Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden

Datum publicatieOrganisatieJaargang en nummerRubriek
RijkswaterstaatStaatscourant 2014, 34276Besluiten van algemene strekking

Beleidsregel watervergunningverlening waterkrachtcentrales in rijkswateren

In stromend water kan door het plaatsen van installaties met turbines (waterkrachtcentrales) energie worden gewonnen. Waterkracht is een hernieuwbare energiebron en kan bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen van het kabinet voor duurzame energie. In Nederland is de laatste jaren de belangstelling voor deze vorm van energiewinning toegenomen. Waterkracht veroorzaakt echter ook vissterfte.

Waarom deze beleidsregel?

Een nadeel van waterkrachtcentrales is dat een deel van de meegezogen vissen sterft, doordat vissen botsen met de ronddraaiende schoepen van de turbines. Vooral voor vissen die lange afstanden afleggen tussen voortplantings- en leefgebieden, en daarbij meerdere waterkrachtcentrales passeren, kan de sterfte hoog oplopen. Vissoorten zoals aal (paling) en zalm behoren tot de meest kwetsbare en gevoelige groep vissen. Voor deze en andere trekvissen gelden (inter)nationale verplichtingen om ze te beschermen. De beleidsregel bevat normen voor de vissterfte bij waterkrachtcentrales en biedt experimenteerruimte voor nieuwe, innovatieve technieken. Daarmee beoogt Rijkswaterstaat een helder en landelijk kader te geven voor vergunningverlening voor waterkrachtcentrales in de rijkswateren.

Wettelijke grondslag

De beleidsregel is gebaseerd op de bevoegdheid tot vergunningverlening (artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.12 van het Waterbesluit, en eveneens artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Waterwet in samenhang met artikel 6.17 van het Waterbesluit en artikel 6.16 van de Waterregeling) en de daarmee samenhangende bevoegdheden om vergunningaanvragen te beoordelen in het licht van de doelstellingen van de Waterwet (artikelen 6.21 en 2.1 van de Waterwet) en om aan die vergunningen voorschriften te verbinden (artikel 6.20 van de Waterwet). Ingevolge artikel 2.1, eerste lid 1 onder b van de Waterwet, is de Waterwet gericht op de bescherming en verbetering van onder meer de ecologische kwaliteit van watersystemen. Vissterfte is nadrukkelijk een component die betrekking heeft op de ecologische waterkwaliteit. Bij de beoordeling van vergunningaanvragen voor een waterkrachtcentrale dient de potentieel door de waterkrachtcentrale veroorzaakte vissterfte dan ook meegewogen te worden.

Voorbereiding van de beleidsregel

Op grond van het mandaatbesluit RWS is aan de Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat voorbehouden het uitoefenen van de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels. Deze beleidsregel is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Het ontwerpbesluit heeft ter inzage gelegen van 26 mei 2014 tot 7 juli 2014. Gedurende deze termijn zijn zienswijzen ingebracht. De wijze waarop de zienswijzen zijn verwerkt, is opgenomen in de toelichting bij de beleidsregel en in een aparte nota van antwoord. Tegen de vaststelling van de beleidsregel staat geen beroep open.

Meer informatie

Via de website http://publicaties.minienm.nl kunt u de volgende achtergronddocumenten downloaden:

  • Het toetsingskader waarop deze beleidsregel gebaseerd is, getiteld ‘Toetsingskader voor waterkrachtcentrales in Rijkswateren’

  • Het voorstel voor het toetsingskader, getiteld 'Voorstel voor een toetsingskader voor waterkrachtcentrales (WKC’s) in Nederlandse Rijkswateren' (rapportnummer 20130475/03, 20 september 2013), opgesteld in opdracht van Rijkswaterstaat WVL door adviesbureau ATKB

  • De nota van antwoord inhoudende een reactie op de ingediende zienswijzen, getiteld ‘Nota van antwoord bij de Beleidsregel watervergunningverlening waterkrachtcentrales in rijkswateren’

Beleidsregel watervergunningverlening waterkrachtcentrales in rijkswateren

De Directeur-Generaal Rijkswaterstaat,

Gelet op artikel 4:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met de artikelen 6.5, aanhef en onder a en c, 6.21 en 2.1 van de Waterwet, artikelen 6.12 en 6.17 van het Waterbesluit en artikel 6.16 van de Waterregeling,

Besluit:

§ 1 Algemene bepalingen

Artikel 1

In deze beleidsregel wordt verstaan onder:

a. waterkrachtcentrale:

elektriciteitscentrale die stromend of neerstortend water gebruikt om energie op te wekken;

b. relevant gebied:

voor de Maas het gebied vanaf Eijsden tot en met Lith, voor de Rijn de gehele Nederrijn en de gehele Lek;

c. cumulatieve vissterfte:

de totale gezamenlijke vissterfte veroorzaakt door alle waterkrachtcentrales in een relevant gebied.

