Beleidsregels voor het bestuur van de emissieautoriteit inzake de handel in emissierechten

Besluit van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 14 december 2004, KVI 2004128082, houdende vaststelling van de beleidsregels voor het bestuur van de emissieautoriteit inzake de handel in emissierechten

De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

Gelet op artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 2.13 van de Wet milieubeheer.

Op grond van de hoofdstukken 2, 16 en 18 van de Wet milieubeheer heeft het bestuur van de emissieautoriteit taken en bevoegdheden met betrekking tot de handel in broeikasgasemissierechten. De beleidsregels inzake de handel in emissierechten bevatten bepalingen voor het bestuur van de emissieautoriteit bij de uitoefening van deze taken en bevoegdheden.

Besluit:

Hoofdstuk 1. Inleiding

Artikel 1

1. In deze beleidsregels wordt verstaan onder de wet: de Wet milieubeheer.

2. Met betrekking tot de overgangsbepaling in artikel VIII van de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten, wordt in het geval, bedoeld in de aanhef van het eerste lid van dat artikel, in deze beleidsregels in plaats van `emissieautoriteit' telkens gelezen: emissieautoriteit in oprichting en in plaats van `het bestuur van de emissieautoriteit' telkens gelezen: de directeur van de emissieautoriteit in oprichting.

Hoofdstuk 2. Handhaving

Artikel 2

Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom houdt het bestuur van de emissieautoriteit in ieder geval rekening met de indicatie van de hoogte van de dwangsom per soort overtreding in bijlage I.

Artikel 3

1. Bij het bepalen van de hoogte van de bestuurlijk boete houdt het bestuur van de emissieautoriteit in ieder geval rekening met:

a. de indicatie van de hoogte van de bestuurlijke boete per soort overtreding in de bijlage II;

b. de omstandigheid dat de onderneming de overtreding uit eigen beweging heeft beëindigd;

c. de omstandigheid dat de emissieautoriteit reeds eerder onherroepelijk een vergelijkbare overtreding door de onderneming heeft vastgesteld;

d. de omstandigheid dat de betrokken onderneming het onderzoek van de emissieautoriteit heeft belemmerd;

e. de omvang van de schade voor het systeem van handel in broeikasgasemissierechten, en

f. het eigen voordeel voor de onderneming bij de overtreding.

2. Het eerste is niet van toepassing bij overtreding van artikel 16.37, eerste lid, van de wet.

Artikel 4

In afwijking van artikel 3 kan het bestuur van de emissieautoriteit een symbolische boete opleggen.

Hoofdstuk 3. Overgangsbepalingen vergunningverlening

Artikel 5

1. Met betrekking tot een ontvankelijke aanvraag voor een vergunning, als bedoeld in artikel 16.5, eerste lid van de wet, die voor 1 oktober 2004 is ingediend en die voldoet aan het Besluit handel in emissierechten en de Regeling monitoring handel in emissierechten, verleent het bestuur van de emissieautoriteit de vergunning zo spoedig mogelijk na 1 januari 2005.

2. Met betrekking tot een ontvankelijke aanvraag voor een vergunning, als bedoeld in artikel 16.5, eerste lid van de wet, die op of na 1 oktober 2004 en voor 1 januari 2005 is ingediend en die aan het Besluit handel in emissierechten en de Regeling monitoring handel in emissierechten voldoet, spant het bestuur van de emissieautoriteit zich in om een vergunning te verlenen zo spoedig mogelijk na 1 januari 2005.

Artikel 6

Het bestuur van de emissieautoriteit bepaalt overeenkomstig artikel 20.5 van de wet dat een besluit tot verlening van een vergunning, als bedoeld in artikel 16.5, eerste lid van de wet, dat voor 1 april 2005 wordt genomen, in afwijking van artikel 20.3, eerste lid, van de wet, terstond in werking treedt.

Deze beleidsregels treden in werking met ingang van 1 januari 2005.

Deze beleidsregels worden aangehaald als: Beleidsregels voor het bestuur van de emissieautoriteit inzake de handel in emissierechten.

Deze beleidsregels zullen met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

's-Gravenhage, 14 december 2004.
De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,P.L.B.A. van Geel.

Bijlage I. Hoogte dwangsombedragen

Inleiding

De onderhavige bijlage geeft inzicht in de hoogte van de dwangsombedragen die het bestuur van de emissieautoriteit kan opleggen in het kader van hoofdstuk 16 in verbinding met artikel 18.6a van de Wet milieubeheer. Hierbij wordt aangesloten bij artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht waarin wordt bepaald dat het bedrag in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging dient te staan.

