Regeling van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 1 september 2014, nr. WJZ/539271 (10376), houdende wijziging van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs in verband met de uitwerking van de fusietoets in krimpgebieden en de specificering van de beleidsregels en wijziging van het Instellingsbesluit Adviescommissie fusietoets in het onderwijs en van de Regeling fusie- en splitsingstoets BVE in verband met een technische correctie

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

Handelende in overeenstemming met de Staatssecretaris van Economische Zaken;

Gelet op de artikelen 4:4 en 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, de artikelen 64b, derde lid, en 64c, derde en vierde lid, van de Wet op het primair onderwijs, de artikelen 66b, derde lid, en 66c, derde en vierde lid, van de Wet op de expertisecentra, de artikelen 53g, vierde lid, en 53h, vierde en vijfde lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs, de artikelen 2.1.10, derde lid, en 2.1.11, tweede en derde lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs en de artikelen 16.16a, vijfde lid, en 16.16b, vierde lid, van de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek;

Besluit:

ARTIKEL I

De Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 4 komt te luiden:

Artikel 4. Noodzaak tot advisering

• 1. De noodzaak tot advisering als bedoeld in artikel 64c, derde lid, van de WPO, artikel 66c, derde lid, van de WEC, artikel 53h, vierde lid, van de WVO en artikel 2.1.11, tweede lid, van de WEB, ontbreekt in ieder geval indien:

  • a. de fusie in het basisonderwijs noodzakelijk is om te voorkomen dat met toepassing van artikel 153 van de WPO binnen 10 kalendermaanden na de ingediende aanvraag voor goedkeuring van de voorgenomen fusie, de bekostiging van een bijzondere school wordt beëindigd dan wel een openbare school wordt opgeheven;

  • b. de fusie in het voortgezet onderwijs noodzakelijk is om te voorkomen dat met toepassing van artikel 107 van de WVO binnen 10 kalendermaanden na de ingediende aanvraag voor goedkeuring van de voorgenomen fusie, de bekostiging van een bijzondere school wordt beëindigd dan wel een openbare school wordt opgeheven;

  • c. er ten aanzien van een bestuurlijke fusie in het basisonderwijs, waarbij de betrokken scholen gezamenlijk minder dan 2.500 leerlingen tellen, sprake is van een verwachte daling van 15% of meer van het aantal leerlingen in de gemeente waar één van de fusiepartners scholen in stand houdt, of, wanneer betreffende scholen in meerdere gemeenten zijn gevestigd, een verwachte daling van gemiddeld 15% van het aantal leerlingen in die gemeenten, binnen een tijdvak van vijf jaar waarin de aanvraag voor goedkeuring van de voorgenomen fusie is ingediend;

  • d. er ten aanzien van een institutionele fusie in het basisonderwijs sprake is van een verwachte daling van 15% of meer van het aantal leerlingen in de gemeente waar één van de fuserende scholen gevestigd is, binnen een tijdvak van vijf jaar waarin de aanvraag voor goedkeuring van de voorgenomen fusie is ingediend;

  • e. er ten aanzien van een bestuurlijke fusie in het voortgezet onderwijs, waarbij de betrokken scholen gezamenlijk minder dan 5.000 leerlingen tellen, sprake is van een verwachte daling van 15% of meer van het totaal aantal leerlingen dat onderwijs volgt op de scholen die door één van de fusiepartners in stand worden gehouden of op de school waarvan de instandhouding wordt overgedragen, binnen een tijdvak van vijf jaar waarin de aanvraag voor goedkeuring van de voorgenomen fusie is ingediend; of

  • f. er ten aanzien van een institutionele fusie in het voortgezet onderwijs sprake is van een verwachte daling van 15% of meer van het aantal leerlingen dat op één van de fuserende scholen onderwijs volgt, binnen een tijdvak van vijf jaar waarin de aanvraag voor goedkeuring van de voorgenomen fusie is ingediend.

• 2. De voorzitter van de commissie kan in andere gevallen dan genoemd in het eerste lid oordelen dat de noodzaak tot advisering, ontbreekt, indien de fusie evident onvermijdelijk is. De voorzitter van de commissie stelt de Minister daarvan in kennis.

• 3. De verwachte daling van 15% of meer, zoals benoemd in onderdelen c tot en met f, wordt berekend:

  • a. voor het basisonderwijs aan de hand van de berekeningswijze in paragraaf 1 van Bijlage 3 bij deze regeling, of

  • b. voor het voortgezet onderwijs aan de hand van de berekeningswijze in paragraaf 2 van Bijlage 3 bij deze regeling.

B

In artikel 9, vierde lid, wordt na ‘de commissie’ ingevoegd: , tenzij sprake is van de situatie als bedoeld in artikel 4, eerste lid.

C

Artikel 10 komt te luiden:

Artikel 10 Significante belemmering bestuurlijke fusie

In het basisonderwijs is in ieder geval sprake van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, bedoeld in artikel 64c, eerste lid, van de WPO, indien:

• a. de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie heeft van meer dan 50% van het totale onderwijsaanbod in de gemeente of gemeenten waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt; of

• b. de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie heeft van meer dan 35% in één van de gemeenten die, op het moment van indiening van de aanvraag voor goedkeuring van de fusie, door het CBS in de publicatie ‘Demografische kerncijfers per gemeente’ (http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/bevolking/publicaties/publicaties/archief/2013/default.htm) in tabel 4 Oppervlakte, bevolkingsdichtheid, woningvoorraad, woningdichtheid, stedelijkheid en omgevingsadressen dichtheid 1 januari 2013, zijn aangemerkt als sterk stedelijk (klasse 2) of zeer sterk stedelijk gebied (klasse 1), en deze marktpositie door de voorgenomen bestuurlijke fusie in die gemeente toeneemt, zonder dat daarvoor een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is.

