Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden

Datum publicatieOrganisatieJaargang en nummerRubriekDatum ondertekening
Ministerie van Economische ZakenStaatscourant 2005, 109 pagina 11Besluiten van algemene strekking

Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken over door het college uit te oefenen taken in de elektronische communicatiesector

Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken van 2 juni 2005, nr. WJZ 5032571, over door het college als bedoeld in artikel 2 van de Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit uit te oefenen taken op het gebied van duurzame concurrentie, efficiënte kosten, kwaliteit, toegang en tarieftransparantie in de elektronische communicatiesector (Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken over door het college uit te oefenen taken in de elektronische communicatiesector)

De Minister van Economische Zaken,

Gelet op artikel 19 van de Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit, hoofdstuk 6a van de Telecommunicatiewet, artikel 3 van de Regeling minimumpakket huurlijnen en artikel 3.2 van de Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen;

Besluit:

§ 1

Begripsbepalingen

Artikel 1

1. In deze beleidsregel wordt verstaan onder:

a. wet: Telecommunicatiewet;

b. prijsmaatregel: een verplichting als bedoeld in artikel 6a.7, eerste lid, van de wet betreffende het beheersen van tarieven, een verplichting als bedoeld in artikel 6a.13, eerste lid, van de wet, de verplichting, bedoeld in artikel 6a.17, vierde lid, tweede volzin, van de wet, of de verplichting, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Regeling minimumpakket huurlijnen;

2. De definities, bedoeld in artikel 1.1 van de wet en artikel 1.1 van het Besluit universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen, zijn van toepassing.

§ 2

Duurzame concurrentie

Artikel 2

1. Het onderzoek als bedoeld in artikel 6a.1, derde en vierde lid, van de wet heeft mede betrekking op de gevolgen van een voorgenomen verplichting voor investeringen in alternatieve elektronische communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten.

2. Het college oefent de krachtens artikel 6a.2 van de wet aan hem verleende bevoegdheid om passende verplichtingen op te leggen zo uit dat aanbieders van alternatieve elektronische communicatienetwerken of bijbehorende faciliteiten zo min mogelijk de stimulans ontnomen wordt om te investeren in die netwerken en faciliteiten.

§ 3

Efficiënte kosten

Artikel 3

Indien een onderneming moet voldoen aan een prijsmaatregel, kan het college voor het aantonen van efficiënte kosten in ieder geval gebruikmaken van:

a. een door hem of een onafhankelijke derde uitgevoerde maatstafvergelijking, of

b. een door het college bepaald kostentoerekeningssysteem dat losstaat van een door de onderneming gebruikt systeem.

§ 4

Kwaliteit en toegang

Artikel 4

1. Teneinde concurrentie op kwaliteit tussen aanbieders van elektronische communicatiediensten te bevorderen, oefent het college zijn bij of krachtens hoofdstuk 6a verleende bevoegdheden zo uit dat ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht zoveel mogelijk worden gestimuleerd om aan die concurrentie op kwaliteit bij te dragen.

2. Een onderneming die krachtens artikel 6a.2, eerste lid, van de wet aan redelijke verzoeken tot toegang moet voldoen, komt die verplichting in elk geval niet na indien zij dat verzoek afwijst op andere dan objectieve gronden. Objectieve gronden zijn onder meer de technische en economische haalbaarheid en de noodzaak om de integriteit van het netwerk te handhaven.

3. Het college oefent de bij of krachtens hoofdstuk 6a van de wet verleende bevoegdheden zo uit dat ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht de bij of krachtens de wet gestelde kwaliteitsvoorschriften kunnen naleven.

§ 5

Tarieftransparantie

Artikel 5

1. Een aanbieder van openbare telefoondiensten of carrierdiensten maakt in ieder geval zijn tarieven op genoegzame wijze bekend als bedoeld in artikel 3.2 van de Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen, indien hij:

a. op een website zijn tarieven bekendmaakt;

b. op verzoek aan een gebruiker zijn belangrijkste tarieven, bedoeld in artikel 7.1, eerste lid, van de wet, kosteloos op schrift verstrekt, en

c. zijn in Nederland bevindende abonnees kosteloos op verzoek elektronisch informeert over het tarief van een binnenlandse oproep of het tarief van een oproep vanuit Nederland naar het buitenland.

2. Een aanbieder informeert zijn abonnee elektronisch, indien hij het toepasselijke tarief in gesproken woord mededeelt of, indien de abonnee een mobiele dienst afneemt, hij het toepasselijke tarief door middel van een tekstbericht mededeelt.

§ 6

Slotbepalingen

Artikel 6

Deze beleidsregels treden in werking de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij worden geplaatst.

Artikel 7

Deze beleidsregels worden aangehaald als: Beleidsregels van de Minister van Economische Zaken over door het college uit te oefenen taken in de elektronische communicatiesector.

Deze beleidsregels zullen met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

Den Haag, 2 juni 2005.
De Minister van Economische Zaken, L.J. Brinkhorst.

Toelichting

I. Algemeen

Inleiding

De Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit geeft in artikel 19 de Minister van Economische Zaken de bevoegdheid om beleidsregels te maken voor de Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit (hierna: het college). De bevoegdheid om beleidsregels vast te stellen moet gezien worden in het licht van het feit dat de verantwoordelijkheid voor het beleid op het terrein van de elektronische communicatie ligt bij de Minister van Economische Zaken. Beleidsregels zijn in de relatie tussen de minister en een zelfstandig bestuursorgaan als het college een belangrijk middel om ervoor te zorgen dat het optreden van het college in het verlengde ligt van de door de minister uitgezette beleidsmatige koers.