Artikel 2

Deze beleidsregel is van toepassing op het aanvragen of wijzigen van vergunningen voor waterkrachtcentrales in de oppervlaktewaterlichamen in rijksbeheer als bedoeld in bijlage II bij het Waterbesluit, met uitzondering van de Nederlandse territoriale zee, de Nederlandse exclusieve economische zone en de Waddenzee.

§ 2 Toetsing van vergunningaanvragen

Artikel 3

Indien voor het realiseren van een waterkrachtcentrale een watervergunning vereist is op grond van artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet, in samenhang met artikel 6.12 van het Waterbesluit, dan wel op grond van artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Waterwet, in samenhang met artikel 6.17 van het Waterbesluit en artikel 6.16 van de Waterregeling, of indien een zodanige vergunning gewijzigd wordt, beoordeelt het bevoegd gezag een aanvraag hiertoe conform de navolgende toetsingscriteria. Indien niet aan deze criteria is voldaan, wijst het bevoegd gezag de aanvraag af.

Artikel 4

Een watervergunning voor een waterkrachtcentrale kan slechts verleend worden, indien de waterkrachtcentrale voldoet aan de maximale beschikbare mogelijkheden van visbescherming voor stroomafwaartse migratie en indien eventuele negatieve effecten op de stroomopwaartse vismigratie gecompenseerd worden.

Artikel 5

  • 1. Onverminderd de in artikel 4 genoemde vereisten, kan een watervergunning voor een waterkrachtcentrale in een relevant gebied slechts verleend worden, indien het in bedrijf hebben van de waterkrachtcentrale niet leidt tot een cumulatieve vissterfte van meer dan tien procent voor zalm (smolts) en schieraal in het relevante gebied. Bij deze beoordeling kunnen onherroepelijke besluiten, die vissterfteverlagend werken, worden meegewogen.

  • 2. In afwijking van het eerste lid kan een watervergunning voor een waterkrachtcentrale in een relevant gebied verleend worden bij een cumulatieve vissterfte gelijk aan of meer dan tien procent, indien de vissterfte veroorzaakt door deze waterkrachtcentrale voor zalm (smolts) en schieraal ten hoogste 0,1 procent bedraagt en indien niet reeds vijf maal in het betreffende relevante gebied een watervergunning is verleend met toepassing van dit artikellid.

  • 3. Onverminderd de in artikel 4 genoemde vereisten, kan een watervergunning voor een waterkrachtcentrale buiten de relevante gebieden slechts verleend worden, indien de waterkrachtcentrale ten hoogste 0,1 procent vissterfte veroorzaakt in het betreffende waterlichaam voor zalm (smolts) en schieraal en indien in het betreffende waterlichaam niet reeds een watervergunning voor een waterkrachtcentrale is verleend.

  • 4. Dit artikel is niet van toepassing op de beoordeling van vergunningaanvragen in de volgende rijkswateren: het kanaal van Gent naar Terneuzen, het kanaal door Zuid-Beveland, het Bathse Spuikanaal, de Schelde-Rijnverbinding, het Lekkanaal, het Afgesloten IJ, de Twentekanalen, het Zwarte Water, het Zwolle-IJsselkanaal, het Verbindingskanaal Bossche Veld, het Afleidingskanaal Maastricht, de Zuid-Willemsvaart (Limburgse tak en Brabantse tak), het Heusdensch Kanaal, het Julianakanaal, het Lateraal kanaal, het Maas-Waalkanaal, het Kanaal van St. Andries, het Wilhelminakanaal en het Kanaal Wessem-Nederweert, alle zoals bedoeld in bijlage II bij de Waterregeling.