D

In de artikelen 14 en 15 wordt ‘de leerlingen’ telkens vervangen door: 10% of meer van de leerlingen.

E

Artikel 19, onderdeel a, komt te luiden:

• a. de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt, hetgeen onder meer kan blijken uit een daling of binnen vijf jaar te verwachten daling van het aantal leerlingen, deelnemers of studenten;.

F

Bijlagen 1 en 2 worden vervangen door Bijlage A bij deze regeling.

G

Na bijlage 2 wordt een bijlage toegevoegd, luidende overeenkomstig bijlage B bij deze regeling.

ARTIKEL II

Het Instellingsbesluit Adviescommissie fusietoets in het onderwijs wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 2 van het Instellingsbesluit Adviescommissie fusietoets in het onderwijs wordt na het tweede lid een lid toegevoegd, luidende:

• 3. Indien artikel 4, eerste lid, onderdelen c tot en met f, van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs van toepassing is, kan een medezeggenschapsraad die gevraagd is in te stemmen met een voorgenomen fusie, de commissie verzoeken hem te adviseren over de fusie-effectrapportage.

  Het verzoek aan de commissie vindt plaats voorafgaand aan de verlening of de onthouding van de instemming.

B

In artikel 6, eerste lid, wordt het zinsdeel ‘3,288/36 respectievelijk 2,653/36’ vervangen door: 3,825/36 respectievelijk 3,087/36.

ARTIKEL III

De Regeling fusie- en splitsingstoets BVE wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 1 vervalt de begripsbepaling voor het begrip ‘fusie’.

B

Artikel 10 komt te luiden:

Artikel 10 Citeertitel

Deze regeling wordt aangehaald als: Regeling splitsingtoets BVE

ARTIKEL IV

Deze regeling treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst, met dien verstande dat artikel II, onderdeel B, terugwerkt tot en met 1 januari 2013.

Deze regeling zal met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, S. Dekker

BIJLAGE A, HORENDE BIJ ARTIKEL I, ONDERDEEL F

Bijlage 1 bij de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs

Bijlage 2 bij de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs

BIJLAGE B, HORENDE BIJ ARTIKEL I, ONDERDEEL G

Bijlage 3 bij de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs

Paragraaf 1. Berekeningswijze demografische krimp in het primair onderwijs

Voor het basisonderwijs wordt de verwachte demografische krimp van 15% of meer in de gemeente van tenminste één van de fuserende scholen berekend aan de hand van het scenariomodel van het Arbeidsmarktplatform PO. (http://scenariomodelpo.nl).

Paragraaf 2. Berekeningswijze demografische krimp in het voortgezet onderwijs

Voor het voortgezet onderwijs wordt de verwachte demografische krimp van 15% of meer van het aantal leerlingen op tenminste één van de fuserende scholen berekend aan de hand van het prognosemodel voor de leerlingenraming per school, de instellingsraming van DUO. Deze is te raadplegen via de site van DUO: http://www.ib-groep.nl/zakelijk/VO/bekostiging/prognosemodel/intro.asp.

TOELICHTING

Deze toelichting wordt gegeven mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken.

Op 1 oktober 2011 is de Wet fusietoets in het onderwijs in werking getreden (Stb. 2011, 95, hierna te noemen: wet fusietoets). Tegelijkertijd is de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: regeling fusietoets) in werking getreden, waarin de wet fusietoets deels nader is uitgewerkt. Bestuurlijke en institutionele fusies in het onderwijs komen niet tot stand zonder goedkeuring van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Onderwijs, of in het geval van groen onderwijs, de Minister van Economische Zaken. De fusietoets is bedoeld om de menselijke maat te behouden, keuzevrijheid te borgen en om te voorkomen dat de afstand tussen besturen en scholen te groot wordt.

1. Leerlingendaling in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs

Aanleiding voor deze wijziging van de regeling fusietoets is gelegen in de op 29 mei 2013 aan de Tweede Kamer gezonden ‘Beleidsvisie leerlingendaling in primair en voortgezet onderwijs’ (Kamerstukken II 2012/13, 31 293, nr. 167) en de uitwerking daarvan in de brief ‘Uitwerking maatregelen leerlingendaling in het primair en voortgezet onderwijs’ van 23 mei 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 31 293, nr. 203). In deze brieven wordt onderhavige versoepeling van de regeling fusietoets aangekondigd, als een onderdeel van maatregelen om scholen in gebieden met demografische krimp in staat te stellen een toekomstbestendig en kwalitatief goed onderwijsaanbod te behouden voor de leerlingen in die gebieden. De brieven zijn een uitwerking van de afspraak in het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ van kabinet Rutte II over samenwerking door scholen of schoolbesturen in krimpgebieden. In het regeerakkoord is opgenomen dat in krimpgebieden alle vormen van samenwerking mogelijk moeten zijn en dat de fusietoets daarbij geen belemmering mag zijn.

