TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding, aanleiding en achtergrond
Op 30 september 2015 is de Wet basisregistratie ondergrond (hierna: Wet bro) bekrachtigd.
Deze wet voorziet in het instellen van een basisregistratie ondergrond (hierna: BRO).
De overheid beoogt met de BRO de informatievoorziening over de ondergrond sterk te
verbeteren door ondergrondgegevens te standaardiseren, te verzamelen en aan zowel
de overheid als andere partijen ter beschikking te stellen. De BRO zal uiteindelijk
informatie bevatten over de geologische en bodemkundige opbouw van de ondergrond.
Ondergrondgegevens die in de BRO zijn opgenomen, zijn voor iedereen beschikbaar voor
hergebruik. Bestuursorganen zijn verplicht om de informatie in de BRO te gebruiken,
wanneer zij gegevens over de ondergrond nodig hebben (artikelen 27, eerste lid, en
28 van de Wet bro). Daarnaast is het niet nodig om gegevens aan bestuursorganen te
leveren als die reeds in de basisregistratie zijn opgenomen (artikel 29 van de Wet
bro).
In de Wet bro is geregeld dat bestuursorganen (bronhouders genaamd) verplicht brondocumenten
over bepaalde registratieobjecten moeten aanleveren voor inschrijving in de BRO. Wat
een brondocument is, is bepaald in het Besluit basisregistratie ondergrond (hierna:
Besluit bro). In deze regeling is bepaald dat brondocumenten via een online service,
het zogenaamde bronhouderportaal, dienen te worden aangeleverd (artikel 10). Daarvoor
moeten de brondocumenten en de daarin vervatte gegevens aan bepaalde standaarden voldoen.
De standaarden worden in de catalogus in bijlage II bij deze regeling vastgelegd (artikel
11). Ook worden er regels gegeven over de technische en administratieve inrichting
en de werking van de BRO en de wijze waarop deze wordt bijgehouden en beveiligd, door
het vaststellen van de Globale Architectuurschets Basisregistratie Ondergrond (GAS)
en onderdelen van de Programma Start Architectuur (PSA) (hoofdstuk 2 van de regeling).
De regeling geeft voorts de elementen en wijze van uitvoering van de controle die
ten minste eens in de drie jaar plaatsvindt (hoofdstuk 3 van de regeling), nadere
regels over de inzage in en het verstrekken van gegevens of authentieke modellen (de
artikelen 12 en 13) en ten slotte de vaststelling van tarieven voor inzage in en verstrekken
van gegevens of authentieke modellen anders dan door middel van internet of anders
dan op digitale of geautomatiseerde wijze op verzoek tegen vergoeding van de daarvoor
gemaakte kosten (artikel 14). De bovengenoemde onderwerpen komen hieronder uitgebreider
aan de orde.
2. Hoofdlijnen van de Regeling basisregistratie ondergrond
De inwerkingtreding van de wet en de daarbij behorende onderliggende regelgeving verloopt
in fasen. Deze regeling behoort tot de eerste tranche. Hierbij is het van belang dat
de basis wordt gelegd voor het gehele stelsel. De onderhavige regeling richt zich
zoals hierboven aangegeven op een aantal technische aspecten van de BRO. Om die reden
bevat deze regeling een scala aan onderwerpen, welke hier worden toegelicht. Het betreft
de technische en administratieve inrichting van de BRO, levering van brondocumenten
(via het bronhouderportaal), de eisen aan de aan te leveren gegevens (catalogus met
gegevensstandaarden) en de inzage in en verstrekking van gegevens en de controle.
2.1 Technische en administratieve inrichting (hoofdstuk 2)
Deze regeling bevat nadere regels over de technische en administratieve inrichting
van de BRO. Dit gebeurt onder andere door het vaststellen van de Globale Architectuurschets
Basisregistratie Ondergrond (GAS) en onderdelen van de Programma Start Architectuur
(PSA).
De GAS beschrijft kaders en richtlijnen die van toepassing zijn bij het ontwikkelen
en beheren van de BRO. Verder bevat het de architectuurkeuzes. De kaders, richtlijnen
en keuzes zijn vertaald in een schets voor een inhoudelijke oplossingsrichting. Dit
zijn de basiselementen en uitgangspunten van waaruit het systeem wordt opgebouwd.
De keuzes zijn gemaakt in overleg met de relevante partners en partijen (een vertegenwoordiging
van bronhouders en het bedrijfsleven).
Een belangrijke lijn die gekozen is in de GAS is het optimaal gebruikmaken van bestaande
voorzieningen die beschikbaar zijn in het stelsel van basisregistraties en de bijbehorende
expertise van leverende partijen (Publieke Dienstverlening Op de Kaart, knooppunten,
validators, terugmeldfaciliteiten enzovoorts). Door te kiezen voor bestaande voorzieningen,
konden en kunnen de beschikbare middelen ingezet worden op de kwesties die specifiek
zijn voor de BRO.
De GAS is daarmee ondersteunend voor de uitvoering van de Wet bro en kaderstellend
voor de ontwikkeling en het beheer van de Landelijke voorziening van de BRO (hierna:
LV BRO). Daarbij is de GAS het startpunt – ofwel de leidraad – voor het opstellen
van een PSA en de daarop gebaseerde Solution- of Software Architectuur-documenten.
De GAS en PSA bevatten derhalve normen en richtlijnen waaraan de LV BRO en de inhoud
daarvan moeten voldoen en zijn daarom vastgesteld als bijlage bij deze regeling.
Ten slotte wordt opgemerkt dat de GAS en de daarop gebaseerde PSA zijn geschreven
op basis van de huidige kaders en vooral zijn gericht op het eindresultaat. Ze zijn
niet de basis geweest voor wat voor die tijd door de beheerder de Nederlandse Organisatie
voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek TNO (kortweg: TNO) al was gerealiseerd.
