Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 20 maart 2016, nr. WJZ/900454(7217), houdende wijziging van de Regeling beheer rijkscollectie en subsidiëring museale instellingen in verband met het vaststellen van de subsidieplafonds

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

Gelet op artikel 7.5 en artikel 7.7, eerste lid, van de Erfgoedwet;

Besluit:

ARTIKEL I

Artikel 3.4 van de Regeling beheer rijkscollectie en subsidiëring museale instellingen komt te luiden:

Artikel 3.4. Subsidieplafonds

Voor de volgende instellingen met een wettelijke taak is voor subsidieverlening jaarlijks ten hoogste het volgende bedrag beschikbaar:

Instelling	Subsidieplafond
Stichting Film Instituut Nederland	€ 3.200.000,–
Stichting Haags Historisch Museum	€ 240.770,–
Stichting het Nederlands Openluchtmuseum, Nationaal Museum voor Nederlandse Volkskunde	€ 6.523.713,–
Stichting het Nederlands Persmuseum	€ 100.000,–
Stichting Het Nieuwe Instituut	€ 2.965.520,–
Stichting Het Rijksmuseum	€ 27.142.365,–
Stichting Joods Historisch Museum	€ 1.000.000,–
Stichting Keramiekmuseum Het Princessehof	€ 100.000,–
Stichting Koninklijk Kabinet van Schilderijen Mauritshuis	€ 2.353.993,–
Stichting Kröller-Müller Museum	€ 6.100.330,–
Stichting Museum Catharijneconvent	€ 2.710.528,–
Stichting Museum Slot Loevestein	€ 702.497,–
Stichting Nationaal Glasmuseum Leerdam	€ 152.000,–
Stichting Nationaal Museum van Wereldculturen	€ 6.315.431,–
Stichting Naturalis Biodiversity Centre	€ 12.005.981,–
Stichting Nederlands Fotomuseum	€ 400.000,–
Stichting Nederlands Letterkundig Museum en Documentatiecentrum	€ 1.379.676,–
Stichting Nederlands Scheepvaartmuseum Amsterdam	€ 5.643.221,–
Stichting Paleis Het Loo, Nationaal Museum	€ 13.678.655,–
Stichting Rijksmuseum Muiderslot	€ 429.928,–
Stichting Rijksmuseum Twenthe	€ 1.884.752,–
Stichting Rijksmuseum van Oudheden	€ 3.014.902,–
Stichting tot Beheer en Instandhouding van Teylers Museum	€ 1.700.888,–
Stichting tot beheer van het Museum Boerhaave, Rijksmuseum voor de geschiedenis van de natuurwetenschappen en van de geneeskunde	€ 2.377.787,–
Stichting tot Beheer van het Museum van het Boek / Museum Meermanno-Westreenianum	€ 412.119,–
Stichting tot Beheer van Huis Doorn	€ 663.177,–
Stichting tot Exploitatie van het Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie	€ 3.491.695,–
Stichting Van Gogh Museum voorheen Rijksmuseum Vincent van Gogh / Rijksmuseum H.W. Mesdag	€ 6.849.427,–
Stichting Zuiderzeemuseum	€ 4.437.899,–

ARTIKEL II

Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst.

Deze regeling zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, M. Bussemaker

TOELICHTING

I. Algemeen

1. Inleiding

Met deze regeling is in de Regeling beheer rijkscollectie en subsidiëring museale instellingen een artikel ingevoegd met subsidieplafonds voor museale instellingen.

Op grond van de Erfgoedwet kan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: Minister) besluiten instellingen te belasten met de zorg voor het beheer van museale cultuurgoederen (artikel 2.8, eerste lid, Erfgoedwet). Op grond van artikel 7.2 van de Erfgoedwet verstrekt de Minister ter compensatie van het uitvoeren van deze wettelijke taak jaarlijks een subsidie. In de Regeling beheer rijkscollectie en subsidiëring museale instellingen is deze subsidiëring nader uitgewerkt. In de regeling werd artikel 3.4 gereserveerd voor de subsidieplafonds, omdat ten tijde van het vaststellen van die regeling nog geen instellingen belast waren met de voornoemde wettelijke taak. Inmiddels zijn 29 museale instellingen vanaf 1 januari 2017 belast met de wettelijke taak tot beheer van een collectie.

