TOELICHTING
1. Inleiding
Op grond van artikel P 1, zevende lid, van het Kiesbesluit kunnen eisen worden gesteld
aan de programmatuur die het centraal stembureau gebruikt om de verkiezingsuitslag
en de zetelverdeling te berekenen. Met onderhavige regeling wordt in de Kiesregeling
vastgelegd dat de programmatuur ten behoeve van de berekening van de uitslag van de
verkiezingen of de berekening van de zetelverdeling voldoet aan de eisen die zijn
opgenomen in een aan de Kiesregeling toegevoegde bijlage.
2. Achtergrond en doelstelling
In zijn standpunt op de rapporten van de commissie Besluitvorming Stemmachines en
de Adviescommissie inrichting verkiezingsproces van 2007 heeft het kabinet aangekondigd
dat het eisen zou formuleren voor de programmatuur die gebruikt wordt bij de berekening
van de uitslag van de verkiezingen.1 De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft bij brief
van 8 april 2008 aan de Tweede Kamer de betreffende eisen opgenomen.2 Ten behoeve van het formuleren van deze vereisten werd een expertgroep onder leiding
van prof. dr. B.P.F. Jacobs geraadpleegd. Daarnaast werden de eisen ter consultatie
voorgelegd aan de Kiesraad. De eisen zoals opgenomen in de bijlage bij deze brief
hebben als basis gediend voor deze regeling.
De vaststelling van de verkiezingsuitslag en de zetelverdeling moet een transparant
en controleerbaar proces zijn, ook als daarbij programmatuur wordt gebruikt. In artikel
P 1a van de Kieswet is vastgelegd dat als een centraal stembureau gebruik maakt van
programmatuur om de uitslag te berekenen openbaar wordt gemaakt welke programmatuur
gebruikt wordt. In het Kiesbesluit zijn voorwaarden opgenomen waar het centraal stembureau
aan moet voldoen bij het gebruik van programmatuur om de uitslag te berekenen. Zo
moet de programmatuur door een onafhankelijke instantie worden getoetst en wordt de
uitkomst van deze toets openbaar gemaakt. Het Kiesbesluit regelt voorts dat de onafhankelijke
instantie moet toetsen of de programmatuur voldoet aan de eisen die daaraan bij ministeriele
regeling zijn gesteld. Deze eisen worden aldus opgenomen in de bijlage bij artikel
2a van de Kiesregeling, zodat de transparantie, controleerbaarheid en integriteit
van het proces van de vaststelling van de verkiezingsuitslag en de zetelverdeling
is gewaarborgd.
3. Advisering
De ontwerpregeling is voor advies voorgelegd aan de Kiesraad. Naast een inhoudelijke
reactie op de eisen, geeft de Kiesraad opnieuw zijn bedenkingen bij de huidige voorschriften
omtrent het gebruik van uitslagsoftware in het Kiesbesluit en wijst hij op mogelijke
interpretatieverschillen van de wet- en regelgeving bij het vaststellen van de specificatie
door de centrale stembureaus. De Kiesraad pleit er daarom voor een dergelijke specificatie
in alle gevallen te laten vaststellen door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Hierdoor zou echter afbreuk worden gedaan aan de wettelijk verankerde onafhankelijkheid
van de centrale stembureaus ten opzichte van de minister bij de vaststelling van de
verkiezingsuitslag en de bevoegdheid van de centrale stembureaus om de regels rondom
de vaststelling van de uitslag toe te passen. Om te waarborgen dat de geldende wet-
en regelgeving correct wordt toegepast moet de juistheid van de specificatie worden
beoordeeld door een onafhankelijke instantie. Het rapport over de specificatie en
de specificatie zelf, worden vervolgens door het centraal stembureau openbaar gemaakt.
Op deze wijze kan een ieder zich een oordeel vormen over de juistheid van de specificatie
en het centraal stembureau hier zo nodig op aanspreken. Gezien het belang van de hierboven
geschetste transparantie ten aanzien van de vaststelling van de verkiezingsuitslag
en zetelverdeling kan dan ook geen gehoor worden gegeven aan het advies van de Kiesraad
om de toetsing van de specificatie achterwege te laten, nu de specificatie niet door
de minister wordt vastgesteld.
De Kiesraad merkt op dat is afgezien van de mogelijkheid om nadere regels te stellen
ten aanzien van de toetsing door, en de deskundigheid van de onafhankelijke instantie.
Het is naar het oordeel van de Kiesraad onwenselijk en kwetsbaar dat deze instantie
niet nader in de regelgeving is bepaald. De onafhankelijkheid van de centrale stembureaus
dient zo veel mogelijk te worden gewaarborgd, daaronder begrepen de keuze voor een
toetsende instantie. De praktijk zal wel nauwlettend worden gevolgd en indien nodig
zullen alsnog regels omtrent de toetsende instantie worden gesteld.