Dat betekent dat eventuele verschillen tussen de kaders en de praktijk, ontstaan door
veranderde kaderstelling en inzichten, in de toekomst weggewerkt moeten worden.
2.2 Controle van de BRO (hoofdstuk 3)
De voorliggende regeling bevat in hoofdstuk 3 een uitwerking van de systematiek van
kwaliteitscontrole voor de BRO. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
is als registratiehouder eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van de BRO. De kwaliteit
betreft zowel de gegevens in, de processen rond, als de werking van de registratie.
Een goed geborgde kwaliteitscontrole vormt bovendien het fundament onder de opdracht
die artikel 42 van de Wet bro aan de Minister geeft om vier jaar na inwerkingtreding
van de Wet bro aan de Staten-Generaal verslag te doen van de doeltreffendheid en de
effecten van de wet in de praktijk. Deze aspecten kunnen immers alleen worden beschreven
als er een goed inzicht bestaat in de onderliggende gegevens, processen en organisatie.
De verscheidenheid aan registratieobjecten en ‘dataproducerende’ ketens is bij de
BRO overigens bijzonder. De Wet bro behelst niet alleen een opdracht aan de registratiehouder
om met gebruik van bestaande voorzieningen en oplossingen een basisregistratie op
te zetten, het is ook een opdracht aan alle bronhouders om het actief leveren van
gegevens te organiseren. De BRO is pas een succes als het geheel van aanleveren, registreren
en verstrekken/afnemen soepel werkt.
De Minister moet erop toezien dat dit daadwerkelijk gebeurt. Een systeem van kwaliteitscontrole
is daarom essentieel. Het is theoretisch zo dat als bronhouders hun gegevens kwalitatief
hoogwaardig (laten) inwinnen en de aanlevering goed uitvoeren, er daarmee zekerheid
is over de kwalitatieve input van de basisregistratie. Die zou dan zonder bijzonder
kwaliteitsregime kunnen functioneren. In de praktijk van basisregistraties blijkt
dit echter vaak niet op te gaan. De Algemene Rekenkamer heeft dit beschreven in zijn
rapport ‘Basisregistraties vanuit het perspectief van de burger, fraudebestrijding
en governance’ van 28 oktober 2014. Het rapport constateert dat er overal in de keten
kwaliteitsverlies kan optreden. Bijvoorbeeld:
-
• gegevens kunnen, onbewust of bewust, foutief worden aangeleverd - ze voldoen dan technisch
wel aan de standaarden, maar de inhoudelijke waarde is niet correct.
-
• gegevens zijn soms niet eenduidig gedefinieerd, waardoor het koppelen van gegevens
tot onjuiste conclusies kan leiden.
-
• in de processen van verwerking en beheer van gegevens kunnen fouten optreden, wat
bij later gebruik tot problemen kan leiden.
-
• terugmeldingen worden soms niet gedaan of niet adequaat behandeld, waardoor gegevens
te lang in onderzoek blijven staan, of helemaal niet worden verbeterd.
-
• gebruikers die, ondanks de verplichting, niet of nauwelijks gebruikmaken van gegevens
uit de basisregistratie.
Een punt dat de Algemene Rekenkamer sterk benadrukt is de grote ketenafhankelijkheid.
Het principe ‘eenmalig inwinnen, meervoudig gebruik’ is de kracht van het stelsel
van basisregistraties, maar tevens een kwetsbaarheid: fouten verspreiden zich door
dit uitgangspunt immers naar vele andere registraties en instanties, met mogelijk
ingrijpende gevolgen. Het is voor degene die met een fout wordt geconfronteerd soms
moeilijk of zelfs onmogelijk om te achterhalen waar die fout oorspronkelijk is ontstaan,
laat staan hoe die hersteld zou kunnen worden. Dit kan ook tot fraude leiden.1 Het grote belang van controle vanuit de registratiehouder is hiermee gegeven. Het
is evenzeer belangrijk dat stakeholders inzicht hebben in hoe en wat er wordt gecontroleerd
(en verbeterd), opdat zij vertrouwen krijgen en houden in de BRO. Het hergebruik mag
dan verplicht zijn voorgeschreven, maar onzekerheid over de betrouwbaarheid van de
gegevens zal moeten worden voorkomen om de BRO tot een succes te maken.
Hoofdstuk 3 van deze regeling beschrijft dan ook op systematische wijze op welke aspecten
wordt gecontroleerd, hoe de controle plaatsvindt, hoe daarover wordt gerapporteerd
en hoe met de desbetreffende onderzoeksuitkomsten wordt omgegaan. Om mogelijke schijn
van vermenging van belangen te voorkomen, dient het onderzoek altijd te worden uitgevoerd
door een onafhankelijke partij (in opdracht van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties). De controle bestaat in beginsel uit één onderdeel, een zogenaamde
primaire controle, maar kan, als daartoe een aanleiding bestaat, ook een hercontrole
betreffen. De controle vindt ten minste eens in de drie jaar plaats, maar als de Minister
daartoe aanleiding ziet (vanwege gesignaleerde tekortkomingen), kunnen controles elkaar
sneller opvolgen.
Voor zowel de controlerende partij als TNO, die gecontroleerd wordt, is het van belang
dat TNO alle noodzakelijke voorbereidingen treft om een efficiënte controle te bevorderen.
Hieronder kan in ieder geval worden verstaan dat TNO regelmatig interne audits uitvoert
voordat de (externe) controle aanvangt. Met de interne audits kan TNO zijn activiteiten
en producten tegen het licht houden zoals de controlerende partij dat zou doen. Op
die manier weet TNO zelf al waar mogelijke verbeteringen zijn te realiseren. Daarnaast
wordt van TNO verwacht dat zij tijdens de controle daaraan haar volledige medewerking
verleent.
