TOELICHTING
1 Algemeen
1.1 Inleiding
Met onderhavige regeling, de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs
2017, treedt een nieuwe regeling in werking en wordt de huidige regeling die geldt
voor de fusietoets ingetrokken. Met de nieuwe regeling wordt uitvoering gegeven aan
de aanpassing van de fusietoets voor het funderend onderwijs en beroepsonderwijs en
volwasseneneducatie (hierna: beroepsonderwijs) volgens de kaders die zijn geschetst
in de Kamerbrief over de fusietoets.1 Een deel van de uitgangspunten van de oorspronkelijke regeling wordt overgenomen
in de nieuwe regeling en ook het kader dat door de sectorwetten voor de fusietoets
is gegeven, blijft ongewijzigd. De nieuwe regeling heeft geen gevolgen voor het hoger
onderwijs. In paragraaf 1.3 wordt uiteengezet wat er verandert na inwerkingtreding
van de nieuwe regeling.
Achtergrond van de Wet fusietoets in het onderwijs
In 2011 is de Wet fusietoets in het onderwijs in werking getreden. Aanleiding voor
deze wet waren de signalen over de nadelige gevolgen van schaalvergroting in het onderwijs
en de behoefte om de menselijke maat in het onderwijs beter te borgen. Met de Wet
fusietoets werden twee instrumenten van kracht om de keuzevrijheid en legitimiteit
te borgen bij een fusie tussen scholen, schoolbesturen en instellingen in het onderwijs:
de fusie-effectrapportage en de fusietoets.
Fusie-effectrapportage:
Sinds de inwerkingtreding van de Wet fusietoets in het onderwijs geldt voor alle fusies
in het onderwijs een verplichte fusie-effectrapportage (hierna: FER) en instemmingsrecht-
of adviesrecht van de medezeggenschap met deze rapportage. Met de FER wordt er in
de eerste plaats voor gezorgd dat alle belanghebbenden een stem hebben in een transparant
afwegingsproces. De FER geeft inzicht in de motieven, doelen en effecten van de fusie.
Verder moet uit de FER blijken of een zorgvuldig proces is doorlopen.
Fusietoets:
Sinds de inwerkingtreding van de Wet fusietoets in het onderwijs2 is goedkeuring van de minister een vereiste voor een groot deel van de institutionele
en bestuurlijke fusies in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs en voor alle
fusies in het (voortgezet) speciaal onderwijs, beroepsonderwijs en hoger onderwijs.
Wettelijk is bepaald dat de minister zich laat adviseren inzake de goedkeuring door
een onafhankelijke adviescommissie. Op dit moment wordt de advisering aan de minister
omtrent fusies in alle sectoren behalve het hoger onderwijs uitgevoerd door de Adviescommissie
fusietoets in het onderwijs (hierna: CFTO). Overigens is bij wet bepaald dat niet
voor alle fusies in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs goedkeuring van de
minister vereist is.
De externe beoordeling van fusievoornemens door de minister gebeurt in het licht van
zijn verantwoordelijkheid voor het stelsel. De eerste verantwoordelijkheid ligt steeds
bij de betrokkenen zelf: de besturen, de leiding van scholen en onderwijsinstellingen
en, via de medezeggenschapsorganen, leraren, ouders, leerlingen en studenten.
Achtergrond van Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs
In de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs van 2011 is nadere invulling
gegeven aan de Wet fusietoets in het onderwijs. De regeling bestaat uit algemeen verbindende
voorschriften en beleidsregels. In de regeling is onder andere vastgelegd: in welke
situaties de noodzaak tot advisering ontbreekt en welke toetscriteria worden gehanteerd
bij de beoordeling van een toetsaanvraag. Als bijlagen bij de regeling zijn het aanvraagformulier
en het modelformulier voor de FER toegevoegd.
In 2014 is de regeling aangepast vanwege leerlingendaling in het onderwijs. Door leerlingendaling
komt de organiseerbaarheid en continuïteit van het onderwijs in krimpgebieden onder
druk te staan en zijn fusies soms noodzakelijk om een toegankelijk en kwalitatief
goed onderwijsaanbod te garanderen. Er is daarom in 2014 bepaald dat in geval van
ernstige krimp (meer dan 15% leerlingendaling in vijf jaar tijd) of wanneer de fusie
noodzakelijk is om een school open te kunnen houden, de noodzaak tot advisering door
de CFTO ontbreekt. Deze bepalingen worden in de nieuwe regeling overgenomen.
1.2 Aanleiding voor de nieuwe regeling
Wetsevaluatie
In 2015 is de Wet fusietoets in het onderwijs geëvalueerd,3 zoals aangekondigd bij inwerkingtreding van de wet in 2011.4 Uit de wetsevaluatie komt onder meer naar voren dat de fusietoets een preventieve
werking heeft op verdere schaalvergroting, maar tegelijkertijd sommige besturen afschrikt
wanneer fusie wel wenselijk is (met het oog op de continuïteit, doelmatigheid en kwaliteit
van het onderwijs). De onderzoekers adviseren daarom de fusietoets te behouden, maar
deze zo in te richten, dat deze zich meer richt op fusies die een risico vormen voor
de keuzevrijheid. Zij adviseren ook om bij de uitvoering van de fusietoets in het
beroepsonderwijs beter aan te sluiten op de Wet macrodoelmatigheid omdat er in die
sector met zowel de CFTO als de Commissie Macrodoelmatigheid MBO (hierna: CM MBO)
twee commissies met een overlappend en verwant aandachtsterrein zijn.
Veldraadpleging
De uitkomsten van de wetsevaluatie waren begin 2016 aanleiding voor een nadere veldraadpleging
onder belanghebbenden uit het basisonderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs.
In deze veldraadpleging is verkend welke aanpassingen de verschillende betrokkenen
(bestuurders, docenten, studenten en ouders) opportuun achtten. De meeste deelnemers
aan de veldraadpleging staan achter een vorm van toetsing van fusies. Zij vinden het
belangrijk dat een buitenstaander meekijkt of een fusie voldoende draagvlak kent en
of het fusieproces correct is doorlopen. Daarbij meenden zij ook dat als er op lokaal
niveau draagvlak is voor de fusie, dit gegeven leidend zou moeten zijn bij de beoordeling
van de aanvraag voor goedkeuring van een fusie.
Een nieuwe regeling voor de fusietoets
Op grond van zowel de wetsevaluatie als de veldraadpleging zijn de contouren voor
een aanpassing van de fusietoets geschetst in een brief aan de Kamer.5 De voorstellen uit de Kamerbrief krijgen hun beslag in onderhavige regeling. De belangrijkste
wijziging bestaat eruit dat in het funderend onderwijs fusies die gezien hun omvang
of marktpositie geen risico vormen voor de ‘daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod’
niet langer het volledige toetstraject hoeven te doorlopen. In deze gevallen is er
sprake van een lichte toets. Hieronder zal nader toegelicht worden welke fusies dit
betreft. Aan de hand van objectieve getalscriteria wordt bepaald wanneer sprake is
van een lichte toets. De sectorwetten zelf blijven op het punt van de fusietoets ongewijzigd,
omdat de invulling van het wettelijk kader voornamelijk in lagere wet- en regelgeving
geschiedt. Het kader voor de fusietoets dat in de sectorwetten wordt gegeven blijft
ongewijzigd.
1.3 De nieuwe regeling op hoofdlijnen
De in paragraaf 1.2 geschetste aanpak in de fusietoets betekent een aanpassing in
de structuur van de huidige Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs.
Vanwege de overzichtelijkheid, en omdat er sprake is van introductie van een voor
een deel nieuw, versoepeld systeem, is er voor gekozen de regeling opnieuw vast te
stellen. De belangrijkste wijzigingen, maar ook zaken die juist niet veranderen worden
hieronder nader toegelicht. Een meer gedetailleerde beschrijving van de toepassing
van het nieuwe kader volgt in hoofdstuk 2 en de artikelsgewijze toelichting.
Funderend onderwijs: onderscheid lichte toets en inhoudelijke toets
In de Kamerbrief is aangegeven dat er voor fusies in het funderend onderwijs een onderscheid
komt tussen fusies die een lichte toets en een inhoudelijke toets doorlopen, waarbij
in het geval van een inhoudelijke toets advies van een onafhankelijke adviescommissie,
voor het funderend onderwijs is dat de CFTO, wordt ingewonnen. Voor fusies in het
funderend onderwijs die wat betreft omvang (aantal leerlingen en marktpositie) onder
onderstaande kwantitatieve grenzen blijven, wordt door de minister ten aanzien van
de goedkeuring geen advies gevraagd bij de CFTO. Het gaat daarbij om de volgende gevallen
(zie ook paragraaf 2.2 en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4):
-
• Een institutionele fusie in het voortgezet onderwijs waarbij sprake is van:
-
1. 1.000 leerlingen of minder van dezelfde schoolsoort;
-
2. 2.000 leerlingen of minder van twee schoolsoorten; of
-
3. 3.000 leerlingen of minder van drie of meer schoolsoorten.
-
• Een bestuurlijke fusie in het basisonderwijs van maximaal 30 scholen en bestuurlijke
fusies in het voortgezet onderwijs van maximaal 10 scholen waarbij de marktpositie
na de fusie niet boven de 50% marktaandeel komt (dit geldt voor het basisonderwijs
en het voortgezet onderwijs), of in het geval van een zeer sterk stedelijke gemeente
niet boven de 35% marktaandeel komt (dit geldt alleen voor het basisonderwijs);
-
• Een bestuurlijke fusie in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs die een beperkte
verschuiving in het bestuurlijk landschap met zich meebrengt: wanneer een bestuur
met een enkele school (éénpitter) zich aansluit bij een groter bestuur of wanneer
na de fusie de gezamenlijke marktpositie maximaal 5 procentpunt hoger wordt. In de
eerste vijf jaar na de fusie kan voor volgende fusiebewegingen geen beroep meer worden
gedaan op deze bepaling.
Daarnaast blijven de bepalingen van kracht die in 2014 zijn toegevoegd en wordt door
de minister geen advies ingewonnen bij de CFTO ten aanzien van de goedkeuring wanneer
sprake is van ernstige leerlingendaling (15% of meer in vijf jaar tijd) of sprake
is van een directe bedreiging van de continuïteit (artikel 4, eerste lid). Voor bestuurlijke
fusies waarmee beoogd wordt een samenwerkingsbestuur te vormen, geldt een afwijkend
toetstraject. Zie daarvoor paragraaf 4.2.
Altijd inhoudelijke toetsing in het (voortgezet) speciaal onderwijs
Voor het (voortgezet) speciaal onderwijs geldt dat het gaat om een relatief klein
aantal scholen met specifieke expertise om onderwijs te bieden aan leerlingen die
extra ondersteuning nodig hebben. Vanwege dit specifieke karakter en de noodzaak om
bij een fusie expertise te borgen geldt dat alle fusies in het (voortgezet) speciaal
onderwijs inhoudelijk getoetst worden door de CFTO.
Altijd inhoudelijke toetsing in het beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
In het beroepsonderwijs worden in principe alle fusieaanvragen inhoudelijk getoetst.
Dit met het oog op het relatief geringe aantal instellingen. Landelijk zijn er 66
bekostigde instellingen die middelbaar beroepsonderwijs verzorgen (roc’s, vakinstellingen
en aoc’s). Tevens is er een groot aantal unieke opleidingen in het beroepsonderwijs,
waardoor ook fusies van beperkte omvang kunnen leiden tot substantiële verschuivingen
in het (regionale) opleidingenaanbod. Dat neemt niet weg dat ook in deze sector goede
redenen kunnen zijn voor fusie. Fusies in het middelbaar beroepsonderwijs worden daarom
ook niet op voorhand uitgesloten, maar gezien het speelveld zijn er ook goede redenen
om de effecten van iedere fusiebeweging in het beroepsonderwijs zorgvuldig en inhoudelijk
te toetsen. Iedere fusie zal op zijn merites beoordeeld worden door de CM MBO en gewogen
worden binnen de specifieke context waarbinnen de fusie zich voor doet.