Deze wijzigingsregeling voorziet in de invulling van het gereserveerde artikel en in de vaststelling van een subsidieplafond per belaste instelling. Deze subsidieplafonds zijn het resultaat van een zorgvuldig totstandkomingsproces, hetgeen hieronder in paragraaf 4 nader wordt toegelicht.

2. Voorgeschiedenis

Subsidieperiode 2009–2012

In de periode 2009–2012 hebben meerdere instellingen op grond van de Wet op het specifiek cultuurbeleid (hierna: Wsc) een aangewezen status gekregen in de zin van het toenmalige artikel 4b van de Wsc en op basis van die status is in de subsidieperiode 2009–2012 aan de betreffende instellingen subsidie verleend. Het uitgangspunt hierbij was het verzekeren van de toekomst van de verschillende instellingen, waaraan een structurele subsidie werd gekoppeld.

Subsidieperiode 2013–2016

Voor de periode 2013–2016 werd – in het kader van bezuinigingen – een wijziging van het stelsel doorgevoerd. Die wijziging was nodig, omdat binnen de kaders van het verminderde budget voor een systematiek van langjarige subsidiëring geen plaats meer was. Onderdeel van de stelselwijziging was daarom het schrappen van de langjarige subsidie op grond van artikel 4b van de Wsc. In de plaats daarvan was er in de subsidieperiode 2013–2016 sprake van één subsidiecategorie voor alle instellingen in de basisinfrastructuur (met uitzondering van de cultuurfondsen). De instellingen dienden voor deze subsidieperiode één totaalaanvraag in voor de kosten van zowel activiteiten, huisvesting, als collectiebeheer. Deze totaalaanvraag werd vervolgens voor advies voorgelegd aan de Raad voor Cultuur, waarna de Minister dit advies al dan niet overnam in de subsidieverleningsbesluiten voor deze subsidieperiode.

3. Subsidiëring op basis van de Erfgoedwet

In de nieuwe museale subsidiesystematiek wordt een onderscheid gemaakt tussen een subsidie voor het beheer van een collectie (op grond van de Erfgoedwet) en een subsidie voor cultuuruitingen (op grond van de Wsc); zie hierover nader paragraaf 6. De Erfgoedwet hanteert daarbij voor de subsidie voor beheer een ander uitgangspunt dan de eerder gehanteerde subsidiëring op basis van een toegekende langjarige status.

De Erfgoedwet legt niet de nadruk op het behouden van een bepaalde instelling, maar op het behouden van een collectie en de gebouwen waarin die collectie zich bevindt. Hierbij wordt uitgegaan van een systeem waarbij de Minister instellingen bij besluit belast met de zorg voor het beheer van een collectie. De achterliggende gedachte is dat deze instellingen vervolgens de collectie aan het algemene publiek kunnen tonen. Voor het beheer ontvangen deze instellingen jaarlijks een subsidie op grond van hoofdstuk 7 van de Erfgoedwet. Dit publiekrechtelijk systeem zal tevens de tussen instellingen met een rijkscollectie en de Minister gesloten beheersovereenkomsten vervangen.

In de Regeling beheer rijkscollectie en subsidiëring museale instellingen zijn nadere regels gesteld omtrent deze subsidie, onder andere met betrekking tot de aanvraag en de verstrekking van de subsidie. Zo dienen instellingen om voor subsidie in aanmerking te komen jaarlijks bij de Minister een aanvraag om subsidie te doen, vergezeld van een begroting. Ook is het noodzakelijk dat een meerjarenonderhoudsplan voor de museale gebouwen beschikbaar is.

4. De berekening van de subsidieplafonds

De hoogte van het subsidieplafond is per instelling bepaald. De betreffende instellingen ontvingen eerder een besluit waarin ze zijn belast met de wettelijke taak tot beheer van een collectie. Met deze regeling is voor elke met een wettelijke taak belaste instelling een afzonderlijk subsidieplafond vastgesteld. Deze subsidieplafonds zijn zorgvuldig berekend aan de hand van een aantal instellingsspecifieke factoren. In het algemeen bestaat een groot deel van de rijkssubsidie voor musea uit huisvestingskosten, in veel gevallen de huur die deze instellingen moeten betalen aan het Rijksvastgoedbedrijf (hierna: RVB). Huisvesting is een belangrijke voorwaarde voor musea bij de zorg voor de collectie en vormt een in financiële zin omvangrijk deel van het museale beleid.