Met het oog op het behoud van een kwalitatief goed onderwijsaanbod voor de toekomst, is samenvoeging van scholen of schoolbesturen in gemeenten met een forse leerlingendaling soms onvermijdelijk. De fusietoets biedt nog niet voldoende ruimte en zekerheid voor besturen in deze gebieden en werkt dan belemmerend. Met de wijziging van de regeling fusietoets wordt deze belemmering deels weggenomen. Ten eerste door de behandeltermijn van aanvragen voor fusie aanmerkelijk in te korten. Aanvragen van schoolbesturen die te kampen hebben met forse leerlingendaling zullen in de toekomst direct door de minister worden afgedaan zonder tussenkomst van de adviescommissie fusietoets. Daardoor wordt in deze gebieden de procedure van de fusietoets ingekort en kunnen aanvragen voor fusies sneller worden afgehandeld. Concreet is geen advies van de adviescommissie meer nodig als scholen te maken hebben met een leerlingendaling van 15% of meer in een tijdvak van vijf jaar. Ditzelfde geldt bij dreigende opheffing van een school doordat het aantal leerlingen van de school al voor het derde achtereenvolgende jaar onder de opheffingsnorm zit. Wel blijft in alle gevallen de voorwaarde overeind dat de medezeggenschapsraad heeft ingestemd met de fusie en de betrokken gemeenten hebben geadviseerd over de fusie. Bovendien heeft de medezeggenschapsraad in deze gevallen de mogelijkheid gekregen om een advies te vragen aan de adviescommissie fusietoets.

Deze vereenvoudiging van de fusietoets geldt voor bestuurlijke fusies tot een bepaalde grens. Als in het basisonderwijs door fusie een schoolbestuur ontstaat met in totaal meer dan 2.500 leerlingen, geldt de vereenvoudigde procedure niet. Dan zal de adviescommissie wel een advies uitbrengen over de fusie en daartoe onderzoek doen naar de gevolgen van de fusie op de keuzevrijheid en naar de eventuele rechtvaardigingsgronden. Hetzelfde geldt in het voortgezet onderwijs bij een aantal van 5.000 leerlingen.

Naast deze versoepeling van de procedure voor scholen en besturen die een leerlingendaling van 15% of meer binnen vijf jaar te verwerken krijgen, is voor situaties waarin de krimp minder fors is en de adviescommissie dus wel om een advies zal worden gevraagd, een daling of een nog te verwachten daling van het aantal leerlingen als een expliciete rechtvaardigingsgrond in de regeling opgenomen. Hoeveel gewicht aan die rechtvaardigingsgrond moet worden toegekend, is en blijft maatwerk.

2. Overige aanpassingen

De wet fusietoets en de regeling fusietoets zijn in werking getreden op 1 oktober 2011. De afgelopen jaren is ervaring opgedaan met de fusietoets in de praktijk. Gebleken is dat:

• a. de manier waarop het begrip voedingsgebied is ingevuld om het marktaandeel voor het voortgezet onderwijs te berekenen, niet goed werkbaar is,

• b. het begrip marktaandeel in het basisonderwijs enige aanscherping behoefde, en

• c. enkele begrippen voor meerdere uitleg vatbaar waren.

Deze aanpassing beoogt dergelijke misverstanden voor de toekomst te voorkomen door de tekst in de regeling zelf aan te passen of door de gewenste invulling van de begrippen uit te leggen in de toelichting.

a. Voedingsgebied VO

In de regeling fusietoets stond dat er een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod in het voortgezet onderwijs is, indien:

• a. er per schoolsoort minder dan twee rechtspersonen overblijven van verschillende richting of pedagogisch-didactische aanpak in de gemeente of gemeenten waarin de leerlingen van e betreffende schoolsoort of schoolsoorten van de bij de voorgenomen bestuurlijke fusie betrokken scholen of scholengemeenschappen woonachtig zijn, of

• b. de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie heeft van meer dan 50% van het aantal leerlingen in de gemeente of gemeenten waarin de leerlingen van de betreffende schoolsoort of schoolsoorten van de bij de voorgenomen fusie betrokken scholen of scholengemeenschappen woonachtig zijn, zonder dat daarvoor een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is.

Een soortgelijke beleidsregel geldt voor institutionele fusie, waarbij rechtspersoon vervangen wordt door school of scholengemeenschap.

In de praktijk is gebleken dat de definitie van het voedingsgebied bij bestuurlijke en institutionele fusies in het voortgezet onderwijs, niet goed werkbaar was. In de regeling fusietoets was bepaald dat alle gemeenten zouden worden meegeteld waar één of meer leerlingen woonachtig zijn bij de berekening van de significante belemmering. Dit kon er dus toe leiden dat bijvoorbeeld bij een fusie in Noord-Brabant ook gekeken werd naar de marktpositie van de schoolbesturen in Goes (Zeeland), als daar toevallig één leerling in het GBA ingeschreven is. Dit was onwenselijk en gaf geen goed beeld van het effect van de fusie op de marktpositie. Er is voor gekozen om niet alle gemeenten waar één of meer leerlingen woonachtig zijn mee te tellen, maar alleen die gemeente of gemeenten waar 10% of meer van de leerlingen woonachtig is.

b. Het marktaandeel in het basisonderwijs

Bij bestuurlijke fusies in het basisonderwijs was ingevolge artikel 10 van de regeling fusietoets in ieder geval sprake van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de fusie leidt tot een marktaandeel van meer dan 50% van het onderwijsaanbod in de gemeente of gemeenten waarin het schoolbestuur na de fusie scholen in stand houdt. Indien hiervan sprake is, kan alleen nog goedkeuring worden verleend aan de fusie wanneer er een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is. Dit artikel is op twee manieren aangescherpt.

• 1. De eerste aanscherping betreft de berekening van het marktaandeel. In onderdeel a is toegevoegd dat het moet gaan om een marktaandeel van 50% van het totale onderwijsaanbod in de gemeente of gemeenten waar de bij de fusie betrokken besturen scholen in stand houden. Het doel van deze wijziging is te waarborgen dat het marktaandeel steeds op eenzelfde wijze wordt berekend, waarmee de rechtszekerheid in belangrijke mate wordt bevorderd. Het marktaandeel is immers een van de belangrijkste begrippen in de uitvoering van de toets.

