Toezichtkader 2012 speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs

Voorwoord

De Inspectie van het Onderwijs ziet er op toe dat alle leerlingen onderwijs krijgen van voldoende kwaliteit. Dat geldt ook voor de leerlingen die zijn aangewezen op een overwegend orthodidactische en orthopedagogische aanpak. De inspectie houdt toezicht op de kwaliteit van het onderwijs, controleert of scholen en besturen zich houden aan de wet- en regelgeving en ziet toe op de financiën.

Bij het beoordelen van de onderwijskwaliteit maakt de inspectie gebruik van een toezichtkader. Dit kader is ontwikkeld in nauwe samenspraak met vertegenwoordigers uit het onderwijsveld. Er staat in hoe de inspectie werkt, wat zij precies beoordeelt en wanneer het onderwijs van voldoende kwaliteit is. Zo weten scholen en besturen wat ze van (het toezicht van) de inspectie kunnen verwachten.

Deze publicatie bevat het toezichtkader 2012 voor het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs.

Mevrouw drs. A.S. Roeters

Inspecteur-generaal van het Onderwijs

Utrecht, augustus 2012

1 Inleiding

In 2005 heeft de inspectie voor de laatste maal het toezichtkader voor het (voortgezet) speciaal onderwijs geactualiseerd. Vanaf 2009 werkt de inspectie voor het regulier onderwijs risicogericht. Dit betekent dat scholen met risico’s meer toezicht krijgen en scholen zonder risico’s minder. Het toezicht op de scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs kon op dat moment niet mee in deze ontwikkeling wegens het ontbreken van opbrengstgegevens. In 2012 maakt de inspectie de inhaalslag richting risicogericht toezicht voor het speciaal onderwijs.

1.1 Ontwikkelingen

De invoering van de nieuwe Wet op het onderwijstoezicht (juli 2012) is aanleiding tot enkele technische wijzigingen in het toezichtkader. Dit betreft enerzijds een uitbreiding van taken en anderzijds enkele wijzigingen in de aard van het toezicht:

• De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de uitvoering van de Wet Medezeggenschap Scholen en op de Wet overige OCW-subsidies. Beide toezichtgebieden zullen betrokken worden bij het programmatisch handhaven (zie verderop in dit kader)

• Indien de inspectie nader onderzoek verricht op een school omdat het vermoeden bestaat dat de kwaliteit tekortschiet, kunnen verschillende aspecten bij dat onderzoek worden betrokken (zie ook 2.4.). Een van de aspecten is de effectiviteit van het didactisch handelen. In de huidige werkwijze wordt bij kwaliteitsaspect 6 al een oordeel gegeven over de effectiviteit van het didactisch handelen.

• Een ander aspect dat kan worden onderzocht tijdens een Nader Onderzoek is de kwaliteit van het Onderwijspersoneel betreffende de eisen van bevoegdheden en bekwaamheid en de duurzame borging van de kwaliteit van het onderwijspersoneel. Dat aspect is expliciet opgenomen in de vernieuwde Wet op het onderwijstoezicht. Komend jaar zal dit aspect in het toezichtkader worden opgenomen.

• De inspectie gaat bij een onderzoek uit van openbare verantwoordingsinformatie over kwaliteit, financiën en waarborg voor professionaliteit. De inspectie gebruikt deze informatie voor haar oordeel als deze voldoende actueel en betrouwbaar is. Dit element was al opgenomen in de werkwijze van het risicogestuurde toezicht (zie 2.4.) waarbij de Jaardocumenten van een school betrokken worden bij de voorbereiding en uitvoering van een onderzoek.

• Indien de inspectie oordeelt dat de kwaliteit van het onderwijs ernstig of langdurig tekortschiet (zeer zwakke school), informeert zij het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente waar de betreffende instelling gelegen is. Dit zal worden toegevoegd aan de interne werkprocessen van het risicogestuurde toezicht.

In vervolg op de wetswijziging in de WOT breidt de inspectie de preventieve aanpak van het toezicht uit. Ze wil voorkomen dat scholen zwak of zeer zwak worden en dat voormalige zeer zwakke scholen terugvallen in kwaliteit.

De wijzigingen als gevolg van de nieuwe Wet op het Onderwijstoezicht leiden niet tot grote wijzigingen in de structuur en inhoud van de waarderingskaders voor het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs. De wijzigingen die in de waarderingskaders zijn doorgevoerd hebben, mede onder invloed van het wetsvoorstel ‘Kwaliteit’, vooral te maken met de introductie van het begrip ‘ontwikkelingsperspectief’ en de benadrukking van het opbrengstgericht werken ook binnen het (voortgezet) speciaal onderwijs. Ten opzichte van het kader 2005 is de ordening van de indicatoren op enkele plaatsen gewijzigd. De overige vernieuwingen in het toezicht krijgen hun plek in de interne werkprocessen (risicoanalyse) en programmatisch handhaven.

Het waarderingskader kent een gelaagde structuur. Er is een uitgebreid kader met ca 60 indicatoren beschikbaar. Uit deze 60 indicatoren zijn ongeveer 40 indicatoren geselecteerd die het zogeheten kernkader vormen. 13 indicatoren uit beide kernkaders (SO en VSO) zijn zogeheten normindicatoren. Deze normindicatoren spelen een rol in de beslisregels voor de kwalificaties ‘zwakke’ en ‘zeer zwakke’ school.

1.2. Status van het bijgestelde toezichtkader

De aanpassing van het toezichtkader loopt uitdrukkelijk niet vooruit op wet- en regelgeving die nog in voorbereiding is, zoals de wetgeving over ‘Passend Onderwijs’ en over de ‘Kwaliteit van het (voortgezet) speciaal onderwijs’. Zodra genoemd wetgevingstraject is afgerond, zal opnieuw worden bekeken of bijstelling van het toezichtkader nodig of gewenst is.

De bijstellingen in het toezichtkader EC 2012 worden na formeel overleg met de Ringen door de Inspecteur-generaal van het onderwijs vastgesteld en door de minister van OCW goedgekeurd. Het toezichtkader wordt vervolgens bekend gemaakt in de Staatscourant.

Daarna vindt verdere operationalisatie en beïnstrumentering plaats ten behoeve van het toezicht door de inspecteurs. Het uitgangspunt is dat de inspectie met ingang van het schooljaar 2012 – 2013 met het kader werkt.

Tot slot van deze inleiding wordt hieronder in schema getoond hoe op dit moment het toezicht van de inspectie langs twee aan elkaar gerelateerde onderzoekspijlers (regulier/risicogericht onderzoek en thematisch/gestandaardiseerd onderzoek) is ingericht, hoe daarin het toezicht op de kwaliteit van het onderwijs op scholen en op de naleving van wet- en regelgeving zijn gepositioneerd en hoe het zogeheten toezichtarrangement het punt markeert waarop de onderzoeksfase in het toezicht, indien noodzakelijk, overgaat in de fase van de zogeheten interventies.

In dit toezichtkader worden de verschillende componenten van dit schema nader toegelicht.

De opbouw van de notitie is als volgt.

Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van de aangepaste werkwijze en in hoofdstuk 3 worden de waarderingskaders toegelicht. Het betreft hier de eerste kolom van bovenstaand schema, onder de kop ‘risicogericht’. Hoofdstuk 4 ten slotte, besteedt kort aandacht aan de overige vormen van onderzoek die de inspectie toepast (de tweede kolom in bovenstaand schema, onder de kop ‘gestandaardiseerd’), waarbij vooral wordt ingegaan op de relatie met de eerste kolom van het reguliere, risicogerichte toezicht.

2 Werkwijze

Het toezicht van de inspectie op scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs is met ingang van 1 augustus 2012 risicogericht. Ieder jaar bekijkt de inspectie met behulp van een risicoanalyse of er aanwijzingen zijn dat een school onvoldoende kwaliteit levert. Op basis van deze analyse en eventueel nader onderzoek bepaalt de inspectie hoeveel toezicht een school nodig heeft. Het toezicht dat een school krijgt, is dus maatwerk.

Het schoolbestuur is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs op de school, voor de financiële situatie en voor het naleven van wetten en regels. Het bestuur moet zich verantwoorden over de resultaten. Daarom spreekt de inspectie het bestuur rechtstreeks aan.

2.1 Risicoanalyse

De jaarlijkse risicoanalyse van een school start doorgaans op het moment dat de nieuwe opbrengstgegevens verwerkt zijn. In beginsel kan de inspectie deze analyse echter op ieder moment uitvoeren, bijvoorbeeld bij ernstige signalen.

Bij een risicoanalyse worden de opbrengsten, jaarstukken, signalen en nalevingaspecten onderzocht.

De opbrengsten zijn de resultaten van de leerlingen en hun voortgang in ontwikkeling. Bij jaarstukken kan het gaan om jaarverslagen/ jaarrekeningen met onder meer informatie van de school over (het verloop van) personeel en leerlingen, en financiën. Bij signalen gaat het bijvoorbeeld om klachten van ouders en berichten in de media. De nalevingaspecten houden verband met de vraag of de school binnen de kaders van de wet werkt.

Daarna bespreekt de inspectie de uitkomsten met het bestuur; dit is het bestuursgesprek.

Als de analyse geen risico’s laat zien, heeft de inspectie vertrouwen in de kwaliteit van het onderwijs op de school. Er is geen nader onderzoek of intensivering van het toezicht nodig en de school krijgt basistoezicht.

Als de analyse risico’s laat zien, dan vraagt de inspectie eventueel voorafgaand aan het bestuursgesprek aanvullende informatie op. De aard en achtergrond van de vermeende risico’s worden onderzocht en de inspectie maakt een uitgebreidere analyse van deze en eerder verzamelde gegevens. Zij bespreekt de uitkomsten met het bestuur.

Blijkt er uiteindelijk niets aan de hand te zijn, dan krijgt de school alsnog basistoezicht. Als wel sprake is van mogelijke tekortkomingen, voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit.

2.2 Kwaliteitsonderzoek

Als de risicoanalyse, ook na het gesprek met het bestuur, risico’s laat zien, voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit. Wat onderzocht wordt, hangt af van de aard en ernst van de risico’s. Hoe meer de school beschikt over betrouwbare, eigen evaluatiegegevens of naarmate de school (mogelijke) tekortkomingen zelf al heeft gesignaleerd en onderzocht, hoe minder inspectieonderzoek nodig is (het proportionaliteitsprincipe).

Als uit het kwaliteitsonderzoek blijkt dat er toch geen tekortkomingen zijn, dan krijgt de school alsnog basistoezicht. Als wel sprake is van tekortkomingen, krijgt de school aangepast, intensiever toezicht (zie paragraaf 2.4).

2.3 Toezicht op wet- en regelgeving en financiële continuïteit

Behalve op de kwaliteit van het onderwijs, houdt de Inspectie van het Onderwijs ook toezicht op de naleving van wet- en regelgeving door besturen en scholen en op hun financiën.

Bij het toezicht op de naleving van wet- en regelgeving loopt de inspectie niet alle onderdelen van de wet na: elk jaar wordt opnieuw vastgesteld waar de prioriteiten liggen. Wettelijke bepalingen die vaker worden overtreden of waarvan het niet naleven een groot negatief effect veroorzaakt, krijgen meer prioriteit in de handhaving. In het Jaarwerkplan van de inspectie, te vinden op www.onderwijsinspectie.nl , staan de prioriteiten van dat jaar.

Ook kan het voorkomen dat de inspectie bij het uitvoeren van een kwaliteitsonderzoek aanloopt tegen situaties waaruit blijkt dat de school zich niet houdt aan de wet- en regelgeving. Ook dat signaleert de inspectie en ze geeft dan het bestuur een opdracht tot herstel.

Als een school de wet- en regelgeving niet naleeft, is eventueel een sanctie door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de orde. Het meest vergaand is stopzetting van de bekostiging.

Bij het toezicht op de financiën controleert de inspectie steekproefsgewijs de kwaliteit van het werk van de accountant van de school. Uit de risicoanalyse kunnen daarnaast risico’s ten aanzien van de financiële continuïteit of rechtmatigheid naar voren komen. Ook dan voert de inspectie een onderzoek uit. De inspectie maakt afspraken met het bestuur en intensiveert het toezicht wanneer dat nodig is. Er is een apart toezichtkader voor het financiële toezicht beschikbaar (zie bijlage 1).