Artikel 6

In afwijking van artikel 5, eerste lid, kan in een relevant gebied voor een reeds bestaande en in werking zijnde waterkrachtcentrale, ten gevolge waarvan vissterfte van zalm (smolts) en schieraal plaatsvindt, bij uitzondering een watervergunning worden verleend, indien:

  • a. de vergunningaanvraag betrekking heeft op initiatieven met een experimenteel karakter, waarbij bestaande turbines worden vervangen door nieuwe, innovatieve turbines of anderszins vernieuwende en innovatieve technieken worden toegepast;

  • b. op basis van de vergunningaanvraag en de daarbij verstrekte gegevens aannemelijk is dat de bestaande vissterfte aantoonbaar zal afnemen door vervanging van deze turbines of door het toepassen van deze nieuwe technieken;

  • c. de in de aanvraag beschreven turbines of nieuwe technieken aantoonbaar als oogmerk hebben om bij te dragen aan de ontwikkeling van visvriendelijkere waterkrachtcentrales; en

  • d. de verlening van de vergunning niet in de weg staat aan het bereiken van de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water, het Nederlandse Aalbeheerplan en het op den duur bereiken van een cumulatieve vissterfte van ten hoogste tien procent in het betreffende relevante gebied.

§ 3 Vergunningvoorwaarden bij experimenten

Artikel 7

Indien een vergunning verleend wordt met toepassing van artikel 6, verbindt het bevoegd gezag hieraan ten minste de volgende voorwaarden:

  • a. een uitdrukkelijke doelstelling ten aanzien van de reductie van de bestaande vissterfte ten gevolge van deze waterkrachtcentrale. Deze doelstelling wordt geformuleerd als het verschil tussen de vóór vergunningverlening bestaande hoeveelheid vissterfte en de maximaal toegestane hoeveelheid vissterfte onder de vergunning. Aan de doelstelling is een termijn verbonden;

  • b. het vereiste dat te allen tijde aan de vergunde vissterftenorm wordt voldaan, ook tijdens het inregelen en valideren van de waterkrachtcentrale;

  • c. een termijn voor de geldigheid van de vergunning;

  • d. vereisten ten aanzien van monitoring en beoordeling van de veroorzaakte vissterfte, en

  • e. verplichtingen om aanwijzingen van het bevoegd gezag op te volgen indien meer vissterfte wordt veroorzaakt dan is toegestaan.

§ 4 Slotbepalingen

Artikel 8

Dit besluit wordt aangehaald als: Beleidsregel watervergunningverlening waterkrachtcentrales in rijkswateren.

Artikel 9

Dit besluit treedt in werking met ingang van de eerste dag van de eerste kalendermaand na de dagtekening van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst.

Dit besluit zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

De Directeur-Generaal Rijkswaterstaat, mr. ing. J.H. Dronkers

TOELICHTING

Algemeen

1. Aanleiding

Waterkrachtcentrales (hierna: WKC’s) kunnen in stromend water energie opwekken doordat water door turbines wordt gevoerd. In juridische zin wordt in dat geval water onttrokken aan een oppervlaktewaterlichaam, door de waterkrachtcentrale geleid en vervolgens weer in het oppervlaktewaterlichaam gebracht. Daarnaast zal in de regel sprake zijn van het maken en/of behouden van een werk in of op een oppervlaktewaterlichaam. Rijkswaterstaat is, namens de Minister van Infrastructuur en Milieu, bevoegd gezag voor de verlening en het wijzigen van watervergunningen voor het gebruik van rijkswaterstaatswerken en voor het onttrekken van water aan dan wel het brengen van water in oppervlaktewaterlichamen in rijksbeheer.

Waterkracht is een hernieuwbare energiebron en kan bijdragen aan het realiseren van de Nederlandse doelstellingen voor duurzame energie. Een keerzijde van deze vorm van energieopwekking is evenwel dat dit kan leiden tot vissterfte: vissen worden met het water meegezogen door de turbines en een deel van deze vissen sterft, doordat zij botsen met de turbines of onderdelen daarvan. Vooral voor vissen die lange afstanden afleggen tussen voortplantings- en leefgebieden en die daarbij meerdere waterkrachtcentrales moeten passeren, kan de vissterfte hoog oplopen. Met name de vissen schieraal en zalm (smolts) behoren tot een gevoelige groep. Deze beleidsregel geeft aan hoe Rijkswaterstaat, als bevoegd gezag, omgaat met deze problematiek bij vergunningaanvragen voor waterkrachtcentrales.