• 2. De tweede aanscherping is neergelegd in het nieuwe onderdeel b van artikel 10. In dit onderdeel is voor sterk stedelijke en zeer sterk stedelijke gebieden, dat zijn gebieden met een hoge adressendichtheid, een strengere norm bepaald als het gaat om de marktpositie die door de fusie ontstaat. Tot nu toe gold voor alle gebieden in Nederland dezelfde norm, namelijk 50%. In de sterk en zeer sterk stedelijke gebieden van Nederland wordt deze grens nu bepaald op een marktaandeel van 35% om de keuzevrijheid beter te kunnen borgen. De spreiding van het onderwijsaanbod is in deze gebieden immers heel anders dan in landelijke gebieden met veel kleine gemeenten. De diversiteit van het onderwijsaanbod in sterk en zeer sterk stedelijke gebieden kan met de nieuwe norm beter in stand worden gehouden.

c. Interpretatie begrippen

Het begrip bestuurlijke fusie

Wanneer scholen die institutioneel met elkaar willen fuseren, onder twee verschillende besturen vallen, dan is eerst een bestuursoverdracht noodzakelijk. Dit wordt in het kader van de fusietoets echter niet langer aangemerkt als een bestuurlijke fusie als bedoeld in artikel 64, eerste lid, onderdeel c, van de WPO, artikel 66, eerste lid, onderdeel c van de WEC en artikel 53e, eerste lid, onderdeel c, WVO. Er vindt strikt genomen geen ‘overdracht van de instandhouding van een school’ plaats, nu op een ondeelbaar moment ook een institutionele fusie plaatsvindt waardoor de overgedragen school ‘verdwijnt’. Dergelijke fusies worden daarmee niet langer getoetst aan de voorwaarden voor een bestuurlijke fusie. De bestuursoverdracht moet uiteraard wel plaatsvinden, maar deze wordt niet langer getoetst in het kader van de fusietoets. Ook niet als de overgedragen school de enige school was onder het ‘latende’ bestuur waardoor dat bestuur ophoudt te bestaan. De institutionele fusie wordt wel getoetst aan de criteria voor institutionele fusies, tenzij het gaat om het primair onderwijs en minder dan 500 leerlingen bij de fusie zijn betrokken. In dat geval valt de institutionele fusie onder de zogenoemde toetsdrempel van artikel 64a, tweede lid, onderdeel a van de WPO.

Concretisering van het begrip toetsdrempel bij bestuurlijke fusies

Wanneer wel sprake is van de overdracht van de instandhouding van een school van het ene naar het andere bestuur, en die school niet op hetzelfde moment wordt samengevoegd met een andere school, zoals in de vorige alinea uiteen is gezet, is wel sprake van een bestuurlijke fusie in de zin van artikel 64c, eerste lid, onderdeel c, van de WPO, artikel 66, eerste lid, onderdeel c van de WEC en artikel 53e, eerste lid, onderdeel c, WVO.

De bestuursoverdracht is daarmee als bestuurlijke fusie toetsplichtig in de zin van de fusietoets, tenzij het gaat om een bestuurlijke fusie in het basisonderwijs waarbij het aantal bij de fusie betrokken scholen minder dan tien bedraagt. Deze toetsdrempel is neergelegd in artikel 64a, tweede lid, onderdeel b, van de WPO. Hierbij is echter de vraag gerezen wat precies onder ‘betrokken scholen’ moet worden verstaan. Bij een volledige bestuurlijke fusie, waarbij twee schoolbesturen met al hun scholen volledig met elkaar gaan fuseren, worden uiteraard alle scholen meegeteld; komt dit aantal boven de tien, dan is de fusie toetsplichtig. Bij een bestuursoverdracht van een school van het ene naar het andere bestuur, is dit anders. Voortaan worden bij dit type bestuurlijke fusies alleen nog de scholen meegeteld van het ‘ontvangende’ of overnemende bestuur. Heeft dat bestuur minder dan 10 scholen, inclusief de school die erbij komt, dan valt de fusie onder de toetsdrempel en is daarmee niet toetsplichtig.

Samenwerkingsscholen

In het regeerakkoord staat: ‘In krimpgebieden moeten alle vormen van samenwerking mogelijk zijn. Denominatie noch fusietoets mag daarbij in de weg staan.’ Een samenwerkingsschool kan alleen worden gevormd als daarmee de continuïteit van één van de te fuseren scholen wordt gehandhaafd. Op grond van artikel 17d, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs moet met een prognose van het aantal leerlingen worden aangetoond dat die school binnen zes jaar dreigt te worden opgeheven. Hierdoor zullen samenwerkingsscholen in de praktijk onder de toetsdrempel van 500 leerlingen blijven waardoor er geen fusietoets nodig is. Om een samenwerkingsschool te kunnen vormen, zal meestal ook een school worden overgedragen aan een ander bestuur. Ook voor deze overdracht zal geen fusietoets nodig zijn, nu de overdracht van een school aan een ander bestuur niet meer wordt aangemerkt als een bestuurlijke fusie, als de school na de overdracht direct fuseert met een andere school.

Het is denkbaar dat een school waarvan de continuïteit wordt bedreigd, fuseert met een veel grotere school, waardoor de te vormen samenwerkingsschool wel boven de toetsdrempel van 500 leerlingen komt. Dan is nu nog steeds een fusietoets nodig. Om dat te veranderen is wetswijziging nodig. Er komt een wetsvoorstel ter vereenvoudiging van de vorming van een samenwerkingsschool. Daarin wordt voorgesteld dat een fusietoets nooit nodig is voor een institutionele of bestuurlijke fusie voor de vorming van een samenwerkingsschool. Dus ook niet als de samenwerkingsschool boven de toetsdrempel van 500 leerlingen komt.