2.4. Onderzoek gericht op tekortkomingen

Na de risicoanalyse vindt voor de besturen en scholen die geen basisarrangement hebben ontvangen, onderzoek plaats. Voor deze scholen zijn immers risico’s gedetecteerd. Het onderzoek kan zowel een schoolbezoek inhouden als het verifiëren van analyses die door het bestuur zelf zijn gemaakt. In deze fase gaat het erom dat tekortkomingen formeel worden vastgesteld door de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs. Dit is nodig om verdere interventies te kunnen bepalen.

Verantwoordingsdocumenten

Het begin van een onderzoek op de school ligt bij het bestuursgesprek. Bij dat overleg spelen verantwoordingsdocumenten een belangrijke rol. Ten eerste zijn dit de voertuigen van zowel het interne toezicht als de verantwoording aan en de dialoog met de omgeving. In de tweede plaats kan met deze documenten in het externe toezicht getoond worden dat er daadwerkelijk van intern toezicht en horizontale verantwoording sprake is.

Bij verantwoording is sprake van de volgende elementen:

• presenteren van de geleverde onderwijsprestaties (aan de hand van uitkomsten van metingen en beoordelingen);

• een vergelijking van de uitkomsten met eerder gestelde doelen (analyse); en

• voorgenomen maatregelen in het licht van de uitkomsten.

Naarmate de verantwoordingsdocumenten deze elementen beter bevatten, zijn de documenten beter bruikbaar in het externe toezicht. Bij de inrichting van het onderzoek houdt de inspectie namelijk rekening met de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie van het bestuur of de school. Goede informatie, bijvoorbeeld in de vorm van betrouwbare en valide zelfevaluatiegegevens die de kwaliteitsaspecten en indicatoren van de inspectie voldoende dekken of een deugdelijk visitatierapport, leidt tot minder eigen onderzoek ter plaatse door de inspectie. Minder goede informatie leidt tot een uitgebreider onderzoek. In een enkel geval kan de situatie zich voordoen dat de risicoanalyse, inclusief het gesprek met het bestuur, zoveel informatie heeft opgeleverd dat de uitslag van het onderzoek in feite al duidelijk is, namelijk dat het onderwijs van onvoldoende kwaliteit is. In die situatie kan afgezien worden van onderzoek ter plaatse, mits het bestuur de formele constatering dat er sprake is van onvoldoende kwaliteit onderschrijft en uit de verantwoordingsdocumenten alle benodigde informatie aanwezig is, dan wel dat op het punt van tekortkomingen tijdens het gesprek blijkt dat het bestuur en de school het probleem reeds onderkend hebben, de oorzaken reeds hebben vastgesteld en maatregelen hebben genomen of gaan nemen om het probleem op te lossen. Ook in deze gevallen stelt de inspectie evenwel een rapport van bevindingen op waarin zij haar eigen oordelen en het toezichtarrangement vastlegt.

Kwaliteitsonderzoek ´op maat´

Een kwaliteitsonderzoek wordt uitgevoerd aan de hand van een selectie van indicatoren uit het waarderingskader (zie hoofdstuk 3). De selectie wordt (op maat) bepaald op basis van de geconstateerde risico’s en beoogt mogelijke tekortkomingen op te sporen. Van belang is het uitgangspunt dat niet bij elke school een standaardselectie van indicatoren gehanteerd zal worden, maar alleen als er volgens de risicoanalyse aanleiding voor is.

Indien nodig wordt voor verdieping van het onderzoek de selectie van indicatoren uitgebreid met andere indicatoren uit het waarderingskader. Zo kunnen bijvoorbeeld, wanneer de kwaliteitszorg onvoldoende blijkt te zijn, tevens de indicatoren behorend bij het kwaliteitsaspect ‘Voorwaarden voor kwaliteitszorg’ bij het onderzoek worden betrokken. Ook kunnen modules worden ingezet, bijvoorbeeld de module ‘Management en personeel’. Het oordeel over deze indicatoren maakt geen onderdeel uit van de beslisregels voor het toezichtarrangement ‘zwak’ of ‘zeer zwak’, maar bepaalt wel mede de inhoud en de intensiteit van de interventies en het vervolgtoezicht.

Het onderzoek vindt plaats korte tijd na het vaststellen van risico’s en/of mogelijke tekortkomingen. Het kwaliteitsonderzoek wordt in beginsel ruim van tevoren schriftelijk aangekondigd; hierbij wordt de minimale termijn van een maand, zoals genoemd in artikel 11 van de WOT, aangehouden. Ook wordt van tevoren aangegeven welke indicatoren onderzocht zullen worden. Aangezien er in het kader van de risicoanalyse al de nodige informatie verzameld is bij het bestuur, is er voor de school geen lange voorbereidingstijd meer nodig.

In goede afstemming met de school wordt een bezoekrooster opgesteld. Het rooster kan omvatten: documentenstudie ter plaatse, groepsobservaties, gesprekken met leerlingen, ouders, leraren, leden van de commissie voor de begeleiding, leidinggevenden en mogelijke andere functionarissen.

Aan het eind van het bezoek bespreekt de inspectie de bevindingen uit het onderzoek met het bestuur en met de schoolleiding.

Rapport van bevindingen

Ieder onderzoek naar tekortkomingen in kwaliteit of in de naleving van wet- en regelgeving wordt binnen zeven werkweken afgesloten met een conceptrapport van bevindingen, waarin ook het toezichtarrangement is opgenomen. Het bestuur krijgt vier werkweken de gelegenheid op het conceptrapport te reageren. Na de procedure van hoor- en wederhoor wordt het definitieve rapport door de inspectie vastgesteld. In geval het bestuur een afwijkende zienswijze heeft, krijgt het de gelegenheid deze in een bijlage bij het rapport te verwoorden. In geval van een zeer zwakke school ontvangt het bevoegd gezag, conform de wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’, tegelijkertijd met het concept-rapport van bevindingen van de inspectie een samenvattend rapport voor de ouders. Na de procedure van hoor en wederhoor, met eveneens vier werkweken reactietermijn voor het bestuur, ontvangt het bestuur het definitieve samenvattend rapport voor de ouders. Het bevoegd gezag dient dit samenvattend rapport binnen vier weken na vaststelling van het inspectierapport naar de ouders van de leerlingen van de school te sturen. De inspectie dient van deze brief een afschrift te ontvangen.

Rapporten van bevindingen die definitief zijn, en samenvattende rapporten voor ouders met kinderen op een zeer zwakke school, worden in de vijfde week na vaststelling op internet geplaatst. Zodra het definitieve rapport van bevindingen en het ouderrapport zijn vastgesteld, ontvangt de MR/GMR van de school bericht van de inspectie dat de rapporten in de vijfde week na vaststelling op de website van de inspectie staan. Ouders die zich abonneren op het e-mail alert van de inspectie worden langs die weg op de hoogte gehouden van relevante ontwikkelingen rondom het toezicht op hun school.

Ieder onderzoek gericht op tekortkomingen leidt tot een vastgesteld toezichtarrangement voor kwaliteit en/of voor naleving. Indien geen sprake is van tekortkomingen wordt het basisarrangement toegekend. Daar waar wel tekortkomingen zijn geconstateerd, wordt conform de beslisregels een aangepast arrangement vastgesteld voor zwakke of voor zeer zwakke kwaliteit en/of voor naleving.

Beslisregels voor het toezichtarrangement (zeer) zwakke kwaliteit

De beslisregels voor het toezichtarrangement (zeer) zwakke kwaliteit voor scholen voor speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs zijn verderop in dit toezichtkader opgenomen. Bij deze beslisregels spelen de eindopbrengsten nog geen rol, omdat de inspectie pas in het schooljaar 2011-2012 is gestart met het systematisch inventariseren van opbrengstgegevens binnen de sector EC.

Daarom zijn bij het toekennen van een toezichtarrangement bij scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs 4 niet-opbrengstindicatoren leidend, de indicatoren die betrekking hebben op het werken met een ontwikkelingsperspectief. Het ontwikkelingsperspectief stelt de school in staat zich te verantwoorden over de resultaten die zij met de leerlingen bereikt. Het gaat om de volgende vier indicatoren:

• 2.1. De school stelt bij plaatsing voor iedere leerling binnen zes weken een ontwikkelingsperspectief vast.

• 2.2. De school gebruikt een samenhangend systeem van (genormeerde) instrumenten en procedures voor het volgen van de prestaties en de ontwikkeling van de leerlingen.

• 2.3. De school stelt vast of de leerlingen zich ontwikkelen conform het ontwikkelingsperspectief en maakt naar aanleiding hiervan beredeneerde keuzes.

• 2.4. De school voert het onderwijs en de ondersteuning planmatig uit.

Naast de normering die in paragraaf 3.6 staat vermeld, geldt dat de inspectie altijd beargumenteerd van de beslisregels kan afwijken indien zij grote risico’s signaleert aangaande de kwaliteit van de school. De noodzaak tot afwijken van de beslisregels wordt altijd in het rapport van bevindingen toegelicht en verantwoord.

2.5. Het uitvoeren van interventies

In die gevallen waarin sprake is van een aangepast toezichtarrangement volgen altijd interventies van de inspectie of de minister, die er op gericht zijn zo snel mogelijk tot de noodzakelijke verbetering te komen. Er zijn interventies opgesteld die volgen op een aangepast arrangement (zeer) zwakke kwaliteit en op een aangepast arrangement naleving.

Naast interventies voorziet het toezichtproces voorts in escalatiestappen voor die gevallen waarin de noodzakelijke en afgesproken kwaliteitsverbetering niet (tijdig) wordt gerealiseerd. De meest vergaande escalatie is beëindiging van de bekostiging door de minister van OCW of sluiting van de school. Een (zeer) zwakke school wordt vooraf op de hoogte gesteld van de mogelijke consequenties indien het afgesproken (deel)resultaat niet of niet tijdig wordt behaald.

Interventies en escalatiestappen (zeer) zwakke kwaliteit

Niet alleen zeer zwakke scholen maar ook de zwakke scholen worden (preventief) in een traject van kwaliteitsverbetering geplaatst, in een poging verder afglijden te voorkomen. Voor beide groepen scholen gelden dezelfde interventies, zij het dat het interventietraject voor zeer zwakke scholen twee interventies extra kent.

Interventies bij zwakke en zeer zwakke scholen

Op hoofdlijnen worden de volgende stappen doorlopen nadat het rapport van bevindingen is vastgesteld en daarmee het toezichtarrangement ‘(zeer) zwakke onderwijskwaliteit’ is bepaald.

• 1. Het toezichtarrangement: aangepast arrangement (zeer) zwakke kwaliteit wordt vastgesteld en wordt opgenomen in het rapport van bevindingen.

• 2. De inspectie maakt een keuze voor het wel of niet opstellen van een concept toezichtplan. Wanneer daartoe wordt besloten legt de inspectie in dat document de prestatieafspraken vast, wanneer de kwaliteit weer op orde moet zijn, welke (tussen)resultaten bereikt moeten worden, of en op welk(e) moment(en) tussentijdse voortgangsgesprekken plaatsvinden en/of welke aspecten of indicatoren tijdens de (tussentijdse) kwaliteitsonderzoeken worden beoordeeld. In het toezichtplan wordt ook de mate van intensiteit van het toezicht vastgelegd (maatwerk). In de regel zal het niet nodig blijken een toezichtplan op te stellen in geval een school een toezichtarrangement ‘zwak’ heeft gekregen.

• 3. De inspectie voert een gesprek met het bevoegd gezag over het (concept)rapport van bevindingen en het (concept)toezichtplan. Doelen: toelichting, bijdragen aan het verkrijgen van draagvlak voor het toezichtplan van de inspectie.

• 4. Het bevoegd gezag stelt zo spoedig mogelijk na het kwaliteitsonderzoek een plan van aanpak op ter verbetering van de kwaliteit,

• 5. Het toezichtplan wordt zo spoedig mogelijk na vaststelling van het rapport van bevindingen definitief gemaakt en aan het schoolbestuur gestuurd.