De toetsing door de controlerende partij (de primaire controle) vindt plaats aan de
hand van de wet, deze regeling en overige relevante documenten, zoals (beleids)documenten,
organisatiebeschrijvingen, werkinstructies en andere documenten inzake de structuur
en organisatie van TNO enerzijds en aan de hand van de informatie die de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als opdrachtgever en verantwoordelijke
meegeeft anderzijds. Komende jaren kunnen meer relevante documenten voor de primaire
controle ontstaan, als een beter beeld ontstaat over waar het zwaartepunt van de primaire
controle zou moeten liggen. Zo zal met de ontwikkelingen van de BRO een controleprotocol
meegroeien, dat naar de stand van de actualiteit wordt uitgevoerd.
Doelstelling van de primaire controle is om onafhankelijk de wijze waarop TNO het
operationeel beheer van de BRO en het vervaardigen en actualiseren van de authentieke
modellen uitvoert, te toetsen. De juistheid en de actualiteit van de basisregistratie
staan daarbij voorop, maar zoals hierboven reeds is aangegeven, blijkt mede uit het
onderzoek van de Algemene Rekenkamer dat daarvoor een bredere controle nodig is dan
door alleen naar de feitelijke gegevens in de BRO te kijken. Deze regeling benoemt
de punten die in ieder geval gecontroleerd worden; daarbij kan eveneens worden getoetst
of getroffen maatregelen en procedures in voldoende mate waarborgen dat de uitvoering
van TNO geschiedt conform de geldende normen.
Na afronding van het onderzoek stelt de controlerende partij een (primair controle)rapport
op. Dat rapport bevat minimaal drie onderdelen. In het eerste deel beschrijft de controlerende
partij de gevolgde aanpak en eventueel de opdracht en voornaamste aanbevelingen. In
het tweede deel van het rapport beschrijft de controlerende partij objectief en nauwkeurig
(zo mogelijk per onderzocht onderdeel) de situatie zoals die is aangetroffen en de
resultaten van zijn onderzoek. In het derde deel formuleert de controlerende partij
zijn oordeel inzake de naleving van de wettelijke voorschriften. Het oordeel van de
controlerende partij is gebaseerd op de onderzoeksresultaten. Daarnaast formuleert
de controlerende partij aanbevelingen betreffende de wijze waarop geconstateerde tekortkomingen
weggenomen kunnen worden.
Mochten de resultaten van het onderzoek aanleiding geven tot aanbevelingen betreffende
de wijze waarop geconstateerde tekortkomingen weggenomen kunnen worden, dan bevat
het rapport tevens de aanbeveling van de controlerende partij inzake de uitvoering
van de hercontrole. Deze hercontrole wordt uitgevoerd nadat een verbeterrapport door
TNO is opgesteld.
De hercontrole heeft alleen betrekking op de punten waarover tekortkomingen zijn geconstateerd
en heeft tot doel op systematische wijze te toetsen of door TNO naar aanleiding van
het verbeterrapport zodanige maatregelen zijn getroffen dat aan de gestelde kaders
adequaat uitvoering wordt gegeven. De resultaten van de hercontrole worden in een
hercontrolerapport vastgelegd.
2.3 Levering van gegevens (via bronhouderportaal) (hoofdstuk 4)
De levering van gegevens zal geschieden via de online service die de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op grond van artikel 10 van deze regeling
beschikbaar stelt, het zogenaamde bronhouderportaal. De beschrijving en de inhoud
van dit portaal is opgenomen in de GAS.
Via het bronhouderportaal zullen gegevens worden aangeleverd die betrekking hebben
op de verkenningen, gebruiksrechten en ondergrondse constructies in de zin van de
Wet bro. Hiermee is invulling gegeven aan de mogelijkheid van artikel 9, vierde lid,
van de Wet bro om nadere regels te geven over de wijze van levering van brondocumenten.
De grondslag van artikel 9, vierde lid, van de Wet bro heeft betrekking op onder andere
het formaat, een uitwisselingsprotocol en de controle van de authenticiteit van gegevens.
De grondslag heeft geen betrekking op authentieke modellen, waarvoor dus geen regels
kunnen worden vastgelegd in deze regeling. In plaats daarvan worden over de authentieke
modellen (die in een latere tranche zullen worden geïntroduceerd) afspraken gemaakt
in een overeenkomst tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en TNO.
2.4 Eisen aan gegevens (catalogus met gegevensstandaarden) (hoofdstuk 5)
In de eerste tranche wordt de aanlevering van vier registratieobjecten (eerst geotechnisch
sondeeronderzoek, bodemkundige boormonsterbeschrijving als onderdeel van het booronderzoek
en grondwatermonitoringput en later ook mijnbouwwetvergunning) verplicht. In deze
regeling wordt in bijlage II de catalogus vastgesteld die de gegevensdefinitie, de
mogelijke waarden en de nauwkeurigheid van de te leveren gegevens en de eventuele
standaarden waaraan de gegevens moeten voldoen, beschrijft. De catalogus is onderverdeeld
in onderdelen, één per registratieobject. De mijnbouwwetvergunning behoort weliswaar
tot de eerste tranche, maar het desbetreffende onderdeel van de catalogus zal op een
later moment worden vastgesteld. De notificatie aan de Europese Commissie van dat
onderdeel van de catalogus (zie ook paragraaf 6 van deze toelichting) kon namelijk
niet tijdig worden afgerond, terwijl de inwerkingtreding van deze regeling geen uitstel
kon lijden.