3. Geen wijzigingen in de artikelen voor het (voortgezet) speciaal onderwijs, beroepsonderwijs en volwasseneneducatie en hoger onderwijs

De artikelen 12, 13, 16, 17 en 18 van de regeling fusietoets worden niet gewijzigd. Er is in de praktijk geen aanleiding gebleken om deze artikelen op dit moment te wijzigen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel I, onderdeel A (artikel 4)

Op grond van artikel 64c, derde lid, WPO, artikel 66c, derde lid, WEC, artikel 53h, vierde lid, WVO en artikel 2.1.11, tweede lid, WEB laat de minister zich ten aanzien van het te nemen besluit over een fusie adviseren door de adviescommissie fusietoets in het onderwijs, tenzij de noodzaak daartoe ontbreekt. In artikel 4 van de regeling fusietoets is bepaald in welke situaties deze noodzaak ontbreekt, waardoor de minister zonder advies van de adviescommissie tot een besluit kan komen.

In het nieuwe eerste lid zijn voor de sectoren primair en voortgezet onderwijs drie situaties omschreven waarin de noodzaak tot advisering in ieder geval ontbreekt. Hieronder worden deze situaties nader toegelicht. In het tweede lid is bepaald dat de voorzitter daarnaast ook in andere situaties dan genoemd in het eerste lid, kan besluiten dat de noodzaak tot advisering ontbreekt, wanneer hij van oordeel is dat de fusie evident onvermijdelijk is. Deze mogelijkheid bestond al. In dat geval brengt de voorzitter de minister daarvan op de hoogte.

De situaties die zijn omschreven in het eerste lid, zijn de volgende:

• 1. dreigende opheffing binnen 10 maanden (onderdelen a en b)

  Bij dreigende opheffing van de school binnen 10 maanden, ontbreekt de noodzaak tot advisering en zal de minister zelf een besluit nemen over de fusie. Ingevolge artikel 153 van de WPO wordt met ingang van 1 augustus van enig jaar een school in het basisonderwijs opgeheven of wordt de bekostiging van de school stop gezet, indien de school de drie daaraan voorafgaande schooljaren met het aantal leerlingen onder de opheffingsnorm is gekomen. Hetzelfde geldt voor scholen voor voortgezet onderwijs, ingevolge artikel 107 van de WVO. De leerlingenteling heeft ieder jaar plaats op 1 oktober, dat is 10 maanden voorafgaand aan de start van het volgende schooljaar op 1 augustus. Wanneer op 1 oktober vast komt te staan dat een school bij aanvang van het daaropvolgende schooljaar zal worden opgeheven dan wel geen bekostiging meer zal ontvangen, vormt dit een objectief vast te stellen rechtvaardigingsgrond voor een eventueel gewenste fusie. Ten aanzien van die fusie ontbreekt om deze reden de noodzaak voor advisering door de adviescommissie fusietoets.

• 2. bestuurlijke fusie basisonderwijs en voortgezet onderwijs (onderdelen c en e)

  Wanneer het gaat om een bestuurlijke fusie in het basisonderwijs of voortgezet onderwijs, ontbreekt de noodzaak voor advisering door de adviescommissie fusietoets indien sprake is van een verwachte daling van 15% of meer van het aantal leerlingen binnen een tijdvak van vijf jaar. Daarbij kan het zo zijn dat de krimp van 15% zich voltrekt in het tijdvak van vijf jaar dat start op het moment van de aanvraag, maar het kan ook zo zijn dat de aanvraag halverwege dit tijdvak is ingediend. Dan was er dus al sprake van een daling van het aantal leerlingen in de afgelopen maanden of jaren, voorafgaand aan het moment van de aanvraag, en valt de aanvraag op enig moment binnen dat tijdvak van vijf jaar waarin het aantal leerlingen in totaal met 15% terugloopt. Er is wel een grens gesteld aan deze ingekorte procedure; wanneer in het basisonderwijs een schoolbestuur ontstaat met meer dan 2.500 leerlingen of in het voortgezet onderwijs een schoolbestuur ontstaat van meer dan 5.000 leerlingen, wordt ten behoeve van het besluit van de minister over de fusie wel een advies gevraagd aan de adviescommissie fusietoets.

  In het basisonderwijs gaat het om een verwachte demografische krimp van 15% of meer in de gemeente of in het totaal van de gemeenten waar tenminste één van de te fuseren schoolbesturen scholen in stand houdt. Het is dus al voldoende als één van de te fuseren schoolbesturen te maken heeft met 15% krimp. Als een schoolbestuur in meerdere gemeenten scholen in stand houdt, wordt de gemiddelde leerlingendaling in het totaal van die gemeenten berekend. Het is onvoldoende als in slechts één van die gemeenten het aantal leerlingen met meer dan 15% daalt.

  In Bijlage 3 van de regeling is de verwijzing naar de betreffende berekeningswijze opgenomen, waarmee DUO beoordeelt of er sprake is van 15% krimp of meer.

  Bij bestuurlijke fusies in het voortgezet onderwijs gaat het om een daling van het aantal leerlingen van het bestuur of van de school, dus niet op gemeenteniveau. Dit heeft te maken met het feit dat scholen voor voortgezet onderwijs vaak een voedingsgebied hebben dat overlapt met meerdere gemeenten. Het gaat er dus om dat bij ten minste één van de te fuseren schoolbesturen sprake moet zijn van een daling van 15% of meer van het aantal leerlingen. Bij een volledige bestuurlijke fusie waarbij twee schoolbesturen volledig, met al hun scholen, met elkaar gaan fuseren, gaat het om het totaal aantal leerlingen dat onderwijs volgt aan de school of scholen van één van de schoolbesturen. Bij een bestuursoverdracht oftewel de overdracht van de instandhouding van een school door het ene aan het andere schoolbestuur, waarbij het overdragende schoolbestuur belast blijft met de instandhouding van andere scholen, gaat het om de daling van het aantal leerlingen dat onderwijs volgt op die over te dragen school.