• 6. Afhankelijk van wat in het toezichtplan is afgesproken, oefent de inspectie het toezicht op de kwaliteitsverbetering uit door het uitvoeren van een tussentijds kwaliteitsonderzoek na een jaar. Bij het tussentijds kwaliteitsonderzoek worden aspecten/indicatoren beoordeeld, zoals afgesproken in het toezichtplan. Als uit deze beoordeling of uit nieuwe opbrengstgegevens blijkt dat het toezichtarrangement kan worden aangepast van zeer zwak naar zwak, wordt het toezichtarrangement omgezet en kan de school van de lijst met zeer zwakke scholen worden verwijderd. Als uit een tussentijds kwaliteitsonderzoek blijkt dat het toezichtarrangement kan worden aangepast van zwak naar basisarrangement, of van zeer zwak naar basisarrangement, wordt het tussentijds kwaliteitsonderzoek altijd omgezet in een onderzoek naar de kwaliteitsverbetering (OKV). De uitkomsten van een tussentijds kwaliteitsonderzoek of een eventueel voortgangsgesprek kunnen ook leiden tot aanpassingen in het toezichtplan voor de volgende fase.

• 7. Het traject van kwaliteitsverbetering wordt altijd afgesloten met een afsluitend onderzoek naar de kwaliteitsverbetering, waarbij ten minste alle normindicatoren worden onderzocht, aangevuld met ten minste die indicatoren die bij het eerdere kwaliteitsonderzoek onvoldoende waren. Bij scholen die zeer zwak zijn geweest wordt ook de kwaliteitszorg beoordeeld. Deze scholen krijgen alleen een basisarrangement als de indicatoren 8.2, 8.4 en 8.7 van het aspect kwaliteitszorg als voldoende worden beoordeeld. Daarnaast betrekt de inspectie bij het opmaken van een kwaliteitsoordeel over de school, de indicatoren die behoren bij het kwaliteitsaspect ‘Voorwaarden voor kwaliteitszorg’. Daarmee wil de inspectie een zo stevig mogelijk fundament leggen onder de duurzaamheid van de verbetering. De bevindingen van het onderzoek worden vastgelegd in een rapport van bevindingen, waarin ook het nieuwe toezichtarrangement is opgenomen.

Zoals eerder werd opgemerkt, verloopt het toezichtproces voor een zeer zwakke school in principe hetzelfde als voor een zwakke school. Er zijn echter voor zeer zwakke scholen twee aanvullende interventies:

• 8. Informeren van de minister.

• 9. Opname van de school op de maandelijkse lijst zeer zwakke scholen op internet.

Voorkomen van terugval van zeer zwakke scholen

De inspectie blijft scholen die zeer zwak zijn geweest langer volgen. Als een voormalige zeer zwakke school na één jaar weer opbrengsten laat zien met een dalende trend ten opzichte van de standaard die de inspectie hanteert, zonder dat daar een verklaring voor is en nog niet onder de norm uitkomt, is dat direct reden het bestuur daar met nadruk op te wijzen. De school krijgt dan een basisarrangement met attendering.

Escalatiestappen bij zwakke en zeer zwakke scholen

Als het verbeteringstraject zoals hierboven beschreven niet verloopt zoals in het toezichtplan was vastgelegd, zal – bijzondere omstandigheden uitgezonderd – tot verscherping en escalatie van de interventies worden overgegaan. Net als bij de interventies gelden voor zwakke en voor zeer zwakke scholen dezelfde escalatiestappen, zij het dat de escalatieladder voor zeer zwakke scholen twee treden extra kent.

De escalatieladder kent de volgende stappen/treden:

• 1. Bestuurlijk gesprek. Bij deze interventie wordt het bevoegd gezag van de school opgeroepen voor een gesprek met de directeur toezicht of de hoofdinspecteur. In dit gesprek wordt over de oorzaken van de vertraging gesproken en kan tevens een officiële waarschuwing worden afgegeven. Er worden in het bestuurlijke gesprek prestatieafspraken gemaakt.

• 2. Waarschuwing. Wanneer de directeur toezicht of de hoofdinspecteur een (schriftelijke) waarschuwing geeft, wordt het bevoegd gezag meegedeeld dat dit een laatste kans is, binnen welke termijn de resultaten van de kwaliteitsverbetering uiterlijk bereikt dienen te zijn en wat de consequenties zijn als dit niet gerealiseerd wordt.

• 3. Wijziging van het toezichtarrangement van aangepast zwak naar aangepast zeer zwak. Als er sprake is van langdurige stagnatie van de kwaliteitsverbetering of verslechtering van de kwaliteit, kan de inspectie besluiten het toezichtarrangement te verzwaren. Daarmee komt de school terecht in de aanvullende escalaties die horen bij een zeer zwakke school.

Aanvullende escalatiestappen voor zeer zwakke scholen:

• 4. Bestuurlijk gesprek met ‘worst case scenario’. Er worden in het bestuurlijke gesprek prestatieafspraken met het bevoegd gezag gemaakt, waarbij het bevoegd gezag onder andere een ‘worst case scenario’ moet opstellen. Dit ‘worst case scenario’ betreft de voornemens tot maatregelen van het schoolbestuur, voor het geval de prestatieafspraken niet (kunnen) worden nagekomen.

• 5. Melding aan de minister. Als alle voorgaande stappen niet tot het afgesproken resultaat hebben geleid, wordt de school door de inspectie bij de minister aangemeld. De inspectie doet hierbij een voorstel over de gewenste maatregelen. De minister kan op basis van de melding overgaan tot bestuurlijke en/of bekostigingssancties (opschorting, inhouding en/of stopzetting van de bekostiging), of tot het sluiten van de school.

Escalatiestappen naleving

Indien wordt geconstateerd dat scholen en/of besturen tekortkomingen met betrekking tot het voldoen aan wet- en regelgeving hebben, krijgen zij van de inspectie opdracht tot herstel¹. Indien dat herstel niet of onvoldoende tijdig plaatsvindt volgen, net als bij een aangepast arrangement (zeer) zwakke kwaliteit, een aantal escalatiestappen. De precieze inhoud van die escalatiestappen is afhankelijk van de wettelijke regel die overtreden wordt. De ultieme maatregel is een sanctiemogelijkheid door de minister. Een element in de escalatie is ook het toekennen van een aangepast arrangement voor de naleving. Dit arrangement zal zichtbaar zijn op de toezichtkaart.

2.6. Rapportagevormen

Ter afsluiting van dit hoofdstuk over de geactualiseerde werkwijze van de inspectie beschrijven we de drie rapportagevormen waarin de bevindingen van inspectieonderzoeken worden vastgelegd. Het betreft het rapport van bevindingen (subparagraaf 2.6.1), het samenvattend rapport voor ouders met kinderen op een zeer zwakke school (subparagraaf 2.6.2) en de toezichtkaart (subparagraaf 2.6.3).

2.6.1. Rapport van bevindingen

De uitkomsten van inspectieonderzoeken worden in openbare rapporten van bevindingen vastgelegd. Bij het tot stand komen van een rapport van bevindingen volgt de inspectie steeds de volgende procedure van hoor en wederhoor:

• het conceptrapport wordt aan het bestuur en de school voorgelegd met de vraag om eventuele onjuistheden te signaleren; desgewenst kan er overleg gevoerd worden over het rapport;

• eventuele onjuistheden worden verwerkt;

• het rapport wordt daarna vastgesteld en naar het bestuur gezonden, indien van toepassing voorzien van een argumentatie waarom bepaalde opmerkingen van het bestuur niet zijn overgenomen;

• indien er geen overeenstemming is bereikt over de door het bestuur gewenste wijzigingen, dan wordt de zienswijze van het bestuur, indien het bestuur dit wenst, in een bijlage bij het rapport opgenomen voordat het op internet wordt geplaatst;

• het rapport wordt niet eerder dan in de vijfde week na vaststelling op internet geplaatst.

Rapporten van bevindingen bevatten altijd de aanleiding tot het onderzoek (bijvoorbeeld de uitkomsten van de risicoanalyse, een signaal van een mogelijke misstand), een beschrijving van de feitelijk aangetroffen situatie (bevindingen) en de vaststelling of een bepaalde norm (wettelijke regel, kwaliteitsnorm) overschreden wordt aan de hand van een beoordeling en een onderbouwing daarvan.

2.6.2. Samenvattend rapport voor ouders

In de wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’ is een artikel opgenomen over het informeren van ouders bij een zeer zwakke school. Sinds 1 april 2010 maakt de inspectie voor iedere nieuwe zeer zwakke school een samenvattend rapport voor de ouders. Het rapport bestaat grotendeels uit standaardteksten.

Het bevoegd gezag van de school ontvangt deze samenvatting gelijktijdig met het inspectierapport. Het bevoegd gezag is verplicht dit samenvattend rapport, binnen vier weken na de vaststelling van het inspectierapport, naar de ouders van de leerlingen van de school te sturen. De inspectie plaatst een link naar het samenvattend rapport op de toezichtkaart van de school.

2.6.3. Toezichtkaart

De inspectie heeft voor alle scholen een toezichtkaart op haar website www.onderwijsinspectie.nl opgenomen. De toezichtkaart is voor een breed publiek toegankelijk.

Voor elke school en/of onderwijskundige eenheid toont de inspectie de arrangementen. De arrangementen zijn verdeeld in een oordeel over onderwijskwaliteit en een oordeel over naleving. Tot slot staat op deze kaart een link naar de beschikbare inspectierapporten en naar de website van de school.

3 Waarderingskaders

Als de risicoanalyse risico’s laat zien, en het bestuur kan daar geen verklaring voor geven, dan voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit. Bij het kwaliteitsonderzoek maakt de inspectie gebruik van een waarderingskader. In het waarderingskader staat op welke punten de kwaliteit van het onderwijs beoordeeld kan worden. Welke punten de inspectie beoordeelt, hangt af van de risico’s die zijn gesignaleerd. De inspectie heeft een waarderingskader voor het speciaal onderwijs en een kader voor het voortgezet speciaal onderwijs ontwikkeld.

3.1. Wettelijke grondslag

De wettelijke grondslag voor het waarderingskader van de inspectie is gelegen in de sectorwet (Wet op de Expertisecentra) en in de Wet op het Onderwijstoezicht (artikel 11 WOT). Het gehele waarderingskader is een uitwerking van de wettelijke taak zorg te dragen voor voldoende kwaliteit van het onderwijs.

Over de uitvoering van het toezicht bepaalt de WOT het volgende:

‘De inspectie verricht het onderzoek aan de hand van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften en, indien het betreft een instelling als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra of de Wet op het voortgezet onderwijs, aan de hand van de volgende aspecten van kwaliteit, te weten:

• a. leerresultaten,

• b. voortgang in de ontwikkeling van leerlingen,

• c. het gevoerde personeelsbeleid, voor zover daar op grond van artikel 6a, eerste en tweede lid, aanleiding toe bestaat.’ (Artikel 11 lid 2 WOT)

‘Indien uit het onderzoek, bedoeld in het tweede lid, een redelijk vermoeden voortvloeit dat de kwaliteit tekortschiet, stelt de inspectie nader onderzoek in, waarbij tevens de oorzaken van het tekortschieten worden onderzocht. Dit nader onderzoek verricht zij, indien het betreft een instelling als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs, de Wet op de expertisecentra of de Wet op het voortgezet onderwijs, mede aan de hand van één of meer van de volgende aspecten van kwaliteit, te weten:

• a. het leerstofaanbod,

• b. de leertijd,

• c. het pedagogisch klimaat,

• d. het schoolklimaat,

• e. de effectiviteit van het didactisch handelen van het onderwijspersoneel,

• f. de leerlingenzorg,

• g. de inhoud, het niveau en de uitvoering van de toetsen, tests, opdrachten of examens,

• h. voor wat betreft de kwaliteit van het onderwijspersoneel:

  • 1°. de eisen van bevoegdheid en bekwaamheid,

  • 2°. het personeelsbeleid, voor zover het betreft de duurzame borging van de kwaliteit van het onderwijspersoneel. (Artikel 11 lid 3 WOT)

Daarnaast vermeldt de WOT dat de kwaliteitszorg van de school bij het toezicht betrokken wordt. (Artikel 12 lid 1 WOT)

3.2. Totstandkoming van het waarderingskader

Het waarderingskader dat de inspectie sinds 2005 hanteert, kent een gelaagde structuur. Het gehele waarderingskader bestaat uit circa 75 indicatoren die geordend zijn conform de kwaliteitsaspecten uit de WOT. Voor wat betreft de indicatoren die te maken hebben met het onderwijsleerproces, is aangesloten bij de indicatoren van het primair onderwijs. Daarvan is uit empirisch onderzoek gebleken dat deze indicatoren er daadwerkelijk toe doen.

