Aanmeldings-, transactie- en vervolgingsrichtlijn voor fiscale- en douane delicten Belastingdienst/Caribisch Nederland 2012

1. Inleiding

Na de staatkundige wijzigingen per 10 oktober 2010 is de Belastingdienst/Caribisch Nederland (BCN) competent voor de heffing en inning van de BES-belastingen op Bonaire, Sint Eustatius en Saba (BES).

Gelet op:

• de staatkundige en bestuurlijke inrichting van de BES eilanden;

• het van Nederland afwijkende fiscale stelsel op de BES eilanden;

• het gegeven dat de FIOD de opsporingsdienst is voor de Belastingdienst/Caribisch Nederland,

bestaat er aanleiding voor de BCN en het Openbaar Ministerie BES om een richtlijn te formuleren voor het heffingsgebied van de BCN ter zake van het aanmelden, transigeren en vervolgen van strafzaken (ATV-richtlijn).

1.1 Context en uitgangspunten

Deze ATV-richtlijn beschrijft hoe de BCN voor de BES-belastingen de aanmeldingen selecteert van mogelijke delicten die in aanmerking komen voor strafrechtelijk onderzoek en de wijze waarop de aanmeldingen vervolgens in overleg met de FIOD en het Openbaar Ministerie BES worden afgehandeld met het oog op strafrechtelijke afdoening.

1.1.1 Inzet strafrecht

Alle handhavingsinspanningen zijn gericht op de naleving van wet- en regelgeving en het bevorderen van compliant gedrag. Hiertoe zijn diverse handhavinginstrumenten beschikbaar, waaronder het strafrecht. De inzet van bestuursrecht of strafrecht wordt bepaald aan de hand van de ernst van het delict en de vraag welk instrument het meest efficiënt en effectief is.

Zo zal het strafrecht worden ingezet ter correctie van die gevallen waarin sprake is van flagrante schendingen van de rechtsorde, waardoor grote schade aan de belangen van burger en staat kunnen ontstaan. Het strafrecht is daarbij onderdeel van de totale handhavingsketen. Maar het strafrecht dient een breder doel. De meerwaarde van het strafrecht zit ook in de normstellende en normbevestigende werking ervan en het preventieve effect dat ervan uitgaat. Door het strafrecht als integraal onderdeel van de handhaving in te zetten kan het benut worden om als totale keten pro-actief op te treden en brede maatschappelijke effecten te sorteren.

In lijn met deze koers zal het strafrecht worden ingezet ter ondersteuning van en in wisselwerking met het toezicht om zo de rechtshandhaving te stimuleren en compliance te bevorderen.

De ATV-richtlijn is geschreven om de inzet van het strafrecht te concentreren op die zaken die een maatschappelijk effect hebben (bijvoorbeeld gevallen waarin de rechtsorde in ernstige mate is geschokt). Deze richtlijn leidt er dus toe dat de fiscale- en douanefraudezaken met minder of geen maatschappelijk effect vaker bestuurlijk zullen worden afgedaan. In deze richtlijn wordt, op grond van de omvang van het fiscaal nadeel, aangegeven of in beginsel voor bestuurlijke – dan wel strafrechtelijke afdoening wordt gekozen. Afhankelijk van de in hoofdstuk 2 beschreven aspecten wordt in het tripartiete overleg (TPO) besloten voor welke afdoening in een concrete zaak wordt gekozen.

Van de richtlijn kan worden afgeweken in geval waarin het van belang is dat de inzet van het strafrecht de bestuurlijke aanpak ondersteunt. Hierbij valt te denken aan bijzondere acties van de BCN, gericht op specifieke groepen belanghebbenden en specifieke acties met betrekking tot bepaalde delicten, bijvoorbeeld de omissiedelicten. Over zulke acties maakt de BCN vooraf afspraken met het Openbaar Ministerie BES om de handhavingsinspanningen op elkaar af te stemmen.

1.2 De procedure

Het ATV-traject bestaat uit drie onderdelen:

• 1. Het aanmelden van strafbare feiten

• 2. het selecteren van strafbare feiten

• 3. het tripartiete overleg van Openbaar Ministerie, Belastingdienst en FIOD

1.2.1 De aanmeldingsrichtlijn

De aanmeldingsrichtlijn geeft aan in welke gevallen ambtenaren en medewerkers van de BCN vermoedens van een strafbaar feit moeten aanmelden bij hun Directeur en/of een door hem aangewezen functionaris (hierna te noemen de boete-/ fraudecoördinator).