De beleidsregel is gebaseerd op de bevoegdheid tot vergunningverlening (artikel 6.5, aanhef en onder a en c, van de Waterwet in samenhang met artikelen 6.12 en 6.17 van het Waterbesluit en artikel 6.16 van de Waterregeling) en de daarmee samenhangende bevoegdheden om vergunningaanvragen te beoordelen in het licht van de doelstellingen van de Waterwet (artikelen 6.21 en 2.1 van de Waterwet) en om aan die vergunningen voorschriften te verbinden (artikel 6.20 van de Waterwet). Ingevolge artikel 2.1, eerste lid 1 onder b van de Waterwet, is de Waterwet gericht op de bescherming en verbetering van onder meer de ecologische kwaliteit van watersystemen. Vissterfte is nadrukkelijk een component die betrekking heeft op de ecologische waterkwaliteit. Bij de beoordeling van vergunningaanvragen voor een WKC dient de potentieel door de WKC veroorzaakte vissterfte dan ook meegewogen te worden.

Inhoudelijk is deze beleidsregel een voortzetting van het huidige beleid van Rijkswaterstaat voor WKC’s zoals dat al sinds geruime tijd gehanteerd wordt op de Maas. Dit beleid vloeide voort uit het document ‘Waterkrachtcentrales en vismigratie in de Maas’ (van der Sar e.a., januari 2001) en is eerst vastgelegd in het rapport ‘Afwegings- en toetsingskader voor waterkrachtcentrales in de Maas en daaraan verbonden kanalen’ (Rijkswaterstaat, juni 2006).

De voorliggende beleidsregel bouwt voort op dit eerdere beleid en heeft een breder toepassingsbereik dan alleen de Maas. De inhoud van deze beleidsregel is direct afgeleid uit het in 2014 door Rijkswaterstaat Water, Verkeer en Leefomgeving opgestelde ‘Toetsingskader voor waterkrachtcentrales in Nederlandse Rijkswateren’. Dit toetsingskader is op zijn beurt gebaseerd op het rapport 'Voorstel voor een toetsingskader voor waterkrachtcentrales (WKC’s) in Nederlandse Rijkswateren' (rapportnummer 20130475/03, 20 september 2013), opgesteld in opdracht van Rijkswaterstaat Water, Verkeer en Leefomgeving door adviesbureau ATKB. Deze beide documenten zijn beschikbaar via de website http://publicaties.minienm.nl. Waar in voorkomende gevallen onduidelijkheid zou bestaan over de inhoud of toepassing van deze beleidsregel is dit toetsingskader richtinggevend voor de interpretatie van deze beleidsregel.

Naast de criteria van dit toetsingskader is Rijkswaterstaat in zijn vergunningverlening gebonden aan de vereisten van de Europese Kaderrichtlijn Water, op basis waarvan reeds een ecologisch toetsingskader is vastgelegd in het Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren (Bprw), en aan de andere criteria die van belang zijn bij het verlenen van vergunningen voor onttrekkingen en gebruik van rijkswaterstaatswerken. Het bevoegd gezag toetst in voorkomende gevallen vergunningaanvragen of wijzigingen van bestaande vergunningen dan ook niet alleen aan de criteria genoemd in deze beleidsregel, maar ook aan de criteria die van toepassing zijn op grond van het Bprw en andere van toepassing zijnde wet- en regelgeving.

2. Normstelling

Op grond van deze beleidsregel mag, ten gevolge van WKC’s, in de gestuwde trajecten van de grote rivieren (in deze beleidsregel ‘relevant gebied’ genoemd) cumulatief niet meer dan 10% vissterfte optreden aan schieraal en zalm (smolts). Voor deze norm – die al gehanteerd wordt sinds 2001 – is gekozen omdat bij een dergelijke sterftenorm populaties niet onder onverantwoorde druk staan en sterfte onder deze norm binnen de bandbreedte van de natuurlijke fluctuatie van een populatie valt. Deze norm voldoet tevens aan de, vanuit het voorzorgsbeginsel noodzakelijk geachte, veiligheidsmarge om de stabiliteit van de soorten te garanderen in verband met mortaliteit door andere oorzaken dan WKC’s, zoals andere nadelige milieufactoren, natuurlijke sterfte, visserij, enzovoorts. Het gaat hierbij om direct door WKC’s veroorzaakte vissterfte, inclusief de indirecte sterfte, voor zover deze bekend is.

Indien de vissterftenorm van 10% reeds overschreden wordt door bestaande centrales, kunnen maximaal vijf nieuwe initiatieven met ‘nihil’ sterfte worden toegestaan in de relevante gebieden.

