Verordening Raad van Advies

26 september 2007

Het College van Afgevaardigden van de Nederlandse Orde van Advocaten,

Overwegende,

– dat het gewenst is een Raad van Advies op te richten, die als taak heeft onafhankelijk en vanuit verschillende maatschappelijke invalshoeken de Algemene Raad onderscheidenlijk het College van Afgevaardigden te adviseren over hoofdpunten van beleid, waaronder zo nodig begrepen conceptregelgeving, onderscheidenlijk over een initiatiefvoorstel van verordening;

– dat het algemeen belang van een goede beroepsuitoefening van de praktijk en de kernwaarden van de advocatuur hierbij uitgangspunt zijn;

Gelet op de artikelen 26 en 28 Advocatenwet;

Gelet op het ontwerp van de Algemene Raad met toelichting;

Stelt de navolgende verordening vast:

Artikel 1

Er is een Raad van Advies van de Nederlandse Orde van Advocaten, verder te noemen: Raad van Advies.

Artikel 2

1. De Raad van Advies adviseert de Algemene Raad over hoofdpunten van beleid van de Nederlandse Orde van Advocaten.

2. De Algemene Raad legt daartoe jaarlijks het ontwerp van het bij de begroting behorende beleidsplan ter advisering aan de Raad van Advies voor.

3. De Algemene Raad onderscheidenlijk het College van Afgevaardigden kan de Raad van Advies advies vragen over conceptregelgeving onderscheidenlijk over een initiatiefvoorstel van verordening.

4. De Algemene Raad publiceert de adviesaanvraag, het advies, en welk gevolg hij aan het advies heeft gegeven nadat het College van Afgevaardigden deze informatie heeft ontvangen.

5. In het geval van een door het College van Afgevaardigden gevraagd advies als bedoeld in het derde lid, vermeldt het College in de toelichting bij de initiatiefverordening de adviesaanvraag, het advies en tot welk gevolg dit heeft geleid.

Artikel 3

1. De Raad van Advies bestaat uit ten minste vijf en ten hoogste zeven leden.

2. De leden hebben op persoonlijke titel zitting.

3. De meerderheid bestaat uit niet-advocaten.

4. In de Raad van Advies is kennis van de rechtspraktijk en ervaring als afnemer van advocaatdiensten aanwezig.

5. Het lidmaatschap van de Raad van Advies is onverenigbaar met het lidmaatschap van enig ander orgaan van de Orde.

Artikel 4

1. Het College van Afgevaardigden benoemt op aanbeveling van de Algemene Raad de leden voor vier jaar. Herbenoeming voor vier jaar is eenmaal mogelijk.

2. De leden treden af volgens een door de Raad van Advies op te stellen rooster.

Artikel 5

1. De Raad van Advies regelt zelf zijn werkzaamheden. Hij kiest uit zijn midden de voorzitter.

2. De Algemene Raad stelt een bureaumedewerker als secretaris ter beschikking.

3. De Raad van Advies heeft toegang tot alle beleidsinformatie waarover de Algemene Raad beschikt en die hij redelijkerwijs voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft.

4. De Raad van Advies kan een huishoudelijk reglement vaststellen.

Artikel 6

De Algemene Raad kan een vergoeding voor de leden van de Raad van Advies vaststellen. Reis- en verblijfkosten worden vergoed.

Artikel 7

1. Deze verordening kan worden aangehaald als Verordening op de Raad van Advies.

2. Zij treedt in werking op een door de Algemene Raad te bepalen tijdstip.

Artikel 8

Deze verordening geldt tot 1 januari 2012. Tijdig voor die datum zal de Algemene Raad in overleg met het College van Afgevaardigden de verordening evalueren.