Ten behoeve van het waarderingskader 2005 is uit deze 75 indicatoren een selectie gemaakt van ongeveer 40 zogenoemde kernindicatoren.

De selectie van kernindicatoren is in de periode 2005-2008 aangevuld met enkele kernindicatoren, als uitvloeisel van aanvullend in de sectorwetten opgenomen eisen en belangrijke maatschappelijke kwesties (burgerschap en veiligheid). Het geheel vormt het kernkader, zijnde een deelverzameling van het uitbreide waarderingskader.

Een beredeneerde selectie van indicatoren uit het kernkader, de zogeheten normindicatoren, spelen een rol in de beslisregels voor de oordelen ’(zeer) zwakke school’.

3.3. Actualisatie

Ook voor de komende periode wordt de gelaagdheid in het waarderingskader gehandhaafd, waarbij het waarderingskader, inclusief de deelverzameling van normindicatoren, het uitgangspunt is voor het risicogerichte toezicht. De werkwijze van de inspectie leidt er wel toe dat dit waarderingskader en de principes van uitbreiding en verdieping op maat (proportioneel) worden gehanteerd. De selectie van indicatoren die in een eventueel kwaliteitsonderzoek worden betrokken, wordt afgestemd op de risico´s die uit deze risicoanalyse naar voren komen. Daarbij wordt allereerst geput uit het waarderingskader. Mocht uitbreiding of verdieping nodig zijn, dan wordt een selectie gemaakt uit de indicatoren van het uitgebreide waarderingskader (zie bijlage 2). De selectie van indicatoren wordt in het rapport van bevindingen onderbouwd.

Daarnaast kent het inspectie-instrumentarium ook nog modules die gebruikt kunnen worden voor verbreding en verdieping. Deze modules zijn geen uitwerking van een kwaliteitsaspect conform de WOT, maar betreffen een relevant onderwijsthema. Ook deze modules worden dus alleen gebruikt om aanvullende informatie te verzamelen over de oorzaken en achtergronden van tekortkomingen. Deze module, of delen ervan, kan bij het vermoeden van een (zeer) zwakke school gebruikt worden om meer achtergrondinformatie te verzamelen over de kwaliteit van het management en het personeel van de school. De module wordt uiteraard alleen ingezet als uit de risicoanalyse en het gesprek met het bestuur het vermoeden ontstaat dat de achtergrond van gesignaleerde tekortkomingen gezocht moet worden bij het management en het personeel.

Ten slotte nog het volgende.

Bij een aantal onderwijskundige eenheden is het hanteren van de onderwijsopbrengsten als indicator voor achterblijvende onderwijskwaliteit, vrijwel ondoenlijk. Het gaat dan om die locaties waar de leerlingen relatief zeer kort verblijven en de uitstroombestemming slechts voor een deel of in het geheel niet binnen de invloedssfeer van de school ligt. Het gaat dan onder andere om het onderwijs dat een school verzorgt bij een Justitiële Jeugdinrichting of een Jeugdzorg Plus instelling. Voor deze locaties moet omgezien worden naar een andere maat voor het bepalen van kwaliteitsrisico’s. Hierbij valt te denken aan het begrip ‘Leerwinst’. De komende periode onderzoekt de inspectie, in nauwe samenwerking met de scholen die het betreft, de mogelijkheid ook voor deze locaties een opbrengstenmaat te ontwikkelen.

De geschetste ontwikkeling zal in de komende periode mogelijk tot bijstellingen leiden van de beoordeling van de opbrengsten in het (voortgezet) speciaal onderwijs.

3.4. Waarderingskaders speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs

De waarderingskaders speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs bestaan uit ongeveer 40 indicatoren, geordend naar de kwaliteitsaspecten conform de WOT. Beide waarderingskaders zijn onderverdeeld in vijf domeinen: opbrengsten – onderwijsleerproces – leerlingenzorg – kwaliteitszorg – wet- en regelgeving.

Een deelverzameling binnen de waarderingskaders wordt gevormd door de normindicatoren. Deze normindicatoren zijn voor zowel so als vso identiek.

Nogmaals wijzen we erop dat bij een onderzoek uit het waarderingskader een beredeneerde selectie van indicatoren wordt gemaakt, die aansluit bij de uitkomsten van de risicoanalyse.

Hieronder staan de waarderingskaders voor het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs integraal vermeld. De normindicatoren zijn gemarkeerd met een asterisk (*).

Waar in de indicatoren wordt gesproken van ‘de school’ wordt het geheel van de schoolleiding en het personeel (inclusief onderwijsondersteunend personeel) bedoeld en doelt de inspectie op de onderwijskundige eenheid waarop het toezichtarrangement van toepassing is.

Waarderingskader Speciaal Onderwijs

De normindicatoren in het waarderingskader zijn gemarkeerd met een asterisk (*).

a. OPBRENGSTEN
Kwaliteitsaspect 1 De opbrengsten liggen op het niveau dat op grond van de kenmerken van de leerlingenpopulatie mag worden verwacht.
1.1	Aan het eind van de schoolperiode bereiken de leerlingen een eindniveau dat voldoet aan de landelijke standaarden voor leerresultaten.
1.2	Aan het eind van de schoolperiode bereiken de leerlingen een eindniveau dat voldoet aan de landelijke standaarden voor sociale opbrengsten.
1.3	De gerealiseerde uitstroombestemmingen van de leerlingen liggen ten minste op het niveau van de landelijke standaarden voor opbrengsten.
1.4	De school voldoet aan de landelijke standaard voor bestendiging.
b. LEERLINGENZORG
Kwaliteitsaspect 2 De school begeleidt de leerlingen aan de hand van hun ontwikkelingsperspectief, zodat zij zich naar hun mogelijkheden ontwikkelen.
2.1*	De school stelt bij plaatsing voor iedere leerling binnen zes weken een ontwikkelingsperspectief vast.
2.2*	De school gebruikt een samenhangend systeem van (waar mogelijk genormeerde) instrumenten en procedures voor het volgen van de prestaties en de ontwikkeling van de leerlingen.
2.3*	De school stelt vast of de leerlingen zich ontwikkelen conform het ontwikkelingsperspectief en maakt naar aanleiding hiervan beredeneerde keuzes.
2.4*	De school voert het onderwijs en de ondersteuning planmatig uit.
2.5	De school kent structurele samenwerking met ketenpartners waar noodzakelijke interventies op leerlingenniveau haar eigen kerntaak overschrijden.
c. ONDERWIJSLEERPROCES
Kwaliteitsaspect 3 De aangeboden leerstofinhouden bereiden de leerlingen voor op vervolgonderwijs en samenleving.
3.1*	Bij de aangeboden leerinhouden op het gebied van Nederlandse Taal en rekenen/wiskunde biedt de school de kerndoelen als te bereiken doelstellingen.
3.2	Bij de aangeboden leerinhouden op de leergebied overstijgende vormingsgebieden biedt de school de kerndoelen als te bereiken doelstellingen.
3.3*	Het leerstofaanbod van de leerroute sluit aan op de uitstroombestemming.
3.4	De leerinhouden voorzien in een doorgaande lijn.
Kwaliteitsaspect 4 De leraren geven de leerlingen voldoende tijd om zich het leerstofaanbod eigen te maken.
4.1	De school maakt per leerroute een beredeneerde keuze voor de inzet van de beschikbare onderwijstijd.
4.2*	De leraren zetten de geplande onderwijstijd doelgericht in.
4.3	De leraren maken efficiënt gebruik van de geplande onderwijstijd.
Kwaliteitsaspect 5 Het schoolklimaat wordt gekenmerkt door veiligheid en respectvolle omgangsvormen.
5.1	De ouders tonen zich betrokken bij de school door de activiteiten die de school daartoe onderneemt.
5.2*	De school heeft een veilige leer- en werksituatie voor zowel de leerlingen als het personeel.
5.3	De leerlingen gaan op een respectvolle manier met elkaar en anderen om.
5.4	De leraren gaan op een respectvolle manier om met de leerlingen.
5.5	De inrichting van het gebouw en de lesruimten getuigen van een veilige en inspirerende leer- en werkomgeving.
Kwaliteitsaspect 6 De leraren leggen duidelijk uit, organiseren de onderwijsactiviteiten efficiënt en houden de leerlingen taakbetrokken.
6.1*	De leraren geven duidelijke uitleg van de leerstof.
6.2*	De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer.
6.3*	De leerlingen zijn actief betrokken bij de onderwijsactiviteiten.
Kwaliteitsaspect 7 De leraren stemmen aanbod, instructie, verwerking, onderwijstijd en aanpak af op verschillen in ontwikkeling tussen de leerlingen.
7.1	De leraren stemmen binnen de leerroute de aangeboden leerinhouden af op de onderwijsbehoeften van leerlingen.
7.2	De leraren stemmen de instructie af op verschillen in instructiebehoeften van leerlingen.
7.3	De leraren stemmen de verwerkingsopdrachten af op de verschillen in verwerkingsbehoeften van leerlingen.
7.4	De leraren stemmen de onderwijstijd af op verschillen in behoefte aan leertijd van leerlingen.
7.5*	De leraren stemmen hun (ortho-)pedagogisch handelen af op (problematisch) gedrag van leerlingen.
d. KWALITEITSZORG
Kwaliteitsaspect 8 De school zorgt systematisch en planmatig voor behoud en verbetering van de kwaliteit van haar onderwijs.
8.1	De school heeft inzicht in de onderwijsbehoeften van haar leerlingenpopulatie.
8.2*	De school evalueert jaarlijks de leerresultaten van de leerlingen.
8.3	De school evalueert jaarlijks de resultaten van de leerlingen op de leergebiedoverstijgende ontwikkelingsgebieden.
8.4	De school evalueert regelmatig het onderwijsleerproces.
8.5	De school evalueert regelmatig de onderwijsondersteuning.
8.6	De school werkt planmatig aan verbeteractiviteiten.
8.7	De school borgt de kwaliteit van het onderwijsleerproces.
8.8	De school verantwoordt zich aan belanghebbenden over de gerealiseerde onderwijskwaliteit.
8.9	De school draagt zorg voor de kwaliteit van het onderwijs gericht op bevordering van actief burgerschap en sociale integratie, met inbegrip van het overdragen van kennis over en kennismaking met de diversiteit van de samenleving.
Kwaliteitsaspect 9 De voorwaarden voor zorg voor de kwaliteit zijn aanwezig.
9.1	De schoolleiding stuurt de schoolontwikkeling inclusief de kwaliteitszorg aan.
9.2	De kwaliteitszorg is verbonden met de visie op leren en onderwijzen en de leerlingenzorg zoals geformuleerd in het schoolplan.
9.3	De schoolleiding zorgt voor een professionele cultuur.
9.4	Bij de zorg voor kwaliteit zijn personeel, directie, leerlingen, ouders en bestuur betrokken.