Integraal afwegingskader voor het advies
Voor fusies in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs die wel het volledige toetstraject
doorlopen en alle fusies in het (voortgezet) speciaal onderwijs en beroepsonderwijs
gaat een nieuw toetskader gelden. Het uitgangspunt bij de beoordeling van fusies die
inhoudelijk getoetst worden – fusies waarvoor onder de in te trekken regeling een
significante belemmering werd verondersteld – verandert van ‘nee tenzij’ naar een
integrale maatwerktoets. Het gaat dan om een integrale afweging van keuzevrijheid
en diversiteit in het onderwijs, om bestuurlijk maatwerk en niet zoals tot nu toe
het geval was om een ingekaderde afweging van ‘nee, tenzij er rechtvaardigingsgronden
voor een significante belemmering zijn’. De adviezen van de CFTO zullen door deze
integrale afweging zwaarder gaan wegen voor de beslissing van de minister. Maar door
het integrale afwegingskader wordt meer recht gedaan aan de context waarbinnen een
fusiebeweging zich voordoet.
De CFTO en CM MBO wordt dan ook gevraagd om verschillende aspecten van de fusie in
samenhang te beoordelen. De adviescommissie beoordeelt aan de hand van een aantal
aspecten of de noodzaak om te fuseren opweegt tegen de gevolgen van de fusie voor
de betrokkenen. Die aspecten zijn: de regionale context, waaronder leerlingendaling,
de variatie en bereikbaarheid van het onderwijsaanbod, doelmatigheid, kwaliteit van
het onderwijs, de menselijke maat en draagvlak voor de fusie (zie voor een nadere
toelichting per sector hoofdstuk 3).
Dit integraal afwegingskader vervangt voor genoemde sectoren de huidige systematiek
waarbij sprake is van aannemelijke rechtvaardigingsgronden. Op deze manier wordt de
ruimte gegeven om de positieve en negatieve gevolgen van de fusie voor betrokkenen
en de omgeving in zijn geheel mee te laten wegen en op grond daarvan tot een samenhangend
oordeel te komen over het fusievoornemen. De commissie behoudt daarbij de mogelijkheid
om negatief te adviseren op grond van een kwantitatief criterium. Aangezien in de
sectorwetten is bepaald dat de minister goedkeuring aan de fusie alleen kan onthouden
wanneer sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie
van het onderwijsaanbod, zal de adviescommissie bij een negatief advies moeten onderbouwen
waarom naar haar oordeel, alles afwegende, sprake is van een significante belemmering
van de variatie in het onderwijsaanbod.
Aanpassing fusie-effectrapportage
Uit de wetsevaluatie fusietoets en de veldraadpleging is gebleken dat de FER een nuttig
en onmisbaar instrument is om de zorgvuldigheid van het fusieproces te bewaken. Daarom
zal de FER de hoeksteen blijven van het fusieproces. Het maken van een FER blijft
verplicht voor alle fusies in het onderwijs. Wel worden enkele aanpassingen doorgevoerd:
-
• Om te beginnen krijgt de FER een indeling die beter aansluit op de volgordelijke stappen
in het fusieproces. Op deze manier kan de FER beter dienst doen als leidraad voor
de fusie;
-
• De vragen worden vervangen door onderwerpen die in ieder geval behandeld worden en
daarmee is het modelformulier tegelijk een hoofdstukindeling voor de FER;
-
• Een aantal vragen wordt samengevoegd onder één onderwerp;
-
• Aan de FER worden twee onderdelen toegevoegd die in de ingetrokken FER niet (in deze
vorm) zijn opgenomen. Beide worden toegevoegd om de menselijke maat (zie daarvoor
paragraaf 3.2 en 3.3) duidelijker een plaats te geven in de FER. Het gaat om de onderdelen
3.1 en 3.2, die betrekking hebben op:
-
1) omvang en inrichting van de organisatie na de fusie, en
-
2) de overzichtelijkheid op locatieniveau.
Daarnaast is ervoor gekozen om niet langer verschillende modelformulieren te hanteren
voor het basisonderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs.
Het beroepsonderwijs en volwasseneneducatie heeft nog wel een eigen formulier, omdat
de terminologie in deze sector afwijkt en andere aspecten van belang zijn. Voor het
hoger onderwijs blijft de FER ongewijzigd.
Gelijktijdige aanpassing instellingsbesluiten
Tegelijk met de inwerkingtreding van deze regeling treden ook de gewijzigde instellingsbesluiten
in werking van de CFTO en de CM MBO. Met deze wijzigingen krijgt de CM MBO voortaan
de taak om de minister te adviseren bij fusies in het beroepsonderwijs en komt deze
taak voor de CFTO te vervallen. De Commissie doelmatigheid hoger onderwijs (hierna:
CDHO) blijft net als voorheen de adviescommissie voor fusies in het hoger onderwijs.
Hoger onderwijs
Zoals eerder aangegeven verandert er voor het hoger onderwijs na inwerkingtreding
van de regeling niets. Omdat de wetsevaluatie daar geen aanleiding toe gaf, is het
hoger onderwijs bij de veldraadpleging niet betrokken. De voorstellen in de Kamerbrief
hadden dan ook geen betrekking op het hoger onderwijs.
Evaluatie
Na een periode van twee jaar zal beoordeeld worden in hoeverre de doelstellingen uit
de Kamerbrief bereikt worden met deze wijzigingen. Daarbij zal ook een overzicht gemaakt
worden van het aantal fusies per sector waarvoor een aanvraag voor goedkeuring van
een fusie is ingediend en voor hoeveel van die aanvragen een lichte of een inhoudelijke
toets van toepassing was.
2. Lichte toets zonder advies
2.1 Wat wordt bedoeld met een lichte toets?
De verschillende sectorwetten, behalve de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk
onderzoek (WHW), bieden een grondslag om bij ministeriële regeling vast te leggen
wanneer de noodzaak tot advisering door een onafhankelijke adviescommissie ten aanzien
van de goedkeuring van een fusie ontbreekt. Wanneer een fusie wel toetsplichtig is,
maar geen advies wordt ingewonnen, wordt hier gesproken van een lichte toets. Bij
fusies waarop de lichte toets van toepassing is, wordt aan de hand van de FER beoordeeld
of het proces zorgvuldig is doorlopen en of de verschillende medezeggenschapsraden
hebben ingestemd met het voornemen tot fusie. Bij een positieve beoordeling van deze
twee aspecten verleent de minister goedkeuring aan de fusieaanvraag. Fusies die de
‘lichte toets’ doorlopen zullen zodoende sneller kunnen worden afgehandeld. Streven
is om binnen vier weken nadat de volledige aanvraag is ingediend een besluit te nemen.
Wanneer sprake is van een fusie waarbij de noodzaak tot advies ontbreekt op grond
van artikel 4, eerste, tweede en derde lid, kan de medezeggenschapsraad de CFTO vragen
om advies uit te brengen over de FER. Het verzoek aan de commissie vindt plaats voorafgaand
aan de verlening of de onthouding van de instemming. Deze taak van de CFTO bestaat
sinds 2014 en gaat met de inwerkingtreding van het gewijzigde Instellingsbesluit Adviescommissie
fusietoets ook gelden voor de nieuwe situaties waarin de noodzaak tot advisering ontbreekt
op grond van artikel 4 van de regeling.
2.2 Welke fusies komen in aanmerking?
Alleen fusies in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs komen in aanmerking voor
de lichte toets. Voor de andere sectoren geldt dat de aanvraag voor goedkeuring van
een fusie altijd voor advies naar de behandelende onafhankelijke adviescommissie wordt
doorgestuurd. Behalve in het hoger onderwijs kan de voorzitter van de adviescommissie
kan wel besluiten dat de noodzaak van de fusie evident is en dat om die reden geen
advies wordt uitgebracht.
In artikel 4, eerste, tweede en derde lid, van onderhavige regeling is vastgelegd
wanneer de noodzaak tot advisering ontbreekt in het funderend onderwijs. Het artikel
valt uiteen in twee categorieën:
-
1) De noodzaak tot advisering ontbreekt, omdat sprake is van ernstige leerlingendaling
of een directe bedreiging van de continuïteit van het onderwijs. Het gaat hier om
bepalingen die ook al bestonden onder de oude regeling. De bepalingen onder artikel
4, eerste lid, behoren tot deze categorie.
-
2) De noodzaak tot advisering ontbreekt, omdat gezien de omvang of de markpositie van
de fuserende partijen geen sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke
variatie van het onderwijsaanbod. De nieuwe bepalingen onder artikel 4, tweede en
derde lid, behoren tot deze categorie.
Basisonderwijs
Wanneer sprake is van een toetsplichtige fusie in het basisonderwijs hoeft geen advies
van de CFTO ingewonnen te worden wanneer sprake is van een van onderstaande situaties:
-
• Met de fusie voorkomen wordt dat de bekostiging van een school stopt of deze wordt
opgeheven (10 maanden);
-
• Er sprake is van 15% leerlingendaling of meer in vijf jaar tijd, tenzij het gaat om
een bestuurlijke fusie met 2.500 leerlingen of meer;
-
• Bij een bestuurlijke fusie (met uitzondering van samenwerkingsbestuur) van maximaal
30 scholen en waarbij de marktpositie na fusie niet boven de 50% marktaandeel komt,
of in het geval van een zeer sterk stedelijke gemeente niet boven de 35% marktaandeel
komt;
-
• Bestuurlijke fusie (met uitzondering van samenwerkingsbestuur) waarbij sprake is van
een kleine verschuiving in het bestuurlijk landschap: wanneer een bestuur met één
school (éénpitter) zich aansluit bij een groter bestuur of wanneer na de fusie de
gezamenlijke marktpositie niet meer dan 5 procentpunt toeneemt. In de eerste vijf
jaar na de fusie kan voor vergelijkbare fusiebewegingen geen beroep meer worden gedaan
op deze bepaling. Zo wordt voorkomen dat door opeenvolgende fusies van een groot bestuur
met kleine schoolbesturen wel degelijk een grote verschuiving plaatsvindt in het bestuurlijk
landschap zonder dat er inhoudelijk hoeft te worden getoetst door een onafhankelijke
adviescommissie.
Op grond van de Wet op het primair onderwijs (WPO) geldt dat bepaalde fusies in het
basisonderwijs helemaal niet toetsplichtig zijn, goedkeuring van de minister is dan
niet vereist. Dat geldt voor scholenfusies onder de 500 leerlingen en bestuurlijke
fusies tot tien scholen (zie daarvoor paragraaf 4.1). Voor een fusie tot samenwerkingsbestuur
geldt op grond van de WPO echter een aanvullende wettelijke eis. Om die reden is de
fusie tot samenwerkingsbestuur altijd toetsplichtig en wordt met betrekking tot de
extra eis altijd advies ingewonnen (zie daarvoor paragraaf 4.2).
Voortgezet onderwijs
Wanneer sprake is van een toetsplichtige fusie in het voortgezet onderwijs hoeft geen
advies bij de CFTO ingewonnen te worden wanneer sprake is van een van onderstaande
situaties:
-
• Met de fusie voorkomen wordt dat de bekostiging van een school stopt of deze wordt
opgeheven (10 maanden);
-
• Er sprake is van 15% leerlingendaling of meer in vijf jaar tijd, tenzij het gaat om
een bestuurlijke fusie met 5.000 leerlingen of meer;
-
• Bij een institutionele fusie waarbij 1.000 leerlingen of minder per schoolsoort betrokken
zijn en hooguit 3.000 voor de hele school;
-
• Bij een bestuurlijke fusie van maximaal 10 scholen waarbij de marktpositie na fusie
niet boven de 50% marktaandeel komt;
-
• Bij kleine verschuivingen in het bestuurlijk landschap: wanneer een bestuur met één
school (éénpitter) zich aansluit bij een groter bestuur of wanneer na de fusie de
gezamenlijke marktpositie niet meer dan 5 procentpunt toeneemt. In de eerste vijf
jaar na de fusie kan voor vergelijkbare fusiebewegingen geen beroep meer worden gedaan
op deze bepaling. Zo wordt voorkomen dat door opeenvolgende fusies van een groot bestuur
met kleine schoolbesturen wel degelijk een grote verschuiving plaatsvindt in het bestuurlijk
landschap plaatsheeft zonder dat er inhoudelijk hoeft te worden getoetst door een
onafhankelijke adviescommissie.