  Voor het voortgezet onderwijs is door de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) een prognosemodel ontwikkeld voor de leerlingenraming van iedere school, een instellingsraming, dat gehanteerd zal worden voor de toepassing van artikel 4. In deze instellingsraming wordt met verschillende gegevens rekening gehouden, waaronder de verwachte demografische ontwikkelingen van het Centraal Bureau voor de Statistiek, om per school zo accuraat mogelijke ramingen te geven voor de daling of stijging van het aantal leerlingen. Scholen kunnen deze instellingsraming zelf raadplegen via de website van DUO. De volledige link is: http://www.ib-groep.nl/zakelijk/VO/bekostiging/prognosemodel/intro.asp.

• 3. institutionele fusies basisonderwijs en voortgezet onderwijs (onderdelen d en f)

  Wanneer het gaat om een institutionele fusie in het basisonderwijs of het voortgezet onderwijs, ontbreekt de noodzaak tot advisering eveneens indien sprake is van een verwachte daling van 15% of meer van het aantal leerlingen, binnen een tijdvak van vijf jaar waarin de aanvraag is ingediend. Net als hierboven is toegelicht voor de bestuurlijke fusies in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs, maakt het daarvoor geen verschil of dat tijdvak van vijf jaar een aanvang neemt op het moment van de aanvraag, of dat de daling van het aantal leerlingen al was ingezet voorafgaand aan de aanvraag en nog een onbepaalde tijd doorloopt na ontvangst daarvan, zolang maar sprake is van minimaal 15% krimp binnen vijf jaar tijd en de aanvraag ergens binnen die periode is ingediend.

  Voor het basisonderwijs gaat het om een verwachte demografische krimp van 15% of meer in de gemeente van tenminste één van de fuserende scholen. Als uitgangspunt voor de prognose van de leerlingendaling in de betreffende gemeenten, worden de gegevens gehanteerd uit het scenariomodel van het Arbeidsmarktplatform PO, te vinden op (http://scenariomodelpo.nl).

  Voor het voortgezet onderwijs gaat het om een verwachte daling van 15% of meer van het aantal leerlingen op tenminste één van de fuserende scholen. Als uitgangspunt hiervoor wordt het eerder genoemde prognosemodel voor de leerlingenraming per school, de instellingsraming van DUO, gehanteerd. Deze is te raadplegen via de site van DUO. De volledige link is: http://www.ib-groep.nl/zakelijk/VO/bekostiging/prognosemodel/intro.asp.

Artikel I, onderdeel B (artikel 9)

De wijziging van artikel 9, vierde lid, waarin is bepaald dat een aanvraag voor fusie binnen vijf werkdagen wordt doorgestuurd aan de commissie, betreft een technische aanpassing die voortvloeit uit de wijziging van artikel 4. Indien de noodzaak tot advisering ontbreekt, wordt de aanvraag niet doorgestuurd aan de adviescommissie.

Artikel I, onderdeel C (artikel 10)

Artikel 10 gaat over de bestuurlijke fusie in het basisonderwijs en beantwoordt de vraag wanneer een bestuurlijke fusie leidt tot een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, als bedoeld in artikel 64c, eerste lid, van de WPO. Dit artikel is in onderdeel a aangescherpt en heeft daarnaast een nieuw onderdeel b gekregen. In onderdeel a is opgenomen dat een belemmering in ieder geval significant is, indien ten gevolge van een bestuurlijke fusie een schoolbestuur ontstaat dat een marktpositie heeft van meer dan 50% van het totale onderwijsaanbod in de gemeente of gemeenten waarin het schoolbestuur na de fusie scholen in stand houdt. Nieuw is dat het moet gaan om het totale onderwijsaanbod.

Deze aanscherping van artikel 10 kent twee aspecten:

• i. Bij de berekening van het marktaandeel wordt voortaan altijd het totale onderwijsaanbod betrokken van alle gemeenten waar de te fuseren schoolbesturen scholen in stand houden. Of het nu gaat om een bestuursoverdracht van één school of om een gehele bestuurlijke fusie waarbij een bestuur verdwijnt, in alle gevallen wordt berekend wat het marktaandeel is in het totaal van de gemeenten waar het bestuur na de fusie scholen in stand houdt, dus niet alleen wat het marktaandeel is in die ene gemeente waar de overgedragen school is gevestigd. Overigens impliceert het karakter van deze regeling dat in bijzondere situaties ook sprake kan zijn van een significante belemmering als niet aan de kwantitatieve voorwaarden van deze bepaling wordt voldaan.

• ii. Daarnaast wordt voortaan geen rekening meer gehouden met het marktaandeel dat het gefuseerde schoolbestuur verwerft binnen de eigen denominatie of richting. Alleen wanneer ten opzichte van het totale onderwijsaanbod een marktpositie van meer dan 50% ontstaat, is sprake van een significante belemmering van de keuzevrijheid. Dit betekent niet dat richting of denominatie helemaal geen rol meer speelt bij de toets op keuzevrijheid. Los van het marktaandeel kunnen er immers nog andere redenen zijn waarom de fusie in het opzicht van richting te zeer belemmerend is voor de keuzevrijheid, bijvoorbeeld wanneer een bestuurlijke fusie ertoe leidt dat de variatie van het onderwijsaanbod tussen verschillende richtingen te zeer verschraalt of helemaal verdwijnt. Er zal dus wel worden gekeken of na de fusie evenveel richtingen overblijven om uit te kiezen, maar niet of een bestuur binnen een richting een dominante positie verwerft.