Voor ieder registratieobject is in de catalogus beschreven welke gegevens op welke
wijze in het kader van een registratieobject aangeleverd moeten worden. Bij het registratieobject
geotechnisch sondeeronderzoek gaat het bijvoorbeeld om meetgegevens die in bepaalde
eenheden moeten worden uitgedrukt, maar ook om de beschrijving van de conus die in
ieder geval bepaalde elementen moet bevatten.
De catalogus zelf is tot stand gekomen door samenwerking van alle partijen die betrokken
zijn bij de desbetreffende informatieketen – alle stappen tussen het produceren en
hergebruiken van de gegevens. Pas op het moment dat er een – door alle partijen –
breed gedragen standaard was ontwikkeld, is een deel van de catalogus met betrekking
tot een bepaald registratieobject vastgesteld.
2.5 Inzage in en verstrekking van gegevens (hoofdstuk 6)
In deze regeling is uitgewerkt op welke wijze gegevens en authentieke modellen worden
verstrekt. De gegevens kunnen op een aantal manieren worden ingezien: via een website,
een webservice en via de generieke digitale infrastructuur (GDI) van de Rijksoverheid.
Onderdeel van de GDI is de Publieke Dienstverlening Op de Kaart (PDOK). PDOK is een
centrale voorziening voor het ontsluiten van geodatasets van nationaal belang. Het
stelt digitale geo-informatie als dataservices en bestanden beschikbaar. PDOK is tot
stand gekomen door een samenwerking tussen de Dienst voor het kadaster en de openbare
registers, de toenmalige ministeries van Infrastructuur en Milieu en Economische Zaken,
Rijkswaterstaat en Geonovum. De basis van deze keuzes is opgenomen in de GAS, gebaseerd
op best-practices in het stelsel van basisregistraties en de wensen van de uitvoeringspraktijk.
Bij het verlenen van inzage moeten de in de catalogus vastgestelde definities in acht
worden genomen (artikel 12, tweede lid). Hierdoor bestaat een uniforme wijze van inzageverlening
en een goede aansluiting tussen wat aan de BRO wordt geleverd en wat voor informatie
eruit gehaald kan worden. De PDOK-diensten voldoen aan nationale en internationale
standaarden, waaronder de Nederlandse e-overheidstandaarden en de Europese INSPIRE-standaard.
Dat PDOK-diensten ook aan de Europese standaard moeten voldoen, is vastgelegd in artikel
12, derde lid, van deze regeling. Doordat ook aan de Europese standaard wordt voldaan,
worden de PDOK-diensten gebruikt in de communicatie met de instellingen van de Europese
Unie.
Tevens bevat de regeling uitzonderingen op de beschikbaarheid van gegevens. De in
artikel 13 bedoelde gegevens zullen niet voor het algemene publiek inzichtelijk zijn.
Bepaalde informatie is vanwege de gevoelige en vertrouwelijke aard slechts voor bronhouders
(bestuursorganen) toegankelijk via een beveiligde digitale koppeling. Onderzoeken
naar de ondergrond kunnen zeer vertrouwelijk van aard zijn. Hier kan het bijvoorbeeld
gaan om gegevens die een gevaar vormen voor de nationale veiligheid. Denk aan onderzoeken
die samenhangen met de bouw of instandhouding van vitale infrastructuur (opslag en
distributie van energie, olie, gas, maar ook waterkeringen of nucleaire installaties).2 In artikel 24, tweede lid, van de Wet bro is aangegeven dat artikel 10 van de Wet
openbaarheid van bestuur (Wob) van overeenkomstige toepassing is op het verlenen van
inzage in en het op verzoek verstrekken van gegevens. Dat betekent dat op bepaalde
gronden gegevens niet openbaar gemaakt hoeven worden. Hierbij is overigens ook de
Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie (Implementatiewet
Inspire) van belang, waaraan invulling is gegeven in artikel 24, tweede lid, onderdelen
a en b, van de Wet bro. Deze laatste onderdelen perken de mogelijke gronden voor afscherming
van gegevens voor bepaalde diensten in.
De bronhouders zullen een afweging maken of op bepaalde gegevens één van de gronden
voor afscherming uit artikel 10 van de Wob van toepassing is en welke gegevens op
grond van artikel 24, tweede lid, van de Wet bro in aanmerking komen voor het niet
openbaar maken ervan. Op deze wijze is het in beginsel aan de bronhouders zelf om
aan te geven in welke gegevens uit de BRO geen inzage moet worden verleend of welke
gegevens niet zouden moeten worden verstrekt. Bronhouders maken daarbij inzichtelijk
waarom verstrekking van gegevens achterwege moet blijven, zodat die grond ook bij
TNO bekend is en kan worden toegepast bij het afschermen van de desbetreffende gegevens.
Hierop worden ook de digitale processen van de BRO ingericht.
De bedoelde uitzonderingen op openbaarmaking gelden niet voor bestuursorganen die
hun eigen gegevens of de in hun naam aangeleverde gegevens willen inzien via een beveiligde
digitale koppeling. Bestuursorganen dienen onbeperkt toegang te hebben tot deze gegevens
in de BRO om daarvan optimaal gebruik te kunnen maken. Aangezien zij deze informatie
reeds kennen (bijvoorbeeld, zij kennen de namen van de opdrachtnemers), levert dit
geen problemen zoals hiervoor genoemd op ten aanzien van de openbaarheid. Ondernemingen
of rechtspersonen die in naam van bestuursorganen gegevens hebben geleverd, kunnen
alleen de gegevens inzien die ze zelf hebben geleverd, en niet de andere gegevens
van andere bedrijven of andere bestuursorganen.