De aanmeldingsprocedure

Aanmelding vindt plaats als een drempelbedrag wordt overschreden. Dit is het bedrag dat door de in of over de onderzoeksperiode gepleegde feiten die daartoe strekten, te weinig is of zou zijn geheven indien de aangifte of aanvraag van belanghebbende was gevolgd (hierna: het nadeel).

Indien op grond van onjuiste gegevens in de aangifte een te hoge teruggaaf is verleend, telt die te hoge teruggaaf mee voor het vaststellen van het bedrag van het nadeel. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat voor de omvang van het nadeel ook rekening wordt gehouden met het (te hoog) aangegeven verlies dat in het betreffende (boek)jaar geleden zou zijn.

Criterium voor aanmelding is een nadeel van minimaal $ 20.000, tenzij sprake is van recidive. In dat geval ligt de aanmeldgrens bij een nadeel van minimaal $ 6.000.

De boete-/ fraudecoördinator beoordeelt of voor ten minste het drempelbedrag sprake is van opzet en draagt deze zaken voor in het selectieoverleg. Hierbij geeft de boete-/ fraudecoördinator aan welke aspecten (zie hoofdstuk 2) van belang zijn.

Indien geen sprake is van opzet of het aan opzet te wijten nadeel onder het drempelbedrag blijft, wordt de zaak bestuursrechtelijk afgedaan door de BCN.

Voor wat betreft de douane geldt dat de douaneambtenaren geconstateerde strafbare feiten moeten melden bij hun teamleider. De teamleider stuurt de melding door naar de boete- fraudecoördinator. Na aanmelding worden de meldingen besproken in het selectieoverleg.

Omissiedelicten

Ook omissiedelicten worden zoveel mogelijk aangemeld volgens de hiervoor aangegeven criteria.

In de praktijk kan het echter voorkomen dat het nadeel veroorzaakt door een omissiedelict niet of niet voldoende kwantificeerbaar of bepaalbaar is, en dus niet getoetst kan worden aan het drempelbedrag. In dat geval wordt onderscheid gemaakt voor delicten waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd (1) en omissiedelicten waarvoor geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd (2).

Ad (1): Een omissiedelict wordt voor strafrechtelijke aanpak aangemeld indien voor het voorafgaande tijdvak bij hetzelfde belastingmiddel eveneens sprake is geweest van schending van hetzelfde wettelijke voorschrift en deze schending bestraft is met een vergrijpboete.

Ad (2): Een omissiedelict wordt alleen voor strafrechtelijke aanpak aangemeld indien de BCN daarbij aantoont dat hij voldoende actie heeft ondernomen om de desbetreffende belastingplichtige/belanghebbende aan te zetten tot het naleven van de wettelijke verplichtingen en deze actie van de BCN niet tot naleving van die verplichtingen heeft geleid. Daartoe moet de BCN belanghebbende/belanghebbende schriftelijk in de gelegenheid hebben gesteld de geschonden verplichting binnen een bepaalde termijn na te leven. Indien belastingplichtige/belanghebbende de verplichting niet binnen de gestelde termijn volledig naleeft kan – indien inzet van het strafrecht passend is met het oog op de aspecten genoemd in hoofdstuk 2 – voor een strafrechtelijke aanpak worden gekozen.

1.2.2 Het selectieoverleg

Het selectieoverleg (dat wordt gevormd door de FIOD en de BCN) toetst of een zaak terecht op grond van de aanmeldingsrichtlijn (hoofdstuk 1.2.1) is aangemeld (hierna: aanmeldingswaardige zaak).

Voor aanmeldingswaardige zaken adviseert het selectieoverleg of op basis van de bewijsbaarheid een zaak in aanmerking komt voor opsporing (dit zijn de potentieel vervolgingswaardige zaken). Het selectieoverleg beoordeelt tevens welke aspecten (hoofdstuk 2) van toepassing zijn.

Door het selectieoverleg wordt een potentieel vervolgingswaardige zaak ingedeeld in categorie I of II.