Voor de overige voor de vismigratie van belang zijnde waterlopen (zijnde alle waterlichamen waarop deze beleidsregel van toepassing is, met uitzondering van die genoemd in artikel 5 lid 4), zoals bijvoorbeeld de vrij stromende trajecten van de grote rivieren en de waterlichamen nabij de Afsluitdijk en het Haringvliet, geldt een norm van ‘nihil’ vissterfte per waterlichaam.

De relevante gebieden, waar een cumulatieve norm van 10% geldt, zijn geïdentificeerd als de meest waarschijnlijke plaatsen waar de realisatie van waterkrachtcentrales mogelijk is, omdat in die gebieden het meeste verval is. Bovendien bevindt zich in deze stroomopwaartse gebieden naar verhouding meer vrouwelijke aal, welke essentieel is voor de voortplanting. Buiten deze gebieden is slechts nihil vissterfte toegestaan per waterlichaam. Het is noodzakelijk 10% per relevant gebied te hanteren en niet over de gehele rivier, omdat anders zoveel sterfte mogelijk wordt, dat het voortbestaan van deze soorten onder druk komt te staan. In samenhang is deze normstelling dus enerzijds gericht op de bescherming en verbetering van de gehele Nederlandse populatie aal en zalm en anderzijds op het zoveel mogelijk gelegenheid geven voor energie-opwekking uit waterkracht op de plekken waar dat het beste kan.

De definitie van nihil vissterfte is in deze beleidsregel nader ingevuld door uit te gaan van de kleinst mogelijke vissterfte die doelmatig meetbaar is en die ook als zodanig toegeschreven zou kunnen worden aan het in bedrijf zijn van een WKC. Dit komt neer op ten hoogste 0,1% vissterfte. Een norm lager dan 0,1% is vanuit praktisch oogpunt niet handhaafbaar.

Voor alle WKC’s waarop deze beleidsregel van toepassing is, geldt tevens een toetsing aan de maximale mogelijkheden voor visbescherming zoals aangeduid in artikel 4.

3. Toepassingsbereik

Deze beleidsregel is van toepassing op de verlening of het wijzigen van watervergunningen voor het onttrekken van water aan dan wel het brengen van water in oppervlaktewaterlichamen in rijksbeheer en op het verlenen van vergunningen voor het gebruik van rijkswaterstaatswerken als bedoeld in artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet, voor zover het het maken en/of behouden van een WKC betreft. Paragraaf 2 van de beleidsregel heeft betrekking op het verlenen en wijzigen van een watervergunning en paragraaf 3 bevat bepalingen over de voorschriften die de vergunningverlener aan een vergunning verbindt, indien sprake is van een initiatief met een experimenteel karakter, waarbij het experiment gericht is op vermindering van bestaande vissterfte en het experiment bestaat uit de toepassing van nieuwe, innovatieve technieken.

In geografisch opzicht is de beleidsregel, met uitzondering van de territoriale wateren en de Nederlandse exclusieve economische zone van de Noordzee en met uitzondering van de Waddenzee, van toepassing in alle rijkswateren. In al deze rijkswateren geldt het vereiste van maximale mogelijkheden voor visbescherming zoals omschreven in artikel 4. Daarnaast geldt een cumulatieve norm voor vissterfte, behalve in enkele uitgezonderde rijkswateren. Deze cumulatieve norm voor vissterfte bedraagt 10% in de relevante gebieden en 0,1% in de overige rijkswateren. Artikel 5, dat van toepassing is op experimenten om bestaande vissterfte te reduceren, is alleen van toepassing in de relevante gebieden.

De beleidsregel heeft alleen betrekking op vergunningen voor WKC’s. De beleidsregel heeft dus geen betrekking op vergunningen voor andere initiatieven dan WKC’s, hetgeen niet wegneemt dat het bevoegd gezag de in deze beleidsregel aangegeven normstelling en wijze van toetsing van vergunningaanvragen of wijzigingsaanvragen ook voor andere initiatieven dan WKC’s kan hanteren.

De beleidsregel heeft directe werking. Dat houdt in dat de paragrafen 2 en 3 worden toegepast op alle vergunningen die na inwerkingtreding van de beleidsregel worden verleend of gewijzigd.

4. Voorbereiding

Deze beleidsregel is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Het ontwerpbesluit is gepubliceerd in de Staatscourant (nr. 14519) op 26 mei 2014 en heeft van die datum tot 7 juli 2014 ter inzage gelegen. Over het ontwerpbesluit zijn door vijf organisaties zienswijzen naar voren gebracht: Essent Power BV, Nuon Power Heat & Services, WKC Borgharen BV, Eco Energie en Sportvisserij Nederland. Op Eco Energie na hebben deze organisaties daarnaast van de mogelijkheid gebruik gemaakt hun zienswijzen tijdens een daartoe georganiseerde hoorzitting toe te lichten.