Op grond van artikel 53f, tweede lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO)
geldt dat een fusie in het voortgezet onderwijs waarbij een school voor praktijkonderwijs
betrokken is niet toetsplichtig is voor zover het die school voor praktijkonderwijs
betreft. Goedkeuring van de minister is dan niet vereist.
2.3 Schematisch overzicht
Uit bovenstaande komt naar voren dat er in relatie tot de fusietoets drie categorieën
van fusies zijn:
In de verschillende sectorwetten en deze regeling wordt bepaald welke categorie van
toepassing is. Hieronder volgt een schematisch overzicht van sectoren en de relevante
artikelen uit wet- en regelgeving.
|
1. Niet toetsplichtig
|
2. Lichte toets
|
3. Inhoudelijke toets
|
WPO
|
WPO, artikel 64a, tweede lid
|
Regeling, artikel 4, eerste tot en met derde, en vijfde lid.
|
Alle andere gevallen
|
WEC
|
n.v.t.
|
Uitsluitend indien sprake is van een geval als bedoeld in artikel 4, vijfde lid.
|
Altijd, tenzij voorzitter anders bepaalt (artikel 4, vijfde lid).
|
WVO
|
WVO, artikel 53f, tweede lid
|
Regeling, artikel 4, eerste tot en met derde, en vijfde lid.
|
Alle andere gevallen
|
WEB
|
n.v.t.
|
Uitsluitend indien sprake is van een geval als bedoeld in artikel 4, vijfde lid.
|
Altijd, tenzij voorzitter anders bepaalt (artikel 4, vijfde lid).
|
WHW
|
n.v.t.
|
n.v.t.
|
Altijd
|
3 Inhoudelijke toets door een onafhankelijke adviescommissie
3.1 De onafhankelijke adviescommissie
De minister laat zich ten aanzien van de goedkeuring voor een fusie adviseren door
een onafhankelijke adviescommissie. Voor alle fusies in het basisonderwijs en voortgezet
onderwijs wordt advies gevraagd aan de CFTO, tenzij sprake is van een lichte toets.
Voor alle fusies in het beroepsonderwijs wordt advies gevraagd aan de CM MBO en voor
alle fusies in het hoger onderwijs aan de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs
(hierna: CDHO). Wanneer sprake is van een fusie, waarbij scholen of instellingen zijn
betrokken uit verschillende onderwijssectoren (een intersectorale fusie) bepaalt de
Dienst Uitvoering en Onderwijs (hierna: DUO) voor welke sector de fusie de belangrijkste
gevolgen heeft. De aanvraag wordt voor advies doorgestuurd aan de desbetreffende onafhankelijke
adviescommissie. De adviserende commissie stemt haar advies af met de andere relevante
commissie of commissies. (Zie voor intersectorale fusies ook paragraaf 4.3.)
De onafhankelijke adviescommissie bepaalt haar eigen werkwijze. Gelet op artikel 3:9
van de Algemene wet bestuursrecht draagt zij er zorg voor dat het onderzoek op zorgvuldige
wijze plaatsvindt. De zorgvuldige procedure blijkt uit het advies van de adviescommissie.
De adviescommissie kan in het kader van het onderzoek de aanvragers vragen om aanvullende
informatie te verstrekken of hen uitnodigen voor een mondelinge toelichting. In deze
fase kunnen ook externe deskundigen of belanghebbenden betrokken worden.
De onafhankelijke adviescommissie verwoordt haar oordeel ten aanzien van de goedkeuring
van de voorgenomen fusie in een gemotiveerd advies. Zoals hierboven in paragraaf 1.3
is aangegeven komt de onafhankelijke adviescommissie aan de hand van de aspecten,
genoemd in artikel 5 van de regeling, tot een integrale afweging of er sprake is van
een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod. Het gaat hierbij
om de aspecten van regionale context (waaronder leerlingendaling), de variatie en
bereikbaarheid van het onderwijsaanbod, doelmatigheid, kwaliteit van het onderwijs,
menselijke maat en draagvlak voor de fusie. Hieronder wordt verder ingegaan op deze
aspecten. Bij een negatief advies zal zij daarbij duidelijk onderbouwen waarom naar
haar
oordeel in het specifieke geval sprake is van een significante belemmering van de
daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod in de zin van de wet die geldt voor
de desbetreffende onderwijssector. De adviescommissie brengt in principe advies uit
binnen acht weken nadat zij de volledige aanvraag heeft ontvangen en stelt de minister
er tijdig van op de hoogte wanneer deze termijn niet wordt gehaald.
3.2 De inhoudelijke toets in het basisonderwijs, het (voortgezet) speciaal onderwijs
en het voortgezet onderwijs
Inleiding
In artikel 5 van de regeling zijn de aspecten vastgelegd die de CFTO in ieder geval
betrekt bij haar onderzoek en advies of er sprake is van een significante belemmering
van het onderwijsaanbod. Dit integrale toetskader geeft de CFTO de ruimte om maatwerk
te bieden en de fusie in haar gehele context te beoordelen.
Regionale context
Regionale omstandigheden kunnen een grote rol spelen bij het voornemen om te gaan
fuseren. In de afgelopen jaren is gebleken dat met het oog op leerlingendaling een
fusie noodzakelijk kan zijn om de gevolgen van schaalverkleining op te vangen. Er
zijn ook andere regionale omstandigheden denkbaar die relevant zijn om te bepalen
of er een noodzaak bestaat voor de fusie. Hierbij kan worden gedacht aan het intrekken
van nieuwbouwplannen voor een woonwijk, of de sluiting van een groot bedrijf, waardoor
het aantal leerlingen lager is dan verwacht. Het kan ook zijn dat er lokaal minder
behoefte blijkt aan een school van een bepaalde richting of pedagogische aanpak. Ook
de invoering van passend onderwijs en de afspraken die in de regio worden gemaakt
over inrichting en spreiding van voorzieningen om alle leerlingen in de regio een
passend onderwijsaanbod te kunnen bieden, kunnen aanleiding zijn voor fusie. De bij
de voorgenomen fusie betrokken besturen kunnen in de FER beschrijven welke regionale
omstandigheden een rol hebben gespeeld bij hun fusievoornemen. Deze aspecten kunnen
daarmee een rol spelen bij de beoordeling ten aanzien van de goedkeuring van de voorgenomen
fusie.
Toegankelijkheid van een divers onderwijsaanbod
De minister is als verantwoordelijke voor het gehele onderwijsstelsel ook verantwoordelijk
voor de borging van de keuzevrijheid. Deze verantwoordelijkheid is de kern geweest
van de invoering van fusietoets en dat is vastgelegd in de verschillende sectorwetten.
De CFTO beoordeelt daarom nadrukkelijk in hoeverre de fusie gevolgen heeft voor een
bereikbaar en divers onderwijsaanbod.
De minister kan in het basisonderwijs goedkeuring aan de fusie onthouden ‘indien als
gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het
opzicht van richting en pedagogisch-didactische aanpak binnen het voedingsgebied van
de te fuseren scholen of rechtspersonen, op significante wijze wordt belemmerd’, aldus
artikel 64c, eerste lid, van de WPO.
Net als voor het basisonderwijs, geldt ook voor het (voortgezet) speciaal onderwijs,
dat de minister, op basis van artikel 66c, eerste lid, van de WEC, de goedkeuring
kan onthouden indien als gevolg van de fusie de variatie van het onderwijsaanbod wordt
belemmerd. Dat geldt in het bijzonder ten aanzien van de evenwichtige spreiding van
de onderwijsvoorzieningen binnen het voedingsgebied.
Op grond van artikel 53h, eerste lid van de WVO kan de minister goedkeuring aan de
fusie in het voortgezet onderwijs onthouden. Voor het voortgezet onderwijs geldt volgens
artikel 53h, eerste lid, van de WVO dat slechts goedkeuring kan worden onthouden voor
een bestuurlijke of institutionele fusie indien als gevolg daarvan:
-
1. de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting
als van pedagogisch-didactische aanpak en schoolsoort binnen de gemeenten waarin de
huidige leerlingen van die scholen of rechtspersonen woonachtig zijn, op significante
wijze wordt belemmerd, of;
-
2. het aandeel per schoolsoort van de bij de fusie betrokken scholen in het aantal leerlingen
in de gemeenten waarin de huidige leerlingen van die scholen woonachtig zijn een nader
bij ministeriële regeling vast te stellen percentage overschrijdt.
Het voortgezet onderwijs kent de schoolsoorten praktijkonderwijs (pro), voorbereidend
beroepsonderwijs (vbo), middelbaar algemeen voortgezet vonderwijs (mavo), hoger algemeen
voortgezet onderwijs (havo) en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo). Meestal
gaat het niet om categorale scholen, maar scholen die onderdeel zijn van een scholengemeenschap.
Binnen een scholengemeenschap spreken we van schoolsoorten.
De keuze voor voortgezet onderwijs na het basisonderwijs – maar ook bij tussentijdse
overstap naar een andere school voor voortgezet vonderwijs – richt zich op één of
enkele schoolsoorten, gelet op het advies en het resultaat van de eindtoets van de
basisschool of de reeds begonnen opleiding. Gegeven de geadviseerde schoolsoort wordt
vervolgens de keuze gemaakt waar dat onderwijs (op welke school of scholengemeenschap
met een bepaalde richting en eventueel met een gewenste pedagogisch/didactische aanpak)
gevolgd zal worden.
Voor het voortgezet onderwijs geldt bovendien de wettelijke randvoorwaarde voor een
institutionele fusie dat voldaan wordt aan de overlap in het voedingsgebied als gesteld
in artikel 71, tweede lid sub a en b, van de WVO, thans bepaald op 20%. Dit houdt
in dat de aanvrager van de scholenfusie aantoont dat minimaal 20% van de leerlingen
van een vestiging van de ene te fuserende school of scholengemeenschap en minimaal
20% van de leerlingen van een vestiging van een andere bij de samenvoeging betrokken
school of scholengemeenschap afkomstig is uit dezelfde postcodegebieden. De toets
daarop wordt meegenomen in de fusieaanvraag.
Uitgangspunt van de fusietoets is dat de keuzevrijheid door de fusie niet noemenswaardig
wordt aangetast, tenzij daar goede redenen voor zijn. Daarbij wordt ook gekeken naar
de gevolgen voor de keuzevrijheid wanneer de fusie niet plaatsvindt.
In het funderend onderwijs gaat het daarbij om de keuzevrijheid die ouders hebben:
-
1. op schoolniveau (basisonderwijs) en op het niveau van de schoolsoort (voortgezet onderwijs):
keuze tussen openbaar onderwijs, onderwijs van een bepaalde godsdienstige richting
en onderwijs van een bepaalde pedagogisch-didactische aanpak;
-
2. tussen schoolbesturen, met name als schoolbesturen van twee richtingen samengaan.
Bij een institutionele fusie in het basisonderwijs is de straal rondom de school waarbinnen
de keuzevrijheid wordt getoetst 10 kilometer. Met de grens van 10 kilometer wordt
aangesloten bij de in de WPO opgenomen straal van 10 km waarbinnen altijd een openbare
school moet zijn. Bij een institutionele fusie tussen scholen waarbij als gevolg van
de fusie bijvoorbeeld een bepaald pedagogisch-didactisch concept in haar geheel verdwijnt,
zal er eerder sprake zijn van een significante belemmering in de keuzevrijheid dan
bij het verminderen van het aantal scholen met hetzelfde pedagogisch-didactische concept.