Daarnaast is aan artikel 10 een nieuw onderdeel b toegevoegd. In dit onderdeel is voor sterk en zeer sterk stedelijke gebieden, dat zijn gebieden met een hoge adressendichtheid, een strengere norm bepaald als het gaat om de marktpositie die door de fusie ontstaat. In sterk en zeer sterk stedelijke gebieden is voortaan sprake van een significante belemmering indien de bestuurlijke fusie leidt tot een marktaandeel van meer dan 35%. Voor deze categorie geldt niet dat het moet gaan om 35% van het totale onderwijsaanbod in de gemeenten waar de fusiepartners scholen in stand houden, zoals in onderdeel a. Als een schoolbestuur in een enkele gemeente in een sterk of zeer sterk stedelijk gebied meer dan 35% marktaandeel heeft, maar in het totaal van de gemeenten waar zijn scholen gevestigd zijn, gemiddeld minder dan 35% marktaandeel heeft, is er toch sprake van een significante belemmering. Wel is hierbij vereist dat het marktaandeel in die gemeente met hoge adressendichtheid ook daadwerkelijk toeneemt. Als het marktaandeel al 40% was, en dat neemt niet toe, omdat de fusie enkel gevolgen heeft voor het marktaandeel in de overige gemeenten, dan leidt dat enkele feit niet tot een significante belemmering in de toets.

Voor de indeling van de stedelijkheid van de gemeente(n) waar de voorgenomen fusie plaats zal vinden, hanteert DUO de berekeningen van het CBS. Het CBS houdt de mate van stedelijkheid van gemeenten bij en publiceert deze in de jaarlijkse publicatie ‘Demografische kerncijfers per gemeente’ (http://www.cbs.nl/nl-NL/menu/themas/bevolking/publicaties/publicaties/archief/2013/default.htm) in tabel 4 (Oppervlakte, bevolkingsdichtheid, woningvoorraad, woningdichtheid, stedelijkheid en omgevingsadressen dichtheid 1 januari 2013). In deze tabel is te vinden welke gemeenten als sterk stedelijk (klasse 2) of zeer sterk stedelijk gebied (klasse 1) zijn aangemerkt. Omdat dit een publicatie is die jaarlijks wordt aangepast, zal de regeling jaarlijks worden aangepast, zodat duidelijk is welke uitgave van CBS (met verwijzing) wordt gehanteerd.

Artikel I, onderdeel D (artikelen 14 en 15)

In de praktijk van de toetsing van fusie-aanvragen is gebleken dat de berekening van de significante belemmering kan worden beïnvloed door het meetellen van één of meer gemeenten waar één of slechts enkele leerlingen woonachtig zijn. Terwijl na fusie bijvoorbeeld een marktaandeel van 70% kan worden bereikt in één of meer gemeenten – de zogenaamde kerngemeenten van de bij de fusie betrokken scholen – geeft het gemiddelde van de marktaandelen een uitkomst van minder dan 50% bij het meetellen van één of meer gemeenten met een zeer laag percentage bij de fusie betrokken leerlingen. Dit ongewenste effect op de berekening van de significante belemmering wordt gecorrigeerd door in het vervolg slechts die gemeenten mee te tellen waar 10% of meer van de betrokken leerlingen woonachtig zijn. Zie ook paragraaf 2a van het algemeen deel van de toelichting.

Artikel I, onderdeel E (artikel 19)

In artikel 19 wordt een niet limitatieve opsomming gegeven van rechtvaardigingsgronden voor fusies die leiden tot een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod. Onderdeel a gaat over de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijs in gevaar komt. Dit onderdeel is aangevuld met als voorbeeld dat dit wordt veroorzaakt door een daling of een nog te verwachten daling van het aantal leerlingen of studenten. De aanvrager zal aannemelijk moeten maken dat sprake is van een rechtvaardiging als genoemd in dit artikel. De aangevoerde gronden zullen worden meegenomen in het advies en besluit.

Artikel I, onderdeel F (Bijlagen 1 en 2)

In de regeling fusietoets was het onderscheid tussen bijlage 1 en bijlage 2 abusievelijk niet duidelijk aangegeven. Met onderhavige wijzigingsregeling is dit onderscheid beter aangeduid. Bijlage 1 is het modelformulier voor de aanvraag. Bijlage 2 betreft de modelformulieren per sector voor de fusie-effectrapportage. Bijlage 1 is niet veranderd ten opzichte van de oorspronkelijk gepubliceerde regeling fusietoets, maar is alleen opnieuw vastgesteld om het onderscheid beter te kunnen aangeven met bijlage 2. Voor bijlage 2 geldt het volgende.

De adviescommissie fusietoets in het onderwijs heeft de suggestie gedaan om fusiepartners te verplichten in te gaan op de risico's van fusie en op de maatregelen die deze fusiepartners nemen om goed en toegankelijk onderwijs te garanderen. In de brief Versterking bestuurskracht onderwijs (Kamerstukken II 2012/13, 33 495, nr. 10) is daarop aangekondigd dat er aanvullende eisen worden gesteld aan de fusie-effectrapportage (hierna: fer), zodat schoolbesturen niet alleen de voordelige effecten van de voorgenomen fusie benoemen in de fer, maar ook de nadelige effecten. Alleen positieve effecten benoemen geeft immers een te eenzijdig beeld van de voorgenomen fusie. Daartoe is bijlage 2 van de regeling fusietoets aangepast. Per sector is bekeken of het nodig was om de vragen naar de effecten van het fusievoornemen op de diversiteit en keuzevrijheid te verduidelijken en aan te vullen met vragen die beogen de rapportage meerzijdig te maken, zodat bijvoorbeeld de betrokken medezeggenschapsraden een beter beeld krijgen van de totale effecten van de voorgenomen fusie. Dit heeft ertoe geleid dat de fer voor het primair onderwijs, (voortgezet) speciaal onderwijs, voortgezet onderwijs en het beroepsonderwijs en volwasseneneducatie zijn aangevuld.