• Categorie I: In deze zaken is het nadeel dat aan opzet is te wijten ten minste het drempelbedrag en minder dan $ 40.000. ¹

• Categorie II: In deze zaken is het nadeel dat aan opzet is te wijten $ 40.000 of meer.

Categorie I-zaken worden terugverwezen naar de BCN voor bestuurlijke afdoening indien geen van de overige aspecten (hoofdstuk 2) aan de orde is. Is in een categorie I-zaak tenminste één van deze aspecten aan de orde, dan kan het selectieoverleg zo’n zaak aan het tripartiete overleg voorleggen.

Het selectieoverleg informeert het tripartiete overleg over de categorie I-zaken die het selectieoverleg naar de BCN heeft terugverwezen. Doordat het selectieoverleg deze zaken ter informatie meldt, kan het tripartiete overleg zicht houden op deze zaken en, zo nodig, (voor nieuwe vergelijkbare zaken) bijsturen.

Categorie II- zaken gaan door naar het tripartiete overleg.

Mocht het selectieoverleg oordelen dat er geen sprake is van een (potentieel) aanmeldingswaardige zaak, dan wordt de zaak terugverwezen naar de BCN waar deze vervolgens bestuurlijk wordt afgedaan.

1.2.3 Het tripartiete overleg

Het tripartiete overleg (bestaande uit het Openbaar Ministerie BES, de FIOD en de BCN) toetst of een aanmelding voldoet aan de transactie- en vervolgingsrichtlijn. Mocht blijken dat de zaak hieraan niet voldoet dan gaat de zaak terug naar de BCN voor bestuursrechtelijke afdoening.

Voor de zaken die aan de ATV-richtlijn voldoen beslist het TPO of wordt overgegaan tot het instellen van een strafrechtelijk onderzoek dan wel dat de zaak voor bestuursrechtelijke afdoening wordt geretourneerd aan de Belastingdienst. Bij deze beslissing spelen de ernst van het delict, de bewijsbaarheid, de in hoofdstuk 2 genoemde aspecten en capaciteitsaspecten een rol.

In geval van heterdaadsituaties die voldoen aan de criteria van deze richtlijn wordt door de Directeur of de boete- fraudecoördinator contact opgenomen met de FIOD en het Openbaar Ministerie BES teneinde deze zaak ten spoedigste te bespreken.

1.2.3.1 Transactierichtlijn

De Directeur kan – binnen het kader van de Belastingwet BES en de Douane- en Accijnswet BES – een transactie aanbieden indien op grond van de resultaten van het opsporingsonderzoek het aanbieden van een transactie de gewenste afdoeningsmodaliteit is.

Het opzettelijk niet doen van aangifte (omissiedelict), waarvan het fiscaal nadeel niet of niet volledig te berekenen is, zou in aanmerking kunnen komen voor een transactie indien over het voorafgaande belastingtijdvak eveneens sprake is geweest van het opzettelijk niet doen van aangifte en dit bestraft is met een vergrijpboete.

De overige gevallen waarin sprake is van een omissiedelict waarvan het nadeel niet of niet volledig te berekenen is, zouden in aanmerking kunnen komen voor een transactie in aanmerking indien in een zaak sprake is van één of meer aspecten zoals beschreven in hoofdstuk 2.

1.2.3.2 Vervolgingsrichtlijn

De vervolgingsrichtlijn heeft alleen betrekking op de opzettelijk begane strafbare feiten.

Hierbij gelden inzake fiscale- en douanedelicten de volgende criteria:

• Categorie I: In deze zaken is het nadeel dat aan opzet is te wijten ten minste het drempelbedrag en minder dan $ 40.000. Ten minste één van de overige aspecten (hoofdstuk 2) is aan de orde.

• Categorie II: In deze zaken is het nadeel dat aan opzet is te wijten $ 40.000 of meer.

Het tripartiete overleg kan besluiten om categorie I-zaken die door het selectieoverleg aan het tripartiete overleg zijn overgedragen (zie hoofdstuk 1.2.2) terug te verwijzen naar de BCN voor bestuurlijke afhandeling. Bijvoorbeeld als het tripartiete overleg van oordeel is dat in het kader van een evenwichtige rechtsbedeling de zaak beter bestuurlijk kan worden afgedaan. Categorie II-zaken worden in beginsel strafrechtelijk vervolgd. In uitzonderingsgevallen kan daarvan worden afgeweken.