Bij de berekening van elk subsidieplafond is, naast met de huisvestingskosten, rekening gehouden met de kosten van collectiebeheer. Hierbij is uitgegaan van de bedragen die de instellingen voor de jaren 2013–2016 in de begroting hebben toegerekend aan de collectiekosten; de instellingen hebben in die periode – en in periodes daarvoor – in het kader van de subsidierelatie op grond van de Wsc inzicht gegeven in hun bestedingen voor de beheers- en behoudtaken en op basis van die gegevens zijn de plafonds berekend.

De voornoemde factoren worden hieronder nader toegelicht.

Huisvesting

Zoals hierboven vermeld is huisvesting van musea een belangrijke voorwaarde voor musea bij de zorg voor het behoud, beheer en de toegankelijkheid van de collectie en vormt daarom een belangrijk deel van de te verstrekken rijkssubsidie.

Voor instellingen die zelf eigenaar van hun gebouwen zijn, is bij de vaststelling van het subsidieplafond uitgegaan van enkel een algemene instandhoudingsvergoeding van 2% van de herbouwwaarde. Voor de bepaling van deze algemene instandhoudingsvergoeding is een verdeelmodel uitgewerkt, waarbij gebruik wordt gemaakt van een rekenregel van de Vereniging Hendrick de Keyser, welke in de vastgoedwereld als realistisch wordt gezien: 2% van de herbouwwaarde ten behoeve van onderhoud op de lange en korte termijn.

Voor de instellingen die gebouwen huren en beheren die eigendom zijn van het RVB is in een eerder stadium besloten dat het RVB in ieder geval voor de komende vijf jaar eigenaar blijft van de gebouwen van de voormalige rijksmusea, maar de verantwoordelijkheid voor het onderhoud van de gebouwen is – mede op verzoek van de instellingen zelf – overgedragen aan de instellingen. Het idee hierachter is dat het beschikbare geld voor onderhoud en vernieuwing van gebouwen beter besteed kan worden als de musea de mogelijkheid krijgen zelf beslissingen te nemen over het tijdstip en de uitvoering van de werkzaamheden.

Voor deze instellingen is uitgegaan van de voornoemde instandhoudingsvergoeding (2% van de herbouwwaarde), een budget voor het onderhoud van bedrijfsinstallaties en een correctiefactor voor gebouwen met een achterstand bij de instandhouding. Daarnaast is rekening gehouden met een vergoeding voor de kosten van het RVB, betreffende de rente en aflossing op de boekwaarde, opslag voor toezicht, risico en heffingen. Voor de tien musea, die de komende jaren het onderhoud zelf verrichten, is tevens rekening gehouden met een BTW-compensatie. Ten aanzien van zeven musea wordt – op hun verzoek – het onderhoud de komende jaren nog wel uitgevoerd door het RVB. Voor deze musea is dan ook geen BTW-compensatie berekend.

Collectiebeheer

De nauwkeurige vaststelling van de kosten voor het collectiebeheer van de verschillende museale instellingen is het resultaat van een zorgvuldig proces. Bij het bepalen van de door deze regeling vast te stellen subsidieplafonds is gebouwd op de vanaf 2002 met de Vereniging van Rijksmusea (hierna: VRM) gemaakte afspraken. In de periode 2002–2005 gaf de toenmalige bewindspersoon een eerste aanzet met de ontwikkeling van het model Bekostiging Instandhouding Rijkscollectie. Hoewel dit model uiteindelijk niet tot een stelselwijziging heeft geleid waren partijen het er over eens dat het wenselijk zou zijn om te werken aan meer transparantie in de kostenstructuur van musea. Partijen hebben daartoe een model opgesteld dat zijn plek heeft gekregen in het Handboek Verantwoording Cultuursubsidies Instellingen.

Het uitgangspunt is een verdeling van de museale activiteiten in zes kostenposten, ondergebracht in drie afzonderlijke functies. Ten eerste is er de publieksfunctie met de kostenposten tijdelijke en vaste presentatie. Ten tweede is er de collectiefunctie, bestaande de kostenposten onderzoek en registratie, conserveren en restaureren, en verwerving en afstoting. Tot slot is er de wetenschappelijke functie met als kostenpost onderzoek en documentatie.