Het College van Afgevaardigden van de Nederlandse Orde van Advocaten

Toelichting

Wenselijkheid, taak, werkwijze

De Algemene Raad acht instelling van een Raad van Advies wenselijk. Hij volgt hiermee zijn al eerder ten opzichte van de Commissie Advocatuur en de Minister van Justitie ingenomen standpunt dat een dergelijk adviescollege toegevoegde waarde zal hebben. Ook het kabinet heeft in zijn reactie op het rapport de Commissie Advocatuur¹ het advies van de Algemene Raad overgenomen een in de Advocatenwet te verankeren ‘adviesraad’ ten behoeve van de Algemene Raad in te stellen. In deze verordening is gekozen voor de benaming Raad van Advies. De Raad van Advies heeft namelijk, zoals hieronder wordt toegelicht, een bredere taak dan het kabinet heeft geformuleerd.

Instelling van de Raad van Advies beoogt de maatschappelijke legitimiteit van de besluitvorming van de Orde te verhogen. De wenselijkheid daarvan was ook door de Commissie Advocatuur met nadruk bepleit. Met het oog op de democratische legitimiteit bepaalt artikel 4 dat het College van Afgevaardigden op aanbeveling van de Algemene Raad de leden benoemt.

Het is van belang op te merken dat de beoogde instelling van deze Raad van Advies op geen enkele manier afbreuk doet of zou willen doen aan taak en werkwijze van het College van Afgevaardigden noch aan het verkeer tussen Algemene Raad en het College of aan de verantwoording die de Algemene Raad jegens het College verschuldigd is. Verschuiving van macht of bevoegdheden van de Algemene Raad of het College van Afgevaardigden naar de Raad van Advies is niet aan de orde. Wel komt op de Algemene Raad of het College van Afgevaardigden een motiveringsplicht te rusten, indien een advies van de Raad van Advies niet wordt overgenomen. Een dergelijke motiveringsplicht kan de kwaliteit van de besluitvorming slechts ten goede komen.

De Algemene Raad is er van overtuigd dat een Raad van Advies met taak en samenstelling, zoals in de verordening omschreven, meerwaarde kan opleveren, niet alleen voor de legitimatie, maar ook voor de kwaliteit van besluiten van de Orde. Weliswaar brengt de Raad van Advies advies uit aan de Algemene Raad (behalve in het geval van artikel 2, derde lid, voor zover betrekking hebbend op een initiatiefvoorstel van verordening van het College van Afgevaardigden), maar besluiten van de Algemene Raad liggen vervolgens ten grondslag aan de besluitvorming door het College van Afgevaardigden. Aldus werkt het advies door in de gehele besluitvorming van de Orde.

De adviezen, de adviesaanvraag en de besluitvorming van de Algemene Raad of van het College van Afgevaardigden in het geval van advies over een initiatiefverordening naar aanleiding van een advies zijn ingevolge het bepaalde in artikel 2, vierde respectievelijk vijfde lid, openbaar. Openbaarmaking geschiedt vanzelfsprekend nadat het College van Afgevaardigden eerst is ingelicht. Artikel 2, vierde lid, waarborgt dit. Het College van Afgevaardigden zal kennis nemen van de adviesaanvraag, het advies en de besluitvorming door de Algemene Raad doordat de adviezen en de besluitvorming deel uitmaken van het desbetreffend dossier zoals de Algemene Raad dit aan het College van Afgevaardigden voorlegt. Dit dossier is in elk geval de begroting, waaraan het beleidsplan plus het advies van de Raad van Advies en de besluitvorming van de Algemene Raad hierover zijn toegevoegd. In het geval van een advies ingevolge artikel 2, derde lid – advies over conceptregelgeving – neemt het College van Afgevaardigden kennis van dat advies en de besluitvorming door de Algemene Raad wanneer de desbetreffende conceptregelgeving (verordening, gedragsregel enz.) ter vaststelling aan het College wordt voorgelegd.

Het College van Afgevaardigden dient in het geval het zelf advies over een initiatiefvoorstel van verordening advies heeft gevraagd in de toelichting bij die verordening de adviesaanvraag, het advies en het daaraan gegeven gevolg te vermelden.

De Algemene Raad moet de adviezen en de besluitvorming daarover ingevolge artikel 2, vierde lid, altijd publiceren, bijvoorbeeld in het jaarverslag of op een website. De verordening laat het aan de Algemene Raad over op welke wijze openbaarmaking plaats vindt. Met deze openbaarmaking is de werking van de Raad van Advies optimaal doorzichtig. Dit kan slechts bijdragen aan zijn gezag.