Voorts wijst de Kiesraad op de gegroeide praktijk waarin hij voor de gehele verkiezingsketen
uitslagsoftware laat ontwikkelen en toetsen en op de omstandigheid dat het de gemeentelijke
centrale stembureaus vaak aan deskundigheid en personele en financiële middelen hiervoor
ontbreekt. De gemeentelijke stembureaus zijn inderdaad verantwoordelijk voor de programmatuur,
indien zij die gebruiken. Het gebruik van dergelijke software is niet verplicht. Bovendien
staat het de centrale stembureaus vrij om gezamenlijk programmatuur te laten ontwikkelen
en daarvoor gezamenlijk één toets te laten uitvoeren.
Tot slot brengt de Kiesraad onder de aandacht dat met de toevoeging van twee toetsmomenten
voor de uitslagsoftware het implementeren van toekomstige wetswijzigingen over de
uitslagberekening en zetelverdeling vanaf 1 juli 2014 tijdrovender en kostbaarder
zal zijn. De wetgever heeft met de wijziging van artikel P 1 van het Kiesbesluit het
vergroten van de transparantie, zorgvuldigheid en integriteit van het proces van de
uitslagvaststelling beoogd. Door toetsing en openbaarmaking van resultaten van toetsing
wordt ook de berekening van verkiezingsuitslagen aan de hand van programmatuur, voor
een ieder transparant en begrijpelijk gemaakt.
Aan de inhoudelijke opmerkingen van de Kiesraad wordt per opgenomen vereiste in de
volgende paragraaf aandacht besteed. De redactionele opmerkingen zijn grotendeels
overgenomen.
4. Vereisten programmatuur
Hierna volgt een uitleg van de eisen waaraan de programmatuur moet voldoen bij de
vaststelling van de uitslag van de verkiezingen, inclusief de zetelverdeling, zoals
opgenomen in de bijlage bij regeling. De programmatuur waaraan de eisen gesteld worden,
wordt gebruikt bij de invoer van de telling, vaststelling van de uitslag, zetelverdeling
en toewijzing van zetels aan de kandidaten op het niveau van het centraal stembureau.
Functionaliteits- en kwaliteitsvereisten
Onderdeel a is bedoeld om vast te leggen dat de programmatuur de functionaliteiten
bevat die nodig zijn om tot een correcte berekening van de uitslag en van de zetelverdeling
te komen. In de eisen zoals die in 2008 zijn geformuleerd, wordt gesproken over deze
functionaliteiten, met inbegrip van tussenstappen en tussenresultaten. Voorbeelden
van tussenstappen en tussenresultaten zijn cijfers zoals lijsttotalen of de kiesdeler.
In het Kiesbesluit (artikel P 1, zesde lid, onder a) is vastgelegd dat het centraal
stembureau een specificatie moet opstellen van de wijze waarop de uitslag en de zetelverdeling
moet worden berekend. Deze specificatie bepaalt hoe de geldende wet- en regelgeving
voor de uitslagberekening moet worden toegepast. Door in de eerste eis te verwijzen
naar de specificatie wordt gewaarborgd dat deze specificatie de basis vormt voor de
(functionaliteiten van de) programmatuur en dat de relevante wet- en regelgeving correct
wordt toegepast. Het advies van de Kiesraad is daarmee overgenomen.
Onderdeel b bepaalt dat de programmatuur gestructureerd is opgebouwd. De programmatuur
dient gestructureerd te zijn om het gemakkelijker te maken later veranderingen aan
te brengen. Dit vereiste draagt daarmee bij aan de kwalteit van de programmatuur.
Onderdeel c legt vast dat de kritische functies in de programmatuur duidelijk herkenbaar
en van elkaar gescheiden zijn. Het gaat hierbij om de functies die voor het berekenen
van de uitslag en de zetelverdeling noodzakelijk zijn, zoals de invoer van de vastgestelde
aantallen stemmen (tellingen) die door de stembureaus zijn verricht, de vastgestelde
aantallen stemmen op het niveau van de gemeenten en hoofdstembureaus, en, op het niveau
van de centrale stembureaus, de vastgestelde aantallen stemmen, de vaststelling van
de uitslag, de zetelverdeling en de toewijzing van de zetels aan de kandidaten. Het
is van belang dat deze functies herkenbaar en van elkaar gescheiden zijn, omdat daarmee
transparant is waar in de code de kritische functies zich bevinden en zo de werking
van deze functies zelfstandig te volgen is door de programmatuur heen. Zowel onderdeel
b als onderdeel c zijn naar aanleiding van het advies van de Kiesraad verduidelijkt.
