Besluit Handhavingsbeleidsplan Rijkswaterstaat

Datum: 3 april 2017

Kenmerk: RWS-2017/14823/160038

Onderwerp: Handhavingsbeleidsplan Rijkswaterstaat

De Minister van Infrastructuur en Milieu,

Gelet op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht,

Besluit

Tot vaststelling van het Handhavingsbeleidsplan Rijkswaterstaat.

Dit handhavingsbeleidsplan zal in de Staatscourant worden geplaatst.

De Minister van Infrastructuur en Milieu, Namens deze, Directeur-Generaal Rijkswaterstaat J.H Dronkers

NOTA HANDHAVINGSBELEIDSPLAN RIJKSWATERSTAAT

1. Inleiding

Rijkswaterstaat (hierna RWS) is de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. De missie van RWS is het beheren en ontwikkelen van de rijkswegen, -vaarwegen en -wateren en inzetten op een duurzame leefomgeving. Samen met anderen werkt RWS aan een land dat beschermd is tegen overstromingen. Waar voldoende groen is, voldoende en schoon water en waar je vlot en veilig van A naar B kunt.

Gebruik en medegebruik van waterstaatsobjecten, terreinen en wateren is uiteraard begrensd. Daartoe zijn wetten en regels opgesteld. Om het primaire gebruik van de waterstaats(net)werken en de functionaliteit daarvan te beschermen, is het stimuleren van naleving van de wet- en regelgeving, besluiten en voorschriften nodig. RWS Handhaving houdt zich als bevoegd gezag bezig met het beschermen van de functionaliteit van de waterstaats(net)werken door het houden van toezicht op het (mede) gebruik en zo nodig op te treden middels bestuur(srechte)lijke en/of strafrechtelijke (sanctie)middelen.

De netwerken waarop RWS Handhaving haar taak uitoefent, zijn:

• Hoofdwatersysteem (waterkwaliteit, waterkwantiteit en waterkeringen);

• Hoofdvaarwegennet (nautisch beheer);

• Hoofdwegennet (wegenbeheer).

2. Het doel van Handhaving

Naast de missie streeft RWS in haar handelen naar twee operationele doelen: beschikbaarheid van de netwerken en een betrouwbare partner zijn. Het proces vergunningverlening, toezicht en handhaving borgt en verbetert waar nodig de kwaliteit, de kwantiteit en het veilig (mede) gebruik van de netwerken en zo levert RWS Handhaving een bijdrage aan de beschikbaarheid en functionaliteit van de netwerken. Handhaving maakt daarmee onderdeel uit van Omgevings- en Assetmanagement van RWS.

Het primaire doel van RWS Handhaving is: het bevorderen van de beschikbaarheid van netwerken, door het streven naar en het bewerkstelligen van optimaal naleefgedrag van (mede)gebruikers van die netwerken. Optimaal naleefgedrag (ten aanzien van regelnaleving) is alleen goed mogelijk wanneer netwerkgebruikers de regels kennen en zowel willen àls kunnen naleven.

RWS Handhaving heeft de volgende ambitie:

Daarin is RWS Handhaving:

• Transparant: alle handhavingsactiviteiten zijn vastgelegd en navolgbaar;

• Voorspelbaar: door landelijk uniform te werken;

• Betrouwbaar: de omgeving mag erop vertrouwen dat RWS integer handelt en met informatie omgaat.

RWS Handhaving zal gaan werken aan een methodiek om het naleefgedrag objectief meetbaar te maken.

2.1 Waarom een Handhavingsbeleidsplan?

Dit Handhavingsbeleidsplan is bedoeld voor burgers, bedrijven, handhavingspartners, derden en RWS zelf. Met dit plan wil RWS in haar toezichthoudende en handhavende taken transparant en toegankelijk zijn naar de maatschappij. Dit heeft RWS ook vastgelegd in proces- en kwaliteitscriteria. Zo maakt dit Handhavingsbeleidsplan onderdeel uit van de procescriteria. Daarnaast geeft RWS Handhaving hiermee aan dat op een verantwoorde wijze wordt omgegaan met haar wettelijke taak.