Waarderingskader Voortgezet Speciaal Onderwijs

De normindicatoren in het waarderingskader zijn gemarkeerd met een asterisk (*).

a. OPBRENGSTEN
Kwaliteitsaspect 1 De opbrengsten liggen op het niveau dat op grond van de kenmerken van de leerlingenpopulatie mag worden verwacht.
1.1	Aan het eind van de schoolperiode bereiken de leerlingen een eindniveau dat voldoet aan de landelijke standaarden voor leerresultaten.
1.2	Aan het eind van de schoolperiode bereiken de leerlingen een eindniveau dat voldoet aan de landelijke standaarden voor sociale opbrengsten.
1.3	De gerealiseerde uitstroombestemmingen van de leerlingen liggen ten minste op het niveau van de landelijke standaarden voor opbrengsten.
1.4	De school voldoet aan de landelijke standaard voor bestendiging.
b. LEERLINGENZORG
Kwaliteitsaspect 2 De school begeleidt de leerlingen aan de hand van hun ontwikkelingsperspectief, zodat zij zich naar hun mogelijkheden ontwikkelen.
2.1*	De school stelt bij plaatsing voor iedere leerling binnen zes weken een ontwikkelingsperspectief vast.
2.2*	De school gebruikt een samenhangend systeem van (waar mogelijk genormeerde) instrumenten en procedures voor het volgen van de prestaties en de ontwikkeling van de leerlingen.
2.3*	De school stelt vast of de leerlingen zich ontwikkelen conform het ontwikkelingsperspectief en maakt naar aanleiding hiervan beredeneerde keuzes.
2.4*	De school voert het onderwijs en de ondersteuning planmatig uit.
2.5	De school kent structurele samenwerking met ketenpartners waar noodzakelijke interventies op leerlingenniveau haar eigen kerntaak overschrijden.
2.6	De mentoren stimuleren het welbevinden en de motivatie van de leerlingen.
c. ONDERWIJSLEERPROCES
Kwaliteitsaspect 3 De aangeboden leerstofinhouden bereiden de leerlingen voor op vervolgonderwijs en samenleving.
3.1*	De school hanteert een leerstofaanbod voor de kernvakken van het uitstroomprofiel.
3.2	Bij de aangeboden leerinhouden op de leergebied overstijgende vormingsgebieden biedt de school de kerndoelen als te bereiken doelstellingen.
3.3*	Het leerstofaanbod van de leerroute sluit aan op de uitstroombestemming.
3.4	De leerinhouden voorzien in een doorgaande lijn.
3.5	Stage maakt voor alle opleidingsprofielen onderdeel uit van het onderwijsaanbod van de school.
Kwaliteitsaspect 4 De leraren geven de leerlingen voldoende tijd om zich het leerstofaanbod eigen te maken.
4.1	De school maakt per leerroute een beredeneerde keuze voor de inzet van de beschikbare onderwijstijd.
4.2*	De leraren zetten de geplande onderwijstijd doelgericht in.
4.3	De leraren maken efficiënt gebruik van de geplande onderwijstijd.
4.4	Het ongeoorloofd verzuim van leerlingen is beperkt.
Kwaliteitsaspect 5 Het schoolklimaat wordt gekenmerkt door veiligheid en respectvolle omgangsvormen.
5.1	De ouders tonen zich betrokken bij de school door de activiteiten die de school daartoe onderneemt.
5.2*	De school heeft een veilige leer- en werksituatie voor zowel de leerlingen als het personeel.
5.3	De leerlingen gaan op een respectvolle manier met elkaar en anderen om.
5.4	De leraren gaan op een respectvolle manier om met de leerlingen.
5.5	De inrichting van het gebouw en de lesruimten getuigen van een veilige en inspirerende leer- en werkomgeving.
Kwaliteitsaspect 6 De leraren leggen duidelijk uit, organiseren de onderwijsactiviteiten efficiënt en houden de leerlingen taakbetrokken.
6.1*	De leraren geven duidelijke uitleg van de leerstof.
6.2*	De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer.
6.3*	De leerlingen zijn actief betrokken bij de onderwijsactiviteiten.
Kwaliteitsaspect 7 De leraren stemmen aanbod, instructie, verwerking, onderwijstijd en aanpak af op verschillen in ontwikkeling tussen de leerlingen.
7.1	De leraren stemmen binnen de leerroute de aangeboden leerinhouden af op de onderwijsbehoeften van leerlingen.
7.2	De leraren stemmen de instructie af op verschillen in instructiebehoeften van leerlingen.
7.3	De leraren stemmen de verwerkingsopdrachten af op de verschillen in verwerkingsbehoeften van leerlingen.
7.4	De leraren stemmen de onderwijstijd af op verschillen in behoefte aan leertijd van leerlingen.
7.5*	De leraren stemmen hun (ortho-)pedagogisch handelen af op (problematisch) gedrag van leerlingen.
d. KWALITEITSZORG
Kwaliteitsaspect 8 De school zorgt systematisch en planmatig voor behoud en verbetering van de kwaliteit van haar onderwijs.
8.1	De school heeft inzicht in de onderwijsbehoeften van haar leerlingenpopulatie.
8.2*	De school evalueert jaarlijks de leerresultaten van de leerlingen.
8.3	De school evalueert jaarlijks de resultaten van de leerlingen op de leergebiedoverstijgende ontwikkelingsgebieden.
8.4	De school evalueert regelmatig het onderwijsleerproces.
8.5	De school evalueert regelmatig de onderwijsondersteuning.
8.6	De school werkt planmatig aan verbeteractiviteiten.
8.7	De school borgt de kwaliteit van het onderwijsleerproces.
8.8	De school verantwoordt zich aan belanghebbenden over de gerealiseerde onderwijskwaliteit.
8.9	De school draagt zorg voor de kwaliteit van het onderwijs gericht op bevordering van actief burgerschap en sociale integratie, met inbegrip van het overdragen van kennis over en kennismaking met de diversiteit van de samenleving.
8.10	De school waarborgt de kwaliteit van het schoolexamen en van andere toetsinstrumenten.
Kwaliteitsaspect 9 De voorwaarden voor zorg voor de kwaliteit zijn aanwezig.
9.1	De schoolleiding stuurt de schoolontwikkeling inclusief de kwaliteitszorg aan.
9.2	De kwaliteitszorg is verbonden met de visie op leren en onderwijzen en de leerlingenzorg zoals geformuleerd in het schoolplan.
9.3	De schoolleiding zorgt voor een professionele cultuur.
9.4	Bij de zorg voor kwaliteit zijn personeel, directie, leerlingen, ouders en bestuur betrokken.

3.5. Pas toe of leg uit

Een kwaliteitsonderzoek is maatwerk. Afhankelijk van het soort risico’s dat uit de risicoanalyse naar voren komt, onderzoekt de inspecteur een school met een op maat gemaakte selectie van indicatoren. Dat heet het proportionaliteitsprincipe. Wanneer de inspectie een beeld van de kwaliteit van de school wil opmaken maakt zij gebruik van het waarderingskader waarin alle kwaliteitsbepalende facetten van het functioneren van de school naar voren komt.

Wanneer een school vindt dat één of meer indicatoren geen recht doen aan de specifieke situatie van de school of aan het eigen schoolconcept, kan het bestuur dit aangeven. De inspectie hanteert het principe ‘pas toe of leg uit’. De school dient de bewuste afwijkingen te onderbouwen en moet zich goed gedocumenteerd verantwoorden over keuzes en resultaten. Als de inspectie van mening is dat de keuzes van een school niet in overeenstemming zijn met professionele opvattingen van de inspectie over de te leveren kwaliteit, dan beargumenteert zij dat in de rapportage over de school.

3.6. (Zeer) zwakke scholen: de beslisregels

Voor het beoordelen van de kwaliteit van het onderwijs heeft de inspectie beslisregels opgesteld. Alle inspecteurs gebruiken deze beslisregels. Deze beslisregels vindt u in het schema hieronder.

Het kan in een enkel geval voorkomen dat de inspecteur reden ziet om af te wijken van deze beslisregels. In zo’n geval legt de inspecteur deze redenen ter beoordeling voor binnen de inspectie. De redenen worden ook in het rapport vermeld.

In beginsel speelt het oordeel over de leerprestaties van de leerlingen een belangrijke rol bij de beslissingen over de toekenning van basistoezicht of aangepast toezicht. Ook voor scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs.

De inspectie realiseert zich dat zij nog weinig ervaring heeft met het hanteren en toepassen van deze opbrengstgegevens bij het toekennen van een toezichtarrangement. De komende periode benut de inspectie dan ook de opbrengstgegevens uitsluitend in het kader van het risicomodel en nog niet bij het beoordelen van de kwaliteit van scholen. Daarvoor moet de inspectie kunnen beschikken over opbrengstgegevens over meer jaren dan nu het geval is. Dat betekent dat bij het toekennen van een arrangement zij vooralsnog haar oordeel baseert op de overige kwaliteitsdomeinen die zijn opgenomen in de waarderingskaders voor het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs. Hieraan heeft de inspectie de beslisregels gekoppeld. Dit werkt zij in hoofdlijnen uit in het schema ‘Beslisregels’.

Beslisschema (Voortgezet) Speciaal Onderwijs

In het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn voorlopig de komende jaren niet de leerprestaties leidend, maar of de school voor iedere leerling een ontwikkelingsperspectief bepaalt, de leerling volgt in zijn ontwikkeling en naar aanleiding hiervan beredeneerde keuzes maakt. Verder moet het ontwikkelingsperspectief functioneel zijn voor de inrichting van het dagelijks onderwijs dat de leerling krijgt aangeboden. Daarnaast spelen ook aspecten van het onderwijsleerproces en de kwaliteitszorg een rol bij het bepalen van het toezichtarrangement.

Het beslisschema voor het (voortgezet) speciaal onderwijs ziet er zo uit:

Overgangsperiode in verband met onzekerheid over formele inwerkingtreding Wet Kwaliteit speciaal en voortgezet speciaal onderwijs en de bijzondere positie van het voortgezet speciaal onderwijs in het schooljaar 2012-2013

Met betrekking tot de invoering van het nieuwe kader houdt de inspectie een overgangsperiode aan. Dit houdt verband met de onzekerheid over de formele inwerkingtreding van de wet Kwaliteit (V)SO, die de wettelijke basis vormt voor de wijzigingen die de inspectie in de nieuwe waarderingskaders doorvoert. Tevens houdt de overgangsperiode verband met het verschil in invoeringsdatum van de wet voor respectievelijk het so en het vso. Voor het vso is deze in het wetsontwerp Kwaliteit (V)SO gesteld op 1 augustus 2013 en voor het so op 1 augustus 2012.

In deze overgangsperiode hanteert de inspectie in principe het nieuwe kader inclusief de daarbij behorende normindicatoren en beslisregels als uitgangspunt voor de beoordeling van de onderwijskwaliteit voor scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs. Dit wordt in het bestuursgesprek, voorafgaand aan de op de scholen uit te voeren onderzoeken naar de onderwijskwaliteit, met het bestuur overlegd. In samenspraak met het schoolbestuur wordt bepaald of de inspectie het kwaliteitsaspect “Leerlingenzorg” conform het kader EC 2012 beoordeelt (d.w.z. met indicatoren gebaseerd op het werken met een ontwikkelingsperspectief) dan wel met indicatoren uit het kader EC 2005 (gebaseerd op het werken met handelingsplannen). Vanuit die keuze richt de inspectie haar onderzoek op de school verder in. Als overigens tijdens de uitvoering van het onderzoek blijkt dat de andere dan de gekozen benadering een betere beoordeling oplevert, schakelt de inspecteur alsnog over op de andere benadering.

Bij het bepalen van het toezichtarrangement baseert de inspectie zich op de oordelen op de normindicatoren uit de kwaliteitsaspecten Leerlingenzorg, Onderwijsleerproces en Kwaliteitszorg. Welke normindicatoren behorend bij het kwaliteitsaspect Leerlingenzorg worden betrokken, is afhankelijk van de keuze die daaromtrent wordt gemaakt in het bestuursgesprek (ontwikkelingsperspectief of handelingsplan). Vervolgens past de inspectie de beslisregels uit het nieuwe kader toe op de oordelen over de kwaliteit van de normindicatoren. Hieruit resulteert het toezichtarrangement voor de komende periode.

Ook voor de scholen die in een traject van geïntensiveerd toezicht zitten en in de periode vanaf 1 augustus 2012 in aanmerking komen voor een onderzoek naar de kwaliteitsverbetering (OKV), past de inspectie bovenstaande werkwijze toe.

De inspectie hanteert deze werkwijze in ieder geval gedurende het schooljaar 2012-2013, ongeacht het moment van inwerkingtreding van de Wet Kwaliteit (V)SO. Het moment waarop de inspectie onverkort het Toezichtkader EC 2012 toepast, laat zij afhangen van ontwikkelingen op het gebied van de wetgeving (Wet Kwaliteit (V)SO) en van ontwikkelingen in het veld van het (voortgezet) speciaal onderwijs.