De fusietoets is dus ook bedoeld om de keuzevrijheid voor het funderend onderwijs
op bestuurlijk niveau te bewaken en een eventuele concentratie van het onderwijs,
waardoor de keuzevrijheid wordt aangetast, tegen te kunnen gaan. Bij een bestuurlijke
fusie kan daarom bij het advies worden meegewogen het marktaandeel dat de besturen
na de fusie hebben in de gemeenten waar de betrokken besturen scholen hebben. Hierbij
speelt de overweging dat een bestuurlijke fusie niet per definitie gevolgen hoeft
te hebben voor de keuzevrijheid op schoolniveau. Een bestuurlijke fusie kan zelfs
de keuzevrijheid op schoolniveau ten goede komen, doordat een groter bestuur beter
in staat is een divers en toegankelijk onderwijsaanbod in stand te houden. Bij de
beoordeling van een bestuurlijke fusie wordt daarom ook gekeken naar de gevolgen op
schoolniveau.
Doelmatigheid
Bij een fusievoornemen in het funderend onderwijs wordt in de eerste plaats aandacht
besteed aan de financiële gevolgen voor de fuserende scholen of besturen zelf (interne
doelmatigheid).
De focus ligt daarbij op de financiële continuïteit en het effect van de fusie op
de (toekomstige) bedrijfsvoering. Een fusie kan leiden tot het behalen van schaalvoordelen,
maar er is ook een risico op toename van de overhead. Tevens zijn aan de voorgenomen
fusie vaak proceskosten en frictiekosten verbonden. Voor scholenfusies (institutionele
fusies) in het funderend onderwijs geldt dat er een beroep kan worden gedaan op de
Fusiecompensatieregeling. Kosten en baten moeten voorafgaande aan de fusie inzichtelijk
worden gemaakt. Voor de beoordeling van de financiële gevolgen van de fusie wordt
zowel de huidige financiële situatie van de scholen in ogenschouw genomen, die getoetst
wordt aan de hand van de kengetallen die de Inspectie van het Onderwijs hanteert voor
het toezicht op de financiële continuïteit van onderwijsinstellingen, als de toekomstige.6
Onder externe doelmatigheid wordt verstaan: het effect van de fusie op andere scholen
en besturen en het onderwijsaanbod als geheel in de regio. De term externe doelmatigheid
is in de regeling opgenomen met het oog op het beroepsonderwijs en het streven in
deze sector om tot een gezamenlijk onderwijsaanbod te komen dat aansluit op de regionale
arbeidsmarkt. In het funderend onderwijs speelt externe doelmatigheid een minder grote
rol en zou het evengoed beschouwd kunnen worden als onderdeel van de regionale context
of extern draagvlak. In hoeverre een fusie vanuit een bredere optiek doelmatig is,
kan blijken uit een gebiedsplan dat door gemeenten en schoolbesturen is opgesteld.
Kwaliteit van het onderwijs
Borging of verbetering van de kwaliteit van het onderwijs kan voor schoolbesturen
een reden of zelfs een noodzaak zijn om te fuseren. Zo kan de situatie zich voordoen
waarin een schoolbestuur zich door teruglopende leerlingaantallen, niet meer in staat
acht de onderwijskwaliteit op iedere school te garanderen. Een bestuurlijke fusie
kan in dergelijke gevallen uitkomst bieden. Het is aan de betrokken schoolbesturen
om in de FER op te nemen wat de gevolgen van de fusie zijn voor de kwaliteit van het
onderwijs. Wanneer de kwaliteit van het onderwijs aantoonbaar gebaat is bij de fusie
kan dat reden zijn om ondanks een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie
van het onderwijsaanbod tot een positief oordeel te komen.
Menselijke maat
Menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen
en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk
weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn, aldus
de memorie van toelichting bij de Wet fusietoets.7 Een betere borging van de menselijke maat in het onderwijs was in 2011 de aanleiding
voor de Wet fusietoets en aanleiding voor de aankondiging in de eerdergenoemde kamerbrief
over de fusietoets van het voornemen om een algemene zorgplicht menselijke maat in
te voeren. Vooruitlopend op de invoering van een dergelijke zorgplicht en in aansluiting
op de aanleiding voor de Wet fusietoets wordt er bij een voorgenomen fusie nadrukkelijk
aandacht gevraagd voor de gevolgen van de fusie voor de menselijke maat en wordt beoordeeld
of er op dit punt nadelige effecten te verwachten zijn. Bij deze beoordeling speelt
mee of en in hoeverre deze effecten zullen worden ondervangen, waarbij wordt gekeken
naar de maatregelen die door het bestuur genomen worden om de organisatie en inrichting
van het onderwijs of locaties aan te passen. Ook een groot bestuur of een grote school
of scholengemeenschap kan zich zo organiseren en het onderwijs zo inrichten dat de
menselijke maat voldoende geborgd is.
Twee aspecten verdienen bij de beoordeling van de menselijke maat in het bijzonder
aandacht:
-
1. Overzichtelijkheid: de organisatie van het onderwijs is zodanig ingericht dat deze
voor de individuele leerling en leraar herkenbaar, toegankelijk en overzichtelijk
is;
-
2. Zeggenschap: het bestuur is herkenbaar en toegankelijk en personeel en ouders weten
bij welke persoon ze terecht kunnen met vragen en klachten.
Om gericht aandacht te besteden aan het thema van de menselijke maat wordt de FER
uitgebreid met een aantal vragen over de toegankelijkheid van het bestuur en/of de
dagelijkse leiding voor personeel en ouders en de overzichtelijkheid op locatieniveau.
Intern en extern draagvlak
Onder intern draagvlak wordt het draagvlak voor de fusie onder personeel en ouders
verstaan. Bij een fusie hebben de medezeggenschapsraden instemmingsrecht op grond
van de WMS. Dat voldaan wordt aan deze wettelijke eis is echter geen garantie voor
breed draagvlak onder ouders en personeel. Met een positieve uitspraak van de geschillencommissie
wordt aan die wettelijke eis immers ook voldaan. De mate waarin er draagvlak is onder
direct betrokkenen wordt daarom meegewogen bij de goedkeuring van de voorgenomen fusie.
Met de inwerkingtreding van de Wet toekomstbestendig onderwijsaanbod gaat voor besturen
overigens de verplichting gelden om voorafgaand aan de fusie een ouderraadpleging
te houden met betrekking tot de fusie.8
Bij extern draagvlak speelt het draagvlak onder de betrokken gemeenten, samenwerkingsverbanden
passend onderwijs en andere schoolbesturen een rol. Het draagvlak van gemeenten komt
naar voren uit de adviezen van gemeenten die een verplichte bijlage zijn bij de FER.
Draagvlak kan ook naar voren komen in een regionaal gebiedsplan of een vergelijkbaar
plan dat door de verschillende partijen is opgesteld.
Onvoldoende draagvlak is op zichzelf geen doorslaggevende reden om goedkeuring aan
de fusie te onthouden, als wel voldaan is aan de wettelijke eisen die gelden rondom
medezeggenschap. Wanneer sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke
variatie van het onderwijsaanbod kan draagvlak echter wel de doorslag geven, zowel
in positieve als negatieve zin. Het aanwezig zijn van onvoldoende draagvlak kan in
dat geval reden zijn om negatief te besluiten. Breed draagvlak onder interne en externe
betrokkenen kan aanleiding zijn om de fusie desondanks goed te keuren. Voorwaarde
is dan wel dat het bestuur daarnaast heeft laten zien dat er goede gronden zijn voor
de fusie.
3.3 De inhoudelijke toets in het beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
Het nieuwe toetskader voor fusies biedt ook in het beroepsonderwijs ruimte aan de
adviescommissie, in dit geval de CM MBO, om een integrale afweging te maken. Hieronder
zal nader toegelicht worden op welke wijze de adviescommissie de verschillende aspecten
in het beroepsonderwijs zal wegen.
Regionale context
De regionale context is, zoals gezegd, van groot belang voor het beroepsonderwijs.
Bijna twee derde van de mbo-studenten gaat naar een onderwijsinstelling in de buurt.
Regionale demografische ontwikkelingen hebben dan ook direct invloed op het perspectief
van individuele mbo-instellingen. Binnen het criterium regionale context zal daarom
bezien worden op welke wijze de instroom van studenten zich de komende jaren zal ontwikkelen
voor de instelling(en). De adviescommissie zal zich hierbij baseren op de referentieramingen
van DUO. Indien er sprake is van ernstige leerlingendaling of deze in de toekomst
verwacht wordt dan kan dit het voornemen tot fusie steunen.
Toegankelijkheid van een divers onderwijsaanbod
Bij het beoordelen van de keuzevrijheid staat het belang van de student centraal.
De keuzevrijheid van de student ziet op een gevarieerd aanbod van opleidingen in de
regio. Indien een fusie naar verwachting leidt tot behoud van keuzevrijheid van de
student weegt dit positief mee in de beoordeling van de fusie. Dat geldt ook voor
de omstandigheid dat de student na de fusie de gekozen opleiding kan voortzetten en
afronden. Regionale kenmerken, zoals de aan- of afwezigheid van een goede infrastructuur
(denk bijvoorbeeld aan de aanwezigheid van openbaar vervoer), spelen tevens een rol
in de mobiliteit van studenten. Deze zijn mede bepalend bij de toegankelijkheid van
het onderwijsaanbod. Bij een fusievoornemen zal daarom altijd worden gekeken of er
voor studenten in de directe nabijheid onderwijs beschikbaar blijft. De signaalwaarde
hierbij is 30 minuten met het openbaar vervoer voor jongeren in een kwetsbare positie.
Voor overige studenten geldt een indicatie van één uur met het openbaar vervoer. Uiteraard
is dit ook afhankelijk van de voorzieningen in de regio. Dit onderscheid wordt gemaakt
omdat we zien dat vooral voor meer kwetsbare jongeren, die oververtegenwoordigd zijn
op de lagere mbo-niveaus, vaak onderwijs in de nabijheid van hun woonplaats volgen.
Doelmatigheid
Bij een fusievoornemen dient uitvoerig aandacht besteed te worden aan de financiële
gevolgen voor de fuserende instellingen (interne doelmatigheid) en het effect van
de fusie op de omliggende instellingen (externe doelmatigheid). In relatie tot de
interne doelmatigheid ligt de focus op de financiële continuïteit van de instelling(en)
en het effect van de fusie op de (toekomstige) bedrijfsvoering. Fusie kan leiden tot
het behalen van schaalvoordelen, maar er is ook een risico op toename van de overhead.
Fusie kan omgekeerd ook leiden tot per saldo minder overhead. Tevens brengt een fusie
vaak proceskosten en/of frictiekosten met zich. Deze kosten moeten voorafgaande aan
de fusie inzichtelijk zijn. Voor de beoordeling van de financiële gevolgen van de
fusie wordt zowel de huidige als de nieuwe situatie van de instellingen in ogenschouw
genomen. Deze toetsing vindt plaats aan de hand van de kengetallen die de Inspectie
van het Onderwijs hanteert voor het toezicht op de financiële continuïteit van onderwijsinstellingen.
De externe doelmatigheid heeft betrekking op de spreiding van het opleidingenaanbod
als geheel en de aansluiting op de regionale arbeidsmarkt. Er kan zich overlap voordoen
in dit aanbod, wat leidt tot onwenselijke concurrentie tussen onderwijsinstellingen
op deelnemersaantallen en ondoelmatigheid. De commissie zal bezien in welke mate het
opleidingenaanbod van de instellingen overlapt en in hoeverre het opleidingenaanbod
doelmatig is qua schaal. Daarnaast beziet de commissie in hoeverre het aanbod aan
opleidingen is afgestemd op de regionale arbeidsmarkt. Dit in samenhang met de Beleidsregel
macrodoelmatigheid mbo.