Het Handhavingsbeleidsplan is hét verbindingsstuk tussen de Visie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) en het landelijke uitvoeringsprogramma (hierna UP).

De visie met betrekking tot handhaving is: het nastreven van optimaal naleefgedrag van de (mede)gebruikers van de netwerken. De strategie om te komen tot optimaal naleefgedrag is: pro-actief, indien mogelijk preventief en waar nodig repressief:

In het UP volgt de prioritering en de inzet van mensen en middelen voor het toezicht en de handhaving, teneinde dit doel op een zo efficiënt mogelijke wijze te bereiken. Een belangrijk aspect verbonden aan de visie en de strategie is de ontwikkeling van de handhavers van traditionele handhaving naar (ook) een meer preventieve rol. Een handhaver zal hierdoor ook een zwaardere rol ‘aan de voorkant’ krijgen.

Dit beleidsplan heeft een geldigheidsduur van vier jaar. In het jaar van de introductie van de Omgevingswet wordt het beleidsplan geactualiseerd. Jaarlijks bepaalt de RWS Adviesgroep Vergunningverlening en Handhaving (AgVH) of het Handhavingsbeleidsplan moet worden aangepast.

3. Bevoegd gezag rol van Handhaving

Binnen de overheid geldt de volgende definitie van handhaving:

Het door toezicht en het toepassen van (of dreigen met) bestuur(srechte)lijke en/of strafrechtelijke (sanctie)middelen bereiken dat de algemeen geldende rechtsregels en individueel geldende voorschriften worden nageleefd. Handhaving bestaat uit preventie, toezicht, opsporing en sanctionerend optreden.

De taken van RWS Handhaving vloeien voort uit de gemandateerde bevoegd gezag rol van de Minister van Infrastructuur en Milieu. RWS Handhaving houdt toezicht en treedt indien nodig bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk op. De bevoegdheid van RWS Handhaving is gebaseerd op het publiekrecht en het strafrecht. RWS Handhaving heeft geen rol ten aanzien van privaatrechtelijke aangelegenheden.

RWS is als waterkwaliteitsbeheerder en als (nautisch) beheerder van de droge en natte netwerken bevoegd ten aanzien van onder meer de onderstaande wetten, Algemene maatregelen van Bestuur (AmvB’s), besluiten, regelingen en circulaires:

• Waterwet: deze wet ziet vooral op waterbeheer en -kwaliteit. Hieronder vallen o.a. de Waterregeling, het Waterbesluit, het Besluit lozen buiteninrichtingen (BLBI) en het Besluit lozen afvalwater huishoudens;

• Activiteitenbesluit (watergerelateerd) en het Besluit bodemkwaliteit (BBK);

• Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr): deze wet heeft betrekking op het ‘droge’ werkveld en gaat over het gebruik door derden van Rijkswaterstaatswerken;

• Scheepvaart(verkeers)wet;

• Binnenvaartwet;

• Scheepsafvalstoffenbesluit;

• Wet maritiem beheer Bonaire, St. Eustatius en Saba (BES);

• Ontgrondingenwet.

Naast bestuur(srechte)lijk optreden heeft RWS Handhaving ook een rol bij eventueel strafrechtelijk optreden. Daarvoor heeft RWS Buitengewoon OpsporingsAmbtenaren (BOA) in dienst. Deze BOA’s werken volgens een convenant met het Openbaar Ministerie. De BOA’s kunnen proces-verbaal en bestuurlijke strafbeschikkingen milieu opmaken en ondersteunen het Openbaar Ministerie in vaktechnische kennis bij complexere zaken. Voor de BOA’s op het nautische werkveld van Verkeer- en Watermanagement (VWM) geldt dat zij in opdracht van de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT) ook boeterapporten opmaken. Alle BOA’s werken conform de Landelijke Handhavingsstrategie welke in hoofdstuk 4 is uitgewerkt.

Naast RWS zijn ook andere bevoegd gezagen op het terrein van handhaving actief, zoals de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT), Waterschappen en de Omgevingsdiensten namens Provincies en gemeenten. Vanuit de één overheidsgedachte is samenwerking belangrijk. RWS Handhaving investeert dan ook in samenwerking, zie hoofdstuk 6.