De reden dat juist nu gebruik wordt gemaakt van het middel van de beleidsregel is gelegen in het feit dat zowel de Tweede Kamer, zoals blijkt uit de kamerbreed aangenomen motie Atsma/Blok (Kamerstukken 2003/04, 28 851, nr. 35) en ook ikzelf de behoefte hebben om de samenhang tussen het beleid en het optreden van het college te vergroten. Hier komt nog bij dat beleidsregels de voorspelbaarheid van het optreden van het college zullen vergroten. Dit laatste is in een vooralsnog sterk gereguleerde sector als de elektronische communicatiesector van groot belang. Dit geldt temeer nu sinds het van kracht worden van de wet ter implementatie van de nieuwe Europese richtlijnen op het terrein van de elektronische communicatie de mogelijkheden van het college om in te grijpen in de sector aanzienlijk zijn vergroot. Een beleidsmatig consistent en voorspelbaar optredende overheid maakt het voor het bedrijfsleven, zowel voor reeds op de markt aanwezige partijen als voor nieuwe toetreders, eenvoudiger om investeringsbeslissingen te nemen. Duidelijkheid alleen is echter niet voldoende. De ‘regelgevende’ omgeving moet ook zodanig zijn dat het aantrekkelijk is voor bestaande en voor nieuwe partijen om in Nederland te investeren in de elektronische communicatiesector. Dit komt niet alleen de Nederlandse elektronische communicatiesector ten goede, maar ook de Nederlandse economie als geheel. Tevens is het van belang dat consumenten in voldoende mate kunnen profiteren van de toegenomen marktwerking. De onderwerpen van de voorliggende beleidsregels zijn tegen deze achtergrond gekozen.

Belangrijk is op te merken dat de beleidsregels een algemene strekking hebben. Het is aan het college te bepalen wat de beleidsregel in een concreet geval met zich mee brengt. De beleidsregels laten de taak en bevoegdheid van het college om in individuele gevallen een eigen, onafhankelijke, afweging te maken onverlet. Wel geven de beleidsregels het college richting bij het nemen van dergelijke besluiten. Dat wil zeggen: het college zal overeenkomstig de beleidsregel moeten handelen, tenzij dit voor een of meer van de belanghebbende partijen wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zou zijn in verhouding met de tot de beleidsregel te dienen doelen (artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht).

De in de artikelen 2 tot en met 4 opgenomen beleidsregels zullen door het college voor het eerst worden toepast bij de besluiten die het college in het kader van het nieuwe aanmerkelijke marktmacht-regime moet nemen. Binnen twee jaar nadat de eerste aanmerkelijke marktmacht-besluiten (artikel 6a.2 van de wet) in werking zijn getreden, zullen de effecten van de beleidsregels worden geëvalueerd. Op basis van deze evaluatie zal worden beoordeeld of en welke beleidsregels gehandhaafd zouden moeten worden en, bij een keuze voor continuering van een beleidsregel, of wijzigingen en aanvullingen noodzakelijk zijn.

Samenhang met visie op de elektronische communicatiesector

De voorliggende beleidsregels zijn geformuleerd vanuit een visie op de ontwikkeling van de elektronische communicatiesector en de rol die de overheid daarbij zou moeten spelen. Deze visie is in algemene zin verwoord in de Memorie van Toelichting bij de recente wijziging van de Telecommunicatiewet ter implementatie van de Europese richtlijnen voor de elektronische communicatiesector. In de trendanalyse ‘Toekomst van de elektronische communicatie’ (TEC) en mijn begeleidende brief wordt hieraan nadere invulling gegeven. Mijn brief en de trendanalyse worden deze zomer aan de Kamer toegezonden.

De belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van de elektronische communicatie zijn convergentie en decentralisatie. Convergentie is de trend waarbij verschillende infrastructuren voor elektronische communicatie steeds meer gebruikt kunnen worden voor het aanbieden van dezelfde of vergelijkbare diensten. Infrastructuren worden steeds multifunctioneler. Tot voor kort was de kabel alleen geschikt voor het transport van radio- en tv-programma’s en was telefoneren alleen mogelijk via de telefoonlijn. Nu wordt telefonie ook over kabelnetwerken aangeboden en straks kunnen wellicht ook radio- en tv-programma’s worden aangeboden via de telefoonlijn. Een relatief nieuwe dienst als internet kan zowel via de telefoonlijn als de kabel en wellicht straks ook via mobiele netwerken worden afgenomen.

Decentralisatie is de ontwikkeling waarbij de ‘intelligentie’ van het netwerk zich steeds meer verplaatst naar de randapparatuur en de gebruikers. Het netwerk levert alleen nog maar de verbinding die nodig is voor het transport van datapakketjes (veelal pakketjes die voldoen aan het Internet Protocol (IP)). Die pakketjes bevatten vervolgens de verschillende soorten informatie en diensten. Daarmee worden de gebruiksmogelijkheden van netwerken sterk vergroot. Door de verdere introductie van het Internet Protocol voor het transport van data zal de capaciteit van elektronische communicatienetwerken toenemen, wat deze ontwikkelingen zal versterken.

Deze ontwikkelingen hebben voor het overheidsbeleid op het gebied van de elektronische communicatie een aantal implicaties die de basis vormen voor de keuze van onderwerpen van de voorliggende beleidsregels. Regulering van markten zal naar verwachting steeds minder noodzakelijk worden. Dat is ook het uitgangspunt van het nieuwe reguleringskader dat is gebaseerd op de nieuwe richtlijnen voor de elektronische communicatiesector. Waar regulering nog noodzakelijk is dient de ontwikkeling van (innovatieve) nieuwe technologieën in ieder geval niet te worden belemmerd. De overheid moet zelf geen keuzes maken die bepaalde infrastructuren ‘bevoordelen’ boven andere, maar juist de concurrentie tussen infrastructuren bevorderen, zodat gebruikers kunnen bepalen welke infrastructuren het beste in hun behoeften kunnen voorzien. De regelgeving en ook de toepassing daarvan dient daarom investeringen in infrastructuur niet te ontmoedigen, ook niet voor gereguleerde marktpartijen. Dat is van groot belang voor de ontwikkeling van de sector. De beleidsregel die betrekking heeft op duurzame concurrentie is daarop gericht.

Ook investeringen in de kwaliteit van netwerken en diensten zijn belangrijk en moeten niet ontmoedigd worden. Kwaliteit is een belangrijke concurrentiefactor. Effectieve concurrentie op de kwaliteit van de dienstverlening draagt ertoe bij dat het aanbod beter wordt afgestemd op de behoeften van de verschillende gebruikers. De beleidsregel kwaliteit is gebaseerd op deze uitgangspunten.