Kwaliteit en responsiviteit
De adviescommissie zal niet alleen naar de procesmatige kenmerken van de fusie kijken,
maar ook aandacht besteden aan de criteria van kwaliteit en responsiviteit van het
onderwijs. Een voornemen tot fusie kan samenhangen met de wens om te investeren in
de kwaliteit en de innovatiekracht te vergroten om het onderwijs in staat te stellen
in te spelen op veranderingen in haar omgeving (responsiviteit). Ter beoordeling van
de voorgenomen fusie zal de commissie meewegen wat de verwachte effecten van de fusie
zijn voor de kwaliteitsborging binnen de instellingen. Daarbij kan de commissie de
aanwezige oordelen van de Inspectie over de kwaliteit van de instellingen in ogenschouw
nemen. Ook kan de commissie in gesprek met de instellingen vragen naar de wijze waarop
zij na de fusie de onderwijskwaliteit zullen versterken.
Menselijke maat
Een betere borging van de menselijke maat in het onderwijs was in 2011 de aanleiding
voor de Wet fusietoets. Zoals gememoreerd kan een fusie ook leiden tot schaalvergroting
en daarmee een risico vormen voor de menselijke maat. Vooruitlopend op de voorgenomen
introductie van een algemene zorgplicht menselijke maat zal er in het kader van de
voorgenomen fusies ook aandacht aan dit thema worden besteed worden. Bij de beoordeling
van de menselijke maat verdienen, zoals in paragraaf 3.4. gesteld, twee aspecten in
het bijzonder aandacht. Ten eerste het aspect van overzichtelijkheid: ook na fusie
dient de organisatie van het onderwijs zodanig ingericht te worden dat deze voor de
individuele student en leraar herkenbaar, toegankelijk en overzichtelijk is. Ten tweede
is er de zeggenschap over het onderwijs, de dagelijkse leiding dient herkenbaar en
toegankelijk te zijn en personeel, studenten en ouders moeten weten bij welke persoon
ze terecht kunnen met vragen en klachten. Voor het mbo is niet altijd het bestuur
het eerste aanspreekpunt, maar kan deze rol ook ingevuld worden door een collegedirecteur
of andere functionaris die belast is met de dagelijkse leiding over het onderwijs/de
onderwijslocatie.
Bij beoordeling van deze aspecten speelt mee of en in hoeverre deze effecten van de
fusie zullen worden ondervangen, waarbij wordt gekeken naar de maatregelen die door
het bestuur genomen worden om de organisatie en inrichting van het onderwijs of locaties
aan te passen. Ook een groot bestuur of een grote school kan zich zo organiseren en
het onderwijs zo inrichten dat de menselijke maat voldoende geborgd is. Vooruitlopend
op de introductie van een algemene zorgplicht menselijke maat zal er in het kader
van de voorgenomen fusie ook aandacht aan dit thema besteedt worden. Om gericht aandacht
te besteden aan het thema van de menselijke maat wordt de FER uitgebreid met een aantal
vragen over de toegankelijkheid van het bestuur en/of de dagelijkse leiding voor personeel,
studenten en ouders en de overzichtelijkheid op locatieniveau. Bij beoordeling over
de inrichting van het (huidige) onderwijs zal de adviescommissie gebruik maken van
de reeds beschikbare informatie. Zo kan de adviescommissie in eerste instantie uitgaan
van de uitkomsten van de JOB-monitor en het medewerkerstevredenheidsonderzoek in het
mbo. Deze onderzoeken geven inzage in het welbevinden van studenten en personeel.
Ook kan gebruik worden gemaakt van de verantwoording in de jaarverslagen over de gesprekken
in de instellingen over de menselijke maat.
Intern en extern draagvlak
Bij iedere voorgenomen fusie geldt dat er voldoende in- en extern draagvlak moet zijn
onder betrokkenen. De basis vormt hierbij het intern draagvlaak: zowel de ondernemingsraden
als de deelnemersraden moeten adviseren over de voorgenomen plannen. Voor het mbo
is aanvullend op het intern draagvlak ook extern draagvlak van groot belang. Er is
in het mbo sprake van een grote mate van afhankelijkheid tussen een mbo-instelling
en de (arbeidsmarkt)regio. In toenemende mate nemen gemeenten en bedrijfsleven initiatieven
op economisch gebied die ook het beroepsonderwijs raken. Zo vindt 74% van de jongeren
na afstuderen een baan in de arbeidsregio waar zij hun opleiding hebben genoten. In
de beoordeling zal worden meegewogen of de fusie op steun kan rekenen van aanleverend
en afnemend onderwijsveld (voortgezet onderwijs en hoger beroepsonderwijs), lokale
en regionale overheden (gemeenten en provincies), instellingen en (regionaal) bedrijfsleven.
Indien deze interne en externe stakeholders steun verlenen aan een voorgenomen fusie
dan is dat een omstandigheid die de commissie positief laat meewegen in de beoordeling
van de fusie-aanvraag.
3.4 Toetsing in het hoger onderwijs
Het hoger onderwijs bestaat uit openbare en bijzondere universiteiten en uit bijzondere
hogescholen. Institutionele fusies zijn voor universiteiten niet mogelijk; universiteiten
kunnen ook niet met een hogeschool fuseren. Bestuurlijke fusies zijn in het wo mogelijk
voor de bijzondere universiteiten; de stichting waaronder bijvoorbeeld een universiteit
en een academisch ziekenhuis ressorteren kan ook fuseren met de stichting die een
bijzondere hogeschool in stand houdt.
Bestuurlijke en institutionele fusies doen zich dus vooral voor in de hbo-sector.
Bestuurlijke fusies gaan vooraf aan een eventuele instellingsfusie. De regering vindt
het van belang dat zowel bestuurlijke als institutionele fusies getoetst worden omwille
van de transparantie van het proces en de betrokkenheid van belanghebbenden als studenten
en personeel en met het oog op de effecten van een instellingsfusie op de keuzevrijheid
en de diversiteit van het onderwijsaanbod.
Voor de toetsing van fusies in het hoger onderwijs verandert er met de inwerkingtreding
van de nieuwe regeling niets. De criteria die gelden voor de macrodoelmatigheidstoets
in het hoger onderwijs (vastgelegd in de Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs
2014) worden naar analogie gehanteerd bij de fusietoetsing. Dit geschiedt door de
dezelfde commissie die de macrodoelmatigheidstoets in het hoger onderwijs uitvoert;
de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (CDHO).
De Minister beoordeelt een fusie aan de hand van de daadwerkelijke variatie van het
onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van de spreiding van voorzieningen als de diversiteit
van het opleidingenaanbod in het hoger onderwijs. Aangrijpingspunt – in verband met
de vraag hoe de keuzevrijheid of de diversiteit zich ontwikkelt als gevolg van een
fusie – is dus het opleidingenaanbod. Er is sprake van een significante belemmering
voor een fusie als de fusie leidt tot een zodanige verschraling van het onderwijsaanbod
op landelijk niveau, dat bepaalde opleidingen waaraan naar de mening van de Minister
behoefte bestaat zouden verdwijnen.
Voor het hoger onderwijs is ten aanzien van de spreiding van het opleidingenaanbod
beleid ontwikkeld en regelgeving voorhanden. Om die reden is de Commissie Doelmatigheid
Hoger Onderwijs aangewezen als de commissie die de Minister het best kan adviseren
over fusies in het hoger onderwijs. De instellingen zijn bekend met de criteria die
hier een rol spelen en door de CDHO worden gehanteerd.
4 Bijzondere situaties
4.1 Fusies in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs waarvoor geen toetsplicht
geldt
Niet voor alle fusies in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs is goedkeuring
van de minister nodig. Op grond van de WPO en de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO)
zijn de volgende fusies niet toetsplichtig:
-
• Institutionele fusies basisonderwijs onder de 500 leerlingen (artikel 64a, tweede
lid, onderdeel a, van de WPO).
-
• Bestuurlijke fusies basisonderwijs onder de 10 scholen met uitzondering van fusies
tot samenwerkingsbestuur (artikel 64a, tweede lid, onderdeel b, van de WPO).
-
• Fusie in het voortgezet onderwijs waarbij een school voor praktijkonderwijs betrokken
is (artikel 53f, tweede lid, van de WVO).
Voor fusies die niet toetsplichtig zijn, hoeft geen aanvraag voor goedkeuring van
de fusie te worden ingediend bij DUO. Voor deze fusies geldt wel de verplichting om
een FER op te stellen en de medezeggenschapsraad heeft instemmingsrecht met betrekking
tot de FER en de fusie (artikel 10, eerste lid, onderdeel h, van de WMS). Niet-toetsplichtige
fusies worden door middel van een brinmutatieformulier bijtijds aan DUO doorgegeven.
Wanneer voor een niet toetsplichtige fusie per abuis wel een toetsaanvraag wordt ingediend,
ontvangt de indiener bericht dat voor de desbetreffende fusie de goedkeuring van de
minister niet nodig is en de aanvraag daarom niet in behandeling wordt genomen.
4.2 Fusie tot samenwerkingsbestuur: extra eis voor goedkeuring
Een samenwerkingsbestuur is een bestuur dat zowel openbare als bijzondere scholen
in stand houdt. Voor de fusie tot samenwerkingsbestuur geldt op grond van artikel
64c, tweede lid, van de WPO en artikel 53h, derde lid, van de WVO naast het reguliere
toetskader een extra voorwaarde. Een fusie tot samenwerkingsbestuur kan daarom alleen
goedgekeurd worden door de minister wanneer met de fusie voorkomen wordt dat één of
meerdere scholen binnen een termijn van 6 jaar niet langer bekostigd of opgeheven
wordt (continuïteitsvoorwaarde). Vanwege deze voorwaarde is de fusie tot samenwerkingsbestuur
dan ook altijd toetsplichtig, ook wanneer minder dan 10 scholen betrokken zijn (artikel
64a, lid b, van de WPO). De wetshistorische interpretatie van artikel 64c, tweede
lid, van de WPO, leidt ertoe dat de continuïteitsvoorwaarde alleen wordt toegepast
als een fusie leidt tot de eerste vorming van een samenwerkingsbestuur. Wanneer bij
een bestuurlijke fusie geen sprake is van een nieuwe vermenging van openbaar met bijzonder
onderwijs, is artikel 64c, tweede lid, WPO niet van toepassing. Uiteraard wordt de
aanvraag wel volledig getoetst aan de reguliere voorwaarden voor een bestuurlijke
fusie.
In de WPO en WVO is ook bepaald dat bij een fusie tot samenwerkingsbestuur altijd
advies wordt ingewonnen bij de CFTO. De CFTO constateert of voldaan wordt op de wettelijke
eis van het continuïteitscriterium indien er sprake is van de totstandkoming van een
samenwerkingsbestuur. In het basisonderwijs zal daarbij gekeken worden naar de prognoses
op schoolniveau, de opheffingsnorm en de uitzonderingsbepalingen die gelden voor die
opheffingsnormen (artikelen 151 tot en met 161 WPO). In het voortgezet onderwijs zal
de toets op het continuïteitscriterium eenvoudiger zijn, omdat in deze sector geen
uitzonderingen op de opheffingsnormen gelden.
Wanneer het gaat om een fusie waarvoor op grond van artikel 4 de noodzaak tot advisering
ontbreekt, onthoudt de CFTO zich van een nader advies over de goedkeuring van de fusie,
waarbij wordt gekeken of er sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke
variatie van het onderwijsaanbod. Anders zou dat betekenen dat de fusie tot samenwerkingsbestuur
op dit punt een intensiever traject moet doorlopen dan een ‘reguliere fusie’. De CFTO
kijkt dus in die gevallen alleen naar het continuïteitscriterium.