2. Bijzondere aspecten bij de weging van zaken

Als er sprake is van een strafbaar feit zal de keuze voor de inzet van het strafrecht plaatsvinden op grond van een aantal overwegingen. Naast de hoogte van het (fiscaal) nadeel is hierbij een aantal andere aspecten van belang. In het voorgaande zijn deze aspecten genoemd in verband met de aanmelding en selectie van zaken alsmede in verband met de wijze van afdoening.

Er zijn geen algemene uitspraken te doen over het onderlinge gewicht dat aan de diverse aspecten moet worden toegekend. Daarnaast kan er sprake zijn van onderlinge verschillen bij de toerekening van een bepaald aspect aan een zaak. Tussen ‘voorbeeldfunctie’ van bijvoorbeeld een eilandbestuurder en een ambtenaar zit verschil. Samenloop met oplichting van $ 50.000 moet anders worden gewogen en beoordeeld dan samenloop in verband met de aanwezigheid van één valse factuur in de boekhouding.

Status verdachte/voorbeeldfunctie

Hiermee wordt gedoeld op situaties waarin verdachte een maatschappelijk aansprekende/bekende persoon is. Verder zou gedacht kunnen worden aan personen die een openbaar ambt bekleden (bijvoorbeeld gedeputeerden of politieke vertegenwoordigers) of aan personen (bijvoorbeeld rechters, advocaten, adviseurs, notarissen, bankiers, effectenhandelaars) die beroepsmatig invloed hebben op het handelen van derden of op de financiële integriteit van geldstromen. Er dient een relatie te zijn tussen de status en het gepleegde strafbare feit. Als sprake is van samenloop tussen de aspecten ‘status verdachte’ als adviseur en ‘medewerking adviseur’ dan kan slechts één aspect worden meegewogen

Recidive

Er is sprake van recidive indien de verdachte binnen het Koninkrijk der Nederlanden reeds eerder in de afgelopen vijf jaar wegens een fiscaal, toeslagen- of douanedelict, dan wel een financieel (niet-belastingdienst gerelateerd) delict is veroordeeld, aan hem ter zake van een dergelijk delict een strafbeschikking is opgelegd die daadwerkelijk is geëffectueerd of hij een vergrijpboete heeft gekregen. Het gaat daarbij om de tijd tussen het onherroepelijk worden van de sanctie en de vermoedelijke datum van het plegen van het nieuwe strafbare feit.

Verhaal onmogelijk

Het opleggen van een bestuurlijke boete is geen adequaat alternatief voor het strafrecht indien deze boete, anders dan door verjaring, niet geïnd kan worden. Dit aspect moet daarom meewegen bij de beslissing of een zaak strafrechtelijk aangepakt moet worden. Strafrechtelijke aanpak zal vooral geïndiceerd zijn bij een verdachte die zich heeft ingespannen om verhaal onmogelijk te maken.

Combinatie met niet-fiscale delicten

Vanuit de gedachte dat de rechtsorde meer zal zijn geschokt indien naast fiscale fraude ook andere delicten zijn gepleegd, wordt de combinatie van fiscale, economische en commune delicten meegewogen bij de beoordeling of een zaak strafrechtelijk dient te worden aangepakt. Hierbij wordt gedacht aan een breed scala van economische en commune delicten, die de wetgever strafbaar heeft gesteld ten einde bepaalde andere rechtsbelangen te beschermen. Voorbeelden zijn de delicten die betrekking hebben op steekpenningen, omkoping, faillissementsfraude, verduistering, onttrekking aan het beslag, bedreiging personen/ambtenaren, handel in drugs, valsheid in geschrifte, deelneming aan een criminele organisatie, witwassen, etc.

Er is géén sprake van combinatie van een fiscaal delict met valsheid in geschriften als er valse facturen ten behoeve van de aangifte worden overgelegd. Maar wél als er bij boekencontrole valse bescheiden in de administratie worden aangetroffen die niet instrumenteel zijn geweest voor het fiscale delict.