Het overzicht is niet uitputtend en in individuele gevallen kan afgeweken worden van de bedragen. Hierbij wordt uitgegaan van een maximumbedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd van honderd maal het maximum per dag. Deze vermenigvuldiging met een factor honderd sluit aan bij de gemiddelde dwangsompraktijk van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer. Voor overtreding van artikel 18.18 van de Wet milieubeheer geven de respectievelijke bedragen onder artikel 16.12, derde lid, een indicatie.

Met betrekking tot de vergunningvoorschriften inzake de monitoring en het emissieverslag (artikel 16.12, derde lid) is in onderstaand overzicht een onderscheid gemaakt tussen essentiële, belangrijke en overige verplichtingen op basis van de ernst van de gevolgen van de overtreding. Het meest essentieel is dat de ruwe gegevens worden gemeten. Als deze gegevens ontbreken, is een bedrijf niet meer in staat om de juiste emissiewaarden te reproduceren. De belangrijke verplichtingen zijn noodzakelijk om de werking van de meters te controleren en de manier waarop de ruwe data wordt bewerkt, geregistreerd en uiteindelijke gerapporteerd. De minder belangrijke verplichtingen (ten opzichte van de eerder genoemde verplichtingen) dragen zorg voor een goede borging van het geheel. De vereisten met betrekking tot het emissieverslag zijn zo essentieel voor de goede werking van het emissiehandelssysteem dat deze in de zwaarste categorie vallen. Aangezien de gevolgen voor het niet naleven van de actualisatieplicht nogal uiteen kunnen lopen is het verschil tussen het minimumbedrag en het maximumbedrag ruimer genomen dan bij de andere categorieën.

De hoogte van de bedragen staat in relatie tot de zwaarte van het geschonden belang dat de betreffende bepaling beoogt te beschermen. Voor een verdere toelichting met betrekking tot de last onder dwangsom zij verwezen naar paragraaf 3 van de toelichting bij deze beleidsregels.

Bijlage II. Hoogte bestuurlijke boete

Inleiding

De onderhavige bijlage geeft inzicht in de hoogte van de bestuurlijke boete die het bestuur van de emissieautoriteit kan opleggen in het kader van hoofdstuk 16 in verbinding met artikel 18.16a van de Wet milieubeheer. Het overzicht is niet uitputtend. De hoogte van de boetebedragen staat in relatie tot het gewicht van het belang dat de betreffende bepaling beoogt te beschermen, zoals dat onder meer tot uiting komt in de memorie van toelichting bij de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten. Daarin worden de volgende verplichtingen als het belangrijkst aangemerkt: het beschikken over een emissievergunning; het voldoen aan de emissienorm; het indienen van een geverifieerd emissieverslag; het voldoen aan de meetvoorschriften conform het gevalideerde monitoringsprotocol. Het niet doorgeven van wijzigingen in de inrichting kan volgens de memorie ook een ernstige overtreding opleveren (actualisatieplicht).¹ Aangezien de gevolgen voor het niet naleven van de actualisatieplicht nogal uiteen kunnen lopen is het verschil tussen het minimumbedrag en het maximumbedrag ruimer genomen dan bij de andere categorieën.

Voor de motivering van de indeling tussen essentiële, belangrijke en overige verplichtingen met betrekking tot verplichtingen inzake de monitoring en het emissieverslag (artikel 16.12, derde lid) wordt verwezen naar bijlage I.

* Of, indien de omzet van de betrokken onderneming in het boekjaar voorafgaand aan het jaar waarin de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete is gegeven, meer dan € 4 500 000 bedraagt, ten hoogste 10% van die omzet.

Toelichting

1. Algemeen

Deze beleidsregels geven invulling aan de wijze waarop de emissieautoriteit in oprichting gebruik zal maken van zijn bevoegdheden in het nieuwe systeem van handel in broeikasgasemissierechten dat op 1 januari 2005 in de Europese Unie van start gaat. Dit systeem vloeit voort uit de richtlijn nr. 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (hierna: de richtlijn)². De richtlijn is geïmplementeerd in de Wet milieubeheer (hierna: Wm) door middel van de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten. Inrichtingen die onder het systeem vallen moeten beschikken over een emissievergunning waarin de monitoring van de emissies voor de specifieke bedrijven wordt geregeld. De betreffende inrichtingen zijn vanaf 1 januari 2005 verplicht na afloop van elk kalenderjaar voldoende broeikasgasemissierechten in te leveren bij de emissieautoriteit in oprichting ter dekking van de emissies in dat jaar (artikel 16.37, eerste lid, Wm).