Ook heeft RWS Handhaving (samen met vergunningverlening) een wettelijk vastgelegde adviestaak in het kader van het Besluit Risico's Zware Ongevallen (BRZO). RWS en waterschappen hebben hiertoe het BRZO-team opgericht dat deze taken niet alleen landelijk coördineert maar deze adviestaak ook in nauwe afstemming met de regio inhoudelijk uitvoert. Daarnaast worden BRZO-inspecties met andere betrokken bevoegde gezagen gehouden. De BRZO-taak is erop gericht de risico’s bij bedrijven op zware ongevallen zo veel mogelijk te beperken. De komende jaren is de ambitie het naleefgedrag van de BRZO-bedrijven in samenspraak met de andere handhavingspartners verder te stimuleren.

4. Beleidskader handhaving

In de handhaving volgt RWS de overheidsbrede ontwikkeling waarin de overheid een terugtredende beweging maakt en meer gebruik maakt van zelfregulering. Het startpunt is dan gefundeerd vertrouwen, waarbij schending van het vertrouwen een repressievere handhavingsaanpak betekent. RWS Handhaving past waar dat meerwaarde heeft en mogelijk is, de mate en vorm van toezicht aan op de algemene en interne organisatie van bedrijven en andere overheden. De aansluiting die RWS Handhaving zoekt bij de voorzieningen die bedrijven zelf al hebben genomen, heet systeemgericht toezicht. Ook bij burgers wil RWS Handhaving zoveel mogelijk een beroep doen op de eigen verantwoordelijkheid, bijvoorbeeld door het geven van gerichte voorlichting.

Het onderstaande diagram visualiseert op eenvoudige wijze de aanpak van RWS Handhaving.

In de Visie VTH zijn onderstaande strategieën nader uitgewerkt.

4.1 Preventiestrategie

Het startpunt van de aanpak bij toezicht en handhaving is preventie waar mogelijk. Preventie omvat alle handelingen die erop gericht zijn om overtredingen te voorkomen. Belangrijke preventieve instrumenten daarbij zijn informatieverstrekking of het geven van instructies. Dit zal nader vorm gegeven worden door bijvoorbeeld internet, preventieve bedrijfsbezoeken, informatiebijeenkomsten, (mondelinge) aanwijzingen of het verstrekken van voorlichtingsmateriaal. Voor een succesvolle preventiestrategie is het in ieder geval van belang dat RWS Handhaving haar expertise (preventief) ‘aan de voorkant’ inbrengt.

Ook het vooroverleg bij vergunningaanvragen zal intensiever worden gebruikt voor de meer op preventie gerichte aanpak. Belangrijk daarbij is dat RWS Handhaving al vanaf het begin direct betrokken wordt bij een dergelijk vooroverleg. Dit laatste zal organisatorisch gestimuleerd worden door bijvoorbeeld (meer) te (gaan) werken met bedrijventeams, activiteitenteams of andere organisatievormen waarbij handhaving, vergunningverlening en de benodigde interne adviseurs in gezamenlijkheid (maar ook met afdoende borging van de vereiste functiescheiding) werken aan de verbetering van het proces, het gewenste eindproduct c.q. het naleefgedrag.

4.2 Toezichtstrategie

RWS Handhaving verandert van een input gestuurde organisatie, waarin vooral op beschikbaarheid van mensen en middelen wordt aangestuurd, naar een informatiegestuurde organisatie, waar vooral de informatie bepalend is voor de meest effectieve toezichtsaanpak. RWS Handhaving doet dit zowel branchegericht, systeemgericht als preventief en waar nodig repressief. Sturing is primair gericht op het verbeteren van het naleefgedrag en is niet alleen incidentgestuurd.

• De aanpak van RWS Handhaving zal nog meer gaan veranderen van inputgestuurd (aantal controles) naar outcome gestuurd (bevorderen naleefgedrag). Daarmee wordt het effect van de handhavingsinzet verhoogd.

• Handhaving werkt informatie gestuurd. De aanpak is gebaseerd op het planmatig en gestructureerd verzamelen en analyseren van gegevens. De gegevens komen van verschillende interne en externe bronnen. Deze informatie is noodzakelijk om de meest effectieve handhavingsinterventie vast te kunnen stellen.