Van even groot belang is dat de consument adequaat wordt beschermd. Consumenten moeten inzicht hebben in de kwaliteit en de prijzen van diensten om goede keuzes te kunnen maken uit het snel groeiende en veranderende aanbod van technologieën en diensten voor elektronische communicatie. Alleen dan kunnen ze optimaal profiteren van de toenemende marktwerking. Transparantie is ook belangrijk voor een goede werking van de markt. Bedrijven die beter inspelen op de behoeften van de consument zijn dan beter in staat om hun marktpositie te verbeteren ten opzichte van hun concurrenten. De beleidsregel die betrekking heeft op tarieftransparantie draagt daarmee bij aan een transparante markt en duurzame concurrentie.

Verhouding met bestaande beleidsregels

Het college kan op grond van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht ook zelf beleidsregels vaststellen voor zijn bevoegdheden op grond van de Telecommunicatiewet. Het college heeft krachtens genoemd artikel een aantal beleidsregels – ook wel door hem aangeduid als richtsnoeren – vastgesteld.

De beleidsregels van het college hebben thans geen betrekking op het in hoofdstuk 6a van de Telecommunicatiewet neergelegde aanmerkelijke marktmacht-regime. Wel heeft het college beleidsregels vastgesteld voor het in hoofdstuk 6 van de Telecommunicatiewet neergelegde aanmerkelijke marktmacht-regime, zoals dat luidde voor inwerkingtreding van de Wet implementatie Europees regelgevingskader voor de elektronische communicatiesector 2002. Op grond van artikel 19.5 van de Telecommunicatiewet blijven deze verplichtingen voor aanbieders die krachtens artikel 6.4 van de Telecommunicatiewet (oud) waren aangewezen van kracht, totdat het college uitvoering heeft gegeven aan het nieuwe in hoofdstuk 6a neergelegde aanmerkelijke marktmacht-regime. De voorliggende beleidsregels hebben dus uitsluitend betrekking op het nieuwe in hoofdstuk 6a neergelegde aanmerkelijke marktmacht-regime en niet op het oude aanmerkelijke marktmacht-regime, zoals dat krachtens artikel 19.5 van de wet tijdelijk blijft gelden. Indien het college krachtens artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht beleidsregels zou opstellen voor hoofdstuk 6a van de wet, moet het college ervoor zorgen dat die beleidsregels niet strijdig zijn met de voorliggende beleidsregels. Deze beleidsregels prevaleren boven beleidsregels van het college.

Verhouding met het communautaire recht

De Kaderrichtlijn (richtlijn nr. 2002/21/EG) bepaalt dat de Europese Commissie aanbevelingen en richtsnoeren kan opstellen. Die aanbevelingen en richtsnoeren hebben tot doel dat de toezichthouders (nri’s) de nieuwe richtlijnen voor de elektronische communicatiesector op een uniforme wijze toepassen. Dit komt de werking van de interne markt ten goede.

De Europese Commissie heeft krachtens artikel 15 van de Kaderrichtlijn een aanbeveling inzake het bepalen van relevante markten vastgesteld1 , alsmede krachtens artikel 16 van de Kaderrichtlijn richtsnoeren vastgesteld inzake het analyseren van markten en het bepalen van aanmerkelijke marktmacht2 . De in deze beleidsregel geregelde onderwerpen vertonen geen overlap met die aanbeveling of richtsnoeren.

Van belang is verder dat de Europese Commissie krachtens artikel 19 van de Kaderrichtlijn aanbevelingen kan opstellen. In artikel 1.3, tweede lid, van de wet is bepaald dat het college met dergelijke aanbevelingen rekening moet houden. Het is mogelijk dat in de toekomst een op grond van artikel 19 van de Kaderrichtlijn door de Europese Commissie vastgestelde aanbeveling dezelfde materie bestrijkt als deze beleidsregel. Indien deze situatie zich voordoet zal ik tijdig bezien of de beleidsregels moeten worden ingetrokken of gewijzigd, zodat strijdigheid tussen deze beleidsregels en aanbevelingen van de Europese Commissie wordt voorkomen.

II. Overleg en consultatie

Een ontwerp van de onderhavige beleidsregels is voorgelegd aan het Overlegplatform Post en Telecommunicatie (OPT) en tevens geplaatst op de website van het ministerie van Economische Zaken voor commentaar. Het OPT heeft bij brief van 10 mei 2005, kenmerk OPT-2005/0414 zijn reactie gegeven. Daarnaast hebben enkele partijen gereageerd naar aanleiding van de plaatsing op de website. Onderstaand wordt op de belangrijkste opmerkingen ingegaan.

Beleidsvisie

Het OPT adviseert onder meer om de beleidsregels vast te stellen op basis van de nog op te stellen beleidsvisie.

In de Memorie van Toelichting bij de recente wijziging van de Telecommunicatiewet is aangegeven op basis van welke visie en doelstellingen het huidige reguleringskader is vastgesteld. Dat reguleringskader is bedoeld om de transitie van een monopolie naar meer marktwerking te bevorderen. Enerzijds door concurrentie te bevorderen waar dat mogelijk is, anderzijds door afnemers te beschermen als er nog onvoldoende concurrentie bestaat. De overheid zal daarbij niet sturen in de richting van een bepaalde techniek of dienst, maar juist technologieneutraal opereren. Aanbieders van netwerken en diensten moeten in onderlinge concurrentie om de gunst van afnemers kunnen strijden. De afnemers moeten bepalen welke netwerken en diensten als overwinnaars uit de strijd zullen komen. De overheid moet er met regelgeving en toezicht voor zorgen dat dat proces zo goed mogelijk verloopt. Dat betekent echter ook dat consumenten in staat moeten zijn om te kunnen profiteren van de toegenomen concurrentie wat betreft diversiteit, kwaliteit en prijs. Dat kan alleen als consumenten goed geïnformeerd zijn en bovendien redelijk gemakkelijk over kunnen stappen naar betere dienstenaanbieders. Op die manier zullen zij er ook toe bijdragen dat bedrijven zich maximaal zullen inspannen om naar beste vermogen in de behoeften van hun klanten te voorzien. Tevens wordt aangegeven dat een goede dienstverlening aan burgers en bedrijven alleen mogelijk is als aanbieders van diensten kunnen beschikken over hoogwaardige netwerken. Netwerken moeten wat betreft capaciteit en kwaliteit voldoende mogelijkheden bieden aan aanbieders van diensten. Daadwerkelijke concurrentie tussen netwerken biedt daarvoor de beste waarborgen.