Wanneer het bestuur desgevraagd in het bestuursgesprek aangeeft de voorkeur te hebben voor beoordeling van een school/onderwijskundige eenheid op basis van het werken met het handelingsplan in plaats van met het ontwikkelingsperspectief, dan beoordeelt de inspectie het kwaliteitsaspect ‘Leerlingenzorg’ met indicatoren uit het kader 2005 (gebaseerd op werken met handelingsplannen). Zie onderstaand schema.

Indicator in Waarderingskader SO en VSO 2012	In schooljaar 2012-2013 eventueel vervangen door indicator uit Waarderingskader 2005
2.1 Het bestuur stelt bij plaatsing voor iedere leerling binnen zes weken een ontwikkelingsperspectief vast.	3.3. De school stelt een handelingsplan vast in overeenstemming met de ouders.
2.2 De school gebruikt een samenhangend systeem van (genormeerde) instrumenten en procedures voor het volgen van de prestaties en de ontwikkeling van de leerlingen.	3.5. De school gebruikt een samenhangend systeem van instrumenten en procedures voor het volgen van de vorderingen en ontwikkeling van de leerlingen.
2.3 De school stelt vast of de leerlingen zich ontwikkelen conform het ontwikkelingsperspectief en maakt naar aanleiding hiervan beredeneerde keuzes.	3.8 De commissie voor de begeleiding evalueert de uitvoering van het handelingsplan.
2.4 De school voert het onderwijs en de ondersteuning planmatig uit.	4.1 De leerinhouden komen overeen met de afspraken in de documenten voor handelingsplanning.

4 Andere vormen van inspectieonderzoek

Als de risicoanalyse geen risico’s laat zien, krijgt een school basistoezicht. Dit betekent niet dat de inspectie nooit meer op die school komt: elke school wordt ten minste eens in de vier jaar bezocht. Dit gebeurt dan in het kader van een themaonderzoek, een onderzoek voor het Onderwijsverslag of een vierjaarlijks bezoek.

4.1 Themaonderzoek

De inspectie rapporteert gevraagd en ongevraagd aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap over ontwikkelingen binnen het onderwijs en geeft verklaringen voor haar bevindingen. Dit doet zij in het Onderwijsverslag en via themaonderzoeken.

Welke thema’s de inspectie onderzoekt, hangt af van de maatschappelijke context, politieke vraagstukken en onderwijskundige ontwikkelingen. Het kan hierbij gaan om de kwaliteit van het onderwijs, maar ook om naleving van wet- en regelgeving. Een overzicht van de themaonderzoeken vindt u in het Jaarwerkplan van de inspectie, te vinden op www.onderwijsinspectie.nl.

Themaonderzoeken voert de inspectie doorgaans steekproefsgewijs uit. Het doel is niet om de kwaliteit van het onderwijs op een afzonderlijke school te beoordelen, maar om informatie te verzamelen ten behoeve van het landelijk beeld. Daarom koppelt de inspecteur de bevindingen in eerste instantie mondeling terug. Daarnaast stelt hij een schoolrapport op waarin informatie valt terug te lezen over het uitgevoerde themaonderzoek op de school. Het bestuur en de school ontvangt het eindrapport van het themaonderzoek, met daarin de bevindingen van alle deelonderzoeken samen. Afhankelijk van de aard van het themaonderzoek kan de school de eigen positie vergelijken met het landelijke beeld.

Een themaonderzoek leidt nooit rechtstreeks tot aangepast toezicht voor kwaliteit. Als tijdens een themaonderzoek blijkt dat één of meer onderzochte aspecten onvoldoende bijdragen aan de kwaliteit van het onderwijs op de school, dan neemt de inspectie deze signalen mee bij de eerstvolgende risicoanalyse.

Als de geconstateerde tekortkomingen erg groot zijn, kan de inspecteur ter plaatse besluiten over te stappen op een regulier kwaliteitsonderzoek. Uiteraard overlegt de inspectie dit met het bestuur. Bij het niet naleven van wet- en regelgeving ontvangt het bestuur een schriftelijke herstelopdracht.

4.2 Onderzoek voor het Onderwijsverslag

Jaarlijks publiceert de inspectie het Onderwijsverslag (OV). Hierin gaat zij in op de staat van het Nederlandse onderwijs in de verschillende onderwijssectoren en beschrijft ze de ontwikkeling van een aantal onderwijsthema’s.

Voor het Onderwijsverslag voert de inspectie steekproefsgewijs onderzoeken uit. In tegenstelling tot de onderzoeken in het kader van het Onderwijsverslag in de andere sectoren kennen deze onderzoeken in de sector EC een integraal karakter. Dat wil zeggen dat de inspectie het gehele waarderingskader toepast op de school om zo een omvattend kwaliteitsbeeld van de school op te bouwen. Daarom kan een dergelijk onderzoek, in tegenstelling tot andere sectoren, in het (voortgezet) speciaal onderwijs wèl rechtstreeks leiden tot aangepast toezicht op de onderwijskwaliteit.

Ook kan de inspectie deze onderzoeken gebruiken bij de jaarlijkse evaluatie van het risicomodel, waarbij zij nagaat of het risicomodel naar behoren werkt.

De steekproef zal zich beurtelings richten op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs. In het schooljaar 2012-2013 begint de inspectie met een steekproef uit het speciaal onderwijs.

Daarnaast kunnen aan het OV-onderzoek activiteiten in het kader van een themaonderzoek worden toegevoegd.

4.3 Vierjaarlijks bezoek

Als een school met een basisarrangement gedurende vier jaar niet bezocht is voor een themaonderzoek of een OV-onderzoek, legt de inspectie een vierjaarlijks bezoek af. Dit bezoek vindt dus alleen plaats op scholen met basistoezicht.

Het vierjaarlijkse bezoek plaatst de inspectie ook in het licht van de opbrengstgerichtheid. Zij onderzoekt in beginsel de opbrengsten, de leerlingenzorg en de kwaliteitszorg. Ook gaat de inspectie na of de inhoud van de schoolgids, en het schoolplan voldoen aan de eisen van de wet- en regelgeving en of de school voldoet aan de wettelijk voorgeschreven onderwijstijd.

Afhankelijk van de ontwikkelingen in het onderwijsveld kan de invulling van het vierjaarlijks bezoek na verloop van tijd veranderen.

BIJLAGE 1

Beleidsregel Financieel toezicht po en vo 2011

Vastgesteld door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op 10 november 2011.

Inleiding: Financieel toezicht op het onderwijs

Sinds 2008 berust het financiële toezicht op het onderwijs bij de Inspectie van het Onderwijs. Het financiële toezicht is reeds op hoofdlijnen toegevoegd aan het toezichtkader PO/VO en in het Jaarwerkplan van de inspectie. Met deze beleidsregel geeft de inspectie een verdere uitwerking van dit toezicht voor de sectoren primair onderwijs (po, waaronder de expertisecentra) en voortgezet onderwijs (vo).

Het financiële toezicht is gericht op financiële risico’s op het niveau van het bevoegd gezag (bestuur) van de scholen voor po en vo en betreft de volgende aspecten:

• 1) de financiële continuïteit: of het bestuur financieel gezond is en op korte en langere termijn kan voldoen aan zijn financiële verplichtingen en gebruik maakt van middelen voor een adequate planning en control;

• 2) de financiële doelmatigheid: of het bestuur efficiënt gebruik maakt van zijn van rijkswege ontvangen middelen;

• 3) de financiële rechtmatigheid van bekostiging en besteding: of het bestuur recht heeft op het geld dat het van rijkswege ontvangt en besteedt aan die zaken, waarvoor het volgens wet- en regelgeving bedoeld is.

De risicogerichte opzet van het financiële toezicht houdt in dat de inspectie alleen contact legt met of een onderzoek instelt bij besturen waar zij financiële risico’s constateert of met voldoende waarschijnlijkheid vermoedt.

Indien het contact of onderzoek leidt tot de bevinding dat er inderdaad sprake is van verhoogde of hoge financiële risico’s, dan past de inspectie haar toezicht aan in die zin, dat de inspectie het bestuur aangeeft met welke regelmaat zij financiële informatie wil ontvangen en/of welke maatregelen zij van een bestuur verwacht om de risico’s binnen een redelijke termijn terug te brengen tot een aanvaardbaar niveau. Op die manier kan de inspectie de financiële ontwikkelingen binnen het bestuur volgen en zo nodig beïnvloeden.

Bij geconstateerde problemen met de rechtmatigheid zal doorgaans geen sprake zijn van aangepast toezicht, maar van handhavingsmaatregelen. In het geval van doelmatigheidskwesties, bijvoorbeeld wanneer overtollige financiële middelen onvoldoende worden ingezet voor het onderwijs, maakt de inspectie afspraken over en volgt zij het afbouwen van de overtollige middelen.

Alle onderzoeksrapporten – behoudens de reviewrapporten – publiceert de inspectie op haar website. Publicatie van het rapport vindt plaats tenzij de aard of omvang van het onderzoek zich tegen openbare rapportage verzet. Bevindingen uit het financieel toezicht kunnen de inspectie aanleiding geven de minister te informeren of te adviseren.

Deze beleidsregel wordt vastgesteld door de minister, omdat de uitoefening van het financieel toezicht op de bekostigde instellingen op dit moment nog een bevoegdheid van de minister is die aan de inspectie is gemandateerd op grond van het Organisatie- en Mandaatbesluit OCW 2008. Indien de voorgenomen wetswijzigingen inzake de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) van kracht zullen worden (het wetsvoorstel ligt thans bij de Eerste Kamer; Kamerstukken II 2009/10, 32 193) zal de inspectie deze bevoegdheid op eigen naam uitoefenen (krachtens attributie). Vanaf het moment van inwerkingtreding van de wetswijzigingen inzake de WOT zal deze beleidsregel dan ook worden geacht te zijn vastgesteld door de inspecteur-generaal van de inspectie. Vanaf dat moment zal de beleidsregel het karakter hebben van een toezichtkader in de zin van artikel 13 van de WOT.

In het navolgende geven we per aspect een toelichting op ons financiële toezicht.

1. Toezicht op financiële continuïteit

Een gezonde financiële positie is een voorwaarde voor de toegankelijkheid en kwaliteit van het onderwijs. Daarom voert de inspectie jaarlijks een risicoanalyse uit op de financiële continuïteit van alle besturen van het bekostigde onderwijs in Nederland. Dat doet de inspectie om te beginnen aan de hand van de financiële kengetallen liquiditeit, solvabiliteit en rentabiliteit, die zij berekent op basis van de meest recente jaarrekeningen waarover de instellingsaccountant een goedkeurende verklaring heeft verstrekt. Als deze kengetallen beneden de signaleringswaarde (zie bijlage) uitkomen, dan kijkt de inspectie in de trendgegevens hoe dit zich verhoudt tot de ontwikkeling die de financiële positie van het bestuur de afgelopen jaren heeft doorgemaakt. Andersom kan het ook zijn dat de trendgegevens een negatieve ontwikkeling doen vermoeden, die echter nog niet tot uiting komt in de kengetallen. Leidt deze verkenning, waarbij de inspectie zo mogelijk tevens informatie uit signalen (berichten in de media, van ouders, personeelsleden, etc.) over een bestuur betrekt, tot de bevinding dat zich bij dat bestuur nu of op korte termijn financiële risico's kunnen voordoen, dan analyseert zij de jaarrekening en het jaarverslag.

Bij het bepalen van financiële risico's gaat het dus met name om:

• 1. financiële positie: de mate waarin het bestuur nu of op korte termijn in staat is om aan zijn financiële verplichtingen te voldoen.

• 2. financieel beheer: de mate waarin het bestuur beschikt over en gebruik maakt van adequate middelen voor planning en control ten behoeve van een effectieve beïnvloeding van de financiële positie, zowel in het heden als op meerjarige termijn.

Risico's variëren in acuutheid en omvang. Kan een bestuur binnen een half jaar niet meer aan zijn financiële verplichtingen voldoen, dan is sprake van een acuut en dus hoog risico. Daarnaast kan de mate waarin sprake is van financieel beheer bepalend zijn voor de omvang van het risico. Hoe complexer of omvangrijker de maatregelen die nodig zijn voor verbetering van het financieel beheer, des te groter het risico.