Onderdeel d is ten opzichte van de oorspronkelijke eis verhelderd, en bepaalt dat
de programmatuur gebruikt kan worden bij verschillende typen verkiezingen (bijvoorbeeld
voor zowel gemeenteraadsverkiezingen als Tweede Kamerverkiezingen) zonder dat deze
daarvoor moet worden aangepast. Het advies van de Kiesraad is gevolgd.
Onderdeel e waarborgt dat de programmatuur zo wordt ontwikkeld dat foutief gebruik
ervan, voor zover mogelijk, wordt voorkomen. Dit houdt bijvoorbeeld in dat invoer
van gegevens wordt gecontroleerd op consistentie.
In onderdeel f is vastgelegd dat de programmatuur voor de vermelding van aanduidingen
van politieke groeperingen en namen van kandidaten in ieder geval de diakritische
tekens ondersteunt die ook in de Basisregistratie Personen voorkomen3. Dit betreft een minimumvereiste. Ook letters of symbolen die niet in de Basisregistratie
voorkomen mogen in de programmatuur worden ingebouwd. De Kiesraad heeft opgemerkt
dat, aangezien de Kieswet bij de registratie van een aanduiding geen enkele beperking
aan de letters of tekens stelt die deel uitmaken van de aanduiding, het de voorkeur
verdient dit vereiste te schrappen. Anders zou het volgens de Kiesraad kunnen gebeuren
dat een aanduiding wel bij het centraal stembureau kan worden geregistreerd, maar
vervolgens niet correct kan worden weergegeven. Het is inderdaad zo dat er een verschil
zou kunnen ontstaan tussen de bij het centraal stembureau geregistreerde aanduiding
en de naamgeving in de programmatuur. Dit zou evenwel geen noemenswaardige problemen
moeten opleveren, aangezien de verkiezingssoftware de uitslag niet vaststelt, maar
deze alleen berekent. Het is vervolgens aan het centraal stembureau erop toe te zien
dat de aanduiding in de officiële stukken eenvormig en correct wordt weergegeven.
Daar het noodzakelijk is ontwikkelaars van verkiezingssoftware duidelijkheid te geven
omtrent de te gebruiken tekenset is het advies van de Kiesraad om dit vereiste te
schrappen op dit punt dan ook niet overgenomen. De tekenset van de Basisregistratie
Personen betreft een minimumeis. Uitgebreidere tekensets, zoals Unicode, zijn uiteraard
ook toegestaan.
Transparantievereisten
In onderdeel g wordt het gebruik van open standaarden en open source voorgeschreven.
Specifiek voor wat betreft verkiezingsgegevens (zoals de kandidatenlijst en de uitslaggegevens)
wordt het gebruik van de EML_ NL standaard verplicht gesteld.
Open standaarden bevorderen dat keuzevrijheid is geborgd, doordat zij naar hun aard
niet leverancier-specifiek zijn en door iedere ICT-leverancier kunnen worden gehanteerd.
Dit leidt tot kwalitatief hoogwaardige en kostenefficiënte informatie-uitwisseling
door de overheid.4 Daarnaast leidt het gebruik van open standaarden tot een open en transparante ontwikkeling
van de programmatuur en een open en transparant beheer van de programmatuur. Dat geldt
ook voor de toepassing van open source. De Kiesraad is van mening dat het vereiste
te algemeen is geformuleerd, waardoor het ook op alle uitvoer van de programmatuur
betrekking heeft en in de praktijk niet hanteerbaar zou zijn. Om tegemoet te komen
aan het commentaar van de Kiesraad is aan het vereiste toegevoegd dat waar het centraal
stembureau kan aantonen dat het gebruik van open standaarden en of open source niet
mogelijk is daarvan kan worden afgezien. In zulke gevallen zal wel technologie moeten
worden toegepast waarvan de doeltreffendheid in de praktijk is aangetoond, zogenaamde
‘proven technology’, en die direct toepasbaar is.
Voor de verkiezingsgegevens (waaronder kandidatenlijsten en zetelverdeling) wordt
de open standaard EML_NL gebruikt. EML_NL komt voort uit de EML versie 5.0 van OASIS
en is aangepast aan het Nederlandse kiesrecht. EML_NL heeft tot doel de gegevensuitwisseling
(de interoperabiliteit) tussen verschillende programmatuur te waarborgen. De verkiezingssoftware
wordt gebruikt door politieke partijen, gemeenten, hoofd- en centrale stembureaus.