• RWS Handhaving werkt risicogericht, waarbij wordt ingezet op die zaken waar de risico’s het grootst zijn.

• Handhaving werkt aan systeemgericht toezicht, waar dat meerwaarde heeft en mogelijk is.

• RWS Handhaving werkt innovatief, in het proces van handhaving is continu aandacht voor modern toezicht om de handhaving te optimaliseren, te ondersteunen en adaptief te zijn aan de veranderende omgeving. Zowel nieuwe ontwikkelingen op het gebied van handhaving als veranderingen in de omgeving, bijvoorbeeld bij bedrijven, kunnen leiden tot aanpassingen in het toezicht.

• RWS Handhaving werkt aan relatiebeheer, vanuit preventief oogpunt onderhoudt RWS Handhaving een relatie met de netwerkgebruikers die vanuit risicogericht toezicht belangrijke stakeholders zijn. Het onderhouden van relaties is onlosmakelijk verbonden aan Handhaving vanuit het perspectief van gedragsbeïnvloeding.

• RWS Handhaving werkt samen met andere handhavingsdiensten.

De toezichtstrategie wordt uitgewerkt in het UP.

4.3 Landelijke handhavingsstrategie

RWS geeft invulling aan haar handhavingstaak door volgens de Landelijke Handhavingsstrategie (hierna LHS) te werken. De LHS is een landelijk geldend afwegingsinstrument voor overheden. Het heeft als doel:

• uitvoering te geven aan de beginselplicht tot handhaven

• passend te interveniëren bij iedere bevinding en

• een uniforme handhaving te bevorderen.

Via de LHS bepaalt RWS Handhaving wanneer bestuursrechtelijk en/of strafrechtelijk optreden bij overtredingen effectief is. Een ander doel van de LHS is rechtsgelijkheid te borgen: elke overtreding wordt consequent volgens dezelfde handhavingsaanpak gewaardeerd.

Enerzijds ziet de landelijke handhavingsstrategie op handelen bij het constateren van een overtreding en anderzijds ziet het ook op het eventueel gedogen van de bevinding. In het geval van gedogen werkt RWS Handhaving conform het wettelijk beleidskader. Dit kader wordt in 2017 geactualiseerd. Hierin is vastgelegd in welke situaties en onder welke condities inzet van sancties tegenover overtreders achterwege blijven. Er zal door RWS uitsluitend actief gedoogd worden. Van actief gedogen is alleen sprake als een schriftelijk besluit eraan ten grondslag ligt.

Hieronder volgen alle strategieën in één overzicht.

http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/handhaving/landelijke/

5. Uitvoering

Jaarlijks wordt een landelijk uitvoeringsprogramma (UP) voor RWS Handhaving opgesteld voor de werkvelden hoofdwatersysteem, hoofdvaarwegennet en hoofdwegennet. In het UP volgt de uitwerking van de keuze voor een risicomodel. Het risicomodel is de methode op basis waarvan verschillende risico’s -zoals milieu en veiligheid- worden gewogen. Naast het risicomodel gebruikt RWS het Interventiekompas (voorheen de Tafel van Elf) om via dit gedragsanalysemodel te komen tot een goede afweging voor een effectieve handhavingsinterventie. Aan de hand van zowel het risicomodel als het gedragsanalysemodel zal een weging plaatsvinden waarna de wijze van prioritering zal worden bepaald. De wijze van prioritering wordt in 2017 vastgesteld en voorafgaand aan het opstellen van het UP jaarlijks opnieuw bezien op actualiteit en indien nodig herzien.