Op basis van deze visie en doelstellingen is het huidige reguleringskader ingericht. Die visie en doelstellingen vormen daarmee ook het normstellende kader voor de beleidsregels, die immers op het bestaande reguleringskader gebaseerd moeten zijn. Beleidsregels vormen altijd een nadere invulling van het bestaande reguleringskader. Met beleidsregels kan geen nieuwe regelgeving worden gecreëerd.

De nog te ontwikkelen beleidsvisie heeft een langere tijdshorizon. De beleidsvisie zou kunnen leiden tot aanpassing van huidige reguleringskader. Dat zal dan echter vooral zijn plaats moeten vinden in het traject van de evaluatie van de huidige Europese richtlijnen voor de elektronische communicatiesector die volgend jaar van start zal gaan. Het telecommunicatiebeleid in Nederland wordt immers voor een belangrijk deel op Europees niveau bepaald. De evaluatie van de Europese richtlijnen zal naar verwachting pas in 2009 kunnen leiden tot wijzigingen in het Europese reguleringskader. De nog te ontwikkelen beleidsvisie is vooral relevant voor de Nederlandse inbreng in Europese onderhandelingen over de aanpassing van het Europese reguleringskader. Daarnaast kan de beleidsvisie een rol spelen bij het beoordelen of binnen het kader van het huidige Europese reguleringskader de nationale beleidsvrijheid anders moet worden ingevuld.

De conclusie is dus dat de beleidsregels gebaseerd moeten zijn op het geldende reguleringskader.

Status beleidsregels

Het OPT vraagt duidelijkheid over de hiërarchie tussen de verschillende bronnen van Europese en nationale regelgeving. Daarnaast stelt het OPT dat artikel 5 van deze beleidsregels zich richt tot aanbieders en niet tot de toezichthouder, zodat artikel 5 niet opgenomen dient te worden in deze beleidsregels. Tot slot vraagt de Universiteit van Tilburg zich af wat de verhouding is tussen deze beleidsregels en de gemeenschappelijke standpunten van de European Regulators Group (ERG).

De in de artikelen 2 tot en met 5 opgenomen regels zijn beleidsregels in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een beleidsregel kan krachtens de definitie in de Awb betrekking hebben op de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Artikel 5 van deze beleidsregels is een wetsinterpreterende beleidsregel, omdat zij uitleg geeft aan artikel 3.2 van de Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen. Anders dan het OPT stelt, kan een dergelijke beleidsbeleidsregel dus wel worden vastgesteld. Het feit dat deze beleidsregels niet zijn vastgesteld door het bestuursorgaan dat toezicht houdt, doet hier geen afbreuk aan.

Voor wat betreft de normenhiërarchie is van belang dat beleidsregels, en dus ook deze beleidsregels, ondergeschikt zijn aan de telecommunicatierichtlijnen, de Telecommunicatiewet en de op die wet gebaseerde regels. Indien beleidsregels in strijd zijn met de wet of een richtlijn, dan zijn die beleidsregels onverbindend (Kamerstukken II, 23 700, nr. 3, p. 109). Voor de goede orde wijs ik erop dat, blijkend uit de toelichting op de beleidsregels, ik terdege rekening heb gehouden met het doel en de strekking van de telecommunicatierichtlijnen en de Telecommunicatiewet, zodat deze beleidsregels niet conflicteren met hoger recht.

Ten aanzien van de relatie met de ERG merk ik het volgende op. De krachtens besluit van de Europese Commissie ingestelde ERG heeft als taak het bijstaan en het gevraagd en ongevraagd adviseren van de Commissie. Als zodanig maken de adviezen van de ERG geen deel uit van het Europese recht, en kunnen ze dus ook niet leiden tot onverbindendheid van de voorliggende beleidsregels. Wel is het mogelijk dat de adviezen aanleiding geven tot besluiten van de Commissie die wel een Europeesrechtelijke status hebben. Hierbij moet met name worden gedacht aan aanbevelingen of richtsnoeren. In paragraaf I van de toelichting is aangegeven dat deze beleidsregels niet in strijd zijn met de bestaande richtsnoeren en aanbevelingen van de Europese Commissie én dat ik ervoor zal zorgen dat de beleidsregels niet strijdig zullen zijn met toekomstige aanbevelingen of richtsnoeren van de Europese Commissie. Krachtens de artikelen 1.3, tweede lid, en 6a.1, zevende lid, van de Telecommunicatiewet moet OPTA immers rekening houden met aanbevelingen en richtsnoeren van de Europese Commissie.

Tot slot is het mogelijk dat de OPTA een standpunt van de ERG laat neer slaan in een door haarzelf vastgestelde beleidsregel. Mocht een dergelijke beleidsregel in strijd zijn (of komen) met een door mij vastgestelde beleidsregel dan prevaleert deze laatste.

Tarieftransparantie (artikel 5)

Het OPT adviseert deze beleidsregel te laten vervallen, onder meer omdat de term ‘kosteloos’ onder c misbruik van de informatiedienst in de hand zou kunnen werken en daarmee tot hoge kosten zou kunnen leiden voor de betrokken aanbieders. Tele2 daarentegen steunt de onderdelen a en c van de beleidsregel, maar denkt alleen dat het, op verzoek, kosteloos op schrift verstrekken van de belangrijkste tarieven niet haalbaar zal zijn vanwege de kosten.