Deze met de VRM gemaakte afspraken rond de inzichtelijkheid van de kostenstructuur van museale instellingen maken dat de instellingsbegrotingen een reëel beeld geven van de daadwerkelijke kosten en baten van de instellingen. De met deze regeling vastgestelde subsidieplafonds zijn daarom gebaseerd op de begrotingen van de instellingen van de periode 2013–2016 die werden ingediend in het kader van de toenmalige subsidiëring op grond van de Wsc. De cijfers uit de begroting 2013–2016 zijn tevens getoetst aan de cijfers uit de jaarrekeningen over eerdere jaren.

De kosten voor het collectiebeheer zijn als volgt berekend. Ten eerste is gekeken hoeveel kosten in de verschillende begrotingen zijn geraamd voor het behoud van de collectiefunctie (registratie en onderzoek, verwerven en afstoten, conserveren en restaureren). Vervolgens is aan de batenkant gekeken hoeveel subsidie door de instelling is geraamd ter dekking van die kosten. De ene instelling heeft bijvoorbeeld als kosten voor de collectie ruim € 3,5 miljoen geraamd maar heeft slechts € 400.000 subsidie nodig om die kosten te dekken, omdat de inkomsten die met de collectie kunnen worden gerealiseerd bijna voldoende zijn om de kosten geheel zelf te dragen. Geheel anders kan dit liggen bij een museum waar de kosten van € 975.000 geheel via subsidie moeten worden gedekt.

De uitkomsten van de berekening van de kosten voor het collectiebeheer zijn afgerond. Op verzoek van de musea heeft een correctie plaatsgevonden voor algemene beheerskosten (de baten en lasten die niet zijn toe te rekenen aan de publieksfunctie of aan de functie van collectiebeheer) die aan de collectie moeten worden toegerekend. De eerder voorgenomen subsidieplafonds zijn daarom met 10% verhoogd. De uitkomst van deze bedragen is vervolgens ook steeds afgerond.

5. Betrokkenheid van de museale instellingen bij de totstandkoming van de subsidieplafonds

De hierboven weergegeven aanpak is besproken met de Museumvereniging (de opvolger van de VRM), met alle individuele instellingen, en met alle musea in een gezamenlijke sessie tijdens de Museumdag 2014 in Leeuwarden. De algemene teneur was, zoals ook de Museumvereniging in haar brief van 21 mei 2015 schrijft, positief. Verzoek daarbij was wel om niet de begroting van 2013–2016, maar die van 2017 te hanteren. Gelet op het feit dat de begrotingen voor 2017 nog niet voorhanden waren, en gelet op het feit dat de cijfers over de periode 2013–2016 (zoals hierboven uiteengezet) een reëel beeld geven van de daadwerkelijk kosten en baten, is besloten om vast te houden aan de eerder gemaakte berekeningen.

De instellingen hebben eind 2015 een brief ontvangen waarin is aangegeven dat de Minister voornemens was de betreffende instelling te belasten met de zorg voor het beheer van de collectie. In deze brief werden de instellingen ook reeds op de hoogte gesteld van de (hoogte van) de financiële vergoeding die daarvoor werd gereserveerd. Meerdere instellingen hebben vervolgens van de gelegenheid gebruik gemaakt om naar aanleiding van dit voornemen een zienswijze in te dienen.

Kort gezegd is in de zienswijzen door meerdere instellingen aangegeven dat door het gebruik van de begrotingen 2013–2016 ongelijkheid tussen de instellingen zou ontstaan, omdat de instellingen er ten tijde van het opstellen van de begroting er niet mee bekend waren dat die begrotingen voor de berekening van de subsidieplafonds zouden worden gebruikt. Zoals hierboven uiteen is gezet, vormen de eigen begrotingen van de instellingen echter de meest geschikte basis voor de berekening van de subsidieplafonds. Dit is bevestigd door onderzoek van het bureau Rebel Kwink in 2013. De begrotingen zijn immers opgesteld in overeenstemming met het voornoemde Handboek Verantwoording Cultuursubsidies Instellingen (een handboek dat in samenspraak met de VRM tot stand is gekomen), en geven duidelijk aan welke kosten door de instelling geraamd zijn voor de publieksfunctie, de collectiefunctie, de wetenschappelijke functie, en het algemeen beheer. Daarbij geven de begrotingen een duidelijk beeld van de subsidie die een museum nodig heeft om deze kosten te dekken. Omdat alle musea zich bij het opstellen van het Handboek achter deze begrotingsopzet hebben geschaard, is het redelijk te veronderstellen dat de begrotingen een representatief en uniform beeld geven van de kosten en baten van de instellingen.