Indien de eerste analyse van de inspectie bevestigt dat er sprake kan zijn van financiële risico's, dan legt de inspectie haar vragen daarover altijd eerst voor aan het bestuur. Dit kan schriftelijk gebeuren of tijdens een gesprek. Het gesprek hoeft zich overigens niet te beperken tot het bestuur, maar kan daarnaast ook plaatsvinden met directieleden, medewerkers of leden van de raad van toezicht. Doelstelling is, maximale duidelijkheid te verkrijgen over de financiële positie van het bestuur en de oorzaken en de beheersing van financiële risico's.

Is alle informatie verzameld, dan bekijkt de inspectie of deze aanleiding geeft tot het instellen van aangepast toezicht. Afhankelijk van de acuutheid, omvang en oorzaken van de geconstateerde financiële risico's en de inhoud en aard van de maatregelen die het bestuur heeft getroffen stelt de inspectie vast dat:

• 1. er geen reden is voor aangepast toezicht, of;

• 2. er reden is voor aangepast toezicht wegens verhoogd financieel risico. Dit houdt in dat de inspectie vastlegt met welke regelmaat zij bepaalde financiële informatie wil ontvangen, en/of welke maatregelen zij verwacht van een bestuur om de financiële risico's binnen een aanvaardbare termijn terug te brengen tot een aanvaardbaar niveau, of;

• 3. er reden is voor aangepast toezicht wegens een hoog financieel risico omdat een bestuur binnen zes maanden niet meer aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen (het risico is acuut) en/of omdat normalisering van financiële risico's complexe of omvangrijke maatregelen inhoudt. Ook hier legt de inspectie vast met welke regelmaat zij bepaalde financiële informatie wil ontvangen, en/of welke maatregelen zij verwacht van een bestuur om de financiële risico's binnen een aanvaardbare termijn terug te brengen tot een aanvaardbaar niveau. De aard en omvang van het risico brengt echter een (veel) hogere contactfrequentie met zich mee, en stelt scherpere eisen aan te treffen maatregelen.

Aangepast financieel toezicht dient verschillende doelen. Allereerst is het bedoeld om financiële risico's van een bestuur terug te brengen tot een aanvaardbaar niveau. Daarnaast moet de inspectie de minister kunnen informeren over de financiële staat van het onderwijs in het algemeen en de financiële ontwikkeling van risicovolle besturen in het bijzonder.

De inspectie informeert een bestuur altijd schriftelijk wanneer zij voornemens is haar toezicht aan te passen, of dit nu is vanwege de constatering van verhoogde of hoge risico's of juist als financiële risico's na een periode van aangepast toezicht tot een aanvaardbaar niveau zijn teruggebracht. Het bestuur is altijd in de gelegenheid te reageren op het voornemen; hoewel de vaststelling van aangepast toezicht uiteindelijk aan de inspectie is, mag dit nooit een verrassing zijn voor een bestuur.

Wanneer de inspectie naar aanleiding van signalen of tijdens haar jaarlijkse analyse van de financiële kengetallen van onderwijsbesturen geen financiële risico's constateert, ontvangt een bestuur daarvan overigens geen bericht.

Naast de jaarlijkse analyse van de financiële continuïteit van onderwijsbesturen kunnen ook signalen over een bestuur (afkomstig van ouders, OCW, of uit de media) aanleiding zijn om contact te leggen met een bestuur of een onderzoek in te stellen.

2. Toezicht op financiële doelmatigheid

Geld dat de overheid verstrekt aan onderwijsbesturen is bestemd voor het onderwijs. Een bestuur mag geld opzij zetten voor onvoorziene omstandigheden, zolang dat bedrag in een redelijke verhouding staat tot wat nodig is voor een normale bedrijfsvoering. Voor het beoordelen daarvan gelden de signaleringsgrenzen die de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen presenteerde in haar rapport van november 2009. Overschrijdt een bestuur deze grenzen en kan het niet aannemelijk maken dat het die extra middelen op redelijke termijn aan het onderwijs zal besteden, dan is er sprake van ondoelmatigheid. In dat geval maakt de inspectie afspraken over de inzet van die middelen voor het onderwijs; de inspectie legt vast met welke regelmaat zij bepaalde financiële informatie wil ontvangen, en/of welke maatregelen zij verwacht van een bestuur om zijn te hoge vermogen af te bouwen. Vervolgens monitoren we de vermogensafbouw.

Het bepalen van te hoge vermogens gebeurt jaarlijks aan de hand van de gegevens uit de jaarrekeningen. Uit deze gegevens berekent de inspectie hoeveel geld besturen opzij hebben gezet, ofwel, welke financiële buffer zij erop nahouden. Hoe groot de financiële buffer mag zijn is onder andere afhankelijk van de omvang van het bestuur (zie de bijlage voor een precieze uiteenzetting). Bij het berekenen van de buffer houden we rekening met de middelen die een bestuur nodig heeft voor een normale bedrijfsvoering.

Naast het toezicht op te hoge vermogens houdt de inspectie ook in algemene zin toezicht op de doelmatigheid van de besteding van rijksbekostiging. Als de inspectie signalen krijgt dat een bestuur zijn bekostiging niet doelmatig besteedt, dan kan dat aanleiding zijn om contact te leggen met een bestuur of een onderzoek in te stellen.

3. Toezicht op financiële rechtmatigheid

Financiële rechtmatigheid betreft de mate waarin het bestuur zich zowel bij de verkrijging van de bekostiging van het onderwijs als bij de besteding daarvan conformeert aan de daarvoor geldende wet- en regelgeving. Naast onderzoeken die de inspectie uitvoert naar aanleiding van signalen in het po en vo en naar specifieke bekostigingscomponenten in het po, bestaat het toezicht op de financiële rechtmatigheid uit de jaarlijkse beoordeling van verantwoordingsinformatie in de vorm van jaarverslaggeving en een jaarlijkse review op de door de instellingsaccountant van het bestuur uitgevoerde controles. Ook deze beoordelingen kunnen weer aanleiding vormen voor nader onderzoek.

• Toezicht op verantwoording van financiële handelingen

Besturen leggen verantwoording af over hun financiële handelingen met het publiceren van het jaarverslag en de jaarrekening inclusief een accountantsverklaring. De instellingsaccountant moet bij zijn controle de aanwijzingen van het jaarlijkse Onderwijscontroleprotocol van OCW volgen (zie hiervoor onze website).

Daarnaast doen besturen bij DUO opgave van de gegevens die bepalend zijn voor de hoogte van de te ontvangen rijksbekostiging. De instellingsaccountant onderzoekt de juistheid van de gegevens en geeft daarover een oordeel af in een assurancerapport. Het bestuur zendt dit rapport aan DUO. Net als bij de jaarrekening moet de instellingsaccountant bij dit onderzoek de aanwijzingen in het jaarlijkse Onderwijscontroleprotocol van OCW volgen.

Naast het opstellen van de accountantsverklaring en het assurancerapport is de instellingsaccountant in bepaalde gevallen volgens het jaarlijkse Onderwijscontroleprotocol van OCW verplicht om een 'uitzonderingsrapportage' op te stellen. Het bestuur zendt die rapportage aan DUO.

De inspectie beoordeelt de ontvangen accountantsverklaringen, de assurancerapporten en de uitzonderingsrapportages. Zo nodig vragen we aanvullende informatie van het bestuur en/of van zijn accountant.

• Steekproefsgewijze beoordeling kwaliteit instellingsaccountants

Jaarlijks reviewt de inspectie steekproefsgewijs de kwaliteit van de controles van de instellingsaccountants. Zij treft maatregelen als de kwaliteit ontoereikend is.

De steekproef omvat zo'n 33 van de bijna 1.800 accountantscontroles. Bij de grootste besturen voert de inspectie elke drie of vier jaar een review uit. Zij kondigt deze reviews, die op locatie bij het accountantskantoor plaatsvinden, schriftelijk aan bij de besturen en de instellingsaccountants.

Het bestuur ontvangt een afschrift van het definitieve reviewrapport. Als de inspectie opdracht tot herstelwerkzaamheden geeft, dan kan dat inhouden dat de gereviewde instellingsaccountant aanvullende controles bij de instelling moet uitvoeren.

Als de kwaliteit van een accountantscontrole niet toereikend is, kan de inspectie maatregelen nemen tegen de betreffende instellingsaccountant op basis van de ministeriële regeling 'Procedure ontoereikende accountantscontrole'. Deze maatregelen kunnen variëren van het bieden van de al genoemde herstelmogelijkheid aan de instellingsaccountant tot aan het indienen van een klacht bij de tuchtrechter.

Onderzoek naar de financiële rechtmatigheid

Een onderzoek naar financiële rechtmatigheid is vaak gevolg van signalen over onrechtmatigheid. Afhankelijk van de ernst van het signaal vindt zo mogelijk eerst een gesprek plaats met de signaalgever. Ook kan de inspectie eerst aanvullende informatie opvragen of een gesprek voeren met het bestuur of zijn accountant. In deze verkennende fase is er nog geen sprake van een onderzoek waarvan de inspectie een rapport uitbrengt. Besluit de inspectie tot een onderzoek naar rechtmatigheid, dan kondigt zij dat – bijzondere situaties daargelaten – schriftelijk aan bij het bestuur.

Ook kan de inspectie een onderzoek instellen op basis van accountantsverklaringen, assurancerapporten en/of uitzonderingsrapportages.

De inspectie legt de onderzoeksresultaten vast in een conceptrapport, waarop het bestuur een reactie kan geven. Het naar aanleiding van die reactie mogelijk aangepaste en vervolgens vastgestelde rapport verschijnt binnen vijf weken na vaststelling op onze website.

Bevindingen uit een onderzoek kunnen de inspectie aanleiding geven de minister te adviseren om sanctiemaatregelen te nemen. Bij vermoedens van strafbare feiten (zoals valsheid in geschrifte) volgt aangifte bij het openbaar ministerie.

Bij vermeende fraude door een medewerker van een bestuur of een voormalige bestuurder moet een bestuur zelf maatregelen treffen. Vervolgens ziet de inspectie dan toe op de uitvoering en de effectiviteit van die maatregelen.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, M. van Bijsterveldt-Vliegenthart.

BIJLAGEN

1. A) waarderingskader financiële continuïteit

Thema: Financiële continuïteit
Beoordeling financiële positie
Criterium	Beschrijving
10.1.1 Solvabiliteit	Besturen kunnen op langere termijn voldoen aan hun financiële verplichtingen. De signaleringswaarde voor een tekortschietende solvabiliteit (eigen vermogen en voorzieningen ÷ totaal passiva) is 0,2 of lager.
10.1.2 Liquiditeit	Besturen kunnen op korte termijn (<1 jaar) voldoen aan hun verplichtingen. De signaleringswaarde voor een tekortschietende liquiditeit (vlottende activa ÷ kortlopende schulden) is 0,5 of lager.
10.1.3 Rentabiliteit	Besturen houden baten en lasten met elkaar in evenwicht. De signaleringswaarde voor rentabiliteit (resultaat gewone bedrijfsvoering ÷ totale baten uit gewone bedrijfsvoering) is meerjarig nul.
10.1.4 Kwaliteit jaarrekening	De jaarrekening voldoet aan de daarvoor geldende richtlijnen en de beleidsdoelstellingen zijn onderscheiden naar de belangrijkste activiteiten van de onderwijsinstelling.
Indicatoren financieel beheer Onderstaande indicatoren gelden niet als harde beoordelingscriteria
10.2.1 Meerjaren begroting en jaarbegroting	Er is een meerjarenbegroting voor de komende 5 jaar die aansluit op de beleidsdoelstellingen. Deze is gebaseerd op een realistische raming van opbrengsten en kosten en is zodanig samengesteld dat de financiële positie in de zin van liquiditeit, rentabiliteit en solvabiliteit boven de signaleringswaarde uitkomt, dan wel binnen afzienbare tijd boven die waarde zal uitkomen. Er is daarnaast geen sprake van het onnodig vergroten van financiële reserves. Er zijn jaarbegrotingen voor het lopende en komende jaar. De begrotingen voldoen aan de volgende eisen: ○ zijn vastgesteld in overeenstemming met de interne statuten en reglementen;
	○ bevatten alle relevante kostensoorten en kostenplaatsen en zijn voldoende gedetailleerd om goed inzicht te geven in de verwachte opbrengsten en kosten; ○ bij de keuze van kostenplaatsen worden minimaal de belangrijkste afzonderlijke activiteiten onderscheiden zoals vestigingen, schoolsoorten en private activiteiten; ○ sluiten aan op het model van de staat van baten en lasten in de jaarrekening van de onderwijsinstelling; ○ de geraamde rijksbijdragen zijn gebaseerd op een deugdelijke prognose van de voor de bekostiging relevante parameters (zoals aantallen leerlingen, rendementen) en de daarmee te verkrijgen bekostiging;
	○ de kostensoorten die naar hun aard kunnen fluctueren onderbouwd met plannen, zoals voor onderhoud, huisvesting, leermiddelen. De kosten voor personeel sluiten aan op een meerjaren formatieplan; ○ bevatten een beschrijving van de belangrijkste risico’s ten aanzien van de bedrijfsvoering en de daarvoor te treffen maatregelen; ○ de belangrijkste afwijkingen van de vorige begroting en de meest recente jaarrekening zijn deugdelijk toegelicht (jaarbegroting); ○ de belangrijkste verwachte ontwikkelingen van de kosten en opbrengsten zijn deugdelijk toegelicht (meerjarenbegroting). De jaarrekeningen worden tijdig opgesteld, vastgesteld en ingediend en voldoen aan de daarvoor geldende richtlijnen.