De landelijke prioritering bepaalt de speerpunten waar RWS Handhaving toezicht op houdt. Daarnaast kan in het landelijk UP, na goedkeuring door de landelijke AgVH, ruimte worden geboden om prioriteiten op te nemen die regiospecifiek zijn. Het bepalen van de regiospecifieke prioriteiten gebeurt volgens een proces waarin samen met belanghebbenden, waaronder de districten, naar gebiedsspecifieke handhavingsactiviteiten wordt gekeken die zowel structureel als ad hoc kunnen zijn. Uit het UP volgt hoe de taken en mensen (fte) en middelen in principe het komende jaar worden ingezet. De regionale diensten voeren de in het UP (plan) opgenomen werkzaamheden uit (do), meten cyclisch de voortgang en outcome (check), zodat indien nodig kan worden bijgestuurd (act). Op basis van actualiteit, politiek bestuurlijke zaken en trends kan het jaarlijkse UP tijdens de looptijd, met instemming van de AgVH, worden bijgesteld. Ook met andere partners is contact over de lopende zaken.

In het UP is ook ruimte gereserveerd voor de afhandeling van meldingen. Via onder andere het 0800-nummer ontvangt RWS Handhaving handhavingsverzoeken, meldingen en klachten. Dit is veelal de voordeur van Rijkswaterstaat voor burgers en bedrijven. Binnen minder dan drie dagen ontvangt de melder bericht van RWS met betrekking tot de opvolging. De berichtgever is anoniem, tenzij de berichtgever zelf aangeeft dat het niet nodig is.

Binnen de uitvoering zijn enerzijds het toepassen van LEAN en anderzijds het voldoen aan de kwaliteitscriteria VTH de komende jaren de grootste uitdaging. RWS Handhaving realiseert haar ambitie door via de principes van LEAN te werken. Dit houdt in dat toezicht en handhaving continu haar proces verbetert, werkt aan efficiencyverbetering en denkt vanuit klantwaarde. Daarnaast stellen de kwaliteitscriteria VTH nadere eisen aan de organisatie van het handhavingsproces (kwaliteitszorg en kritische massa) en aan de competenties en vakkennis van de medewerkers binnen handhaving. Jaarlijks zal verantwoording worden afgelegd in het jaarverslag RWS Handhaving waarin zowel de ontwikkelingen van het handhavingsproces als de medewerkers aan bod komen.

5.1 Bereikbaarheid, incidenten en veiligheid

Conform de wettelijke verplichting hiertoe, dient handhaving ten behoeve van incidenten 24 uur per dag, zeven dagen in de week bereikbaar en inzetbaar te zijn. Medewerkers draaien hiervoor bindingsdienst. Indien specifieke handhavingsexpertise nodig is, kunnen handhavers ook deelnemen aan de regionale crisisteams.

Het onderwerp (persoonlijke) veiligheid heeft altijd prioriteit bij de handhavingsaanpak. Veiligheid is dan ook een belangrijk element in de uitvoeringspraktijk van RWS Handhaving. Uitgangspunt is: we zijn ons bewust van de veiligheids(risico’s) en handelen daarnaar, we werken veilig of we werken niet.

5.2 Duurzaamheid

Bevorderen van duurzaamheid zit al in de primaire taken van handhaving op o.a. veiligheid en milieu in de regelgeving en af te geven besluiten waar het toezicht en de handhaving zich op richt. Daarnaast betreft het ook de wijze waarop het toezicht en de handhaving wordt uitgevoerd. Bijvoorbeeld de keuze van de voertuigen, het zo efficiënt mogelijk plannen van werkzaamheden buiten de kantoorpanden, gebruik van openbaar vervoer, de recent geïntroduceerde mobiele app voor het toezicht in het veld, waardoor het aantal reisbewegingen is beperkt vanwege het direct kunnen afhandelen van de registratie van toezicht.

Het is ook de verwachting dat bij nautische handhaving naast veiligheid ook milieu-aspecten nadrukkelijker aan bod komen. Een bijdrage leveren aan de ontwikkeling en het toepasbaar maken van minder milieubelastende analyse- en controlemethoden maakt onderdeel uit van het bevorderen van duurzaamheid door handhaving.

5.3 Uitgangspunten

Bij het streven naar de eerder genoemde doelen hanteert RWS Handhaving de volgende uitgangspunten. RWS Handhaving:

• Heeft inzicht in het naleefgedrag en prioriteert op basis hiervan risicogestuurd het toezicht;

• Is deskundig door inzicht in het gedrag van netwerkgebruikers. Vergaart informatie vanuit bevindingen van verschillende handhavingsactiviteiten;

• Is extern gericht, het contact met netwerkgebruikers levert input op voor inzicht in de achtergronden van het naleefgedrag.