Het doel van de beleidsregels is aan te geven op welke wijze de emissieautoriteit gebruik maakt van zijn taken en bevoegdheden op grond van de hoofdstukken 2, 16 en 18 Wm. Dit bevordert enerzijds de transparantie en de mogelijkheid van controle op de emissieautoriteit en beoogt anderzijds een preventieve werking te hebben en de betrokkenen aan te zetten tot normconform gedrag.

De beleidsregels voor de emissieautoriteit zijn in ontwikkeling. Zij zullen in de komende tijd worden geëvalueerd en aangevuld. De onderhavige beleidsregels hebben vooralsnog slechts betrekking op de uitvoering, toezicht en handhaving van titel 16.2 Wm (handel in broeikasgasemissierechten). In 2005 zullen deze beleidsregels worden aangevuld onder meer naar aanleiding van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel handel in NO_x-emissierechten.³

In bijlagen I en II zijn als richtlijnen vooralsnog marges van de hoogte van de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete aangegeven, waarbinnen de emissieautoriteit deze sancties kan opleggen (minima en maxima). Dit hangt samen met het feit dat systeem van handel in broeikasgasemissierechten geheel nieuw is en er dus eerst ervaring moet worden opgedaan, alvorens bijvoorbeeld een richtboete kan worden opgenomen. In de toekomst zal worden bekeken in hoeverre de hoogte van de bedragen nader gespecificeerd kunnen worden.

2. Handhaving algemeen

De Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt reeds welke inhoudelijke en procedurele eisen moeten worden gevolgd bij het toezicht (afdeling 5.2). Indien de emissieautoriteit kennis heeft van een (mogelijke) overtreding zal het één van haar instrumenten inzetten. Het toezicht op en de handhaving van de onderhavige milieurechtelijke bepalingen is zowel gericht op preventie als op repressie. Bij de eerste betreft het zowel speciale als generale preventie. De sancties moeten overtreders weerhouden om in herhaling te vallen en potentiële overtreders weerhouden om in de fout te gaan. Voor de goede werking van de handel in emissierechten dient op elke overtreding een actie te volgen.

3. Last onder dwangsom

Ingevolge artikel 18.6a beschikt het bestuur van de emissieautoriteit over de bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen wegens overtredingen van de daarin genoemde bepalingen.

Afgezien van de voorschriften hieromtrent in de artikelen 18.1, 18.2f, 18.4a en 18.7a, zijn de artikelen 5:32 tot en met 5:35 Awb van toepassing..

Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel herhaling van de overtreding te voorkomen. Gelet hierop legt het bestuur van de emissieautoriteit in beginsel een last onder dwangsom op in gevallen waarin herstel van normschending mogelijk is. Herstel van normschending zal in beginsel mogelijk zijn in het geval van overtreding van artikel 16.5, eerste lid, artikel 16.12, derde lid, artikel 16.13, artikel 16.21 en artikel 18.18 van de wet. Herstel van normschending is bijvoorbeeld niet meer mogelijk indien sprake is van het blijven voortduren van de overtreding van het vergunningvoorschrift op grond van artikel 16.12, eerste lid, onder b, Wm, waarin staat dat de inrichting voor 1 april het emissieverslag moet hebben ingeleverd. In deze situatie beschikt de emissieautoriteit niet over de emissiegegevens met betrekking tot het betrokken emissiejaar. De emissieautoriteit moet echter na kunnen gaan of de inrichting aan artikel 16.37, eerste lid, Wm heeft voldaan. Op grond van dit artikel moet de inrichting elk jaar voor 1 mei het aantal broeikasgasemissierechten inleveren dat overeenkomt met de hoeveelheid in het betrokken jaar veroorzaakte emissies. Blijft de inrichting in gebreke dan stelt het bestuur van de emissieautoriteit de emissies vast op basis van een redelijke schatting. Het is dan niet meer opportuun om een last onder dwangsom op te leggen. Het bestuur kan wel een bestuurlijke boete opleggen. Tevens is het mogelijk voor een zelfde overtreding zowel een last onder dwangsom als een bestuurlijke boete op te leggen.