Wat betreft de overige gegevens kan de inzage en verstrekking niet altijd via internet
of op gedigitaliseerde en geautomatiseerde wijze plaatsvinden. De ervaring van TNO
met het loket van de Registratie Data en Informatie Ondergrond (DINO-loket) heeft
geleerd dat naast geautomatiseerde verstrekking ook op verzoek van een potentiële
afnemer op een andere wijze kan geschieden, bijvoorbeeld op papier of via digitale
gegevensdragers. Hiervoor zullen doorgaans extra kosten worden gemaakt, die de afnemer
in dat geval dient te vergoeden (artikel 25, tweede lid, van de Wet bro). In deze
regeling zijn voor het berekenen van die kosten in artikel 14 standaardtarieven vastgesteld,
naar analogie met de basisregistratie kadaster (thans artikel 27 van de Tarievenregeling
Kadaster).
3. Verhouding tot bestaande regelgeving
Met de onderhavige regeling is aangesloten bij het stelsel van basisregistraties.
Er is aansluiting gezocht bij de andere basisregistraties op het terrein van de geo-informatie,
de basisregistratie adressen en gebouwen, de basisregistratie grootschalige topografie
en de basisregistratie kadaster. De basisregistratie ondergrond is de laatste te implementeren
registratie binnen het stelsel en kan daarmee worden afgestemd op de laatste ontwikkelingen
binnen dat stelsel.
Artikel 14 van de onderhavige regeling met betrekking tot de verschuldigde vergoeding
voor het verstrekken van gegevens anders dan door middel van internet of anders dan
op digitale of geautomatiseerde wijze sluit aan op wat is bepaald voor het ‘uitvoeren
van andere werkzaamheden’ – waaronder dus het verstrekken van gegevens anders dan
door middel van het internet – in artikel 27 van de Tarievenregeling Kadaster.
4. Gevolgen
Ten aanzien van het Besluit bro en deze regeling heeft een toetsing van de gevolgen
voor de administratieve lasten voor bedrijven plaatsgehad. In de toelichting bij het
Besluit bro zijn de resultaten van dit onderzoek beschreven, waarnaar hier wordt verwezen.
Twee punten uit dit onderzoek zijn in het bijzonder relevant voor de onderwerpen uit
deze regeling. Ten eerste is gebleken dat zowel de softwarebedrijven als de sondeer-
en boorbedrijven de voorgenomen standaardisatie door de nieuwe gegevensstandaard,
beschreven in de catalogus (artikel 14 van deze regeling), toejuichen. Ten tweede
werd geconcludeerd dat de kosten relatief en in relatie tot de verwachte opbrengsten
beperkt zijn. De bedrijven dienen wel in de standaardisatie te investeren, maar de
verwachte kwaliteitsslag wordt door de meeste bedrijven noodzakelijk geacht.
Een belangrijke pijler in het kader van verlaging van administratieve lasten is het
inzetten van het bronhouderportaal. Het bronhouderportaal zorgt er namelijk voor dat
de betrokken bronhouders en hun opdrachtnemers worden gefaciliteerd in het leveren
van gegevens. Door dit centraal te organiseren en voorzieningen ter beschikking te
stellen, bespaart dat kosten voor de bestuursorganen en hun opdrachtnemers en zorgt
het voor uniformiteit in de levering door het bedrijfsleven namens bestuursorganen
(via één loket). Het portaal bevat onder andere een functionaliteit voor het bedrijfsleven
om met een zo eenvoudig mogelijk proces (met zo eenvoudig mogelijke handelingen) de
gegevens aan te leveren.3 Hiermee wordt aansluiting gezocht bij de voor veel bedrijven bekende huidige praktijk
van het aanleveren van gegevens aan het DINO-loket.
5. Advisering en consultatie
Het ontwerp van de regeling is bestuurlijk geconsulteerd bij de leden van het Programmastuurgroep
BRO4. Daaronder vallen onder meer de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal
Overleg, de Unie van Waterschappen en Bouwend Nederland.
De inhoud van deze regeling en met name de catalogus is ten behoeve van het implementatieproces
bij de betrokken overheden, bedrijven en andere stakeholders bekendgemaakt en is met
hen afgestemd. Daarbij is een afzonderlijk consultatieproces doorlopen voor de catalogus.
De onderdelen van de catalogus voor het geotechnisch sondeeronderzoek, de bodemkundige
boormonsterbeschrijving en de grondwatermonitoringput zijn in januari en februari
van 2017 afzonderlijk via internet (op https://bro.pleio.nl/) geconsulteerd.
Ook uit het onderzoek naar de bedrijfseffecten, genoemd in paragraaf 3, kwam naar
voren dat er binnen de branche voldoende draagvlak is voor de nieuwe gegevensstandaarden
die zijn opgenomen in de catalogus.
Voor burgers, bedrijven, provincies en gemeenten vloeien uit deze regeling geen belangrijke
gevolgen voort, anders dan de eisen en standaarden voor de registratie van gegevens
die de catalogus met zich meebrengen. De regeling brengt evenmin ingrijpende veranderingen
teweeg in de rechten en plichten van burgers en bedrijven en heeft ook geen ingrijpende
gevolgen voor de uitvoeringspraktijk. Daar de catalogus ook reeds afzonderlijk is
geconsulteerd, is afgezien van (nadere) internetconsultatie. Dat is in lijn met het
kabinetsstandpunt inzake internetconsultatie.5
6. Notificatie van technische voorschriften aan de Europese Commissie
De artikelen 2, 11 en 12 van deze regeling, in samenhang met de bij de regeling behorende
bijlagen I en II, bevatten mogelijk technische voorschriften in de zin van de richtlijn
(EU) nr. 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende
een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende
de diensten van de informatiemaatschappij (PbEU 2015, L 241). Met het oog hierop is
in artikel 15 van de regeling een bepaling van wederzijdse erkenning opgenomen, waarmee
wordt voorkomen dat er een handelsbelemmering ontstaat.