• Voldoet in 2018 aan de kwaliteitscriteria voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH-criteria waterbeheer).

6. Samenwerking

RWS Handhaving kent verschillende handhavingspartners. RWS Handhaving investeert in samenwerking met deze partners met het oog op efficiencyverhoging, effectiviteitsverhoging, informatie-uitwisseling en het verminderen van de toezichtslast. Het uitgangspunt hierbij is dat RWS Handhaving zoveel mogelijk samenwerkt volgens gezamenlijke speerpunten waarbij de eigen doelen eveneens gerealiseerd kunnen worden.

6.1 Externe samenwerkingspartners

Hieronder volgt een figuur met externe partners (buiten het Ministerie van Infrastructuur en Milieu) waar RWS het meest intensief mee samenwerkt:

RWS Handhaving vindt het vanzelfsprekend tijdens de uitvoering van haar werkzaamheden een signaleringsfunctie te vervullen voor alle partners. Gesignaleerde zaken geeft RWS Handhaving door aan de betreffende handhavingspartner. Ook heeft RWS zich gecommitteerd aan het werken met Inspectieview.

6.2 Interne samenwerkingspartners

Naast de externe handhavingspartners werkt RWS Handhaving, vanuit haar bevoegd gezag rol, ook samen met andere partners binnen het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Het doel van deze samenwerking is vooral gericht op informatievergaring over het naleefgedrag van netwerkgebruikers en de technische kennis en expertise die nodig is voor de uitoefening van de handhavingstaak.

Twee belangrijke handhavingspartners binnen het Ministerie van Infrastructuur en Milieu zijn de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT) en Verkeer- en Watermanagement (VWM).

In het kader van functiescheiding is de ILT het bevoegd gezag voor alle vergunningplichtige en meldingplichtige activiteiten die RWS zelf uitvoert (de zogenaamde ‘eigen werken’). Voor het nautisch toezicht is er een bevoegdheidsverdeling, waarbij de ILT toezicht houdt op de meer technische aspecten van de scheepvaart en RWS op de overige aspecten. Op de snijvlakken is sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Op werkgebieden waar de ILT en RWS elkaar raken, zijn afspraken gemaakt. Deze afspraken worden periodiek geëvalueerd.

Naast de nautische handhavingstaken die de regionale handhavingsonderdelen van RWS uitvoeren, wordt een deel daarvan uitgevoerd door VWM van RWS. Dit betreft de zogenaamde ‘scheepsgebonden’ taken. De regionale afdeling Handhaving is daarbij opdrachtgever en VWM opdrachtnemer. De handhaving op de (varende) Binnenvaart wordt dus door VWM uitgevoerd (scheepsgebonden handhaving) vanaf (primair) de RWS patrouillevaartuigen. De afdelingshoofden (tactisch overleg) en directeurenniveau (directeurenoverleg) hebben regelmatig afstemming. Op regionaal niveau (Binnenvaart Toezicht Regio’s) wordt operationeel afgestemd. VWM voert daarnaast in opdracht van de regiodiensten toezichtstaken uit met betrekking tot activiteiten rond het wegennet.

In onderstaande figuur staan de interne partners binnen het Ministerie van Infrastructuur en Milieu vermeld waar RWS Handhaving het meest intensief mee samenwerkt:

7. Toekomstbeeld

Een handhaver is in staat tijdig te anticiperen op de ontwikkelingen en veranderingen die in gang zijn gezet. Deze ontwikkelingen zijn onder andere samenwerking, preventie, het werken met algemene regels, de zorgplicht en digitalisering. De Omgevingswet versnelt de ontwikkeling van ‘handhaver van de toekomst’, De Omgevingswet vraagt van RWS Handhaving, meer dan nu, te werken met en op te treden op basis van algemene regels en de zorgplicht. Door de ontwikkelingen genoemd in dit Handhavingsbeleidsplan in de komende jaren te effectueren, wil RWS Handhaving een proactieve en betrouwbare gesprekspartner zijn voor alle netwerkgebruikers en samenwerkingspartners.