1. B) bepalen van financiële doelmatigheid (beperkt)

Indicator	Doel	Berekening	Signalering
Bufferfunctie	Inzicht in de middelen die een bestuur moet aanhouden om risico’s op te vangen.	Kapitalisatiefactor- financieringsfunctie- transactiefunctie	> 300%*
Kapitalisatiefactor	Inzicht in de mate waarin het kapitaal wordt benut voor de vervulling van taken.	(Totaal kapitaal-Boekwaarde Gebouwen/Terreinen) ÷ totale baten + rentebaten	Zie onderstaande tabellen voor VO en PO/EC

* De signaleringsgrens van de bufferfunctie zal eind 2012 worden geijkt aan de hand van de resultaten uit het onderzoek dat de inspectie uitvoert naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie Vermogenspositie Onderwijsinstellingen. (Op dat moment zullen overigens ook de overige signaleringswaarden die de commissie voorstelde worden geijkt.)

Signaleringsgrenzen kapitalisatiefactor VO:
	Grote besturen	Kleine besturen
Bufferliquiditeit	5% van TB	10% van TB
Transactieliquiditeit	11,25% (11,7%*)  van TB	18% van TB
Financieringsfunctie	17,50 % (18,3%*) van TB	26% van TB
Totale kapitalisatiefactor	33,75% van TB	54% van TB
Signaleringsgrens kapitalisatiefactor (afgerond) gehanteerd door Commissie Vermogensbeheer	35% van TB	60% van TB

* Cijfermatig gecorrigeerd, teneinde in rekenkundige zin ook op 35% uit te komen

Signaleringsgrenzen kapitalisatiefactor PO/EC:
	Grote besturen	Kleine besturen
Bufferliquiditeit PO	5% van TB	10% van TB
Bufferliquiditeit EC (minimale buffer EC € 100.000)	7,5% van TB	15% van TB
Transactieliquiditeit PO/EC	8,5% van TB	13,8% van TB
Financieringsfunctie PO/EC	20,5% van TB	31,5% van TB
Totale kapitalisatiefactor PO/EC	34% van TB	55,3% van TB
Signaleringsgrens kapitalisatiefactor (afgerond) gehanteerd door Commissie Vermogensbeheer	35% van TB	60% van TB

BIJLAGE 2: INDICATOREN VERBREDING EN VERDIEPING.

De indicatoren voor verbreding en verdieping zijn geen gelimiteerde, vastliggende set. Het is een dynamisch document dat voortdurend in ontwikkeling blijft, in samenhang met ontwikkelingen in de maatschappij, het onderwijsbeleid en de onderwijskunde.

Hieronder volgt een overzicht van indicatoren die aan de basisset kunnen worden toegevoegd. De cursief gedrukte indicatoren zijn opgenomen in de basisset van indicatoren.

Kwaliteitsaspect 1

De opbrengsten liggen op het niveau dat op grond van de kenmerken van de leerlingenpopulatie mag worden verwacht.

• Aan het eind van de schoolperiode bereiken de leerlingen een eindniveau dat voldoet aan de landelijke standaarden voor leerresultaten.

• Aan het eind van de schoolperiode bereiken de leerlingen een eindniveau dat voldoet aan de landelijke standaarden voor sociale opbrengsten.

• De gerealiseerde uitstroombestemmingen van de leerlingen liggen ten minste op het niveau van de landelijke standaarden voor opbrengsten.

• De school voldoet aan de landelijke standaard voor bestendiging.

• Aan het eind van de schoolperiode bereiken de leerlingen een eindniveau dat voldoet aan de landelijke standaarden voor opbrengsten op het gebied van de emotionele ontwikkeling.

Kwaliteitsaspect 2

De school begeleidt de leerlingen aan de hand van hun ontwikkelingsperspectief, zodat zij zich naar hun mogelijkheden ontwikkelen.

• De school stelt bij plaatsing voor iedere leerling binnen zes weken een ontwikkelingsperspectief vast.

• De school gebruikt een samenhangend systeem van (waar mogelijk genormeerde) instrumenten en procedures voor het volgen van de prestaties en de ontwikkeling van de leerlingen

• De school stelt vast of de leerlingen zich ontwikkelen conform het ontwikkelingsperspectief en maakt naar aanleiding hiervan beredeneerde keuzes.

• De school voert het onderwijs en de ondersteuning planmatig uit.

• De school kent structurele samenwerking met ketenpartners waar noodzakelijke interventies op leerlingenniveau haar eigen kerntaak overschrijden.

• De mentoren stimuleren het welbevinden en de motivatie van de leerlingen.(VSO)

• De school zorgt voor effectieve interne afstemming.

• De school begeleidt de ouders en de leerlingen bij de keuze voor de vervolgbestemming.

Kwaliteitsaspect 3

De aangeboden leerstofinhouden bereiden de leerlingen voor op vervolgonderwijs en samenleving.

• De school hanteert een leerstofaanbod voor de kernvakken van het uitstroomprofiel.

• Bij de aangeboden leerinhouden op de leergebied overstijgende vormingsgebieden biedt de school de kerndoelen als te bereiken doelstellingen

• Het leerstofaanbod van de leerroute sluit aan op de uitstroombestemming.

• De leerinhouden voorzien in een doorgaande lijn.

• Stage maakt voor alle opleidingsprofielen onderdeel uit van het onderwijsaanbod van de school.(VSO)

• De school hanteert een leerstofaanbod voor de emotionele ontwikkeling.

• De school hanteert een leerstofaanbod voor het verwerven van sociale vaardigheden.

• Het leerstofaanbod maakt het mogelijk gericht in te spelen op verschillen tussen leerlingen.

Kwaliteitsaspect 4

De leraren geven de leerlingen voldoende tijd om zich het leerstofaanbod eigen te maken.

• De school maakt per leerroute een beredeneerde keuze voor de inzet van de beschikbare onderwijstijd.

• De leraren zetten de geplande onderwijstijd doelgericht in.

• De leraren maken efficiënt gebruik van de geplande onderwijstijd.

• Het ongeoorloofd verzuim van leerlingen is beperkt.(VSO)

• De school stemt de hoeveelheid tijd af op de onderwijsbehoeften van individuele leerlingen.

Kwaliteitsaspect 5

Het schoolklimaat wordt gekenmerkt door veiligheid en respectvolle omgangsvormen.

• De ouders tonen zich betrokken bij de school door de activiteiten die de school daartoe onderneemt.

• De school heeft een veilige leer- en werksituatie voor zowel de leerlingen als het personeel.

• De leerlingen gaan op een respectvolle manier met elkaar en anderen om.

• De leraren gaan op een respectvolle manier om met de leerlingen

• De inrichting van het gebouw en de lesruimten getuigen van een veilige en inspirerende leer- en werkomgeving.

• De leraren geven leerlingen positieve persoonlijke aandacht.

• De leraren handhaven de gedragsregels.

• De leraren bevorderen het zelfvertrouwen van de leerlingen.

Kwaliteitsaspect 6

De leraren leggen duidelijk uit, organiseren de onderwijsactiviteiten efficiënt en houden de leerlingen taakbetrokken.

• De leraren geven duidelijke uitleg van de leerstof.

• De leraren realiseren een taakgerichte werksfeer.

• De leerlingen zijn actief betrokken bij de onderwijsactiviteiten.

• De leraren zorgen voor een goede structuur in de onderwijsactiviteiten.

• De leraren gaan na of de leerlingen de uitleg en/of de opdrachten begrijpen.

• De leraren stimuleren de leerlingen tot denken.

• De leerlingen krijgen inzicht in hun leer- en ontwikkelingsproces.

• De leerlingen leren aansluitend op hun mogelijkheden op een doelmatige wijze samen te werken.

Kwaliteitsaspect 7

De leraren stemmen aanbod, instructie, verwerking, onderwijstijd en aanpak af op verschillen in ontwikkeling tussen de leerlingen.

• De leraren stemmen binnen de leerroute de aangeboden leerinhouden af op de onderwijsbehoeften van leerlingen.

• De leraren stemmen de instructie af op verschillen in instructiebehoeften van leerlingen.

• De leraren stemmen de verwerkingsopdrachten af op de verschillen in verwerkingsbehoeften van leerlingen.

• De leraren stemmen de onderwijstijd af op verschillen in behoefte aan leertijd van leerlingen.

• De leraren stemmen hun (ortho-)pedagogisch handelen af op (problematisch) gedrag van leerlingen.

• De leerlingen hebben verantwoordelijkheid voor de organisatie van hun eigen leerproces die past bij hun ontwikkelingsniveau.

Kwaliteitsaspect 8

De school zorgt systematisch voor behoud en verbetering van de

kwaliteit van haar onderwijs.

• De school heeft inzicht in de verschillen in onderwijsbehoeften van haar leerlingenpopulatie.

• De school evalueert jaarlijks de leerresultaten van de leerlingen

• De school evalueert jaarlijks de resultaten van de leerlingen op de leergebiedoverstijgende ontwikkelingsgebieden

• De school evalueert regelmatig het onderwijsleerproces

• De school evalueert regelmatig de onderwijsondersteuning.

• De school werkt planmatig aan verbeteractiviteiten

• De school borgt de kwaliteit van het onderwijsleerproces.

• De school waarborgt de kwaliteit van het schoolexamen en van andere toetsinstrumenten (VSO)

• De school verantwoordt zich aan belanghebbenden over de gerealiseerde onderwijskwaliteit

• De school draagt zorg voor de kwaliteit van het onderwijs gericht op bevordering van actief burgerschap en sociale integratie, met inbegrip van het overdragen van kennis over en kennismaking met de diversiteit van de samenleving

Kwaliteitsaspect 9

De voorwaarden voor zorg voor kwaliteit zijn aanwezig.

• De schoolleiding stuurt de schoolontwikkeling inclusief de kwaliteitszorg aan.

• De kwaliteitszorg is verbonden met de visie op leren en onderwijzen en de leerlingenzorg zoals geformuleerd in het schoolplan.

• De schoolleiding zorgt voor een professionele schoolcultuur.

• Bij de zorg voor kwaliteit zijn personeel, directie, leerlingen, ouders/verzorgers en bestuur betrokken.

---

1 Herstel kan betekenen dat de situatie zelf wordt hersteld of dat voldaan wordt aan de vereisten om de situatie in stand te mogen houden. Dit laatste bijvoorbeeld als voor een bepaalde aangelegenheid toestemming nodig is die niet gegeven is. Herstel kan erop neerkomen dat de aangelegenheid zelf wordt opgeheven of dat alsnog toestemming wordt verkregen.