Het opnemen van extra vragen in de fer betekent meer administratieve lasten voor scholen. Deze administratieve lasten zijn in de Wet fusietoets in het onderwijs geraamd op € 80.000 per jaar. Door het toevoegen van extra vragen in de fer zal er mogelijk iets meer tijd moeten worden besteed aan het opstellen van de fer. Het gaat echter om een geringe toename, doordat de aanvullende vragen in het verlengde liggen van de reeds bestaande vragen en in sommige gevallen andere vragen zijn komen te vervallen. Deze administratieve lasten in de Wet fusietoets in het onderwijs zullen daardoor voortaan geraamd zijn op bijna € 90.000 per jaar.

Artikel I, onderdeel G (Bijlage 3)

Na bijlage 2 is een nieuwe bijlage toegevoegd, bijlage 3. Deze bijlage bevat de berekeningswijze van de 15%-norm in artikel 4, eerste lid, onderdelen c tot en met f. DUO beoordeelt de aanvragen aan de hand van deze berekenmethode’s.

Artikel II, onderdelen A en B

Onderdeel A

Op 20 februari 2014 is door leden Straus en Van Meenen van de Tweede Kamer een motie ingediend, waarin zij de regering verzoeken om een procedure in te richten die medezeggenschapsraden de mogelijkheid biedt om de Adviescommissie fusietoets in het onderwijs te vragen de fusie-effectrapportage te beoordelen en van advies te voorzien. Doel van deze motie is de positie van de medezeggenschapsraden in krimpgebieden verder te versterken, omdat zij volgens de eerder genoemde Tweede Kamerleden soms een informatie- en/of deskundigheidsachterstand kunnen hebben ten opzichte van de schoolbesturen die de bestuurlijke of institutionele fusie voorbereiden.

In deze regeling is uitvoering gegeven aan deze motie. Een nieuw derde lid is aan artikel 2 van het Instellingsbesluit Adviescommissie fusietoets in het onderwijs toegevoegd. Dit lid is van toepassing op medezeggenschapsraden die door hun school- of instellingsbestuur of-besturen zijn gevraagd in te stemmen met een voorgenomen fusie, maar die fusie, vanwege een (gemiddelde) daling van het aantal leerlingen binnen vijf jaar met 15% of meer, niet langer hoeft te worden voorgelegd voor advies aan de commissie. In die gevallen kunnen de medezeggenschapraden de adviescommissie verzoeken hen te adviseren over de aan hen voorgelegde fer ten behoeve van hun instemmingsrecht op de voorgenomen fusies. Het initiatief voor dit adviesverzoek ligt bij de medezeggenschapsraden. Zij kunnen enkele specifieke vragen stellen over de elementen van de fer. De commissie zal in haar reglement opnemen hoe medezeggenschapsraden een beroep kunnen doen op de commissie voor advies en welke termijnen daarvoor worden gehanteerd.

De medezeggenschapsraden doen hun verzoek voorafgaand aan de verlening of de onthouding van de instemming wanneer ze nog geen instemming hebben gegeven voor de voorgenomen fusie. Op die manier kan het advies van de commissie bijdragen aan een zorgvuldige besluitvorming door de medezeggenschapsraad en het bestuur.

Het advies op grond van artikel 2, derde lid, speelt geen rol in de besluitvorming van de minister. Het is immers een specifiek advies over één of meer aspecten van de fer aan de medezeggenschapsraden voor de uitoefening van hun instemmingsbevoegdheid. De minister treedt ook niet in geschillen tussen de medezeggenschapsraden en de adviescommissie of tussen medezeggenschapsraden en de betrokken bevoegd gezagsorganen in gevallen van geschillen over het advies.

Onderdeel B

In artikel 6 van het Instellingsbesluit Adviescommissie fusietoets in het onderwijs heeft een technische correctie plaatsgevonden. In artikel 6 is de wijze van vergoeding van de commissie opgenomen, namelijk maandelijks een vast bedrag. Abusievelijk was hierin tot nu toe geen vakantie- en eindejaarsuitkering verdisconteerd. Met deze wijziging is dit hersteld.

Artikel III

De artikelen over fusies in de Regeling fusie- en splitsingtoets BVE zijn met de inwerkingtreding van de wet fusietoets en de regeling fusietoets vervallen. Abusievelijk is de begripsbepaling van het begrip fusie in artikel 1 niet komen te vervallen. Dit gebeurt met deze wijziging alsnog. Daarnaast wordt de citeertitel van deze regeling aangepast, de regeling krijgt als titel: De Regeling splitsingtoets BVE.

Artikel IV

De wijziging van de regeling fusietoets is in werking getreden op de dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin zij is geplaatst. Zoals te lezen is in de op 29 mei 2013 aan de Tweede Kamer gezonden ‘Beleidsvisie leerlingendaling in primair en voortgezet onderwijs’ (Kamerstukken II 2012/13, 31 293, nr. 167), is de daling van het aantal leerlingen in het basisonderwijs, veroorzaakt door demografische krimp, al enige tijd merkbaar. In sommige regio’s loopt het aantal leerlingen ook in het voortgezet onderwijs al terug. Daardoor was het noodzakelijk de regeling fusietoets zo snel mogelijk te herzien, om fusies in gebieden die hiermee te maken hebben, gemakkelijker mogelijk te maken.

De wijziging van artikel 6 van het Instellingsbesluit Adviescommissie fusietoets in het onderwijs werkt terug tot en met 1 januari 2013.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, S. Dekker