De Kiesraad beheert de open standaard EML_NL en de doorontwikkeling ervan (minimaal
tot eind 2016). Het meest actuele specificatiedocument van EML_NL kan gevonden worden
op de website van de Kiesraad.5
In onderdeel h is bepaald dat de standaard programmatuur waar voor het berekenen van
de uitslag en de zetelverdeling gebruik van wordt gemaakt vrij verkrijgbaar moet zijn.
In artikel P 1, vijfde lid, van het Kiesbesluit is vastgelegd dat de broncode van
de programmatuur openbaar wordt gemaakt. Door alle maatwerkprogrammatuur te publiceren
en te vermelden welke standaard programmatuur met welke instellingen wordt gebruikt,
kan een ieder die dat wil zelf een testopstelling maken en nagaan of het geheel onder
alle omstandigheden goed functioneert. Er mogen dan geen belemmeringen zijn zoals
het gebruik van maatwerkprogrammatuur die van de leverancier niet gepubliceerd mag
worden of standaard programmatuur die niet vrij verkrijgbaar is. In die gevallen zou
namelijk een ‘zwart gat’ in de programmatuur ontstaan waarvan de werking niet kan
worden nagegaan.
In het eerdergenoemde kabinetsstandpunt is voorts bepaald dat, indien de programmatuur
voor een centraal stembureau wordt ontwikkeld, de intellectuele eigendomsrechten van
deze programmatuur bij een centraal stembureau moeten berusten. Deze verplichting
is in onderdeel i van de bijlage 2a verankerd. Indien het centraal stembureau niet
over het intellectueel eigendomsrecht van de gehele programmatuur kan beschikken,
omdat bijvoorbeeld onderdelen ervan als open source zijn ontwikkeld, betekent dit evenwel niet dat daarmee niet aan onderdeel i is voldaan.
Het centraal stembureau moet in ieder geval het intellectueel eigendomsrecht bezitten
op maatwerkprogrammatuur die in opdracht van het centraal stembureau is ontwikkeld.
Onderdeel j ziet erop dat niet alleen de broncode openbaar is maar dat ook de manier
waarop de broncode door de computer wordt uitgevoerd transparant is. De broncode wordt
namelijk niet direct door een computer verwerkt. Daarvoor is nog programmatuur nodig
(een zogenaamde compiler of interpreter) die er voor zorgt dat de broncode door de
computer verwerkt kan worden. Op grond van dit onderdeel dient ook die programmatuur
als open source beschikbaar te zijn.
Beschikbaarheidsvereiste
Onderdeel k ziet erop dat de programmatuur voor meer dan één besturingssysteem wordt
ontwikkeld. Zo wordt verzekerd dat de programmatuur ook op een open source besturingssysteem
is te gebruiken. De achtergrond van dit vereiste is het beperken van de afhankelijkheid
van één leverancier.
Authenticiteitsvereisten
Onderdelen l en m zijn bedoeld om de authenticiteit van de programmatuur vast te stellen.
Met deze vereisten is vastgelegd dat alle elektronische communicatie van of naar andere
programmatuur, hetzij via een netwerk, via opslagmedia of anderszins, is voorzien
van een mogelijkheid om de authenticiteit van de gegevens vast te stellen, bij voorkeur
door middel van een gekwalificeerde elektronische handtekening. Een gekwalificeerde
elektronische handtekening is een handtekening waarbij een gekwalificeerd certificaat
is gebruikt. Een gekwalificeerd certificaat is een digitaal bestand dat aan het oorspronkelijke
document is toegevoegd. Er zijn speciale instanties die certificaten uitgeven, de
zogeheten certificatiedienstverleners. De Nederlandse overheid maakt gebruik van een
certificaat dat wordt uitgegeven door Public Key Infrastructure (PKI)-overheid.
De Kiesraad stelt dat het een omvangrijke en kostbare operatie zou vergen om PKI-certificaten
ter beschikking te stellen voor de uitwisseling van bestanden tussen hoofdstembureaus,
gemeentebesturen en centrale stembureaus. De Kiesraad adviseert het vereiste zo te
formuleren dat het mogelijk is dat de huidige praktijk, met gebruikmaking van een
hash-waarde, kan blijven bestaan. Om deze reden is de formulering van het oorspronkelijke
vereiste aangepast, maar wordt daarbij wel de voorkeur voor een gekwalificeerde elektronische
handtekening tot uitdrukking gebracht.
Bovenstaande eisen aan de programmatuur, in combinatie met de toets van de programmatuur
door een onafhankelijke instantie en het openbaarmaken van de uitkomsten daarvan,
moeten er toe bijdragen de gecontroleerde en veilige verwerking en uitwisseling van
gegevens en daarmee de integriteit van het verkiezingsproces te borgen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, R.H.A. Plasterk