Met de aanname van het wetsvoorstel samen sterker door vereenvoudiging samenwerkingsschool
zal de extra wettelijke eis die geldt voor de fusie tot samenwerkingsbestuur op grond
van artikel 64c, tweede lid, van de WPO en artikel 53h, derde lid, van de WVO komen
te vervallen. Wanneer dit wetsvoorstel wordt aangenomen, zal het samenwerkingsbestuur
de reguliere fusietoets doorlopen. Een fusie tot samenwerkingsschool is daarna niet langer toetsplichtig.
4.3 Intersectorale fusies
De regeling is gebaseerd op de gedachte dat een fusie binnen één van de sectoren plaatsvindt.
Dat is in de regel ook het geval. In de praktijk zien we echter dat er ook behoefte
is aan fusies die de grenzen van de verschillende sectorwetten overschrijden. Bij
fusies tussen basisonderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs
alsook tussen mbo en ho zal het altijd gaan om een bestuurlijke fusie of een bestuursoverdracht.
Bij fusies tussen voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs of een agrarisch opleidingscentrum
(AOC) zal het in de regel ook alleen gaan om bestuurlijke fusie of bestuursoverdracht.
Institutionele fusies tussen scholen en instellingen van die sectoren beperken zich
wettelijk immers tot fusie tussen een school voor mavo, vbo of praktijkonderwijs met
een reeds bestaande scholengemeenschap voor vo en mbo of aoc. In de regeling is vastgelegd
dat bij een fusie tussen twee sectoren, het advies wordt uitgebracht door de commissie
die advies uitbrengt voor de sector waarvoor de gevolgen van de fusie het belangrijkst
zijn. De adviescommissie stemt haar advies af met de andere relevante commissie(s)
(artikel 3, tweede lid). Na binnenkomst van de aanvraag voor goedkeuring van de fusie
zal DUO bepalen voor welke sector de gevolgen het grootst zijn. Hieronder wordt uiteengezet
welke uitgangspunten daarbij worden gehanteerd en wordt ingegaan op andere aspecten
die spelen bij een intersectorale fusie.
Intersectorale fusies tussen basisonderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs en voortgezet
onderwijs
Deze drie sectoren hanteren hetzelfde model voor de FER, de CFTO is voor alle drie
de sectoren de commissie die adviseert en ook de toetscriteria (artikel 5) zijn gelijk.
Op die punten levert een intersectorale fusie tussen deze sectoren dus geen vragen
op.
Voor de sectoren basisonderwijs en voortgezet onderwijs geldt dat in bepaalde gevallen
de noodzaak tot advies ontbreekt (artikel 4, eerste, tweede en derde lid). Omdat een
intersectorale fusie per definitie een bijzondere figuur is, is er voor gekozen om
deze bepalingen niet te laten gelden bij een intersectorale fusie tussen deze twee
sectoren. Uitgangspunt is daarmee dat dit type fusie altijd inhoudelijk getoetst wordt
door de CFTO. Dat neemt niet weg dat ook voor een intersectorale fusie geldt, dat
de voorzitter van de commissie kan oordelen dat de noodzaak tot advisering ontbreekt,
omdat de fusie evident onvermijdelijk is.
Intersectorale fusies voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs
Het is goed denkbaar dat er behoefte is aan fusies waarbij scholen of besturen van
zowel voortgezet- als beroepsonderwijs betrokken zijn. Te denken valt bijvoorbeeld
aan een bestuursoverdracht waarbij een school voor voorbereidend beroepsonderwijs
wordt overgedragen aan een bestuur over een instelling voor middelbaar beroepsonderwijs,
zodat bijvoorbeeld voorzieningen als technieklokalen makkelijker kunnen worden gedeeld.
Bij een intersectorale fusie tussen voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs is het
de vraag welk modelformulier FER moet worden gebruikt en welke commissie advies uitbrengt.
Met betrekking tot de FER is het aan besturen om te bepalen welke van de twee modelformulieren
het best aansluit bij de desbetreffende fusie. De formulieren van de twee sectoren
zijn overigens grotendeels vergelijkbaar. Wel moet er rekening mee worden gehouden
dat voor het voortgezet onderwijs de wettelijke eis geldt dat de FER vergezeld gaat
van het advies van alle betrokken gemeenten. Deze bepaling geldt ook wanneer het modelformulier
is gebruikt dat geldt voor het beroepsonderwijs. In dit geval gaat het dan om de gemeenten
die betrokken zijn bij het vo-deel van de fusie (zie ook de artikelsgewijze toelichting
voor artikel 2).
DUO bepaalt bij binnenkomst van de aanvraag bij welke commissie advies ingewonnen
wordt. Leidraad daarbij is het antwoord op de vraag voor welke sector de gevolgen
van de fusie het belangrijkst zijn. Wanneer bijvoorbeeld een school voor voortgezet
onderwijs of instelling voor beroepsonderwijs wordt overgedragen naar een bestuur
van de andere sector, zoals in het voorbeeld hierboven, zijn de gevolgen het belangrijkst
voor de sector waar de over te dragen school of instelling uit afkomstig is.
Voor de agrarische opleidingscentra (AOC’s) geldt overigens dat deze onder de WEB
vallen, dus ook het deel van het onderwijs dat op vmbo-niveau gegeven wordt. Een fusie
tussen een AOC en een instelling voor middelbaar beroepsonderwijs geldt daarom niet
als een intersectorale fusie.
Intersectorale fusie beroepsonderwijs en hoger onderwijs
Een fusie waarbij zowel beroepsonderwijs als hoger onderwijs betrokken zijn, zal zich
naar verwachting niet snel voordoen. Mocht zo’n geval zich voordoen dan zal DUO in
overleg met de CM MBO en de CDHO bepalen welke commissie het advies uitbrengt en welke
toetscriteria daarbij gebruikt worden. Besturen worden geacht beide modelformulieren
voor de FER in te vullen.
4.4 Interpretatie van begrippen bij een bestuursoverdracht (bestuurlijke fusie)
Bestuursoverdracht en een institutionele fusie op een ondeelbaar moment
Wanneer scholen die institutioneel met elkaar willen fuseren, onder twee verschillende
besturen vallen, dan is eerst een bestuursoverdracht noodzakelijk. Dit wordt in het
kader van de fusietoets echter niet langer aangemerkt als een bestuurlijke fusie als
bedoeld in artikel 64, eerste lid, onderdeel c, van de WPO, artikel 66, eerste lid,
onderdeel c van de WEC en artikel 53e, eerste lid, onderdeel c, WVO. Er vindt strikt
genomen geen ‘overdracht van de instandhouding van een school’ plaats, nu op een ondeelbaar moment ook een institutionele fusie
plaatsvindt waardoor de overgedragen school ‘verdwijnt’. Dergelijke fusies worden
daarmee niet langer getoetst aan de voorwaarden voor een bestuurlijke fusie. De bestuursoverdracht
moet uiteraard wel plaatsvinden, maar deze wordt niet langer getoetst in het kader
van de fusietoets. Ook niet als de overgedragen school de enige school was onder het
‘latende’ bestuur waardoor dat bestuur ophoudt te bestaan. De institutionele fusie
wordt wel getoetst aan de criteria voor institutionele fusies, tenzij het gaat om
het primair onderwijs en minder dan 500 leerlingen bij de fusie zijn betrokken. In
dat geval valt de institutionele fusie onder de zogenoemde toetsdrempel van artikel
64a, tweede lid, onderdeel a van de WPO.
Concretisering van het begrip toetsdrempel bij bestuurlijke fusies
Wanneer wel sprake is van de overdracht van de instandhouding van een school van het
ene naar het andere bestuur, en die school niet op hetzelfde moment wordt samengevoegd
met een andere school, zoals in de vorige alinea uiteen is gezet, is wel sprake van
een bestuurlijke fusie in de zin van artikel 64c, eerste lid, onderdeel c, van de
WPO, artikel 66, eerste lid, onderdeel c van de WEC en artikel 53e, eerste lid, onderdeel
c, WVO.
De bestuursoverdracht is daarmee als bestuurlijke fusie toetsplichtig in de zin van
de fusietoets, tenzij het gaat om een bestuurlijke fusie in het basisonderwijs waarbij
het aantal bij de fusie betrokken scholen minder dan tien bedraagt. Deze toetsdrempel
is neergelegd in artikel 64a, tweede lid, onderdeel b, van de WPO. Hierbij is echter
de vraag gerezen wat precies onder ‘betrokken scholen’ moet worden verstaan. Bij een
volledige bestuurlijke fusie, waarbij twee schoolbesturen met al hun scholen volledig
met elkaar gaan fuseren, worden uiteraard alle scholen meegeteld; komt dit aantal
boven de tien, dan is de fusie toetsplichtig. Bij een bestuursoverdracht van een school
van het ene naar het andere bestuur, is dit anders. Voortaan worden bij dit type bestuurlijke
fusies alleen nog de scholen meegeteld van het ‘ontvangende’ of overnemende bestuur.
Heeft dat bestuur minder dan 10 scholen, inclusief de school die erbij komt, dan valt
de fusie onder de toetsdrempel en is daarmee niet toetsplichtig.
5 Gevolgen voor de uitvoeringspraktijk
5.1 Uitvoering en handhaving
De Dienst Uitvoering en Onderwijs heeft de regeling getoetst op uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid en kwam tot het oordeel dat de regeling op beide punten uitvoerbaar
is.
5.2 Administratieve lasten
Onder administratieve lasten wordt verstaan ‘tijd en geld gemoeid met het voldoen
aan informatieverplichtingen aan de overheid’. Bij de wijziging in 2014 van de in
te trekken Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs is berekend wat de
administratieve lasten zijn van de fusietoets. Die werden toen geraamd op € 90.000
per jaar. Er zijn geen redenen om aan te nemen dat dit bedrag met de nieuwe regeling
hoger zal uitvallen. De FER is aangepast, maar die aanpassing zal per saldo niet leiden
tot een verhoging van administratieve lasten.
6 Artikelsgewijs
Artikel 2
Aanvraag
Wanneer sprake is van een fusie waarvoor goedkeuring van de minister vereist is, wordt
door de betrokken besturen of instellingen een aanvraag ingediend bij DUO. De aanvraag
kan digitaal worden ingediend via de website van DUO (https://www.duo.nl/zakelijk/formulieren/). Daarbij kunnen de vereiste bijlagen digitaal worden bijgevoegd. De aanvraag kan
eventueel ook schriftelijk worden ingediend. Voor de aanvraag wordt gebruik gemaakt
van het modelformulier uit de regeling (bijlage 1) en deze gaat vergezeld van alle
vereiste bijlagen.
In het basisonderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs zijn
de vereiste bijlagen:
-
• De FER;
-
• Advies van B&W van alle betrokken gemeenten (bijlage bij de FER);
-
• Schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de medezeggenschapsraden,
dan wel de bindende uitspraak van de geschillencommissie onderwijs of de Ondernemingskamer.
In het beroepsonderwijs zijn de vereiste bijlagen:
In het hoger onderwijs zijn de vereiste bijlagen:
Onder ‘betrokken gemeenten’ wordt bij een institutionele fusie in het basisonderwijs
en het (voortgezet) speciaal onderwijs verstaan: de gemeente of gemeenten waar de
fuserende scholen vestigingen hebben. Bij een institutionele fusie in het voortgezet
onderwijs wordt daaronder verstaan: de gemeenten waar tenminste 10% van de leerlingen
van een schoolsoort op één van de fuserende scholen woonachtig is. Wanneer bijvoorbeeld
15% van de vwo-leerlingen van een brede scholengemeenschap uit een bepaalde gemeente
komt, maar slechts 5% van de leerlingen van de gehele scholengemeenschap uit die zelfde
gemeente komt, brengt deze gemeente dus ook advies uit.
Bij een bestuurlijke fusie in het basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs
wordt onder ‘betrokken gemeenten’ verstaan: de gemeente of gemeenten waar de scholen
van de fuserende besturen vestigingen hebben. Bij een bestuurlijke fusie in het voortgezet
onderwijs wordt daaronder verstaan: de gemeenten waar tenminste 10% van de leerlingen
van een schoolsoort op één van de scholen of scholengemeenschappen van de fuserende
besturen woonachtig is.