Medewerking adviseur, deskundige derde of douane-expediteur

Het gaat hier om een situatie waarin het vertrouwen van de overheid wordt misbruikt, bijvoorbeeld bij misbruik van aan adviseurs en douane-expediteurs toegekende faciliteiten. De BCN moet onderbouwen op grond van welke aanwijzingen hij van mening is dat de adviseur, deskundige derde of douane-expediteur van de fraude op de hoogte was én daar zijn medewerking aan heeft verleend. Als sprake is van samenloop tussen de aspecten ‘status verdachte’ als adviseur en ‘medewerking adviseur’ dan kan slechts één aspect worden meegewogen.

Gedragingen die niet bestuurlijk beboet kunnen worden (anders dan door verjaring)

Fiscale fraude kan in het merendeel van de gevallen met een bestuurlijke boete worden bestraft. Dit geldt echter niet voor het gros van de douanezaken. In dergelijke gevallen zal dus eerder moeten worden gekozen voor een strafrechtelijke afhandeling. Dat is ook het geval wanneer een verdachte niet met een bestuurlijke boete kan worden gestraft terwijl het wel wenselijk is om deze verdachte een sanctie op te leggen.

Evenwichtige rechtshandhaving

Strafrechtelijk optreden kan wenselijk zijn om de gestelde norm te handhaven of om een norm te bevestigen. Met een evenwichtige rechtshandhaving wordt gedoeld op rechtshandhaving in het kader van normhandhaving of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te beschermen rechtsbelangen. Te denken valt aan gevaar voor de volksgezondheid, of veiligheid of aantasting van de integriteit van het financiële verkeer. Verder kan hierbij ook worden gedacht aan de mate waarin onschuldige of naïeve burgers worden geschaad (piramidespelen, uitbuiting van werknemers). Ook zal van dit aspect sprake zijn als de fraude ertoe leidt dat verdachte een concurrentievoordeel behaalt ten opzichte van fiscaal integere personen of de fraude een olievlekwerking binnen een branche heeft. Hierbij wordt ook rekening gehouden met het belang van de openbaarheid. In sommige gevallen moet in het openbaar verantwoording worden afgelegd van gepleegde strafbare feiten.

Waarheidsvinding

Het kan voorkomen dat de bij de controle vastgestelde feiten en omstandigheden, die op zich een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit opleveren, nog onvoldoende grond opleveren voor bestuurlijke afdoening. In dat geval is het mogelijk, met het oog op een wenselijk geachte strafrechtelijke waarheidsvinding, met toepassing van opsporingsbevoegdheden nader strafrechtelijk onderzoek te verrichten naar die feiten en omstandigheden.

Slagvaardigheid

In sommige categorie II-zaken is het te voorzien dat een strafrechtelijk onderzoek dermate lang zal duren, dat het in het kader van een evenwichtige rechtsbedeling beter is een bestuurlijke boete op te leggen. Verder zal handhaving door middel van een bestuurlijke boete een adequate wijze van sanctioneren zijn als de verdachte een rechtspersoon is die over voldoende middelen beschikt om een dergelijke sanctie te voldoen. Gelet op het belang van openbaarheid van een strafrechtelijke vervolging alsmede de rechtsgelijkheid zal een dergelijke beslissing altijd worden gemotiveerd.

3. Inwerkingtreding en overgangsbepaling

De FIOD is opsporingsbevoegd voor fiscale delicten die zijn gepleegd vóór 10 oktober 2010.

Delicten die vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn zijn aangemeld in het selectieoverleg als bedoeld in hoofdstuk 1.2.2, worden beoordeeld op basis van deze richtlijn.

Deze aanmeldings-, transactie- en vervolgingsrichtlijn wordt in de Staatscourant gepubliceerd.

Curaçao, 11 oktober 2012

De procureur-generaal, D.A. Piar.

’s-Gravenhage, 26 oktober 2012

De directeur-generaal Belastingdienst van het Ministerie van Financiën, P.W.A. Veld.

---

1 Het bedrag van $ 40.000 wijkt af van het bedrag wat in de Nederlandse AAFD-richtlijn genoemd wordt. Dit verschil is ingegeven door het ontbreken van de VPB en het lagere tarief voor de OB en IB op de BES.