De ontwerpregeling is op 17 augustus 2017 voorgelegd aan de Europese Commissie (notificatienummer
2017/0387/NL) ingevolge artikel 5, eerste lid, van de hiervoor bedoelde richtlijn.
De standstillperiode is geëindigd op 20 november 2017. De Europese Commissie heeft
geen opmerkingen gemaakt.
7. Inwerkingtreding
De inwerkingtreding vindt plaats op 1 januari 2018. De inwerkingtreding van de onderhavige
regeling is daarmee gekoppeld aan de inwerkingtreding van de Wet bro en het Besluit
bro, die op dezelfde datum grotendeels in werking treden, zoals is bepaald bij koninklijk
besluit. De wet, het besluit en de regeling moeten voor een goede werking van de BRO
op hetzelfde moment in werking treden. Omdat deze regeling onlosmakelijk verbonden
is met de Wet bro en het Besluit bro, wordt afgeweken van de systematiek van vaste
verandermomenten als bedoeld in aanwijzing 174 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.6
ARTIKELSGEWIJS DEEL
Artikel 1
Artikel 1 van deze regeling bevat begripsomschrijvingen. Deze spreken voor zich en
behoeven geen verdere toelichting. Voor definities van andere begrippen, zoals Organisatie7 en brondocument, wordt verwezen naar de Wet bro.
Artikel 2 en bijlage I
De GAS en PSA zijn in artikel 2 vastgesteld als bijlage bij deze regeling, omdat ze
kaders en richtlijnen bevatten voor de technische en de administratieve inrichting
van de BRO. Deze kaders en richtlijnen geven daarnaast vorm en inhoud aan de uit te
voeren controle door de Minister (artikel 8 van de Wet bro) en de kwaliteitscontrole
van het bronhouderportaal (artikel 10 van deze regeling).
Artikel 3
Artikel 3 schrijft voor dat bij de administratieve inrichting van de BRO ervoor moet
worden gezorgd dat de processen ter uitvoering van de verplichtingen die bij of krachtens
de wet op de beheerder rusten op een zorgvuldige, transparante, consistente en gebruiksvriendelijke
wijze zijn vormgegeven. Dit artikel richt zich weliswaar op de BRO als zodanig, maar
het is de beheerder ervan (TNO) die eraan uitvoering zal moeten geven. De kwaliteit
van de processen kan als maatstaf worden gezien voor de kwaliteit van de gegevenshuishouding
van TNO in de toekomst. Als de processen goed zijn georganiseerd, leidt dat tot een
geringere kans op fouten en krijgen de gegevens op termijn een hogere kwaliteit.
Hierbij gaat het in ieder geval om de volgende processen, die ook zijn beschreven
in de PSA:
-
1. Besturende processen (monitoren en rapporteren);
-
2. Primaire processen (leveren, melden, onderzoeken, gebruiken);
-
3. Ondersteunende processen (beheren BRO systemen en IMBRO-standaarden).8
Artikel 4
Artikel 4 schrijft voor dat bij de technische inrichting van de BRO een uitwijkconfiguratie
beschikbaar is en dat van de in de BRO opgenomen gegevens iedere werkdag een back-up
wordt gemaakt. Deze voorzieningen strekken ertoe om ook in geval van een calamiteit
de continuïteit van de BRO te waarborgen. De voorgeschreven frequentie voor het maken
van de back-up – iedere werkdag – betekent feitelijk dat de gegevens zoals die één
werkdag geleden luidden de volgende werkdag moeten kunnen worden gereconstrueerd.
Artikel 5
De bepaling van artikel 5 is opgenomen om te zorgen dat voldoende aandacht wordt besteed
aan de bescherming van in de BRO opgenomen gegevens, in het bijzonder persoonsgegevens.
De maatregelen die worden genomen (door TNO), moeten in ieder geval voldoen aan het
Besluit voorschrift informatiebeveiliging rijksdienst 2007, het Besluit Voorschrift
Informatiebeveiliging Rijksdienst Bijzondere Informatie 2013 (VIRBI 2013) en de Wet
bescherming persoonsgegevens. Vanaf 25 mei 2018 is de Verordening (EU) 2016/679 van
het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van
natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende
het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene
verordening gegevensbescherming) (PbEU 2016, L 119) van toepassing. Vanaf die datum
zullen de verordening en de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming
gelden als de kaders waarbinnen maatregelen ter bescherming van persoonsgegevens moet
worden genomen.
Artikel 6
In dit artikel is bepaald dat de controle als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van
de Wet bro uit twee delen kan bestaan. Er is in ieder geval altijd sprake van een
primaire controle. Dat is de uitgebreide controle op alle punten die in artikel 7
van de regeling zijn aangegeven. Er kan worden geconstateerd dat er tekortkomingen
zijn ten aanzien van de adequate uitvoering van de Wet bro en de daarop berustende
bepalingen. Als dat het geval is, is het in de controle-/auditpraktijk gebruikelijk
een hercontrole te doen, om te zien of de tekortkomingen binnen een afzienbare termijn
ook afdoende zijn of worden aangepakt. De hercontrole wordt eveneens tot de controle
gerekend.
Het bovenstaande betekent dat de controle pas na de hercontrole is voltooid; pas daarna
zal publicatie van de resultaten van de controle (neergelegd in het primair controlerapport
en het hercontrolerapport) plaatsvinden op de website met informatie van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op grond van artikel 8, tweede lid,
van de Wet bro.