Op deze zienswijzen is ingegaan in een aparte nota van antwoord, die tegelijk met deze beleidsregel gepubliceerd is en is toegezonden aan alle organisaties die zienswijzen naar voren hebben gebracht. Voor zover de zienswijzen geleid hebben tot aanpassing van de ontwerp-beleidsregel, wordt daarop hieronder ingegaan. Voor de beantwoording van de overige zienswijzen wordt verwezen naar voornoemde nota van antwoord, die beschikbaar is via http://publicaties.minienm.nl.

Sportvisserij Nederland heeft aangegeven dat onvoldoende duidelijk was of bij de sterfte door waterkrachtcentrales in deze beleidsregel ook rekening wordt gehouden met uitgestelde vissterfte. Naar aanleiding hiervan is in de eerste alinea van paragraaf 2 van deze toelichting toegevoegd dat de normstelling ten aanzien van vissterfte betrekking heeft op direct door WKC’s veroorzaakte vissterfte, inclusief de indirecte sterfte, voor zover deze bekend is. Hiermee is de beleidsregel op dit punt in lijn gebracht met hetgeen het onderliggende Toetsingskader voor waterkrachtcentrales in Nederlandse Rijkswateren reeds aangaf.

Uit de zienswijzen van Nuon, Essent en Sportvisserij Nederland is gebleken dat er onduidelijkheid bestond over de inhoud van het begrip ‘beste beschikbare technieken’ zoals met name gehanteerd in de toelichting bij artikel 4 van deze beleidsregel. Naar aanleiding hiervan is in de nota van antwoord aangegeven dat er momenteel geen als zodanig vastgestelde beste beschikbare technieken zijn voor visbescherming en dat het bevoegd gezag bij vergunningverlening zelf vaststelt wat de maximale beschikbare mogelijkheden zijn voor visbescherming. Ook is naar aanleiding hiervan de toelichting bij artikel 4 verduidelijkt, door onder meer aan te geven dat de toets van artikel 4 plaatsvindt ‘zonder dat hierbij sprake is van een systeem van als zodanig vastgestelde beste beschikbare technieken’. Ook de toelichting bij artikel 6 is op dit punt verduidelijkt.

Nuon en Essent hebben aangegeven dat naar hun mening waterkrachtcentrales niet vergunningplichtig zijn op grond van artikel 6.5, aanhef en onder a, van de Waterwet. Hoewel uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3249) blijkt dat waterkrachtcentrales wel onder deze vergunningplicht vallen, is het van belang gebleken meer ondubbelzinnig aan te geven dat deze beleidsregel gehanteerd wordt bij vergunningverlening door Rijkswaterstaat aan waterkrachtcentrales, ongeacht de precieze grondslag van de vergunning. Op die manier kan het in de beleidsregel gehanteerde systeem van visbescherming beter gehanteerd worden in eventuele toekomstige situaties waarbij onduidelijk is of inderdaad sprake is van het onttrekken van water aan een oppervlaktewaterlichaam. Om die reden zijn de grondslag van de beleidsregel, artikel 3 en de toelichting (paragrafen 1 en 3) aangepast, waarbij is aangegeven dat de beleidsregel eveneens van toepassing is op situaties waarin een vergunning wordt verleend voor het gebruik van rijkswaterstaatswerken op grond van artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet, in samenhang met artikel 6.12 van het Waterbesluit.

WKC Borgharen heeft tijdens de hoorzitting aangegeven dat onvoldoende duidelijk is waarom de norm van 10% vissterfte per relevant gebied berekend wordt en niet over de gehele rivier en dat bovendien de keuze voor de ligging van de relevante gebieden niet goed onderbouwd is. Om hieraan tegemoet te komen is op dit punt een aanvullende alinea opgenomen in paragraaf 2 van de toelichting bij deze beleidsregel.

Artikelsgewijs

Artikel 3

Op grond van dit artikel weigert het bevoegd gezag een aanvraag voor een watervergunning ten behoeve van de realisatie van een WKC, tenzij voldaan is aan de voorwaarden vermeld in paragraaf 3.