In eerste lid, onderdeel c, en het tweede lid van artikel 5 is geregeld dat abonnees op verzoek kosteloos elektronisch geïnformeerd moeten worden over het toepasselijke verkeerstarief. Aanbieders kunnen op verschillende manieren aan deze beleidsregel voldoen. Zo kunnen zij bijvoorbeeld een telefonist het tarief in gesproken woord laten mededelen of kunnen zij (al dan niet standaard) een computer het gesprekstarief laten mededelen in gesproken woord of laten weergeven op het beeldscherm van een mobiel telefoontoestel. In de praktijk wordt dit reeds door sommige aanbieders kosteloos aangeboden. Aangezien de kosten voor het door een computer laten mededelen van het geldende tarieven relatief laag zijn, kunnen aanbieders artikel 5, eerste lid, onderdeel c, in acht nemen zonder dat er hoge kosten zullen ontstaan vanwege mogelijk oneigenlijk gebruik. Om die reden is het voorstel van het OPT om artikel 5 te schrappen niet overgenomen.

Wel is de reikwijdte van artikel 5, eerste lid, onderdeel c, ingeperkt naar aanleiding van de consultatie. In de praktijk is het lastig om via een geautomatiseerd systeem abonnees elektronisch te informeren over de zogenoemde ‘roaming’-tarieven, d.w.z. de tarieven die gelden voor abonnees van mobiele telefonie indien zij vanuit het buitenland bellen of in het buitenland gebeld worden. Om die reden is in de definitieve versie van de beleidsregel bepaald dat onderdeel c alleen geldt voor binnenlandse oproepen en oproepen van Nederland naar het buitenland. Een aanbieder hoeft krachtens artikel 5, eerste lid, onderdeel c, zijn abonnees dus niet op verzoek elektronisch te informeren over de ‘roaming’-tarieven.

Voor wat betreft het schriftelijk verstrekken van tariefinformatie (artikel 5, onderdeel b) is juist met het oog op de beperking van de kosten gekozen voor een beperking tot de belangrijkste tarieven. Op die manier worden de kosten van verstrekking naar mijn mening in voldoende mate ingeperkt.

III. Uitvoeringstoets OPTA

Een ontwerp van deze beleidsregels is krachtens artikel 19 de Wet Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit voor een uitvoeringstoets voorgelegd aan het college. Het college heeft bij brief van 4 mei 2005, kenmerk OPTA/EGM/2005/201344, aangegeven dat de beleidsregels 2 en 3 ongewijzigd kunnen worden vastgesteld. Ten aanzien van de beleidsregel 4 en 5 heeft het college de volgende opmerkingen gemaakt.

Het college verzoekt voor artikel 4 van de beleidsregels te voorzien in een evaluatiemoment.

Dit voorstel van het college is overgenomen en uitgebreid tot alle beleidsregels. In paragraaf I van de toelichting is aangegeven dat deze beleidsregels binnen na 2 jaar na inwerkingtreding van de eerste aanmerkelijke marktmacht-besluiten zullen worden geëvalueerd.

Het college verzoekt om in artikel 5 van de beleidsregel niet langer te spreken over de belangrijkste tarieven als bedoeld in artikel 7.1 van de wet, omdat de toelichting op artikel 3.2 van de Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen een ruimere invulling geeft aan het begrip ‘belangrijkste tarieven’.

Deze opmerking van het college berust op een misverstand. Noch in de tekst van de Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen noch in de toelichting op die regeling wordt een invulling gegeven aan het begrip ‘belangrijkste tarieven’. Dit is ook logisch omdat de in artikel 3.2 van de regeling opgenomen tarieftransparantieplicht geldt voor alle tarieven en derhalve niet alleen voor de belangrijkste tarieven.

Inhoudelijk gezien wijs ik erop dat het voor bepaalde aanbieders niet haalbaar is om alle tarieven op schrift te verstrekken, omdat er zoveel verschillende tarieven zijn dat de kosten die een aanbieder daarvoor zou moeten maken niet meer in verhouding zouden staan tot het voordeel van de consument. De kosten voor plaatsing van tarieven op een website of het elektronisch doorgeven van tarieven zijn echter beperkt. In artikel 5, onderdeel a, is aangegeven dat alle tarieven op een website geplaatst moeten worden en in onderdeel c is aangegeven dat het tarief van alle vanuit Nederland aankiesbaarbare nummers elektronisch opgevraagd moet kunnen worden om aan de eisen van deze beleidsregel te voldoen. Indien aan deze eisen wordt voldaan is tarieftransparantie dus voor alle oproepen verzekerd.

IV. Artikelsgewijs

Duurzame concurrentie

Het nieuwe in hoofdstuk 6a van de wet neergelegde aanmerkelijke marktmacht-regime sluit nauw aan bij het algemene mededingingsrecht. Het begrip aanmerkelijke marktmacht is immers gelijk gesteld aan het begrip economische machtspositie uit het algemene mededingingsrecht. Doelstelling van het nieuwe kader is om in de gehele elektronische communicatiesector daadwerkelijke concurrentie te verwezenlijken, zodat op termijn de sectorspecifieke regels kunnen worden afgeschaft en volstaan kan worden met het algemene mededingingsrecht. Om daadwerkelijke concurrentie te verwezenlijken is het noodzakelijk dat aanbieders van alternatieve infrastructuur, dat wil zeggen andere infrastructuur dan die van de onderneming met een aanmerkelijke marktmacht, gestimuleerd blijven om te investeren. Om die reden is in artikel 2, eerste lid, bepaald dat het college, wanneer hij voornemens is een onderneming met aanmerkelijke marktmacht een bepaalde verplichting op te leggen, bij het onderzoeken van de markt moet bekijken wat de gevolgen zijn van die maatregel voor de bereidheid van concurrenten om te investeren in infrastructuur. Op basis van een economische analyse dient het college de te verwachten effecten van de voorgenomen maatregel op de investeringen in infrastructuur door bestaande of potentiële concurrenten in kaart te brengen. Bij een dergelijke analyse dient uiteraard rekening te worden gehouden met de dynamiek van de elektronische communicatiesector.

