Beleidsregels financieel maatregelenbeleid IOAW, IOAZ en Bbz 2004

Besluit van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 27 januari 2004, nr. W&B/SFI/04/3178 tot wijziging van Vaststelling Beleidsregels financieel maatregelenbeleid IOAW, IOAZ en Bbz 2004

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

Gelet op de artikelen 59d, derde lid, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, 59d, derde lid, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en 55, derde lid, van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004;

Besluit:

Artikel 1. Begripsbepalingen

In deze beleidsregels wordt verstaan onder:

a. minister: Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid;

b. IOAW: Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers;

c. IOAZ: Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen;

d. Bbz 2004: Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004;

e. vaststelling: de vaststelling van de ten laste van de gemeente gebleven kosten, de vergoeding en de aanvullende uitkering, bedoeld in de artikelen 59c van de IOAW, 59c van de IOAZ en 54, eerste lid, van het Bbz 2004;

f. tekortkoming: het niet hebben voldaan door burgemeester en wethouders aan de bij of krachtens respectievelijk de IOAW, de IOAZ of het Bbz 2004 gestelde regels;

g. verslag over de uitvoering: het verslag, bedoeld in de artikelen 54, eerste lid, van de IOAW, 54, eerste lid, van de IOAZ en 54, eerste lid, van het Bbz 2004;

h. zelfstandig beroep: een verzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid;

i. verbetertraject: de uitvoering van een verbeterplan ten aanzien waarvan de minister in een beschikking heeft aangegeven onder welke voorwaarden hij zijn bevoegdheid, bedoeld in artikel 11, derde lid, aanhef en onder b, van de Wet financiering Abw, IOAW en IOAZ, zoals deze luidde op 31 december 2003, toepast.

Artikel 2. Tekortkomingen van bijzondere aard

De minister kan tekortkomingen aanmerken als tekortkomingen van bijzondere aard, als er buitengewone omstandigheden aanwezig zijn die maken dat een daardoor veroorzaakte tekortkoming burgemeester en wethouders niet kan worden toegerekend.

Artikel 3. Voldoende inspanning

1. Voor de toepassing van de bevoegdheid, bedoeld in de artikelen 59d, derde lid, aanhef en onder b, van de IOAW, 59d, derde lid, aanhef en onder b, van de IOAZ en 55, derde lid, aanhef en onder b, van het Bbz 2004 is vereist dat burgemeester en wethouders daartoe een verzoek indienen bij de minister, als onderdeel van het verslag over de uitvoering over het betreffende vergoedingsjaar.

2. In het in het eerste lid bedoelde verzoek lichten burgemeester en wethouders toe dat de activiteiten een integraal karakter hebben gehad en hebben geleid tot een structurele opheffing van tekortkomingen.

3. Bij het in eerste lid bedoelde verzoek tonen burgemeester en wethouders op basis van verantwoordingsinformatie aan, dat de activiteiten hebben geleid tot een structurele opheffing van de tekortkomingen en dat deze tekortkomingen niet langer hebben geduurd dan een periode van zes maanden.

4. De periode waarover de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid wordt toegepast, bedraagt ten hoogste zes maanden.

5. De in het eerste lid bedoelde bevoegdheid wordt niet toegepast binnen een periode van drie jaar, te rekenen vanaf het vergoedingsjaar waarover eerder toepassing is gegeven aan het zelfstandig beroep of aan een verbetertraject.

6. De in het eerste lid bedoelde bevoegdheid wordt niet toegepast, indien de tekortkoming voortkomt uit een bewuste beslissing van de gemeente tot een uitvoering in strijd met de IOAW, IOAZ of Bbz 2004.

Artikel 4. Overgangsbepaling

1. Bij de vaststelling over het vergoedingsjaar 2003 wordt beslist met toepassing van:

a. de Beleidsregels financieel maatregelenbeleid Abw, IOAW en IOAZ en;

b. de Beleidsregels verbetertraject en zelfstandig beroep, zoals deze luidden op 31 december 2003.

2. Artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels verbetertraject en zelfstandig beroep is niet van toepassing op verbetertrajecten waarvan de einddatum in de door de minister afgegeven beschikking ligt op 31 december 2003.

Artikel 5. Inwerkingtredingsbepaling

Deze beleidsregels treden in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij worden geplaatst, en werken terug tot en met 1 januari 2004.

Artikel 6. Citeertitel

Deze beleidsregels worden aangehaald als: Beleidsregels financieel maatregelenbeleid IOAW, IOAZ en Bbz 2004.

Deze beleidsregels zullen met de toelichting in de Staatscourant worden geplaatst.

's-Gravenhage, 27 januari 2004.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,M. Rutte.

Toelichting

Algemeen

In de artikelen 59d van de IOAW, 59d van de IOAZ, 55 van het Bbz 2004, en 8 en 9 van de Regeling financiering en verantwoording IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (Rfi) is geregeld wat in materiële zin de consequenties voor gemeenten zijn van een uitvoering, die niet in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften en welke normen daarvoor worden gehanteerd. Met andere woorden, in deze artikelen is vastgelegd dat een financiële maatregel wordt opgelegd bij een onrechtmatige wetsuitvoering. De artikelen 59d, derde lid, van de IOAW, 59d, derde lid, van de IOAZ en 55, derde lid, van het Bbz 2004 voorzien erin dat de minister in een aantal situaties kan afzien van het treffen van een financiële maatregel. Met het oog op rechtszekerheid en rechtsgelijkheid wordt in de onderhavige beleidsregels aangegeven op welke wijze de minister gebruik maakt van deze bevoegdheid om af te zien van een financiële maatregel, namelijk indien de tekortkomingen in de gemeentelijke uitvoering naar zijn oordeel van bijzondere aard of geringe betekenis zijn, of indien burgemeester en wethouders zich naar zijn oordeel voldoende hebben ingespannen om de tekortkomingen op te heffen.

Tekortkomingen van geringe betekenis hebben betrekking op tekortkomingen met een gering financieel belang. Er is vanaf gezien om in deze beleidsregels een nadere invulling te geven aan het begrip `tekortkomingen van geringe betekenis' in verband met de definiëring van een nieuwe rechtmatigheidsnorm in de Rfi. De uitvoering van de IOAW, IOAZ en het Bbz 2004 wordt beschouwd als rechtmatig, indien het totale financieel beslag van de tekortkomingen de rechtmatigheidsnorm, zoals gedefinieerd in artikel 8, eerste lid van de Rfi, niet overschrijdt. In een dergelijke situatie wordt er géén financiële maatregel opgelegd. In verband met deze definiëring van de rechtmatigheidsnorm zou van een nadere invulling van het begrip `tekortkomingen van geringe betekenis' geen of vrijwel geen materieel effect meer uitgaan, omdat reeds sprake is van een substantiële foutentolerantie (namelijk van vijf procent van de in een kalenderjaar door de gemeente verleende uitkering en bijstand, vermeerderd met alle ontvangsten van de gemeente in dat jaar in verband met de verlening van uitkering en bijstand).

In artikel 3 van deze beleidsregels is vastgelegd op welke wijze de minister gebruikmaakt van zijn bevoegdheid om geen financiële maatregel op te leggen, indien burgemeester en wethouders zich naar het oordeel van de minister voldoende hebben ingespannen om de tekortkomingen op te heffen. Uit dit artikel volgt dat het instrument verbetertraject met ingang van 1 januari 2004 is afgeschaft. Met de invoering van de WWB is de Algemene bijstandswet, de belangrijkste grond voor de aanvraag van een verbetertraject, komen te vervallen. Vanwege de koppeling met het financieel maatregelbeleid kan het instrument verbetertraject geen betekenis hebben voor het inkomensdeel van de WWB, omdat aan rechtmatigheidstekortkomingen onder de WWB geen financiële consequenties worden verbonden (voorzover het geen `ernstige tekortkomingen' zijn, zoals bedoeld in artikel 76, derde lid, van de WWB). Voor de verbetering van de uitvoering van de IOAW, de IOAZ en het Bbz 2004 wordt handhaving van het instrument verbetertraject vanwege de relatief geringe cliëntenbestanden te zwaar geacht.

De afschaffing van het instrument verbetertraject laat onverlet dat burgemeester en wethouders bij rechtmatigheidstekortkomingen de minister kunnen verzoeken gebruik te maken van zijn bevoegdheid af te zien van een maatregel. De toepassing van dit zogenaamde `zelfstandig beroep' blijft beperkt tot uitvoeringsproblemen die binnen een periode van zes maanden zijn opgelost. Gezien de koppeling met het financieel maatregelenbeleid is het voor gemeenten alleen zinvol een zelfstandig beroep te doen, indien het totale financieel beslag van de tekortkomingen van IOAW, IOAZ en Bbz 2004 tezamen meer bedraagt dan vijf procent van de uitkeringskosten vermeerderd met de ontvangsten.

Artikelsgewijs

Artikel 1. Begripsbepalingen

In artikel 1 zijn enkele begripsbepalingen opgenomen waar in deze beleidsregels naar wordt verwezen.

Artikel 2. Tekortkomingen van bijzondere aard

In artikel 2 worden de situaties benoemd waarin de minister een tekortkoming kan aanmerken als een tekortkoming van bijzondere aard. De minister heeft de bevoegdheid af te zien van een financiële maatregel indien er sprake is van een niet toerekenbare onmogelijkheid voor burgemeester en wethouders om hun verplichting tot een juiste wetsuitvoering na te komen. Er dient met andere woorden sprake te zijn van een situatie van overmacht. Als overmacht voor burgemeester en wethouders geldt iedere onvoorzienbare omstandigheid die het nakomen van de verplichting door burgemeester en wethouders zodanig bemoeilijkt, dat tijdelijk een juiste wetsuitvoering onmogelijk wordt.

De situatie van overmacht ontslaat burgemeester en wethouders niet van hun verplichting om alles in het werk te stellen om tekortkomingen te voorkomen, te verminderen en indien mogelijk te herstellen. De minister houdt bij de beoordeling van de toerekenbaarheid rekening met de reële krachtsinspanningen die burgemeester en wethouders zich hebben getroost om tot een juiste wetsuitvoering te komen. Bij de beoordeling of sprake is van tekortkomingen van bijzondere aard wordt meegewogen of burgemeester en wethouders, binnen de grenzen van hun mogelijkheden, alles hebben gedaan om het probleem te ondervangen. Het afzien van een maatregel is nimmer aan de orde bij tekortkomingen die burgemeester en wethouders redelijkerwijs hadden kunnen voorkomen of hadden behoren te voorkomen.

Voorbeelden van situaties van overmacht zijn onder andere brand, onvoorzienbare storingen bij de automatisering, en belemmeringen of tekortkoming door derden. Onder overmacht wordt in ieder geval niet verstaan: gebrek aan personeel, ziekte van personeel en verlate aanlevering of ongeschiktheid van automatiseringsprogrammatuur. Als een gemeente vanwege krapte op de arbeidsmarkt niet voldoende of niet voldoende gekwalificeerd personeel kan aantrekken, is dat op zich onvoldoende reden om te kunnen spreken van een tekortkoming van bijzondere aard. De uit het personeelsgebrek voortkomende tekortkoming kan alleen dan worden aangemerkt als een tekortkoming van bijzondere aard, als burgemeester en wethouders aannemelijk maken alles binnen hun vermogen in het werk te hebben gesteld om het personeelstekort te voorkomen en te verminderen.

Indien burgemeester en wethouders van mening zijn dat er sprake is van tekortkomingen van bijzondere aard, kunnen burgemeester en wethouders bij de inzending van het verslag over de uitvoering een met redenen omkleed verzoek doen aan de minister om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om in geval van tekortkomingen van bijzondere aard af te zien van het treffen van een maatregel. Als op dat moment het verzoek wordt gedaan, kan hiermee bij de vaststelling rekening worden gehouden. De beoordeling van de mate van toerekenbaarheid van de tekortkomingen vindt plaats op basis van de weging van de feitelijke situatie en per individuele uitvoerder. De beoordeling van de mate van toerekenbaarheid vindt uitsluitend achteraf plaats, bij de vaststelling van de ten laste van de gemeente gebleven kosten. Hieruit volgt dat hierop bij de verantwoording aan de minister niet geanticipeerd kan en mag worden.

Artikel 3. Voldoende inspanning

In artikel 3 is aangegeven op welke wijze en onder welke voorwaarden de minister gebruik maakt zijn bevoegdheid om af te zien van het treffen van een maatregel, indien burgemeester en wethouders zich naar zijn oordeel voldoende hebben ingespannen om de tekortkomingen op te heffen. Voor de toepassing van deze bevoegdheid is vereist dat burgemeester en wethouders daartoe een verzoek indienen bij de minister, als onderdeel van het verslag over de uitvoering als toelichting op de tekortkomingen bij de `bestuurlijke mededeling'. In dit verzoek lichten burgemeester en wethouders toe dat de activiteiten een integraal karakter hebben gehad en dat deze activiteiten daadwerkelijk hebben geleid tot een structurele opheffing van alle tekortkomingen. Dit betekent niet alleen dat de tekortkomingen moeten zijn weggewerkt, maar tevens dat er waarborgen aanwezig moeten zijn om te voorkomen dat op een later tijdstip opnieuw een terugval zal optreden.

De tekortkomingen mogen niet langer hebben geduurd dan een periode van zes maanden. Om dit aan te tonen dienen burgemeester en wethouders het verzoek vergezeld te laten gaan door verantwoordingsinformatie, waaruit blijkt dat alle tekortkomingen in de uitvoering van de IOAW, IOAZ en Bbz 2004 zijn opgeheven en dat de tekortkomingen niet langer hebben geduurd dan een periode van zes maanden. Omdat deze verantwoordingsinformatie onderdeel uitmaakt van het verslag over de uitvoering, dient deze verantwoordingsinformatie gecertificeerd te zijn, behalve als op grond van artikel 7a van de Rfi een verklaring van een accountant achterwege kan blijven. Dit is het geval als de ten laste van de gemeente gebleven kosten voor IOAW, IOAZ en Bbz 2004 tezamen € 100.000,- of minder bedragen.

Er worden geen regels gesteld ten aanzien van het aanvangstijdstip van de periode van zes maanden. Uitgangspunt is dat van burgemeester en wethouders wordt verwacht, dat zij tekortkomingen in de uitvoering tijdig onderkennen en direct initiatieven ondernemen voor de structurele opheffing ervan. In een situatie waarin burgemeester en wethouders bijvoorbeeld pas bij het opmaken van het verslag over de uitvoering voor het eerst constateren dat zich tekortkomingen hebben voorgedaan, wordt geen toepassing gegeven aan het zelfstandig beroep.

Omdat de tekortkomingen niet langer dan een periode van zes maanden mogen hebben geduurd, bedraagt de periode waarover van een financiële maatregel kan worden afgezien, eveneens ten hoogste zes maanden. De periode van zes maanden is niet beperkt tot één vergoedingsjaar, maar kan doorlopen in het daaropvolgende vergoedingsjaar.

De bevoegdheid om af te zien van het treffen van een maatregel wordt niet opnieuw toegepast, indien in een gemeente tekortkomingen ontstaan binnen een periode van drie jaar, te rekenen vanaf het vergoedingsjaar waarover toepassing is gegeven aan het zelfstandig beroep of een verbetertraject. Daarbij wordt ook gekeken naar de periode vóór de inwerkingtreding van de onderhavige beleidsregels, die immers een voortzetting zijn van de eerder voor dit doel vastgestelde Beleidsregels verbetertraject en zelfstandig beroep. De vereiste integrale aanpak van de uitvoeringsproblemen en de structurele oplossing ervan impliceren dat burgemeester en wethouders de uitvoering na de toepassing van het zelfstandig beroep (of verbetertraject) over de volle breedte op orde moeten hebben en houden. Indien onverhoopt binnen een periode van drie jaar na de toepassing van het zelfstandig beroep of een verbetertraject wederom tekortkomingen in de uitvoering optreden, dan zal de minister niet opnieuw van een financiële maatregel afzien. Het is hierbij niet van belang - gegeven de vereiste integrale aanpak - op welk uitvoeringsaspect de nieuwe tekortkomingen betrekking hebben. Met de periode van drie jaar wordt aangegeven wat de ondergrens is voor de eis dat de uitvoering structureel op orde moet zijn.

Indien de tekortkoming voortkomt uit een bewust - in de zin van opzettelijk - onjuiste wetsuitvoering, zal geen toepassing worden gegeven aan het zelfstandig beroep. In een dergelijke situatie wordt op grond van artikel 8, tweede lid, van de Rfi altijd een financiële maatregel getroffen.

De beoordeling of sprake is van voldoende inspanning vindt uitsluitend achteraf plaats, bij de vaststelling van de ten laste van de gemeente gebleven kosten. Dit betekent dat hierop bij de verantwoording aan de minister niet geanticipeerd kan en mag worden.

Artikel 4. Overgangsbepaling

Met de invoering van de Wet werk en bijstand (WWB) per 1 januari 2004 is de Wet financiering Abw, IOAW en IOAZ (WFA) vervallen. Als gevolg hiervan zijn van rechtswege ook de op deze wet gebaseerde Beleidsregels financieel maatregelenbeleid Abw, IOAW en IOAZ (Stcrt. 2003, 21) en de Beleidsregels verbetertraject en zelfstandig beroep (Stcrt. 2000, 251) vervallen. Met de overgangsbepaling wordt geregeld dat voor de vaststelling van de ten laste van de gemeente gebleven kosten over het vergoedingsjaar 2003 de Beleidsregels financieel maatregelenbeleid Abw, IOAW en IOAZ en de Beleidsregels verbetertraject en zelfstandig beroep van toepassing blijven.

Het met ingang van 1 januari 2004 van rechtswege vervallen van de Beleidsregels verbetertraject en zelfstandig beroep betekent niet dat de verplichtingen van burgemeester en wethouders, zoals opgenomen in de beschikking van het verbetertraject, komen te vervallen. In het tweede lid is daarom geregeld dat bij verbetertrajecten, waarvan de afloopdatum volgens de beschikking ligt op 31 december 2003, burgemeester en wethouders na afloop van een verbetertraject geen eindverantwoording meer behoeven af te leggen, zoals bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels verbetertraject en zelfstandig beroep. Op basis van deze eindverantwoording beoordeelt de minister of de uitvoering van de Abw, IOAW en IOAZ integraal en structureel op orde is gebracht. Aangezien de eindverantwoording geen gevolgen meer kan hebben voor de vaststelling van de ten laste van de gemeente gebleven kosten over het vergoedingsjaar 2003, is ervoor gekozen om gemeenten niet onnodig te belasten. De verplichting van gemeenten om zich te verantwoorden over de inspanningsverplichting blijft wel gehandhaafd, omdat het oordeel hierover namelijk wél consequenties heeft voor de vaststelling van de ten laste van de gemeente gebleven kosten over het vergoedingsjaar 2003.

Artikel 5. Inwerkingtredingsbepaling

Deze beleidsregels treden met terugwerkende kracht in werking met ingang van 1 januari 2004. Uitgangspunt is dat toepassing wordt gegeven aan deze beleidsregels met ingang van de vaststelling van de ten laste van de gemeente gebleven kosten over het vergoedingsjaar 2004.

's-Gravenhage, 27 januari 2004.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken

en Werkgelegenheid,

M. Rutte.