Artikel 4

Op grond van dit artikel toetst het bevoegd gezag alle aanvragen aan de toepassing van de beste beschikbare technieken. Bij de totstandkoming van deze beleidsregel zijn er geen op voorhand als zodanig vastgestelde beste beschikbare technieken. Dit betekent dat het bevoegd gezag bij de beoordeling van een aanvraag steeds zelfstandig vaststelt of voldaan is aan de feitelijk maximale en redelijkerwijs beschikbare mogelijkheden van visbescherming bij stroomafwaartse migratie en dat de beperking in stroomopwaartse vismigratie zoveel mogelijk gecompenseerd wordt. De volgende aspecten spelen (in ieder geval, maar niet uitsluitend) een rol bij deze beoordeling:

  • 1. Het type turbine dat wordt gebruikt, de opstelling waarin deze turbine functioneert, het beheer van de turbine, en de mate van visschade die deze veroorzaakt;

  • 2. Het debiet dat wordt benut voor energieopwekking in verhouding tot het debiet dat ongestoord kan passeren (% turbinedebiet ten opzichte van het totale debiet van de waterloop);

  • 3. De visbeschermende maatregelen en hun effectiviteit.

Naast deze criteria, die betrekking hebben op de kwaliteit van de techniek in relatie tot visschade, speelt ook de beschikbaarheid van de techniek een rol. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de technische inpasbaarheid van turbines in de waterkrachtcentrale.

Deze toets op de beste beschikbare technieken staat los van de toets zoals geformuleerd in artikel 5.

Artikel 5

Dit artikel bevat de normstelling voor vissterfte. Het artikel geldt niet voor de uitgezonderde rijkswateren (zie lid 4).

Het eerste lid van dit artikel bevat het vereiste dat de realisatie van de vergunningaanvraag niet leidt tot een cumulatieve vissterfte voor schieraal en zalm in het betreffende relevante gebied die hoger is dan 10%. Om te bepalen of hiervan sprake is, kunnen andere, onherroepelijk geworden besluiten die een verlaging van de vissterfte bewerkstelligen, worden meegewogen. Dit betreft bijvoorbeeld voor andere, bestaande WKC’s verleende vergunningen.

Het tweede lid van dit artikel beschrijft de mogelijkheid dat een vergunningaanvraag in een relevant gebied toch ingewilligd kan worden bij een reeds aanwezige cumulatieve vissterfte van 10% of meer, indien de te realiseren WKC nihil vissterfte veroorzaakt. Zoals hierboven reeds is toegelicht, wordt een vissterftenorm van ten hoogste 0,1% per WKC gehanteerd om te bepalen of sprake is van nihil vissterfte. Omdat het, gezien deze norm van 0,1%, onmogelijk is om te garanderen dat deze WKC ook in werkelijkheid in het geheel geen vissterfte veroorzaakt en deze gevallen van vissterfte ook cumuleren binnen een waterlichaam en er dus een effect groter dan ‘nihil’ optreedt, is het aantal vergunningen dat via dit lid verleend kan worden, gemaximeerd op vijf. Rekening houdend met onzekerheden en afrondingen, kan met meer dan vijf van deze vergunningen niet worden uitgesloten dat de cumulatieve vissterfte afgerond met een heel procentpunt kan toenemen.

Het derde lid van dit artikel geeft de vereisten die gelden in de overige rijkswateren (dus die buiten de relevante gebieden, met uitzondering van de rijkswateren genoemd in lid 4). In deze oppervlaktewaterlichamen kan een aanvraag voor een watervergunning ter realisatie van een WKC slechts ingewilligd worden, indien de betreffende WKC nihil vissterfte veroorzaakt. Ook hier wordt deze term ingevuld met een norm van 0,1% vissterfte. Het aantal vergunningen dat hier kan worden afgegeven is gemaximeerd op één per oppervlaktewaterlichaam.

Het vierde lid van dit artikel geeft aan dat de in het artikel genoemde criteria niet van toepassing zijn in de daar genoemde rijkswateren. Deze wateren zijn uitgezonderd, omdat deze ecologisch minder belangrijk zijn qua omvang van migratie en qua soorten.

Artikel 6

Dit artikel introduceert de mogelijkheid om in uitzonderingsgevallen in de relevante gebieden af te wijken van de norm van 10% cumulatieve vissterfte. Deze uitzonderingsmogelijkheid is alleen van toepassing in gevallen waarin vissterfte reeds plaatsvindt en de mogelijkheid zich voordoet hierin verbetering te brengen. Deze mogelijkheid staat dus uitdrukkelijk niet open voor nieuwe initiatieven waarbij vissterfte geïntroduceerd wordt die eerst niet aanwezig was. Dit betekent dat een aanvraag om een WKC in gebruik te nemen die momenteel stilligt, niet onder de reikwijdte van dit artikel geschaard kan worden.