Alvorens de emissieautoriteit over gaat tot oplegging van een last onder dwangsom geeft het bestuur een waarschuwing aan de overtreder, tenzij ernst van de overtreding of de spoedeisendheid van de situatie zich daartegen verzet.

Het bedrag van de dwangsom staat overeenkomstig artikel 5:32, vierde lid, Awb in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.

Voor de bepaling van de hoogte van de dwangsom is in bijlage I een indicatie gegeven over hoe hoog het bedrag per soort overtreding kan zijn. Daarbij zijn de omstandigheden van het geval van belang en de omvang van de schade voor het systeem handel in broeikasgasemissierechten. Deze schade kan afgeleid worden van het gewicht van de betrokken inrichting in het systeem. In geval het een grote inrichting betreft is veelal sprake van grotere schade. Herstel van de normschending is van groter belang in geval van een inrichting die relatief veel emitteert.

Na het opleggen van een last onder dwangsom voert de emissieautoriteit controles uit met betrekking tot het herstel van de overtreding. Indien na afloop van de beschikking tot oplegging van de last onder dwangsom, de overtreding nog steeds niet ongedaan is gemaakt, kan een nieuwe beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom worden opgelegd met hogere dwangsombedragen of, met uitzondering terzake van artikel 16.6 van de wet, een bestuurlijke boete.

4. Bestuurlijke boete

Ingevolge artikel 18.16a Wm beschikt het bestuur van de emissieautoriteit over de bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtredingen van de daarin genoemde bepalingen (zie de bijlage). Daarbij gelden de voorschriften die hieromtrent zijn opgenomen in de artikelen 18.1, 18.2f, 18.4a, 18.7a, en 18.16a tot en met 18.16o en artikel 18.16q Wm.

De Wm geeft zelf dus reeds enkele inhoudelijke normen waar de emissieautoriteit zich aan dient te houden bij het gebruik van haar bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Het bestuur van de emissieautoriteit legt geen bestuurlijke boete op voorzover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten (artikel 18.16b Wm). Dit met uitzondering van de overtreding van artikel 16.37, eerste lid, Wm. Het bestuur van de emissieautoriteit legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde gedraging reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel medegedeeld is dat geen boete zal worden opgelegd (artikel 18.16c Wm). Het bestuur van de emissieautoriteit legt geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld of het recht tot strafvervolging is vervallen (artikel 18.16d Wm).

De bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste € 450 000 per overtreding of, indien de omzet van de betrokken onderneming, meer dan € 4 500 000 bedraagt, ten hoogste 10% van die omzet. Het bestuur van de emissieautoriteit stemt de hoogte van de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten.

Het bestuur van de emissieautoriteit houdt voorts zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Voor overtreding van de inleverplicht (artikel 16.37, eerste lid, Wm) geeft de richtlijn het bedrag van de bestuurlijke boete (artikel 18.16e Wm). Met betrekking tot de overtreding van de verplichting om medewerking te verlenen aan de emissieautoriteit op grond van artikel 5:20 Awb, stelt de Wm een maximumboete van € 4 500 (artikel 18.16q Wm).

Verder geeft de Wm een serie procedurele bepalingen voor het opleggen van een bestuurlijke boete (artikelen 18.16f tot en met 18.16o Wm).

Voor de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete is in de bijlage een indicatie gegeven over hoe hoog het bedrag per soort overtreding kan zijn. Daarbij zijn de omstandigheden van het geval van belang, de omvang van de schade voor het systeem handel in broeikasgasemissierechten en het genoten eigen voordeel. De omvang van de schade voor het systeem handel in broeikasgasemissierechten kan afgeleid worden van het gewicht van de betrokken inrichting in het systeem. Tevens kan de omzet van de betrokken onderneming een belangrijke factor zijn.

5. Overgangsperiode

Bij het uitoefenen van de taken en de bevoegdheden op grond van hoofdstukken 2, 16 en 18 van de Wm, houdt het bestuur van de emissieautoriteit ten algemene rekening met het feit dat er met ingang van 1 januari 2005 een nieuw systeem van handel in broeikasgasemissierechten wordt ingevoerd. Dit systeem is zowel voor het bedrijfsleven als de overheid nieuw. Het eerste jaar na het van start gaan van het nieuwe systeem zal daarom ook het karakter dragen van een `leerjaar'.