Om maximaal profijt te hebben van de Raad van Advies moet deze niet op voorhand beperkt zijn in de taakopdracht. Het kabinet lijkt dit te doen door de taak tot advisering over conceptregelgeving te willen beperken. Conceptregelgeving is evenwel de resultante van gemaakte beleidskeuzes of -⁠uitgangspunten. De verordening maakt een andere keuze en bepaalt daarom in artikel 2, eerste lid, dat de advisering primair hoofdpunten van beleid betreft. De Algemene Raad is dan ook ingevolge art. 2, tweede lid, verplicht (imperatief) advies te vragen over een belangrijk beleidsdocument als het jaarlijks op te stellen beleidsplan behorend bij de begroting. Hierin zijn de beleidsvoornemens van de Algemene Raad voor het komend begrotingsjaar vermeld. Het beleidsplan is bij uitstek te beschouwen als een document dat ‘hoofdpunten van beleid’ (vgl. considerans) bevat.

De bredere in artikel 2, eerste en tweede lid, geformuleerde taakopdracht doet derhalve meer recht aan het belang van de Raad van Advies. Dit houdt niet in dat de Raad van Advies niet kan worden gehoord over conceptregelgeving. Onder omstandigheden kan de Algemene Raad toch aanleiding zien over conceptregelgeving advies te vragen ondanks het feit dat hierover al door andere adviesorganen, zoals de adviescommissie regelgeving van de Orde, is geadviseerd. Deze bevoegdheid (facultatief) is neergelegd in artikel 2, derde lid. Dezelfde bevoegdheid komt toe aan het College van Afgevaardigden wanneer het advies wenst over een initiatiefvoorstel van verordening.

De Algemene Raad staat een simpele, praktische en zo weinig mogelijk bureaucratiserende werkwijze van de Raad van Advies voor. In beginsel komt de Raad van Advies ingevolge deze verordening een maal per jaar in beeld, namelijk wanneer hij advies over het bij de begroting behorende beleidsplan uitbrengt. Dit advies treft het College van Afgevaardigden aan bij de begrotingsstukken die het ingevolge art. 32, tweede lid, Advocatenwet jaarlijks heeft vast te stellen.

Ofschoon niet ondenkbaar en daarom ook niet in de verordening uitgesloten, is het onwaarschijnlijk dat de Raad van Advies buiten de begrotingsvoorbereiding respectievelijk -⁠vaststelling om om advies wordt gevraagd. De begroting legt immers het beleidskader voor het begrotingsjaar vast. Dit omvat de hoofdpunten van beleid.

De Algemene Raad is het met het kabinet eens dat leidraad bij de advisering door de Raad van Advies moet zijn het in artikel 26 Advocatenwet omschreven algemeen belang gelegen in de goede praktijkuitoefening. Hiertoe behoren de kernwaarden van de advocatuur, in het bijzonder: onafhankelijkheid, partijdigheid, integriteit, deskundigheid, en de maatschappelijke verantwoordelijkheid voor de goede rechtspleging. De Raad van Advies is vrij en onafhankelijk in zijn adviezen. Zijn gezag ligt vooral in de diverse samenstelling en onderscheiden kwaliteiten van de leden. De Raad heeft uiteraard toegang tot alle relevante beleidsinformatie waarover de Algemene Raad beschikt.De Algemene Raad acht het onnodig voor de leden van de Raad van Advies een geheimhoudingsplicht in de verordening op te nemen. Ten eerste zullen zij voor hun taakoefening alleen maar behoeven te beschikken over beleidsinformatie (notities voor Algemene Raad of College van Afgevaardigden, adviezen van adviescommissies, rapporten enz.). Ten tweede spreekt het vanzelf dat de leden vertrouwelijkheid betrachten in het – overigens niet goed denkbare – geval dat hun een individueel dossier onder ogen zou komen.