Gelet op het bovenstaande zijn naar aanleiding van de ingediende zienswijzen geen wijzingen doorgevoerd in de berekeningswijze van de subsidieplafonds.

6. Periode 2017–2020

Vanaf 2017 wordt het totale voor musea beschikbare subsidiebedrag van ongeveer € 175,9 miljoen verdeeld over twee afzonderlijke subsidiegrondslagen. Onderscheid wordt gemaakt tussen een subsidie voor het beheer van een (rijks)collectie op grond van artikel 7.2 van de Erfgoedwet en de Regeling beheer rijkscollectie en subsidiëring museale instellingen (hierna: beheersubsidie), en een subsidie voor museale cultuuruitingen (activiteiten) op grond van artikel 4a van de Wet op het specifiek cultuurbeleid en de Regeling op het specifiek cultuurbeleid (hierna: activiteitensubsidie).

De beheersubsidie wordt, zolang een instelling is belast met het beheer van een collectie, jaarlijks verstrekt. Naast de beheersubsidie (waarvoor met deze regeling de subsidieplafonds zijn vastgesteld) kunnen instellingen ook vierjaarlijks een aanvraag indienen voor een activiteitensubsidie. Voor de periode 2017–2020 is – op verzoek van de Museumvereniging – bij wijze van overgang een bepaalde zekerheid op middelen voor de activiteitensubsidie ingebouwd. Indien de aanvraag van een museale instelling aan de daaraan gestelde eisen voldoet, ontvangt de instelling niet minder dan 90% van de subsidie die zij in de periode 2013–2016 reeds ten behoeve van haar museale activiteiten ontving (artikel 3.28, tweede lid, Regeling op het specifiek cultuurbeleid). Daarmee hebben de museale instellingen voor de periode 2017–2020 met het vaste bedrag voor de wettelijke taak en de garantie bij de activiteitensubsidie een garantie op in ieder geval rond de 95 procent van het bedrag dat zij in de periode 2013–2016 ontvingen.

In de periode 2017–2020 zal in nauw overleg met de sector worden onderzocht of de criteria op grond waarvan het beschikbare totaalbudget is verdeeld tussen de beheersubsidie en de activiteitensubsidie nog nader zouden kunnen worden verfijnd. Hierbij gaat het vooral om onderzoek naar mogelijke verfijning van de manier waarop museale kosten worden geclassificeerd als ofwel kosten die samenhangen met het beheer, ofwel kosten die zijn gerelateerd aan activiteiten.

Als uit de nieuwe gegevens blijkt dat voor verfijning aanleiding bestaat, zou dit een wijziging in de verschillende subsidieplafonds ten gevolge kunnen hebben. Omdat het totale voor musea beschikbare subsidiebedrag over de voornoemde twee subsidiegrondslagen is verdeeld zal een verhoging van het subsidieplafond in de ene regeling – om te voorkomen dat het beschikbare budget wordt overschreden – ook noodzakelijkerwijs een verlaging van het subsidieplafond in de andere regeling ten gevolge moeten hebben (in wezen is sprake van communicerende vaten binnen de beschikbaar middelen voor een individuele instelling).

7. Financiële gevolgen

Bij deze regeling zijn subsidieplafonds vastgesteld als de basis voor een structurele subsidiëring van de wettelijke taak waarmee de instellingen op grond van artikel 2.8 van de Erfgoedwet zijn belast. Voor de subsidiëring van de instellingen is op grond van deze regeling jaarlijks een bedrag van ongeveer € 117,9 miljoen beschikbaar. Zolang de instelling is belast met de wettelijk taak, kan er jaarlijks aanspraak worden gemaakt op een financiële vergoeding met een maximale hoogte van het subsidieplafond dat met deze regeling is vastgesteld.

8. Administratieve lasten

Deze regeling strekt enkel tot vaststelling van de subsidieplafonds in de Regeling beheer rijkscollectie en subsidiëring museale instellingen, en heeft geen gevolgen voor administratieve lasten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, M. Bussemaker