit nieuwe artikel is een afzonderlijk ANBI-plafond van € 8 miljoen geïntroduceerd
voor PPS-projecttoeslag. De achtergronden hiervan zijn toegelicht in paragraaf 2 van
het algemeen deel van de toelichting.
Hoewel aanvragen voor PPS-projecttoeslag (en daarmee ook ANBI-aanvragen) betrekking
hebben op projectbijdragen over meerdere jaren, volgt uit de onderhavige bepaling
dat voor de toepassing van het ANBI-plafond het totaal aan ANBI-bijdragen dat wordt
opgevoerd in de ANBI-aanvragen in de openstellingsperiode maatgevend is.
Uit het tweede lid volgt dat indien het totaal aan ANBI-bijdragen uitstijgt boven
het ANBI-plafond, de aanvragen waarin ANBI-bijdragen zijn opgevoerd, op volgorde van
binnenkomst in aanmerking worden genomen bij de bepaling van de hoogte van de PPS-projecttoeslag.
Dit is niet anders dan onder de tot op heden geldende regeling het geval was ten aanzien
van het toenmalige ANBI-plafond.
Artikel I, onderdeel D (artikel 3.2.16)
Artikel 3.2.16 bepaalde dat ANBI-bijdragen onder de in dat artikel genoemde voorwaarden
als grondslag konden worden opgevoerd in aanvragen voor PPS-toeslag, dus zowel voor
PPS-programmatoeslag als voor PPS-projecttoeslag. Daarbij gold één overkoepelend ANBI-plafond
dat betrekking had op beide typen toeslag. Omdat de bepaling aldus op beide typen
toeslagen betrekking had, was deze aan het eind van titel 3.2 gepositioneerd.
Zoals in het algemeen deel echter reeds is toegelicht, zijn thans echter afzonderlijke
ANBI-plafonds ingevoerd voor PPS-programmatoeslag en PPS-projecttoeslag. Voor de verdeling
van de ruimte onder de betreffende ANBI-plafonds gelden afzonderlijke maatstaven (verdeling
naar evenredigheid versus verdeling naar volgorde van binnenkomst). Gelet op deze
specifieke ANBI-systematiek per type PPS-toeslag zijn de (gewijzigde) ANBI-voorzieningen
neergelegd in twee afzonderlijke nieuwe artikelen (artikelen 3.2.3a en 3.2.10a) en
zijn deze artikelen opgenomen in de paragrafen in de Regeling nationale EZ-subsidies
die betrekking hebben op het betreffende type PPS-toeslag. Artikel 3.2.16 is daarom
vervallen.
Artikel II (inwerkingtreding)
Artikel I van deze wijzigingsregeling treedt in werking met ingang van 1 januari 2018.
In paragraaf 6 van het algemeen deel van de toelichting is aangegeven hoe deze publicatie
en datum van inwerkingtreding zich verhouden tot het kabinetsbeleid betreffende de
vaste verandermomenten.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat, E.D. Wiebes