Instelling bij verordening

Instelling van de Raad van Advies dient bij verordening plaats te vinden. De Raad van Advies betreft immers de huishouding of de organisatie van de Orde zoals bedoeld in artikel 28, eerste lid, Advocatenwet. De Raad van Advies is dan ook te beschouwen als een nieuw orgaan van de Orde. Hij onderscheidt zich daarmee van de vele adviescommissies. Het kabinet heeft immers aangekondigd dat de Raad van Advies in de nieuwe Advocatenwet wettelijke grondslag zal verkrijgen.

Afgezien van deze formele reden is instelling bij verordening ook geboden omdat het College van Afgevaardigden de leden benoemt en omdat zijn adviezen evenals de adviesaanvragen openbaar zullen zijn.

Samenstelling, benoeming

Het maximum aantal leden van zeven is ingegeven door praktische overwegingen. Groter geeft extra agenda- en coördinatielasten. Minder dan vijf leden zou onvoldoende recht doen aan de gewenste pluriformiteit. Een minderheid, dus het lidmaatschap van één of twee advocaten (eventueel recent uitgeschreven), is voor een evenwichtige advisering gewenst. Hiervoor is immers naast inbreng van niet-advocaten óók inzicht en ervaring in het beroep noodzakelijk.

De leden worden op persoonlijke titel benoemd. Dit houdt in dat zij zonder last of ruggespraak adviseren. Zij zijn geen vertegenwoordigers van organisaties of achterbannen. Zij zijn geheel onafhankelijk. Dat de leden worden benoemd door het College van Afgevaardigden op aanbeveling van de Algemene Raad doet hieraan geenszins af. Zij kunnen geen zitting hebben in enig ander Orde-orgaan. De individuele kwalificaties en ervaringen zullen de doorslag geven. De leden moeten beschikken over een brede maatschappelijke ervaring en onbetwist niveau. Zij dienen in staat te zijn vanuit extern, namelijk algemeen maatschappelijk perspectief nieuwe gezichtspunten te openen . De samenstelling moet pluriform worden. De in het vierde lid van artikel 3 bedoelde kennis en ervaring moeten in de Raad van Advies als geheel voorhanden zijn. Dit betekent niet per se dat elk afzonderlijk lid daarover hoeft te beschikken.

Dereguleringstoets

Is een nieuwe verordening in strijd met het beleid van de Algemene Raad waar mogelijk te dereguleren? De Algemene Raad beantwoordt deze vraag ontkennend. Het begrip ‘deregulering’ moet goed worden verstaan. Het houdt niet per se in minder regels. Het gaat om betere regels en vooral om regels die niet onnodig lasten opleggen. De onderhavige verordening legt advocaten geen lasten op. Zoals in deze toelichting uiteengezet, meent de Algemene Raad dat instelling van een Raad van Advies meerwaarde biedt. Daarvoor is een verordening noodzakelijk.

Financiële gevolgen

De financiële gevolgen van instelling van de Raad van Advies zullen gering zijn. Artikel 6 bepaalt dat een vergoeding kan worden vastgesteld. Deze zal echter niet het karakter van een urenvergoeding kunnen hebben, maar meer van een vacatieregeling, zoals dat ook het geval is bij soortgelijke adviescolleges in de (semi)overheidssfeer. Uitgangspunt is dat het als een eer moet worden opgevat lid te zijn van deze Raad van Advies vergelijkbaar met het lidmaatschap van het College van Afgevaardigden.

Horizonbepaling

Artikel 8 beperkt de geldigheid van de verordening tot 1 januari 2012. Die datum is gekozen omdat de leden van de Raad van Advies dan één termijn hebben gezeten. In moderne regelgeving komen steeds meer ‘horizonbepalingen’ voor. Zij geven de gelegenheid de werking in de praktijk van bepaalde regelgeving te evalueren en daarvan de vraag afhankelijk te maken of voortzetting ervan in deze of andere vorm wenselijk is. Omdat instelling van de Raad van Advies in de geschiedenis van de Orde als een ingrijpende vernieuwing kan worden beschouwd, lijkt een horizonbepaling in dit geval aangewezen. Het College van Afgevaardigden heeft in deze opzet het laatste woord.