Het is de bedoeling van dit artikel om een daling van de vissterfte te bewerkstelligen die ook door het bevoegd gezag toegestaan kan worden. Zonder een uitzonderingsmogelijkheid zouden dit soort initiatieven niet vergund kunnen worden en blijft de onwenselijke situatie van normoverschrijding bestaan.

Om te voorkomen dat een vergunning wordt afgegeven voor een initiatief dat niet leidt tot de beoogde afname in vissterfte, is toepassing van deze uitzonderingsmogelijkheid gekoppeld aan enkele strikte voorwaarden die beschreven zijn in de onderdelen a tot en met d.

Ingevolge voorwaarde a moet het gaan om een initiatief met een experimenteel karakter. Dit duidt erop dat het in beginsel gaat om een tijdelijke toestemming en dat de uitkomsten van het experiment moeten uitwijzen of de vergunning bestendigd kan worden. Deze voorwaarde kan ook gebruikt worden om aanvragen waarbij twijfel bestaat omtrent het oogmerk een reductie in vissterfte te bewerkstelligen, af te wijzen.

Ingevolge voorwaarde b moet de aanvrager aannemelijk maken dat de vissterfte door dit nieuwe initiatief inderdaad zal afnemen.

Ingevolge voorwaarde c moet het gaan om een experiment met een innovatief karakter. Hiermee is beoogd initiatieven uit te sluiten die niet optimaal bijdragen aan de ontwikkeling van visvriendelijke turbines of technieken. Bij het ontbreken van een eventuele als zodanig vastgestelde beste beschikbare techniek kan het bevoegd gezag op basis van de voorwaarden b en c toch eisen stellen aan de te gebruiken turbines of technieken.

Voorwaarde d fungeert ten slotte als een vangnet om te voorkomen dat een situatie vergund wordt die op zichzelf, dus zonder dat sprake is van vissterfte elders in het relevante gebied, in de weg staat aan het bereiken van bepaalde Nederlandse doelstellingen met betrekking tot vissterfte.

Artikel 7

Dit artikel gebiedt het bevoegd gezag bepaalde voorwaarden te verbinden aan vergunningen die verleend worden met toepassing van de uitzonderingsbepaling van artikel 6, met het oog op het daadwerkelijk bereiken van een reductie in vissterfte en het voorkomen en beëindigen van situaties die meer vissterfte veroorzaken dan beoogd.

Op grond van onderdeel a wordt bij verlening van de vergunning vastgelegd in hoeverre de vissterfte ter plekke moet zijn teruggebracht op een bij de vergunning te bepalen moment. Deze reductiedoelstelling moet aannemelijk maken dat op termijn het bereiken van de norm van 10% cumulatieve vissterfte mogelijk wordt.

Onderdeel b stelt buiten kijf dat ook tijdens de opstartfase van de WKC aan de vergunningvoorwaarden voldaan moet worden. De vergunningvoorwaarden maken duidelijk dat de vergunninghouder hiervoor verantwoordelijk is, ook indien dit betekent dat deze moet bewerkstelligen dat tijdelijk elders in het waterlichaam vissterfte gereduceerd moet worden.

Onderdeel c bepaalt dat een vergunning die verleend is onder de uitzonderingsbepaling van artikel 6, alleen voor een bepaalde tijd kan worden verleend. Dit is in overeenstemming met het experimentele karakter van het initiatief. Dit type vergunningen kan slechts bestendigd worden middels een verlenging van de vergunningtermijn voorbij de gestelde termijn, indien blijkt dat aan de gestelde doelen wordt beantwoord.

Onderdeel d geeft aan dat aan de vergunning voorwaarden worden verbonden die zien op het beschikbaar maken van de resultaten van het experiment met het oog op het mogelijk permanent vergunnen van de WKC.

Onderdeel e geeft ten slotte aan dat aan de vergunning voorwaarden worden verbonden op basis waarvan het bevoegd gezag gedurende de looptijd van de vergunning in kan grijpen indien niet aan de vergunningvoorwaarden wordt voldaan. Hierbij valt te denken aan de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om aanwijzingen te geven die de vergunninghouder dient op te volgen en is ook het stilleggen van de turbines tijdens het migratieseizoen uitdrukkelijk een optie.