Van TNO wordt verwacht dat zij bij de controle volledige medewerking zal verlenen
aan de controlerende partij. TNO is immers de organisatie die het feitelijk beheer
van de BRO voor haar rekening neemt en daarmee toegang geeft tot alle mogelijke aspecten
die gecontroleerd moeten worden. Om te zorgen dat de controle optimaal wordt uitgevoerd,
is medewerking van TNO dus cruciaal. Dat TNO meewerkt aan de controle is onderdeel
van de wettelijke taak die ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wet bro aan TNO
is gegeven om de LV BRO feitelijk te beheren.
Artikel 7
Het doel van de eerste stap in het controleproces, de primaire controle, is opgenomen
in artikel 8, eerste lid, van de wet en verder uitgewerkt in artikel 7, eerste lid,
van deze regeling. Het doel is het op systematische wijze toetsen of aan de bepalingen
van de wet en de daarop berustende bepalingen op adequate wijze uitvoering is gegeven.
Daarbij komen in ieder geval de opzet en het bestaan van maatregelen en procedures
die in de borging van de wettelijke eisen moeten voorzien en de werking van de getroffen
maatregelen en procedures aan de orde. Door het bekijken van deze maatregelen en procedures
wordt duidelijk in hoeverre TNO voldoet aan de bij of krachtens de Wet bro bepaalde
plichten, en waar mogelijk tekortkomingen zitten.
Het doel is dus vrij algemeen geformuleerd om te zorgen dat deze vele aspecten kan
beslaan. In het tweede lid vindt een nadere concretisering plaats met elementen die
in ieder geval worden bekeken bij de primaire controle. Dit betreft in ieder geval
vier kernpunten die van belang zijn voor de uitvoering van de wet: de organisatie
zelf, de afstemming van de besluitvorming met het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, de processen, de systemen en de gegevens in de basisregistratie.
Daarnaast wordt aandacht besteed aan de verwerking van persoonsgegevens: dat moet
goed en in lijn met de Wet bescherming persoonsgegevens gebeuren. Tot slot is het
van belang dat bezien wordt in hoeverre gebruikgemaakt wordt van de mogelijkheid van
gegevensverstrekking waarvoor een vergoeding verschuldigd is op grond van artikel
14 van de regeling. Daarmee kan worden bezien of de informatie voldoende vrij toegankelijk
is en TNO niet teveel wordt geconfronteerd met verzoeken om afzonderlijk tegen betaling
gegevens te leveren.
Artikel 8
Als de primaire controle is afgerond, maakt de controlerende partij daarvan een rapport
op. Dat rapport is aangeduid als het primair controlerapport, aldus artikel 8, eerste
lid. Op hoofdlijnen bevat het rapport drie zaken, te weten een beschrijving van de
aanpak van de primaire controle, een beschrijving van de constateringen en een oordeel
met aanbevelingen. Bij de beschrijving van de resultaten van de primaire controle
wordt in ieder geval aangesloten bij de in artikel 7, tweede lid, genoemde elementen
die aan de orde komen bij de primaire controle. Zo wordt inzichtelijk dat alle elementen
de revue zijn gepasseerd.
Het tweede en derde lid beschrijven de procedure rond het opstellen en vaststellen
van het primair controlerapport. De controlerende partij heeft in totaal één maand
de tijd om na de primaire controle het rapport, waarvan de geconstateerde feiten zijn
bevestigd door TNO, vast te stellen en aan de Minister te zenden. Daartoe stuurt zij
binnen één week na de primaire controle het primair controlerapport aan TNO. TNO wordt
daarbij in de gelegenheid gesteld de geconstateerde feiten in een gesprek te bevestigen.
Door geconstateerde feiten en tekortkomingen tijdens het (audit)gesprek op te schrijven
en gezamenlijk te ondertekenen, kunnen discussies achteraf worden voorkomen. Tijdens
het gesprek kunnen ook conclusies worden gedeeld. Bij voorkeur wordt het rapport zo
snel mogelijk bevestigd door TNO en wordt het vervolgens vastgesteld; dit zal in de
praktijk maximaal twee weken duren. Als het rapport is vastgesteld, wordt het naar
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en TNO gestuurd.
Artikel 9
Het kan zijn dat uit de primaire controle blijkt dat er tekortkomingen zijn ten aanzien
van de adequate uitvoering van het bij of krachtens de Wet bro (of de Wet bescherming
persoonsgegevens) bepaalde. In dat geval is het nodig dat binnen afzienbare tijd maatregelen
worden genomen door TNO. Om te zorgen dat maatregelen ook daadwerkelijk worden genomen
en de Minister hiervan op de hoogte wordt gesteld, dient TNO in een dergelijk geval
binnen één maand na de vaststelling van het primair controlerapport een verbeterrapport
op te stellen. Daarin wordt beschreven welke maatregelen in die periode naar aanleiding
van de geconstateerde tekortkomingen zijn genomen. De Minister krijgt het verbeterrapport
onverwijld na de vaststelling toegestuurd, aldus het tweede lid.
Als de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het verbeterrapport
heeft ontvangen, zal opnieuw de(zelfde) controlerende partij ingeschakeld worden.
Die zal op basis van het verbeterrapport een hercontrole uitvoeren. Bij die hercontrole
zal alleen worden gekeken naar de eerder geconstateerde tekortkomingen en de genomen
maatregelen, om te bezien of die maatregelen afdoende zijn. Het doel van de hercontrole
is daarmee hetzelfde als van de primaire controle, alleen is de reikwijdte beperkter.
Het vierde lid bepaalt dat de resultaten van de hercontrole eveneens worden vastgelegd
in een rapport, te weten het hercontrolerapport.