In de artikelen 5 en 6 zijn specifieke bepalingen opgenomen met betrekking tot de verlening van de emissievergunningen door de emissieautoriteit in de overgangsperiode. Met betrekking tot een ontvankelijke aanvraag voor een vergunning, die voor 1 oktober 2004 is ingediend en die voldoet aan het Besluit handel in emissierechten en de Regeling monitoring handel in emissierechten, verleent het bestuur van de emissieautoriteit de emissievergunning zo spoedig mogelijk na 1 januari 2005. Hierin komt derhalve een resultaatsverplichting voor de emissieautoriteit tot uitdrukking. Indien in een dergelijk geval het bestuur van de emissieautoriteit na 1 januari 2005 een besluit neemt tot verlening van de emissievergunning, gaat het bestuur van de emissieautoriteit niet over tot handhaving wegens overtreding van artikel 16.5 van de wet.

Met betrekking tot een ontvankelijke aanvraag voor een vergunning, die op of na 1 oktober 2004 en voor 1 januari 2005 is ingediend en die aan het Besluit handel in emissierechten en de Regeling monitoring handel in emissierechten voldoet, spant het bestuur van de emissieautoriteit zich in om een emissievergunning te verlenen zo spoedig mogelijk na 1 januari 2005.

Het bestuur van de emissieautoriteit zal derhalve trachten op tijd een emissievergunning te verlenen, voor zover dit binnen de mogelijkheden ligt.

Indien in dat geval het bestuur van de emissieautoriteit na 1 januari 2005 nog geen besluit heeft genomen tot verlening van een emissievergunning, betracht het bestuur van de emissieautoriteit vanaf 1 januari 2005 met betrekking tot de handhaving een zekere coulance. Het bestuur van de emissieautoriteit houdt hierbij rekening met het tijdstip waarop de aanvraag is ingediend en de mate waarin de ingediende aanvraag voldoet aan de eisen (de kwaliteit van het monitoringsprotocol).

Artikel 5 geldt in het geval er sprake is van een ontvankelijke vergunningaanvraag, dat wil zeggen een volledige aanvraag op basis waarvan het bestuur van de emissieautoriteit een besluit kan nemen. Indien een onvolledige aanvraag wordt ingediend gelden de betreffende artikelen op grond van de Awb. In dat geval wordt de aanvrager met toepassing van artikel 4:5 Awb in de gelegenheid gesteld de aanvraag aan te vullen; tevens wordt de beslistermijn opgeschort (artikel 4:15 Awb). De emissieautoriteit zal zich ook deze gevallen inspannen om de emissievergunningen zo spoedig mogelijk te verlenen.

De emissieautoriteit laat op elke overtreding in beginsel een actie volgen, maar in de overgangsfase spelen de voornoemde factoren een belangrijke rol. De coulance gaat bijvoorbeeld niet op bij een bedrijf dat in december 2004 een monitoringsprotocol indient, dat niet voldoet aan de gestelde eisen in het Besluit handel in emissierechten en de Regeling monitoring handel in emissierechten.

De betrokken bedrijven zijn bij brief van 22 juli 2004 geïnformeerd over de termijn waarbinnen en de wijze waarop de emissievergunning aangevraagd dient te worden.

Voor alle duidelijkheid zij er op gewezen dat voor wat betreft de verwijtbaarheid aspecten als economische argumenten en onbekendheid met regels in ieder geval geen rol kunnen spelen.

Indien een aanvraag voor een emissievergunning op of na 1 januari 2005 is ingediend, kan het bestuur van de emissieautoriteit onverkort tot handhaving besluiten.

Overigens kan het vanaf 1 januari 2005 niet beschikken over een emissievergunning in het eerste kwartaal in zijn algemeenheid niet als een verzwarende omstandigheid worden aangemerkt. Strafrechtelijke handhaving is in deze beginfase dus in beginsel niet aan de orde.

Artikel 6 vormt een invulling van de bevoegdheid van artikel 20.5 Wm. Het onverwijld in werking treden van een besluit tot verlening van een emissievergunning is, gelet op de implementatietermijn van de richtlijn, in de overgangsfase noodzakelijk in alle gevallen.

De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,

P.L.B.A. van Geel.

¹ Kamerstukken II, 2004-2005, 29 565, nr. 3, p. 54 e.v.

² PbEU L 275.

³ Kamerstukken II, 2004-2005, 29 799, nr. 2.