Het tweede lid bepaalt vervolgens dat het college zijn bevoegdheden zo moet uitoefenen dat concurrenten zoveel mogelijk gestimuleerd blijven om te investeren in concurrerende infrastructuur. Concreet betekent dit dat als het college keuzevrijheid heeft bij het opleggen van verplichtingen, het college die verplichtingen oplegt die concurrenten het minst ontmoedigen om te investeren in alternatieve infrastructuur.

Artikel 2, tweede lid, zal met name relevant zijn wanneer het college een toegangsverplichting of prijsmaatregel oplegt om op korte termijn de concurrentie op gang te brengen. Een dergelijke verplichting kan ertoe leiden dat op korte termijn concurrentie ontstaat waarbij concurrenten gebruik maken van het netwerk van de partij met aanmerkelijke marktmacht. Naast dienstenconcurrentie is ook concurrentie op het niveau van infrastructuur nodig voor een gezonde ontwikkeling van de sector om zo te komen tot een situatie waarin ex ante regulering achterwege kan blijven. Hiervoor is het nodig dat investeringen in andere kansrijke infrastructuren plaatsvinden. De aanleg van alternatieve infrastructuren vergt vaak de nodige tijd én geld.

Toegangsverplichtingen zijn gericht op het bevorderen van dienstenconcurrentie met gebruikmaking van het netwerk van de partij met aanmerkelijke marktmacht. Dergelijke concurrentie kan op langere termijn een belangrijke bijdrage leveren aan infrastructuurconcurrentie. Belangrijk is dat de toegangsverplichtingen zodanig worden ingevuld dat het voor dienstenaanbieders die toegang krijgen en ook voor aanbieders die reeds beschikken over concurrerende infrastructuur aantrekkelijk blijft om te investeren in alternatieve infrastructuur. Daarom verplicht de beleidsregel het college zijn bevoegdheden zo te gebruiken dat concurrenten zoveel mogelijk gestimuleerd blijven om te investeren in eigen alternatieve infrastructuur. De beleidsregel met betrekking tot duurzame concurrentie sluit goed aan bij overweging 19 van de Toegangsrichtlijn.

Ook partijen met aanmerkelijke marktmacht moeten gestimuleerd blijven om (efficiënt) te investeren in hun infrastructuur. Artikel 2 van deze beleidsregel heeft hierop echter geen betrekking. De reden hiervoor is dat de bestaande wet- en regelgeving hiervoor voldoende waarborgen bevat. Zo is bijvoorbeeld in artikel 5a van het Besluit voorwaardelijke toegang bepaald dat het college bij het opleggen van prijsmaatregelen toe moet laten dat een partij met aanmerkelijke marktmacht een redelijke opbrengst verkrijgt uit zijn kapitaalinbreng, de aangegane risico’s in aanmerking genomen.

Efficiënte kosten

Het college kan krachtens artikel 6a.2 van de wet passende verplichtingen opleggen aan ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht. Een van de verplichtingen die het college kan opleggen is een tariefvoorschrift. Een tariefvoorschrift kan betrekking hebben op de groothandelstarieven die voor toegang worden gehanteerd, of op de tarieven die aan eindgebruikers in rekening worden gebracht. In deze toelichting wordt een dergelijke verplichting verder aangeduid als een prijsmaatregel. Een prijsmaatregel kan een grens stellen aan de tarieven die aan derden ten hoogste en/of ten minste in rekening moeten worden gebracht.

De afwezigheid van voldoende concurrentie kan ertoe leiden dat een onderneming die beschikt over een aanmerkelijke marktmacht onvoldoende druk ervaart om efficiënt te werken. De kosten die hij maakt kunnen dus onnodig hoog zijn. Het risico dat een te hoog tarief in rekening wordt gebracht is extra groot wanneer specifieke voorzieningen moeten worden getroffen voor een of meer toegangvragende partijen. Niet alleen ontbreekt dan de noodzaak om efficiënt te werken, de toegangverlenende partij kan er zelfs baat bij hebben om de kosten zo hoog mogelijk te laten oplopen. Dat is in het bijzonder het geval als de toegangvragende partij concurrerende diensten aanbiedt.

Om duurzame concurrentie te verwezenlijken of de belangen van gebruikers te beschermen, kan het passend zijn dat het college krachtens artikel 6a.2 van de wet een onderneming verplicht om inefficiënte kosten niet of niet geheel door te berekenen aan de toegangvragende partij of de gebruikers van die dienst. Artikel 3, eerste lid, van deze beleidsregel bepaalt dat het college in elk geval voor het aantonen van inefficiënties zonodig gebruik kan maken van een maatstafvergelijking (benchmark) en een kostentoerekeningssysteem dat losstaat van het door de onderneming gebruikte systeem. In het geval van een maatstafvergelijking wordt de bedrijfsvoering van een onderneming die beschikt over een aanmerkelijke marktmacht vergeleken met andere ondernemingen in het binnen- of buitenland. Wanneer andere ondernemingen een vergelijkbare dienst of voorziening kunnen leveren tegen lagere kosten, kan dit een belangrijke aanwijzing zijn voor het bestaan van inefficiënties. Het college kan ook een kostentoerekeningssysteem, zoals bijvoorbeeld BULRIC, gebruiken dat losstaat van het door de onderneming gebruikte systeem om inefficiënties op te sporen in situaties waar dat passend is. Uit een door het college opgesteld kostentoerekeningsmodel kan blijken dat een partij met aanmerkelijke marktmacht voor een bepaalde dienst of voorziening (significant) meer kosten maakt dan een hypothetische, efficiënte aanbieder. Een dergelijke uitkomst kan – zeker wanneer de partij met aanmerkelijke marktmacht niet kan verklaren waarom hij meer kosten maakt – een belangrijke aanwijzing zijn voor het bestaan van inefficiënties. Zie in dit verband ook artikel 13, derde lid, van de Toegangsrichtlijn3 .

Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat artikel 3 niet af doet aan het beginsel dat het in eerste instantie aan de onderneming met een aanmerkelijke marktmacht is aan te tonen dat hij voldoet aan een aan hem opgelegde prijsmaatregel.

Kwaliteit en toegang

De beschikbaarheid van een gevarieerd aanbod van elektronische communicatiediensten voor consumenten en bedrijven vormt een belangrijke beleidsdoelstelling. Aanbieders in de elektronische communicatiesector moeten dan ook alle ruimte krijgen om op kwaliteit met elkaar te concurreren, zodat voor gebruikers een gevarieerd aanbod beschikbaar is.

In markten waarin een aanbieder beschikt over een aanmerkelijke marktmacht is mijn beleid er niet alleen op gericht de consumenten te beschermen tegen te hoge prijzen, maar ook dat er diensten worden aangeboden van een kwaliteit waaraan zij behoefte hebben. In een concurrerende omgeving wordt dat het beste gewaarborgd. Aanbieders moeten in staat zijn om zo goed mogelijk in te spelen op de behoefte van hun klanten. Dat geldt binnen zekere grenzen ook voor aanbieders die beschikken over aanmerkelijke marktmacht.

Daarom is in artikel 4, eerste lid, bepaald dat het college bij het nemen van maatregelen ervoor moet zorgen dat ook aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht zoveel mogelijk gestimuleerd worden bij te dragen aan concurrentie op kwaliteit, zodat concurrentie op het gebied van kwaliteit behouden blijft en waar mogelijk wordt versterkt. Aanbieders, en ook aanbieders met aanmerkelijke marktmacht, moeten daarom zoveel mogelijk vrij zijn om zelf het kwaliteitsniveau van hun elektronische communicatiediensten te bepalen. Het college kan overigens wel van deze regel afwijken, indien het op de markt geconstateerde probleem hiertoe aanleiding geeft én dit in het licht van de doelstellingen van de wet proportioneel en gerechtvaardigd is. Hiermee is verzekerd dat het college krachtens artikel 6a.2 van de wet kan blijven ingrijpen, indien de aanbieder met aanmerkelijke markmacht zijn machtspositie gebruikt om zijn gebruikers een kwaliteitsniveau op te dringen waaraan zij geen behoefte hebben.

In markten met onvoldoende marktwerking is het moeilijk vast te stellen of een aanbieder diensten van een te hoog kwaliteitsniveau levert. Indien het college vermoedt dat dit het geval is, kan hij bijvoorbeeld de kwaliteit van de geleverde dienst vergelijken met die in andere EU-lidstaten. Als uit het onderzoek blijkt dat het gebruikelijk is dat in het buitenland diensten worden geleverd tegen een (veel) lagere kwaliteit, is dit een belangrijke aanwijzing voor het college dat er een te hoge kwaliteit wordt geleverd.

Het college kan krachtens artikel 6a.2 van de wet prijsmaatregelen opleggen aan ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijke marktmacht. Een prijsmaatregel kan inhouden dat een onderneming die beschikt over een aanmerkelijke marktmacht onnodig hoge kosten niet in rekening mag brengen aan zijn klanten. Voor de goede orde wijs ik erop dat artikel 4 géén betrekking heeft op dergelijke efficiëntie-kortingen. De keuze voor een bepaald kwaliteitsniveau, zegt immers niets over de wijze waarop de kwaliteit geleverd wordt. Een dienst van hoge kwaliteit kan immers zowel efficiënt als inefficiënt worden geleverd. Indien de laatstgenoemde situatie zich voordoet, kan het college – indien dit passend is – ingrijpen krachtens artikel 6a.2 van de wet.

Van belang is dat duidelijk is dat artikel 4, eerste lid, op geen enkele wijze afbreuk doet aan een krachtens artikel 6a.2 van de wet opgelegde verplichting tot ontbundeling van het aanbod. Om hierover iedere onduidelijkheid weg te nemen is in artikel 4, tweede lid, bepaald dat een onderneming met aanmerkelijke marktmacht aan wie door het college een toegangsverplichting is opgelegd, een verzoek om toegang alleen kan weigeren als daar objectieve gronden voor zijn. Indien een verzoek tot levering wordt gedaan voor een lagere kwaliteit dan de aangeboden kwaliteit moet zo’n verzoek worden gehonoreerd, tenzij het voor de betrokken onderneming technisch of economisch niet haalbaar is de gevraagde kwaliteit te leveren. Wellicht ten overvloede wordt nog opgemerkt dat het aan de onderneming met aanmerkelijke marktmacht is om dit aannemelijk te maken. Slaagt de onderneming met aanmerkelijke marktmacht daar naar het oordeel van het college in, dan zal de concurrent die toegang vraagt de geboden kwaliteit moeten aanvaarden en daar dus ook voor moeten betalen. Hierbij past nog een kanttekening. Indien het College, bijvoorbeeld op basis van een benchmarkonderzoek, heeft vastgesteld dat het geleverde kwaliteitsniveau te hoog is, dan kan het college de onderneming met aanmerkelijke marktmacht krachtens artikel 6a.2 van de wet verplichten om een tarief te rekenen dat uitgaat van een redelijk kwaliteitsniveau. In die situatie wordt dus een deel van de kosten, zijnde de kosten die verband houden met het te hoge kwaliteitsniveau, niet doorberekend aan partijen die toegang hebben.

Artikel 4, derde lid, heeft betrekking op de situatie waarin een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht tevens moet voldoen aan voorschriften met betrekking tot de (minimum)kwaliteit van elektronische communicatiediensten, bijvoorbeeld voorschriften in het kader van de universele dienst of vergunningvoorschriften. Aan de hand van het voorbeeld van de universele dienst kan de strekking van deze bepaling goed worden verduidelijkt. De verplichting om een of meerdere universele diensten te leveren is een bijzondere verplichting. De aanbieder van de universele dienst moet namelijk de in artikel 9.1 van de wet bedoelde diensten en voorzieningen leveren aan eenieder die daarom verzoekt, tegen een voorgeschreven (minimum) kwaliteitsniveau en een (maximum) prijs. Op de aanbieder van de universele dienst rust derhalve een leveringsplicht.

Daarnaast is van belang dat het college krachtens artikel 6a.2 van de wet verplichtingen kan opleggen aan ondernemingen die beschikken over een aanmerkelijk marktmacht. Wanneer nu de uitvoerder van de universele dienst tevens beschikt over een aanmerkelijke marktmacht dienen de verplichtingen die het college oplegt de uitvoerder van de universele dienst voldoende ruimte te laten om zijn leveringsplicht na te komen. Voor wat betreft het belabonnement, bedoeld in artikel 2.5, derde lid, onderdeel a, van het Besluit universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen betekent dit bijvoorbeeld dat de uitvoerder de mogelijkheid moet hebben om de (efficiënte) kosten, die nodig zijn om het vereiste kwaliteitsniveau te leveren, terug te kunnen verdienen, inclusief een redelijk rendement.

In de regel zal er geen spanning bestaan tussen door het college opgelegde wholesale-maatregelen en uit hoofde van de wet of een vergunning geldende voorschriften met betrekking tot de (retail)kwaliteit, zoals bijvoorbeeld regelgeving met betrekking tot de universele dienst. Daarvan zal slechts sprake zijn indien het voor de betrokken aanbieder technisch of economisch niet mogelijk is om met behulp van zijn netwerk diensten van verschillende kwaliteit te leveren én daar bij regulering wel van wordt uitgegaan doordat de kwaliteitseisen op retailniveau en de beoordeling van de kwaliteit van de geboden diensten in het kader van wholesale-regulering verschillen. De aanbieder wordt dan geconfronteerd met twee verschillende eisen ten aanzien van te leveren kwaliteitsniveaus terwijl hij maar één uniform niveau kan leveren. In dat geval zal de aanbieder zijn netwerk dan zo moeten inrichten dat hij kan voldoen aan de wettelijk voorgeschreven kwaliteitseisen. Het college zal dat kwaliteitsniveau dan ook als uitgangspunt moeten nemen bij de invulling van wholesale-regulering op basis van hoofdstuk 6a van de wet om de betrokken onderneming in staat te stellen om de efficiënte kosten, inclusief een redelijk rendement, terug te verdienen.

Tarieftransparantie

Op de telefoniemarkt zijn steeds meer aanbieders actief die concurreren op prijs en kwaliteit. Door deze concurrentie is de keuzevrijheid voor consumenten en bedrijven toegenomen, hetgeen zeer positief is. Een neveneffect van deze ontwikkeling is dat het voor gebruikers door de toegenomen tariefdifferentiatie veel minder overzichtelijk is geworden wat een oproep naar een bepaald nummer kost. Om die reden is in artikel 3.2 van de Regeling universele dienstverlening en eindgebruikersbelangen bepaald dat aanbieders van openbare telefoondiensten en carrier(voorkeuze)diensten hun tarieven op genoegzame wijze moeten bekendmaken.

Bij de uitleg van het begrip ‘op genoegzame wijze’ moet rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden. Immers een markt waarin bijvoorbeeld één vast tarief (denk aan adsl) wordt gerekend, is transparanter dan een markt waarin een aanbieder een veelheid van verschillende tarieven rekent.

Daardoor is het voor aanbieders op voorhand niet duidelijk hoe zij aan de eis van artikel 3.2 van de regeling kunnen voldoen. Deze beleidsregel heeft tot doel om meer duidelijkheid te geven door in artikel 5 te bepalen wanneer wordt voldaan aan de in artikel 3.2, eerste lid, onderdeel b, punt 2, van de regeling opgenomen eis. Wanneer een aanbieder artikel 5 van deze beleidsregel in acht neemt, voldoet hij in ieder geval aan deze eis. Uiteraard is een aanbieder niet verplicht om artikel 5 in acht te nemen. De verplichting om zijn tarieven op genoegzame wijze bekend te maken kan hij immers ook op andere wijze nakomen. In die gevallen zal het college op basis van de concrete omstandigheden kunnen toetsen of de tarieven op genoegzame wijze bekend worden gemaakt en zonodig handhavend optreden krachtens hoofdstuk 15 van de wet.4

Artikel 5 benoemd de voorwaarden waaraan een aanbieder moet voldoen om een beroep te kunnen doen op deze beleidsregel. In de eerste plaats moet hij zijn geldende tarieven op zijn website bekendmaken. In de tweede plaats is vereist dat de aanbieder op verzoek van een gebruiker, daaronder begrepen een potentiële klant, zijn belangrijkste (geldende) tarieven, bedoeld in artikel 7.1, eerste lid, onderdeel e, van de wet, op schrift verstrekt. Bij telefonie valt hierbij met name te denken aan het (eventuele) abonnementsgeld en de tarieven die gelden voor oproepen naar vaste en mobiele aansluitingen binnen Nederland. In de derde plaats moet de aanbieder op verzoek van zijn abonnees, daaronder begrepen pre-paid abonnees, kosteloos het geldende tarief in gesproken woord laten horen voor binnenlandse oproepen en oproepen vanuit Nederland naar het buitenland5 . Praktisch gezien kan een aanbieder hieraan bijvoorbeeld voldoen door een faciliteit aan te bieden waarbij een abonnee, na het draaien van een code of telefoonnummer, het tarief te horen krijgt. Dit tarief kan door een telefonist worden medegedeeld, maar ook door een computer. Mobiele telefoons zijn voorzien van een display waarop het tarief voor een tot stand te brengen gesprek kan worden weergegeven. In de plaats van het tarief in gesproken woord te laten horen, kunnen aanbieders van mobiele telefonie er ook voor kiezen om een faciliteit aan te bieden waarbij op verzoek van de abonnee het tarief wordt vermeld op het display van zijn mobiele telefoon. Dit kan bijvoorbeeld door een SMS (tekstbericht) te sturen naar de abonnee, waarin het toepasselijk tarief is vermeld.

Ik verwacht dat de in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, genoemde vormen van tarieftransparantie een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de oplossing van de bestaande en voor de toekomst gesignaleerde problemen op het gebied van tarieftransparantie.

De Minister van Economische Zaken,

L.J. Brinkhorst