Bij binnenkomst van de aanvraag zal eerst worden gecontroleerd of de aanvraag volledig
is. De minister zal indien nodig een verzoek doen uitgaan om de stukken te completeren.
De beslistermijn voor de minister wordt daarmee opgeschort. Bij de toets op volledigheid
wordt bijvoorbeeld beoordeeld of de FER is ingevuld conform het modelformulier in
bijlage 2 van de regeling. Wanneer een instemmingsverklaring van de medezeggenschapsraden
of universiteitsraden onderdeel is van de verplichte documenten zal bekeken worden
of uit die verklaring wel duidelijk naar voren komt of de medezeggenschapsorganen
instemmen met de fusie.
In de verschillende sectorwetten is vastgelegd dat de minister besluit binnen 13 weken.
Deze termijn kan hoogstens één keer met 13 weken worden verlengd. Los daarvan wordt
gestreefd naar kortere doorlooptijden: 4 weken wanneer sprake is van een lichte toets,
10 weken wanneer sprake is van een inhoudelijke toets met advies. Dat neemt niet weg
dat er gevallen of omstandigheden denkbaar zijn waardoor deze doorlooptijden niet
gehaald worden.
Artikel 3
Advisering
Het is afhankelijk van de onderwijssector waarbinnen de fusie plaatsvindt, door welke
adviescommissie de minister zich laat adviseren. Deze taak is vastgelegd in het instellingsbesluit
van de desbetreffende commissie. Met de inwerkingtreding van de Regeling en beleidsregels
fusietoets in het onderwijs 2017 adviseert de CFTO wanneer sprake is van een fusie
in het basisonderwijs, (voortgezet) special onderwijs en voortgezet onderwijs; de
CM MBO wanneer sprake is van een fusie in de sector beroepsonderwijs en volwasseneducatie
en de Commissie Doelmatigheid Hoger Onderwijs (CDHO) wanneer sprake is van een fusie
in het hoger onderwijs.
In het tweede lid is vastgelegd hoe bepaald wordt welke commissie advies uitbrengt
indien sprake is van een fusie waarbij meerdere sectoren betrokken zijn. Zie daarvoor
ook paragraaf 4.3 van de toelichting.
Artikel 4
Noodzaak tot advisering
Op grond van artikel 64c, derde lid, WPO, artikel 66c, derde lid, WEC, artikel 53h,
vierde lid, WVO en artikel 2.1.11, tweede lid, WEB laat de minister zich ten aanzien
van het te nemen besluit over een fusie adviseren door een onafhankelijke adviescommissie,
tenzij de noodzaak daartoe ontbreekt. In artikel 4 van de regeling fusietoets is bepaald
in welke situaties deze noodzaak ontbreekt, waardoor de minister zonder advies tot
een besluit kan komen. In hoofdstuk 2 van deze toelichting is een beschrijving gegeven
van de situaties waarin de noodzaak tot advisering ontbreekt. Hieronder volgt een
nadere toelichting op deze situaties.
In het eerste lid worden de situaties beschreven waarin de noodzaak voor de fusie
evident is en de noodzaak voor advisering om die reden ontbreekt. De situaties zijn
de volgende:
1. Dreigende opheffing binnen 10 maanden (onderdelen a en b)
Wanneer de bekostiging van een school binnen 10 maanden stopt op grond van artikel
153 van de WPO of artikel 107 van de WVO, ontbreekt de noodzaak tot advisering en
zal de minister een besluit nemen zonder dat eerste het advies van de CFTO wordt ingewonnen
over de fusie. In artikel 153 van de WPO en artikel 107 van de WVO is bepaald dat
de bekostiging wordt stopgezet wanneer een school op de teldatum van 1 oktober voor
het derde opeenvolgende jaar onder de opheffingsnorm zit. De bekostiging stopt dan
aan het einde van het schooljaar op 1 augustus, 10 maanden later. Wanneer op 1 oktober
vast komt te staan dat een school bij aanvang van het daaropvolgende schooljaar geen
bekostiging meer zal ontvangen en die situatie met de fusie kan worden voorkomen,
is dat een gegronde reden voor een fusie. Wanneer het leerlingenaantal na de teldatum
van 1 oktober op enig moment weer boven de opheffingsnorm uitkomt, is het overigens
niet zo dat om die reden de bekostiging alsnog wordt gecontinueerd.
Besturen kunnen wel een beroep doen op een van de uitzonderingsbepalingen in de WPO
en WVO en zo de bekostiging zeker stellen.
In de praktijk zal in het basisonderwijs daarom bij de toepassing van onderdeel a
altijd sprake zijn van een fusie waarbij de betreffende school ‘gered’ wordt door
middel van toepassing van de gemiddelde de schoolgrootte (artikel 157 van de WPO).
Zo kan het voorkomen dat door een fusie van twee andere scholen binnen een bestuur
de gemiddelde schoolgrootte toereikend wordt om een school te ‘redden’ die voor de
derde keer onder de opheffingsnorm zit.
In de WVO is er geen artikel dat vergelijkbaar is met artikel 157 van de WPO dat betrekking
heeft op de gemiddelde schoolgrootte. In het WVO is de toepassing van onderdeel b
alleen denkbaar wanneer sprake is van een fusie waarbij aanspraak kan worden gedaan
op artikel 108, vierde lid, van de WVO.
2. Bestuurlijke fusie basisonderwijs en voortgezet onderwijs bij ernstige leerlingendaling
(onderdelen c en e)
Wanneer het gaat om een bestuurlijke fusie in het basisonderwijs of voortgezet onderwijs,
ontbreekt de noodzaak voor advisering door de CFTO indien sprake is van een verwachte
daling van 15% of meer van het aantal leerlingen binnen een tijdvak van vijf jaar.
Daarbij kan het zo zijn dat de krimp van 15% zich voltrekt in het tijdvak van vijf
jaar dat start op het moment van de aanvraag, maar het kan ook zo zijn dat de aanvraag
halverwege dit tijdvak wordt ingediend. Dan was er dus al sprake van een daling van
het aantal leerlingen in de afgelopen maanden of jaren, voorafgaand aan het moment
van de aanvraag, maar moet de leerlingendaling van 15% of meer zich wel voordoen in
het totale tijdvak van vijf jaar. Voorwaarde is wel dat de fusie onder de hierna volgende
grenzen blijft. Wanneer in het basisonderwijs een schoolbestuur ontstaat met meer
dan 2.500 leerlingen of in het voortgezet onderwijs een schoolbestuur van meer dan
5.000 leerlingen, wordt ten behoeve van het besluit van de minister over de fusie
wel een advies gevraagd aan de adviescommissie fusietoets.
In het basisonderwijs gaat het om een verwachte demografische krimp van 15% of meer
in de gemeente of in het totaal van de gemeenten waar tenminste één van de te fuseren
schoolbesturen scholen in stand houdt. Het is dus al voldoende als één van de te fuseren
schoolbesturen te maken heeft met 15% krimp. Als een schoolbestuur in meerdere gemeenten
scholen in stand houdt, wordt de gemiddelde leerlingendaling in het totaal van die
gemeenten berekend. Het is dus
onvoldoende als in slechts één van die gemeenten het aantal leerlingen met meer dan
15% daalt. De mate van leerlingendaling wordt berekend aan de hand van het databestand
‘Groei en krimp aantal leerlingen (bo en sbo)’. Dit is vastgelegd in bijlage 3 van
de regeling. Besturen kunnen dit databestand zelf raadplegen op: https://www.duo.nl/open_onderwijsdata/databestanden/po/leerlingen-po/bo-sbo/prog-8.jsp.
Bij bestuurlijke fusies in het voortgezet onderwijs gaat het om een daling van het
aantal leerlingen van het bestuur of van de school, dus niet op gemeenteniveau. Dit
heeft te maken met het feit dat scholen voor voortgezet onderwijs vaak een voedingsgebied
hebben dat overlapt met meerdere gemeenten. Het gaat er dus om dat bij tenminste één
van de te fuseren schoolbesturen sprake moet zijn van een daling van 15% of meer van
het aantal leerlingen. Bij een volledige bestuurlijke fusie waarbij twee schoolbesturen
volledig, met al hun scholen, met elkaar gaan fuseren, gaat het om het totaal aantal
leerlingen dat onderwijs volgt aan de school of scholen van één van de schoolbesturen.
Bij een bestuursoverdracht oftewel de overdracht van de instandhouding van een school
door het ene aan het andere schoolbestuur, waarbij het overdragende schoolbestuur
belast blijft met de instandhouding van andere scholen, gaat het om de daling van
het aantal leerlingen dat onderwijs volgt op die over te dragen school.
Voor het voortgezet onderwijs is door DUO een prognosemodel ontwikkeld voor de leerlingenraming
per instelling. In deze instellingsraming wordt met verschillende gegevens rekening
gehouden, waaronder de verwachte demografische ontwikkelingen van het Centraal Bureau
voor de Statistiek, om per school zo accuraat mogelijke ramingen te geven voor de
daling of stijging van het aantal leerlingen. Dat resulteert in het databestand ‘Groei
en krimp aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs’ dat jaarlijks wordt geactualiseerd.
Aan de hand van dit databestand wordt de mate van leerlingendaling op instellingsniveau
berekend. Scholen kunnen het databestand zelf raadplegen via de website van DUO. De
volledige link is: https://duo.nl/open_onderwijsdata/databestanden/vo/leerlingen/leerlingen-vo-12.jsp.
3. institutionele fusies basisonderwijs en voortgezet onderwijs (onderdelen d en f)
Wanneer het gaat om een institutionele fusie in het basisonderwijs of het voortgezet
onderwijs, ontbreekt de noodzaak tot advisering eveneens indien sprake is van een
verwachte daling van 15% of meer van het aantal leerlingen, binnen een tijdvak van
vijf jaar waarin de aanvraag is ingediend. Net als hierboven is toegelicht voor de
bestuurlijke fusies in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs, maakt het daarvoor
geen verschil of dat tijdvak van vijf jaar een aanvang neemt op het moment van de
aanvraag, of dat de daling van het aantal leerlingen al was ingezet voorafgaand aan
de aanvraag en nog een onbepaalde tijd doorloopt na ontvangst daarvan, zolang maar
sprake is van minimaal 15% krimp binnen vijf jaar tijd en de aanvraag ergens binnen
die periode is ingediend.
Voor het basisonderwijs gaat het om een verwachte demografische krimp van 15% of meer
in de gemeente van tenminste één van de fuserende scholen. Als uitgangspunt voor de
prognose van de leerlingendaling in de betreffende gemeenten, worden de gegevens gehanteerd
uit het eerder genoemde databestand ‘Groei en krimp aantal leerlingen (bo en sbo)
te vinden op de website van DUO. Voor het voortgezet onderwijs gaat het om een verwachte
daling van 15% of meer van het aantal leerlingen op tenminste één van de fuserende
scholen. Als uitgangspunt hiervoor wordt het eerder genoemde databestand ‘Groei en
krimp aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs’, de instellingsraming van DUO,
gehanteerd. Deze is te raadplegen via de site van DUO.
In het tweede tot en met vierde lid is vastgelegd wanneer de noodzaak tot advisering
ontbreekt, omdat de omvang van de fusie daar geen aanleiding toe geeft. Onder deze
kwantitatieve grenzen is geen sprake van een significante belemmering van de daadwerkelijke
variatie van het onderwijsaanbod. In het tweede tot en met het vierde lid gaat het
om de volgende grenzen:
1. Institutionele fusie voortgezet onderwijs onder een bepaald aantal leerlingen (onderdeel
a)
Welke drempel bij een institutionele fusie in het voortgezet onderwijs geldt voor
de lichte toets is afhankelijk van het aantal schoolsoorten (artikel 5, onderdeel
a tot en met d, van de WVO) die de fuserende scholen voor voortgezet onderwijs aanbieden.