In het vijfde lid is artikel 8, tweede en derde lid, van overeenkomstige toepassing
verklaard op het hercontrolerapport. Er is geen reden om voor dat rapport een andere
procedure te doorlopen.
Artikel 10
In artikel 10 is bepaald dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
het in het algemeen deel van de toelichting besproken bronhouderportaal beschikbaar
stelt om brondocumenten te leveren. Dit bespaart de bestuursorganen en bedrijven een
deel van de benodigde middelen om een eigen infrastructuur daarvoor op te zetten.
Voor de bedrijven die in opdracht van bestuursorganen leveringen aan de LV BRO zullen
doen, houdt dit nog wel enige inspanning (en dus kosten) in, maar gelet op de ervaring
die de meeste van deze opdrachtnemers hebben met levering aan het huidige DINO-loket,
wordt verwacht dat deze kosten beperkt zullen blijven.
Aan het bronhouderportaal zijn vanzelfsprekend ook kwaliteitseisen verbonden. Deze
eisen zijn opgenomen in de GAS en de PSA, genoemd in artikel 2. Die documenten en
het daarin opgenomen kwaliteitsregime is dus ook van toepassing op het bronhouderportaal.
Voor de duidelijkheid wordt hier nog vermeld dat waar wordt gesproken over ‘ondernemingen’
het gaat om opdrachtnemers in een privaatrechtelijke relatie. Deze opdrachtnemers
van bronhouders, in welke hoedanigheid dan ook, moeten ook toegang hebben tot het
bronhouderportaal om gegevens aan de LV BRO te kunnen leveren.
Artikel 11 en bijlage II
Artikel 11 regelt de vaststelling van de catalogus van de BRO. Bijlage II bij de regeling,
de zogeheten catalogus, specifiek de Basisregistratie Ondergrond (BRO) Catalogus,
definieert per registratieobject dat in de BRO de in hoofdstuk 3, paragraaf 2, van
de Wet bro genoemde gegevens moeten worden opgenomen. De catalogus bestaat uit verschillende
onderdelen (één per registratieobject). Voor deze tranche zijn de onderdelen Geotechnisch
sondeeronderzoek, Booronderzoek Bodemkundig Boormonsterprofiel, Grondwatermonitoringput
vastgesteld (later volgt nog het onderdeel Mijnbouwwetvergunning). In de catalogus
worden tevens kwaliteitseisen gesteld waaraan gegevens moeten voldoen. Op grond van
artikel 17, tweede lid, van de Wet bro moeten de bronhouders de in de BRO op te nemen
gegevens leveren overeenkomstig de gegeven definities. De catalogus is ook gepubliceerd
op het internet op de website www.basisregistratieondergrond.nl.
Artikelen 12 en 13
In artikel 12 wordt de wijze geregeld van inzage verlenen in gegevens uit de BRO,
het register brondocumenten en het register inzake meldingen modellen. In artikel
13 van de onderhavige regeling wordt nader invulling gegeven aan de mogelijkheid van
artikel 24, tweede lid, van de Wet bro om bepaalde gegevens niet openbaar te maken.
Hieraan is reeds aandacht besteed in paragraaf 2.5 van het algemeen deel van deze
toelichting.
Artikel 14
In artikel 14 is gebruikgemaakt van de mogelijkheid die artikel 25, tweede lid, van
de Wet bro biedt om tarieven vast te stellen voor verstrekking van gegevens anders
dan door middel van het internet of op digitale of geautomatiseerde wijze. Het is
rechtvaardig hiervoor een tarief in rekening te brengen, aangezien het verstrekken
anders dan via het internet of op digitale of geautomatiseerde wijze meer inzet van
middelen vereist. Bij de uitwerking is aansluiting gezocht bij artikel 27 van de Tarievenregeling
Kadaster.
Het verschuldigd zijn van een bepaald tarief is beperkt tot enkel het verstrekken
van gegevens anders dan op digitale en geautomatiseerde wijze. Als gegevens dus niet
via het internet, maar wel digitaal en geautomatiseerd worden verstrekt, is nog steeds
geen tarief verschuldigd. De kosten voor digitale en geautomatiseerde verstrekking
zijn namelijk relatief beperkt.
De tarieven die verschuldigd zijn, worden berekend per kwartier of een gedeelte daarvan.
De hoogte van het tarief is afhankelijk van de expertise van de medewerker die nodig
is om de gegevens te verstrekken. In beginsel zal de inzet van een administratief
medewerker voldoende zijn; zonder nadere motivatie is dus het tarief per kwartier
van de administratief medewerker van toepassing.
Bovenop het tarief is een gebruiker ook altijd de kostprijs verschuldigd voor de middelen
die worden gebruikt om gegevens te verstrekken, aldus het tweede lid. Denk hierbij
bijvoorbeeld aan een USB-stick die aan een gebruiker wordt gestuurd met de gegevens
waarom die heeft verzocht.
Deze tarieven zullen worden aangepast als daaraan behoefte bestaat vanuit TNO, die
kan aantonen dat significant meer of minder kosten met de desbetreffende werkzaamheden
gemoeid zijn, of als een wijziging van artikel 27 van de Tarievenregeling Kadaster
daartoe aanleiding geeft.
Artikel 15
Dit artikel bevat een zogeheten bepaling van wederzijdse erkenning. Op de achtergrond
hiervan is reeds in paragraaf 6 van het algemeen deel van de toelichting ingegaan.
Artikel 16
Zie voor een toelichting op de inwerkingtreding van de onderhavige regeling paragraaf
7 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel 17
Voor deze regeling is een citeertitel gekozen die aansluit bij de citeertitel van
de wet en het besluit. Op die manier is duidelijk dat sprake is van een eenheid van
regels ten aanzien van de BRO.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren