Werkinstructie China 2001

IND-werkinstructie nr. 245

Aan:

- Directeur Uitvoering

- Regiodirecteuren IND

- Hoofd APV

c.c.:

- Hoofd DVB

- Landsadvocaat

- ACV

- Ministerie van Buitenlandse Zaken/DPC-AM

Van: Hoofddirecteur IND

Datum: 25 maart 2001

Vindplaats: EDS Raadplegen, trefwoorden `China', `ama's', `pilot'; objecttype `Werkinstructie'

Onderwerp: China

1. Inleiding

1.1 Achtergrond, geldigheid en verhouding tot bestaande werkinstructies

Op 28 augustus 2000 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken een ambtsbericht uitgebracht over de algemene situatie in China.

Eerder heeft het ministerie van Buitenlandse Zaken diverse ambtsberichten met betrekking tot deelaspecten van China uitgebracht:

• 23 januari 1998 over ama's. EDS OBJ. ID. 894493 ;

• 21 februari 1998 over geboortebeperking. EDS OBJ. ID. 902048;

• 16 maart 1998 over dienstplicht. EDS OBJ. ID. 898495;

• 15 april 1998 over republiekvlucht. EDS OBJ. ID. 901707;

• 30 oktober 1998 over geboortebeperking. EDS OBJ. ID. 914557;

• 5 november 1998 over dienstplicht en desertie EDS OBJ. ID. 914771.

Het ambtsbericht van 28 augustus 2000 bevat in vergelijking met de voorgaande berichten met betrekking tot aanhangers van de Falun Gong nieuwe informatie en met betrekking tot de opvang van alleenstaande minderjarige asielzoekers gewijzigde informatie.

Deze werkinstructie is vanaf heden van kracht. Deze bevat zowel de uitvoeringsconsequenties van het door de Staatssecretaris op basis van de ambtsberichten vastgestelde beleid als bijzondere aanwijzingen voor de behandeling van Chinese AMA's.

De tot dusver gevolgde procedure voor Chinese AMA's wordt in het kader van een pilot van geïntensiveerde onderzoeken anders. Over een jaar na bekendmaking van deze instructie wordt deze pilot geëvalueerd.

Met ingang van 15 april 2001 worden individuele (verificatie-)onderzoeken via het ministerie van Buitenlandse Zaken naar de identiteit en de adequate opvang ten behoeve van Chinese AMA's geïntensiveerd. Deze onderzoeken leiden er niet toe, dat de betrokkene als asielzoeker bij de Chinese autoriteiten bekend raakt.

Teneinde deze identiteitsonderzoeken zo goed mogelijk te laten slagen, dienen alle Chinese AMA's die vanaf heden een aanvraag om toelating als vluchteling indienen, zo vroeg mogelijk in de procedure de als bijlage 2 bijgevoegde vragenlijst in Chinese karakters in te vullen.

Deze lijst dient met een Chinese tolk nagelopen te worden op volledigheid van de ingevulde (adres)gegevens. Aan de hand van de controlevragen en van de aanvullende documentatie worden met de AMA zoveel mogelijk ten dienste van het onderzoek verifieerbare elementen verzameld.

Aansluitend op het horen en het invullen van de vragenlijst vraagt de IND op basis van onder meer de ingevulde vragenlijst een onderzoek bij het ministerie van Buitenlandse Zaken aan, hetzij ten behoeve van de toelating, hetzij ten behoeve van de terugkeer. Een standaardbrief is als bijlage 1 bijgevoegd.

In hoofdstuk 3 en in de bijlagen wordt deze AMA-procedure verder uitgewerkt.

IND-werkinstructie nr. 192 komt hiermee te vervallen.

1.2 Algemene uitgangspunten

In deze werkinstructie worden indicaties gegeven voor het verlenen van een A-status dan wel een vergunning tot verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard. Deze indicaties zijn géén criteria: het enkele behoren tot de desbetreffende categorie impliceert niet dat per definitie statusverlening moet plaatsvinden.

De beoordeling of betrokkene in aanmerking komt voor een A-status of een vergunning tot verblijf vindt plaats ná vaststelling of de verklaringen geloofwaardig zijn. Bij de vaststelling van de geloofwaardigheid van de verklaringen speelt ook het toerekenbaar ontbreken van documenten een rol.

TBV 1999/3 is van toepassing op asielaanvragen vanaf 1 februari 1999 (op die datum trad de Wet Ongedocumenteerden in werking).

IND-Werkinstructie nr. 179 ('Bewijslast (ongedocumenteerde) asielzoeker inzake vaststelling reisroute') is van toepassing op asielaanvragen vóór 1 februari 1999.

Vervolgens dient de zwaarwegendheid van de gevreesde/te vrezen gebeurtenissen bij de beoordeling of tot statusverlening wordt overgegaan te worden betrokken. Bij een beroep op vluchtelingschap geldt in het bijzonder dat degenen van wie vervolging wordt gevreesd op de hoogte moeten zijn of kunnen geraken van de omstandigheden waarop de asielzoeker zich beroept.

Bij de beoordeling van de vraag of de asielzoeker hier te lande als vluchteling dient te worden toegelaten dan wel in aanmerking komt voor verlening van een vtv-humanitair dient de asielzoeker het tijdsverloop dat is gelegen tussen de gebeurtenissen die aanleiding vormden om het land van herkomst te verlaten en het moment van het daadwerkelijk vertrek te verklaren.

Tenslotte biedt IND-Werkinstructie nr. 148 ('Vrouwen in de asielprocedure') aanknopingspunten voor een genderinclusieve beoordeling van het relaas.

Alle aanvragen dienen te worden bezien op de contra-indicaties genoemd in IND-Werkinstructies nrs. 163 ('Toepassing art. 1F Vluchtelingenverdrag') en 164 ('Contra-indicaties in asielzaken').

2. Beoordeling van asielaanvragen van vreemdelingen van Chinese nationaliteit

2.1 Groeperingen die verhoogde aandacht vragen

2.1.1 Aanhangers van Falun Gong en van Zhong Gong

De Minister van Buitenlandse Zaken geeft in het ambtsbericht van 28 augustus 2000 voor het eerst informatie over de Falun Gong. De spirituele beweging Falun Gong is op 22 juli 1999 verboden. Verboden werd ook het deelnemen aan bijeenkomsten of demonstraties, het voeren van propaganda voor de Falun Gong of het aanzetten van het publiek tot het verstoren van de openbare orde.

Op 30 oktober 1999 werden bij wet religieuze sekten verboden die onder het mom van religie, Qigong of in een andere illegale vorm de sociale orde verstoren of het leven van anderen in gevaar brengen. Dit gold voor de Falun Gong- en voor de Zhong Gong-bewegingen. Gewone leden zullen in beginsel niet vervolgd worden, maar de leiders of kernleden worden bedreigd met bestraffing volgens artikel 300 van het Chinese wetboek van strafrecht. Tegen gewone leden die na een eerdere spijtbetuiging toch doorgaan met hun activiteiten onderneemt de overheid wel strafrechtelijke vervolging.

Extra aandacht verdienen de leiders van Falun Gong die tevens bij de regeringspartij, de CPP, een hoge functie hebben vervuld.

In geval de beoordeling van het asielrelaas leidt tot de conclusie dat aannemelijk is dat de betrokkene in China strafrechtelijk vervolgd zal worden, kan sprake zijn van vluchtelingrechtelijke vervolging. Daarbij moet dan wel de aard en omvang van de activiteiten in aanmerking worden genomen. De Falun Gong kent nl. miljoenen aanhangers onder de Chinese bevolking en niet al die miljoenen zullen vervolgd worden. Degenen die spijt betuigen en afzien van verdere activiteiten, worden niet vervolgd.

2.1.2 Politieke dissidenten en mensenrechtenactivisten

Indien politieke dissidenten en mensenrechtenactivisten als zodanig bekend zijn bij de Chinese autoriteiten, is onveranderd aannemelijk dat zij vervolgd worden in de zin van het Verdrag. Hierbij kan gedacht worden aan bijv. de leiders van oppositiepartijen en van de studentenopstanden in 1989 in China.

2.1.3 Religieuze vervolging

China erkent alleen een officiële katholieke kerk en een officiële protestantse kerk. Aanhangers van onofficiële kerken en Boeddhisten uit Tibet worden onveranderd vervolgd op grond van hun geloofsovertuiging indien zij als zodanig bekend zijn bij de autoriteiten.

2.1.4 Etnische minderheden

Etnisch Mongoolse Binnen-Mongolen worden niet vervolgd of gediscrimineerd bij terugkeer zolang zij zich houden aan de regels die Binnen-Mongolië gelden. Actieve separatisten worden strafrechtelijk vervolgd.

In het westen van China in Xinjiang leven de Turkse Oeigoeren (moslims). Actieve separatisten onder de Turkse Oeigoeren (Uighur) worden strafrechtelijk vervolgd.

Van geval tot geval moet beoordeeld worden in hoeverre deze strafrechtelijke vervolging is aan te merken als vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag op grond van politieke overtuiging.

2.1.5 Illegaal geboren kinderen

In het kader van de éénkind-politiek gelden regels. Onveranderd geldt dat illegaal geboren kinderen niet worden achtergesteld bij kinderen die na toestemming van de autoriteiten zijn geboren en opgenomen in een gezin.

De autoriteiten zijn verplicht het kind te registreren. Registratie van het kind vindt plaats indien de ouders hierom vragen, maar het kan voorkomen dat dan wel betaling van een boete verlangd wordt. Deze boete is niet aan te merken als een daad van vervolging in de zin van het voornoemde Verdrag.

Registratie betekent dat ook kinderen die in strijd met de éénkind-politiek zijn geboren, in aanmerking komen voor overheidsvoorzieningen op het gebied van onderwijs en medische zorg. Ouders die zich niet aan het éénkind-beleid houden kunnen de voordelen van stimuleringsmaatregelen mislopen, waaronder premies bij medische zorg of voorrang bij plaatsing op kinderopvang en school. Dit is echter onvoldoende om tot verblijfsaanvaarding over te gaan.

2.1.6 Gedwongen abortus/sterilisatie

Het ambtsbericht meldt dat het regeringsbeleid thans erop gericht is alle dwangmaatregelen uit te bannen. In ten minste één provincie zouden ze nog voorkomen.

Beroepen op de Chinese éénkind-politiek leveren in beginsel geen grond op voor het oordeel dat sprake kan zijn van vluchtelingschap.

Onveranderd geldt dat indien een asielzoeker kan aantonen dat de gestelde maatregelen (gedwongen abortus/sterilisatie) zijn te herleiden tot één van de verdragsgronden, er mogelijk sprake kan zijn van gegronde vrees voor vervolging en kan de asielzoeker in aanmerking komen voor toelating als vluchteling.

Concrete aanwijzingen (bijvoorbeeld door overlegging van authentieke documenten) dat betrokkene na terugkeer daadwerkelijk zal worden onderworpen aan gedwongen sterilisatie of abortus, kunnen leiden tot de conclusie dat een reëel gevaar voor schending van artikel 3 EVRM aanwezig is. In dat geval wordt een vergunning tot verblijf zonder beperkingen verleend.

Over de eenkind-politiek heeft de Raad van State zich uitgelaten in uitspraken van 7 november 1996 en 22 september 1997.

2.1.7 Dienstplichtigen en deserteurs

Het normale beleid is van toepassing (zie o.a. REK 12 april 1995, EDS ID 368610). Uit het ambtsbericht van het ministerie van Buitenlandse Zaken van 5 november 1998 blijkt dat veel Chinezen niet voor dienstplicht worden opgeroepen en dat dienstplichtigen, die in de grote steden woonachtig zijn, veelal van de dienstplicht zijn vrijgesteld.

2.2 Bijzondere aandachtspunten

In deze subparagraaf wordt ingegaan op meer algemene omstandigheden die van belang (kunnen) zijn bij de beoordeling of de asielzoeker in aanmerking komt voor een A-status of vergunning tot verblijf.

2.2.1 Vlucht- en/of Vestigingsalternatief

Het normale beleid is van toepassing.

2.2.2 Traumatabeleid

TBV 2001/2 is van toepassing. Slachtoffers van mensenhandel of van kinderhandel in China (niet daarbuiten) dienen expliciet aan dit beleid te worden getoetst.

Voor het overige zijn er met betrekking tot China geen bijzonderheden.

2.2.3 Opvangmogelijkheden minderjarigen/bijzonderheden ama-beleid

Het beleid inzake alleenstaande minderjarige asielzoekers (AMA's) is van toepassing, zie TBV 2000/30.

Het ambtsbericht van 28 augustus 2000 biedt vooralsnog onvoldoende grond om adequate opvang in de welzijnsinstellingen tegen te werpen. Aan het ministerie van Buitenlandse Zaken is aanvullende informatie gevraagd.

In geval er verifieerbare elementen zijn, dient individueel lokaal onderzoek via Buitenlandse Zaken te worden ingesteld naar de adequate opvang, zie hoofdstuk 3.

2.2.4 Driejarenbeleid/relevant tijdsverloop

Geen bijzondere termijnen.

2.2.5 Oude beleid

Chinezen die op het moment van het verschijnen van werkinstructie 113 uitgeprocedeerd waren, kunnen geen beroep doen op het in werkinstructie 113 neergelegde beleid. Deze gold alleen voor lopende procedures.

Bij het verschijnen van werkinstructie 192 is een einde gekomen aan de werking van werkinstructie 113 voor alle procedures.

2.2.6 Republiekvlucht/asielaanvraag

Republiekvlucht is op zichzelf onvoldoende reden om tot statusverlening over te gaan.

Er zijn geen aanwijzingen dat het aanvragen van asiel in het buitenland leidt tot strafrechtelijke vervolging of tot anderszins speciale aandacht van de kant van de autoriteiten.

3. Procedurele aspecten

3.1.1 Vragenlijst in Chinese karakters

In het kader van de intensivering van de onderzoeksaanvragen aan het ministerie van Buitenlandse Zaken is ten behoeve van het identiteitsonderzoek van AMA's een vragenlijst ontwikkeld.

Ter vaststelling van de identiteit en de nationaliteit dient iedere Chinese AMA de vragenlijst voor vreemdelingen uit China, conform bijlage 2, met de hand in Chinese karakters in te vullen.

Aandachtspunten zijn:

• Het is de bedoeling, dat de vragenlijst vol komt te staan met bestaande adressen en dat deze adressen met zoveel mogelijk lokatieschetsen worden aangevuld.

• De adressen dienen opgebouwd te zijn zoals beschreven in het ambtsbericht van de Minister van Buitenlandse Zaken over China van 2000 op de pagina's 17 en 59 . Bijlage 3 geeft verdere aanwijzingen over de vermelding van de familienamen, het belang van lokatieschetsen, het belang van controles van de verstrekte gegevens aan de hand van andere documentatie (atlassen, kalenders etc.) in het bijzijn van betrokkene.

• De bijlage geeft voorts controlevragen, ook in verband met eventuele werkgevers van een 16- of 17-jarige AMA.

NB. Controleer of een recente pasfoto van de asielaanvrager in het dossier aanwezig is en hecht deze aan de vragenlijst. De pasfoto kan mede van belang zijn voor het opsporen van de ware identiteit door lokaal onderzoek via Buitenlandse Zaken.

De vragenlijst dient zo vroeg mogelijk in het proces te worden ingevuld: in het AC of uiterlijk tijdens het nader gehoor.

Zoveel mogelijk wordt de vragenlijst ingevuld tijdens de eerste fase van het gehoor in het AC. De vragenlijst sluit aan bij het automatische registratiesysteem van de IND voor dit proces (IDEA).

Er zijn omstandigheden denkbaar waarbij het minder gewenst is de vragenlijst al in het AC-proces te laten invullen, bijv. bij pieken in de instroom of indien een tolk niet live en niet per fax bereikbaar is, of indien er aanwijzingen zijn dat de aanvraag in het AC op andere gronden kan worden afgehandeld, bijv. in geval van evidente meerderjarigheid. Komt het dan niet tot afdoening, dan wordt de vragenlijst later in het proces, vóór of tijdens het nader gehoor, alsnog ingevuld.

3.1.2 Onderzoek naar de identiteit/opvang

In principe wordt na het invullen van de Chinese vragenlijst (3.1.1.) in alle AMA-aanvragen onderzoek via Buitenlandse Zaken ingesteld, tenzij de AMA:

- evident meerderjarig is (opvang is niet aan de orde);

- aantoonbaar via een Dublin-land ingereisd is (of om andere redenen de aanvraag niet inhoudelijk behoeft te worden behandeld;

- weigert mee te werken aan het onderzoek (zie 3.1.3).

In het geval van ongedocumenteerde 16- of 17-jarige AMA's is onderzoek geïndiceerd, hetzij in het belang van de toelating, hetzij in het belang van de terugkeer naar China en de daaraan voorafgaande beëindiging van de opvang als alleenstaande minderjarige in Nederland.

In geval van gedocumenteerde AMA's wordt, mits een inhoudelijke behandeling van de aanvraag is geïndiceerd (bijv. geen Dublin-claimindicaties), onderzoek gevraagd aan het ministerie van Buitenlandse Zaken naar de authenticiteit van de documenten.

Voor alle individuele identiteitsonderzoeken en adres- en opvangonderzoeken inzake individuele aanvragen van Chinese AMA's benadert het AC of de regionale IND-directie rechtstreeks - zonder tussenkomst van GKG - de Minister van Buitenlandse Zaken per standaardbrief.

Zie bijlage 1.

In verband met de evaluatie van deze pilot zendt de IND GKG wel een afschrift van de aanvraag en zendt het ministerie van Buitenlandse Zaken GkG een afschrift van het ambtsbericht. Het adres van GKG is:

Afdeling GKG, Postbus 30125, 2500 GC, DEN HAAG.

3.1.3 (AC-)afdoening: Weigering aan onderzoek mee te werken

Indien een AMA ongedocumenteerd is en niet meewerkt aan het verstrekken van verifieerbare elementen, kan geen identiteitsonderzoek worden ingesteld. Het is dan ook niet zinvol hiertoe een aanvraag bij Buitenlandse Zaken in te dienen. De aanvraag om toelating als AMA kan in dit geval beleidsmatig worden afgewezen (zie TBV 2000/30). In geval de betrokkene de medewerking bij het onderzoek weigert, is eveneens een grond om de aanvraag af te doen, ook in het AC (na een nader gehoor).

Zie hieronder op p. 8.

Van weigering mee te werken aan het onderzoek is sprake als betrokkene niet tenminste drie referenties uit zijn Chinese leefomgeving weet te omschrijven (in Chinese karakters):

- zijn eigen adres (betrokkene dient dit zo nauwkeurig mogelijk te omschrijven en te tekenen, dat het bij lokaal onderzoek zonder moeite te vinden is),

- het adres van zijn school of tenminste de routebeschrijving vanuit zijn woonhuis naar het gebouw toe, opdat deze route na te lopen is,

- een adres van zijn keuze van bijv. een familielid of van een winkel of van een speelveldje waar hij vaak van zijn huis uit naar toe is gegaan, zo mogelijk het volledige adres of tenminste een nauwkeurige routebeschrijving vanuit zijn woonhuis opdat deze na te lopen is. In geval de betrokkene zegt nooit naar school te zijn geweest, dient hij nog een tweede adres naar keuze te noemen van een plaats waar hij dan wel naar toeging.

De meeste Chinese minderjarigen hebben tenminste enkele jaren onderwijs gehad en kunnen dus schrijven en zelf de vragenlijst invullen. In geval de AMA de vragenlijst weigert in te vullen omdat hij stelt analfabeet te zijn, dan kan de tolk op zijn aanwijzingen de juiste Chinese karakters schrijven in de vragenlijst. Het Chinese schrift kent weliswaar verschillende karakters voor woorden die hetzelfde klinken (homoniemen), maar de Chinese taal biedt op zich voldoende mogeljkheden voor de AMA om de tolk behulpzaam te zijn bij zijn keuze van de juiste Chinese karakters. Dit geldt met name voor de plaatsnaam van herkomst van de AMA en voor andere aanduidingen van plaatsnamen. Alle delen waaruit de plaatsnamen in China zijn samengesteld, hebben nl. een actuele betekenis, bijv. Bei + jing. De AMA kan - ook als hij analfabeet is - uitleggen wat de betekenissen zijn van `Bei' en van `jing'. De tolk kiest op basis van die uitleg de juiste schrijfwijze.

Ook van een analfabeet kan voorts verwacht worden dat hij telefoonnummers weet, lokatieschetsen, tekeningen van zijn huis en van zijn school kan maken en dat hij een routebeschrijving kan geven vanuit zijn huis naar zijn diverse relaties.

In geval van weigering kan zijn aanvraag om toelating na leeftijdsonderzoek in het AC worden afgedaan op grond van TBV 2000/30, paragraaf 13.1.3, bovenaan p. 6:

`Indien de aanvraag om toelating als vluchteling kennelijk ongegrond is verklaard op grond van artikel 15c, eerste lid, aanhef en onder f, Vreemdelingenwet [= Wet ongedocumenteerden, vgl nVw art. 31, eerste lid en tweede lid, onder f] en het relaas mede op grond daarvan als ongeloofwaardig moet worden beschouwd, kan dit leiden tot de conclusie dat de betrokkene het onderzoek naar de aanspraak op een vergunning tot verblijf met de beperking “Voor verblijf als alleenstaande minderjarige asielzoeker” frustreert. De verblijfsvergunning wordt in dat geval niet verleend.'

Om vast te stellen of betrokkene in Nederland opvang behoeft hangende de verdere procedure, zal als regel eerst leeftijdsonderzoek geïndiceerd zijn.

Indien naast het feit dat betrokkene medewerking weigert er ook andere aanwijzingen zijn die op evidente meerderjarigheid wijzen, dan wordt hem geen leeftijdsonderzoek aangeboden.

3.1.4 Vragenlijst invullen en onderzoek starten na AC

Is een onderzoek via Buitenlandse Zaken voor een AMA geïndiceerd, maar komt het AC er onverhoopt niet aan toe de vragenlijst te laten invullen en/of onderzoeksaanvraag te verzenden, dan dient het AC op de kaft van het AMA-dossier aan te geven dat de regionale directie terstond na ontvangst van het dossier onderzoek aan Buitenlandse Zaken vraagt.

Blijkt bij de behandeling van het dossier door de regionale directie bij die gelegenheid, of bij de voorbereiding van het nader gehoor, dat de AMA ongedocumenteerd is en in het AC nog geen vragenlijst in Chinese karakters heeft ingevuld, dan dient alsnog conform 3.1.1. e.v. gehandeld te worden.

3.1.5 Onderzoek naar het vluchtrelaas

Indien in het AC de vragenlijst in Chinese karakters is ingevuld bij het eerste deel van het AC-proces en het onderzoek bij Buitenlandse Zaken is, wordt de Chinese AMA op een later moment in het proces nader gehoord omtrent zijn asielmotieven.

Voor alle Chinese asielzoekers geldt dat het ministerie van Buitenlandse Zaken via de Nederlandse vertegenwoordiging ook onderzoek naar de asielmotieven kan verrichten voor heel China (uitgezonderd Tibet), indien EDS onvoldoende verificatiemogelijkheden biedt.

Ook deze verificatie-onderzoeken dienen zo vroeg mogelijk in de procedure te worden gestart. Deze onderzoeken dienen de regionale IND-directies via GKG te laten lopen. Zie daarvoor werkinstructie 201.

3.1.6 Wijze van afdoening met afschrift van beslissing aan Buitenlandse Zaken

Als resultaat van elk voor de identiteitsvaststelling van de AMA gevraagde onderzoek brengt het ministerie van Buitenlandse Zaken een individueel ambtsbericht uit.

Het ambtsbericht maakt in de besluitvorming op de aanvraag om toelating als vluchteling en de ambtshalve toets van het verblijf als AMA deel uit van de voornemenprocedure.

Indien in een zaak onderzoek als bedoeld onder 3.1.2 en 3.1.3. is verricht, stuurt de IND de beslissing in afschrift aan het:

Ministerie van Buitenlandse Zaken

DPC/AM

Postbus 20061

Den Haag

3.2 Rechterlijke procedures

Geen bijzonderheden.

4. Terugkeer en verwijdering

4.1 Uitzettingsbeleid

Geen bijzonderheden.

4.2 Vvtv-beleid/uitstel-van-vertrek-beleid

Asielzoekers uit China komen niet in aanmerking voor een vvtv en evenmin voor uitstel van vertrek.

4.3 Praktische aspecten terugkeer

Geen bijzonderheden

Bijlage 1 bij werkinstructie China 2001

Bijlage 2 bij werkinstructie China 2001