Wanneer een categorale school fuseert met een gelijksoortige school tot een school
met meer dan 1.000 leerlingen is een inhoudelijke toets gerechtvaardigd. Ontstaat
in dit geval na fusie een school met 1.000 of minder leerlingen, dan geldt de lichte
toets. Voor een scholengemeenschap is een dergelijke drempel echter te laag. In dat
geval gelden hogere aantallen leerlingen waarbij na fusie eventueel sprake is van
een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod.
Om die reden gaat de regeling uit van de volgende drempels:
-
• 1.000 leerlingen wanneer sprake is van een schoolsoort;
-
• 2.000 leerlingen wanneer sprake is van twee schoolsoorten;
-
• 3.000 leerlingen wanneer sprake is van drie of meer schoolsoorten.
Bij het bepalen van het aantal leerlingen wordt uitgegaan van het aantal leerlingen
op 1 oktober voorafgaand aan de toetsaanvraag.
2. Bestuurlijke fusie basisonderwijs waarbij het marktaandeel maximaal 50% is (35%
in zeer sterk stedelijke gemeenten en met maximaal 30 scholen (onderdeel b)
Bij een besturenfusie in het basisonderwijs wordt gekeken naar het gemiddeld marktaandeel
in de gemeente of gemeenten waar de fuserende besturen scholen hebben. Komt het gemiddeld
marktaandeel op het totale onderwijsaanbod basisonderwijs niet boven de 50% en zijn
niet meer dan 30 scholen bij de fusie betrokken, dan geldt de lichte toets. Naast
het maximaal marktaandeel geldt een extra begrenzing van 30 scholen om de situatie
te voorkomen dat een zeer groot bestuur gevormd kan worden zonder enige inhoudelijke
toetsing. Voor ‘zeer sterk stedelijke gemeenten’ geldt vanwege de dichte bevolkingsdichtheid
een lagere drempel van 35% marktaandeel. Daarbij wordt niet gekeken naar het gemiddeld
marktaandeel van meerdere gemeenten, maar naar het marktaandeel in de afzonderlijke,
zeer sterk stedelijke gemeente of gemeenten met scholen van de fuserende besturen.
De indeling van stedelijkheid van gemeente(n) van het CBS wordt door DUO gehanteerd
om te bepalen of sprake is van een zeer sterk stedelijke gemeente. De mate van stedelijkheid
wordt door het CBS bepaald aan de hand van de omgevingsadressendichtheid (oad). Wanneer
deze gelijk is of hoger is dan 2500 adressen per vierkante kilometer is sprake van
een zeer sterk stedelijke gemeente en geldt dus een marktaandeel van 35% als drempel.
Voor de meest recente cijfers gebruikt DUO de CBS-tabel ‘Maatstaven Financiële-verhoudingswet
(Fvw)’. Deze valt te raadplegen op: http://statline.cbs.nl/Statweb/publication/?VW=T&DM=SLNL&PA=60039FVW&D1=68&D2=l&D3=103-106,108-110,112-120,123-124,126-137,139,141-146,148-156,159-161,163-165,167-169,171-177,179-186,188-194,196-211,213-223,225,227-233,235-240,243-244,246-258,260-269,271-292,294-298,300-319,321-322,324-326,328-329,331-334,338-341,343-345,347-348,351-354,356-358,360-364,368,370-371,373,375,378-399,401-408,410-418,421-428,430-436,438-440,443-447,449,451-455,457-460,462-464,466-485,487-508,510-522,524-530,533-535,537-544,547-550,552-554,557-565&D4=9-10&HD=170531-1553&HDR=T,G3&STB=G2,G1.
3. Bestuurlijke fusie voortgezet onderwijs waarbij het marktaandeel maximaal 50% is
en met maximaal 10 scholen (onderdeel c)
Leerlingen in het voortgezet onderwijs zijn vaak afkomstig uit meerdere gemeenten.
Bij het berekenen van het marktaandeel in het voortgezet onderwijs wordt daarom niet
alleen gekeken naar de gemeente waar de scholen van een bestuur gevestigd zijn, maar
naar de gemeenten waar 10% of meer van de leerlingen van een schoolsoort woonachtig
zijn. Wanneer het gemiddeld marktaandeel in deze gemeenten 50% of lager is – berekend
per schoolsoort betrokken bij de fusie – en het aantal scholen niet meer dan tien,
komt een bestuurlijke fusie in het voortgezet onderwijs in aanmerking voor de lichte
toets. Zijn er meer schoolsoorten betrokken bij de fusie waarvan een of meer een marktaandeel
bereikt van meer dan 50%, dan volgt de inhoudelijke toets conform artikel 5 van de
regeling. Naast het maximaal marktaandeel geldt een extra begrenzing van 10 scholen
om de situatie te voorkomen dat een zeer groot bestuur gevormd kan worden zonder enige
inhoudelijke toetsing. Bij het bepalen van het marktaandeel wordt gekeken naar de
verdeling van leerlingen op 1 oktober voorafgaand aan de toetsaanvraag.
4. Bestuurlijke fusie waarbij sprake is van een geringe verschuiving (eens in de vijf
jaar) (onderdelen d en e)
Wanneer een bij een fusie betrokken bestuur het bevoegd gezag is van slechts één school
(op het moment van aanvraag) of het gemiddeld marktaandeel, conform de berekeningswijze
die hierboven geschetst is, met hooguit vijf procentpunt toeneemt door de fusie, is
sprake van een geringe verschuiving in het bestuurlijke landschap in een regio en
komt de fusie in aanmerking voor de lichte toets. Zo wordt het voor een groot en klein
bestuur waarvan de grootste partij op zichzelf al boven de drempels uitkomt die gelden
bij een bestuurlijke fusie, mogelijk elkaar te versterken door fusie, zonder dat de
inhoudelijke toets doorlopen hoeft te worden. Om te voorkomen dat een groot bestuur
langs deze route zonder inhoudelijke toetsing via opeenvolgende fusiebewegingen in
korte tijd aanzienlijk kan groeien, is in het derde lid bepaald dat betrokken besturen
in de vijf jaar voorafgaand aan de fusie niet al op grond van deze bepaling in aanmerking
zijn gekomen voor de lichte toets. DUO zal vanaf de inwerkingtreding van de regeling
vastleggen in welke gevallen gebruik is gemaakt van deze mogelijkheid. Het gaat hierbij
om fusies waarbij sprake is van een overschrijding van de getallen genoemd in de onderdelen
b en c.
In het vijfde lid is vastgelegd dat de voorzitter van de adviescommissie kan besluiten
dat geen verder onderzoek of advies nodig is, omdat de fusie evident noodzakelijk
is. De voorzitter van de adviescommissie zal de Minister daarvan op de hoogte stellen.
Artikel 5
Toetscriteria
Zie hoofdstuk 3 voor de nadere toelichting.
Artikel 6
Significante belemmering hoger onderwijs
In dit artikel is voor het hoger onderwijs nader bepaald wanneer sprake is van een
significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod. De
Minister kan namelijk goedkeuring aan een bestuurlijke of institutionele fusie in
het hoger onderwijs onthouden, indien er sprake is van een significante belemmering
in de keuzevrijheid, waarvoor geen aannemelijke rechtvaardigingsgrond bestaat. De
keuzevrijheid wordt in ieder geval significant belemmerd, indien de fusie tot substantieel
nadelige effecten leidt voor het onderwijsaanbod op korte termijn of indien die substantieel
nadelige effecten voorzienbaar zijn op langere termijn. Hiermee is de afgelopen tijd
reeds positieve ervaring opgedaan door de CDHO. Meer in het bijzonder gaat het daarbij
om:
-
• opleidingen die samenhangen met nieuwe beroepen of inspelen op nieuwe (wetenschappelijke)
ontwikkelingen in innovatieve sectoren,
-
• opleidingen op terreinen waar de overheid een bijzondere verantwoordelijkheid heeft
op stelselniveau of werkgelegenheid, denk aan veiligheid, gezondheidszorg, en onderwijs
(lerarenopleidingen), dan wel opleidingen ten aanzien waarvan de overheid beleidsaccenten
heeft geformuleerd; onder andere bèta & techniek,
-
• opleidingen die van belang zijn voor een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling
van landsdelen, die in een bijzondere achterstandssituatie verkeren en waarmee de
minister bestuurlijke afspraken heeft gemaakt om die situatie te verbeteren.
Artikel 7
Rechtvaardigingsgronden hoger onderwijs
In dit artikel is bepaald welke rechtvaardigingsgronden in het hoger onderwijs in
ieder geval aangevoerd kunnen worden. Het gaat hier dus om een niet-limitatieve opsomming:
-
a. de omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de
variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt;
-
b. de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het
onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden; en
-
c. de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve
mogelijkheden dan fusie te vinden zijn.
De verwachting dat een instelling op afzienbare termijn dreigt ‘om te vallen’ is bijvoorbeeld
een doorslaggevende rechtvaardigingsgrond. Indien door financiële problemen de bedrijfsvoering
van een instelling in gevaar komt, heeft dat zijn weerslag op de continuïteit van
de instelling en haar onderwijsaanbod en komt uiteindelijk ook de kwaliteit van het
onderwijs in gevaar. Door te fuseren met een sterke, financieel gezonde partner kan
de bedrijfsvoering van een zwakke instelling zodanig verbeterd worden dat het onderwijsaanbod
in de vestigingsplaats gehandhaafd kan blijven, hetgeen niet het geval zou zijn indien
de instelling de poorten had moeten sluiten.
Artikel 8
Overgangsrecht
Aanvragen die zijn ingediend voor de inwerkingtreding van deze regeling, te weten
1 augustus 2017, worden afgehandeld overeenkomstig de bepalingen zoals die luidden
op de dag voor de inwerkingtreding van deze regeling. Aanvragen die na de datum van
inwerkingtreding worden ingediend, zullen worden afgehandeld overeenkomstig de bepalingen
zoals die na die datum gelden, met uitzondering van het modelformulier dat volgens
bijlage 2 en 3 geldt voor de FER. Besturen kunnen tot 1 oktober 2017 zowel een FER
indienen die is opgesteld conform het modelformulier zoals dat gold voor de datum
van inwerkingtreding, als een FER die is opgesteld overeenkomstig het modelformulier
zoals dat geldt na de inwerkingtreding. Op deze manier wordt geregeld dat een bestuur
dat de FER al heeft opgesteld en de instemming of het advies van de medezeggenschap
al heeft, niet nogmaals deze stappen hoeft te doorlopen. Een overgangsperiode van
twee maanden is in deze redelijk.
Bijlage 2
Modelformulier fusie-effectrapportage
De FER dient een aantal doelen. De FER is primair een instrument voor de belanghebbenden
(personeel, leerlingen en ouders) om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten
van een voorgenomen fusie, en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. Voor het bestuur
dient de FER om draagvlak onder de belanghebbenden te verwerven. Het is een vorm van
transparantie waarmee het bestuur (van zowel rechtspersonen als onderwijsinstellingen)
zich verantwoordt over fusievoornemens. Ook wanneer een fusie niet toetsplichtig is,
moet door het bestuur een FER worden opgesteld. De FER bevat om die reden meer elementen
dan strikt genomen nodig zijn voor de uitvoering van de fusietoets. Het bestuur kan
de opsomming van noodzakelijke onderdelen van de FER naar eigen inzicht uitbreiden.
De medezeggenschapsraad of ondernemingsraad kan ook om aanvullingen vragen.
De FER is in de tweede plaats een middel voor de minister om te toetsen of scholen
of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. De minister toetst daartoe
of de FER voldoet aan de formele eisen die hij daaraan stelt. Tenslotte is de FER
voor de adviescommissie een belangrijke bron van informatie voor de achtergronden,
motieven en effecten van de voorgenomen fusie.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker