Smogregeling 2001

1. Inleiding

Aanleiding

De directe aanleiding voor het wijzigen van de smogregeling uit 1991 is dat de Europese Unie de richtlijn betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (richtlijn 1999/30/EG, PB L163/41, 29-6-1999) heeft vastgesteld. Dit is de eerste dochterrichtlijn onder de EU-kaderrichtlijn inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (richtlijn 96/62/EG, PB nr. L 296/55, 21-11-1996). In de eerste dochterrichtlijn zijn eisen opgenomen met betrekking tot de stoffen stikstofdioxide (NO₂), zwaveldioxide (SO₂) en fijn stof die aanpassing van de smogregeling uit 1991 noodzakelijk maken. De nieuwe smogregeling is tevens de Nederlandse uitwerking van hetgeen is bepaald in artikel 7 van de kaderrichtlijn en artikel 8 van de eerste dochterrichtlijn waarin is aangegeven welke maatregelen er bij een (dreigende) overschrijding van de grenswaarde en de alarmdrempel genomen moeten worden.

In de EU is een richtlijn met eisen voor ozon in voorbereiding (derde dochterrichtlijn). Bij het opstellen van de smogregeling en de behandeling van de ozon-richtlijn in de EU is er voor gezorgd dat de inhoud van richtlijn en smogregeling op elkaar zijn afgestemd.

Uitgangspunten en hoofdlijnen

De nieuwe smogregeling combineert drie uitgangspunten:

1. voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de EU-regelgeving

2. gebaseerd zijn op de huidige wetenschappelijke inzichten met betrekking tot gezondheidseffecten

3. bereiken van een zo uniform mogelijke en eenvoudige indeling in smogsituaties.

Het resultaat is een nieuwe smogregeling die zich voor de vier stoffen SO₂, NO₂, ozon en fijn stof kenmerkt door twee sporen.

Het belangrijkste spoor is voorlichting. In alle situaties geldt een basisvoorlichting. De hoeveelheid informatie en de verspreiding van informatie wordt geïntensiveerd naarmate de smogsituatie ernstiger wordt.

Het andere spoor heeft betrekking op het wel of niet nemen van maatregelen ten tijde van een ernstige smogsituatie. Tijdelijke maatregelen voor vermindering van ozon en fijn stof zijn nauwelijks effectief en zullen om deze reden niet worden genomen. De kans dat de alarmdrempel voor SO₂ of NO₂ wordt overschreden is zeer klein en als het gebeurt is er een oorzaak waarbij door middel van crisismanagement op nationale schaal de informatievoorziening als tijdelijke maatregelen gecoördineerd moet worden.

Datum inwerkingtreding

De smogregeling wordt van kracht nadat deze in de Staatscourant is gepubliceerd.

Voorbereiding

De smogregeling is voorbereid door een projectgroep onder voorzitterschap van de directie Lokale Milieukwaliteit en Verkeer van het Ministerie van VROM met actieve deelname van de provincie Zuid-Holland, het RIVM, de GGD Rotterdam, de Inspectie Milieuhygiëne, de Inspectie Volksgezondheid, de DCMR en het Nederlands Astma Fonds. De regeling is op 22 juni 2000 vastgesteld in het bestuurlijk overleg tussen het Directoraat-Generaal Milieubeheer, de Unie van Waterschappen, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (DUIV-overleg).

Leeswijzer

In de smogregeling 2001 wordt in hoofdstuk 2 aandacht besteed aan de indeling van de smogsituaties, de gezondheidseffecten van smog en de meetpunten voor vaststelling van de smogsituatie. Daarna wordt in de hoofdstukken 3 en 4 uiteengezet welke acties en maatregelen ingezet worden bij de verschillende smogsituaties. Allereerst wordt in hoofdstuk 3 aandacht besteed aan de informatievoorziening richting publiek en maatschappelijke organisaties, waarbij onderscheid is gemaakt tussen de reguliere informatievoorziening over de smogsituatie onafhankelijk van de ernst van de smogsituatie en de informatievoorziening ten tijde van een matige en ernstige smog. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de acties die ondernomen zullen worden wanneer een ernstige smogsituatie zich voordoet.

2. Smog nader belicht en ingedeeld

2.1 Wat is smog?

Smog is tijdelijk verhoogde verontreinigde omgevingslucht met nadelige gevolgen voor de gezondheid van de mens. De stoffen die gelden als de belangrijke indicatoren van smog zijn zwaveldioxide (SO₂), stikstofdioxide (NO₂), ozon en fijn stof (PM₁₀). Dit zijn de stoffen waar de smogregeling betrekking op heeft. SO₂ ontstaat voornamelijk door het gebruik van zwavelhoudende brandstoffen. NO₂ komt vrij bij tal van verbrandingsprocessen en soms ook als procesemissie in de industrie. De belangrijkste NO₂-bron is het verkeer, gevolgd door de grote stookinstallaties voor energieopwekking en in de industrie. Ook in de huishoudens en in de glastuinbouw komt NO₂ vrij. Ozon (O₃) wordt niet rechtstreeks in de atmosfeer gebracht, maar wordt onder zomerse omstandigheden en onder invloed van zonlicht gevormd uit NO₂ en vluchtige koolwaterstoffen. Fijn stof (PM₁₀) is een verontreiniging die zowel in de winter als in de zomer voorkomt. Onderscheid wordt gemaakt in primair fijn stof dat als zodanig door tal van bronnen in de atmosfeer wordt gebracht (industrie, verkeer, landbouw) en secundair fijn stof dat het resultaat is van deeltjesvorming uit onder andere SO₂, NO₂ en ammoniak (NH₃).

Voor de stoffen NO₂, SO₂ en ozon gaat het om de vaststelling van de uurgemiddelde concentratie. Voor fijn stof (PM₁₀) gaat het om de daggemiddelde concentratie.

Smogepisoden waarin er sprake is van tijdelijke significante verhogingen van de concentraties luchtverontreiniging - met name van ozon, NO₂ en SO₂ - zijn meestal een gevolg van ongunstige meteorologische omstandigheden; soms in combinatie met een tijdelijke verhoging van de uitstoot van schadelijke stoffen. Verhoogde concentraties van fijn stof zijn ook gecorreleerd met specifieke meteorologische omstandigheden, maar het verband is minder sterk.

2.2 Karakterisering van de smogsituaties

In deze smogregeling worden drie smogsituaties onderscheiden: geen of geringe smog, matige smog en ernstige smog. Het uitgangspunt voor deze driedeling wordt gevormd door de grenswaarden en de alarmdrempels zoals deze op grond van de EU-richtlijnen gelden voor de betreffende stoffen.

De situatie waarin een concentratie zich onder de grenswaarde bevindt laat zich omschrijven als geen of geringe smog.

De situatie waarin een concentratie zich tussen grenswaarde en alarmdrempel bevindt laat zich omschrijven als matige smog. Bij overschrijding van een grenswaarde eist de eerste EU-dochterrichtlijn dat een lidstaat op een actieve manier informatie verspreidt over de geconstateerde situatie vanuit de gedachte dat de dan heersende niveaus hiertoe aanleiding geven.

De situatie waarin een concentratie boven de alarmdrempel ligt laat zich omschrijven als ernstige smog. De alarmdrempel is het niveau waarboven door kortstondige blootstelling zodanige risico's voor de gezondheid van de mens optreden dat bij overschrijding er zo spoedig mogelijk doeltreffende maatregelen moeten worden genomen. Voor de stoffen NO₂ en SO₂, waarvoor alarmdrempels zijn geformuleerd, gaat het om overschrijding van de uurgemiddelde concentraties gedurende drie opeenvolgende uren.

De EU-dochterrichtlijn geeft geen alarmdrempel voor fijn stof (PM₁₀), omdat een dergelijke drempel niet past bij de gezondheidseffecten die fijn stofconcentraties veroorzaken. Met het oog op voorlichting over de luchtkwaliteitssituatie wordt het echter wenselijk geacht om ook voor fijn stof de luchtkwaliteitssituatie te karakteriseren. Om te komen tot een zo uniform mogelijke systematiek, is er voor gekozen om de overgang tussen matige smog en ernstige smog voor fijn stof bij een daggemiddelde waarde van 200 µg/m³ te leggen. Deze overgangswaarde is echter geen alarmdrempel en ook niet zo bedoeld. Het overschrijden van deze overgangswaarde heeft geen implicaties voor het toepassen van maatregelen. Bij overschrijding van 200 µg/m³ als daggemiddelde is er sprake van een uitzonderlijk slechte luchtkwaliteit. Een dergelijk niveau kan gedurende enkele dagen per jaar optreden. Een concentratiedrempel waarboven direct maatregelen moeten worden genomen om nadelige gezondheidseffecten tegen te gaan, is voor fijn stof niet te geven. Zowel lage als hoge fijn stofconcentraties geven nadelige gezondheidseffecten. Wel geldt dat hogere fijnstofconcentraties schadelijker zijn voor de gezondheid, maar de totale omvang van de risico's voor de bevolking wordt in grote mate bepaald door langdurige blootstelling aan relatief lage niveaus.

Tabel 1: karakterisering van de smogsituaties.

(Concentraties in microgram per kubieke meter (µg/m³))

¹ Overschrijding van de uurgemiddelde concentratie gedurende drie opeenvolgende uren.

De drie genoemde smogsituaties kunnen zich in principe in alle jaargetijden voordoen. Vanwege de verschillende meteorologische omstandigheden in het zomer- en winterhalfjaar zal het in de praktijk veelal zo zijn dat in het zomerhalfjaar de grenswaarden voor ozon, NO₂ en fijn stof en in het winterhalfjaar de grenswaarden voor NO₂, SO₂ en fijn stof overschreden kunnen worden. In de afgelopen decennia is de concentratie SO₂ echter zodanig afgenomen dat het te verwachten is dat ernstige smog veroorzaakt door deze stof zich niet meer zal voordoen. De niveaus van de afgelopen jaren voor NO₂ leiden tot een overeenkomstige conclusie. De kans dat de alarmdrempels voor SO₂ en NO₂ worden overschreden zal, gelet op het nationale en internationale beleid terzake, bovendien eerder afnemen dan toenemen (zie ook paragraaf 4.3). Daarom wordt het optreden van een episode met ernstige smog door hoge SO₂ en/of NO₂-concentraties erg onwaarschijnlijk geacht.

Episodes met ernstige smog door ozon zijn minder zeldzaam. Op basis van de huidige concentraties mag worden verwacht dat ernstige smog door hoge ozonconcentraties enkele dagen per jaar zal voorkomen. Ernstige smog door fijn stof zal zich niet vaak in het jaar voordoen, naar verwachting enkele dagen per jaar.

2.3 Gezondheidseffecten

De ernst van de smogsituatie wordt gerelateerd aan luchtkwaliteitsnormen, die door de EU of op nationaal niveau zijn vastgesteld om aan te geven welke concentraties luchtverontreiniging voor mens (en milieu) acceptabel geacht worden. Deze waarden zijn gebaseerd op de advieswaarden van de World Health Organization (WHO).

In zijn algemeenheid geldt dat de gezondheidseffecten toe nemen naar mate de concentraties luchtverontreiniging ook hoger worden. De gevoeligheid voor luchtverontreiniging is echter niet voor iedereen gelijk en hangt bovendien af van de mate waarmee iemand inspanning verricht. Dit houdt in dat er ook beneden de grenswaarden, dus in een situatie die in deze smogregeling is benoemd als geen of geringe smog, er toch sprake kan zijn van gezondheidsklachten in een beperkt aantal individuele gevallen.

Bij een situatie met matige smog of ernstige smog zullen met name gevoelige mensen, zoals mensen met aandoeningen aan de luchtwegen, mensen met hart- en vaatziekten en mensen die zich zwaar inspannen in de buitenlucht, nadelige effecten kunnen ondervinden. De effecten waar het om gaat zijn: een toename van de luchtwegklachten, zoals hoesten en benauwdheid. In geval van smog door ozon horen ook irritatie van ogen, neus en keel en hoofdpijn tot het klachtenpatroon.

Bij ernstige smog doen de bovengenoemde effecten zich in sterkere mate voor bij de bovengenoemde risicogroepen en zijn er ook meer effecten bij een groter deel van de bevolking dan bij matige smog.

2.4 Waar wordt er gemeten?

De bewaking van de luchtkwaliteit ten behoeve van de smogregeling vindt plaats door middel van metingen op meetstations die onderdeel zijn van het Landelijke Meetnet Luchtkwaliteit (LML) dat wordt onderhouden door het RIVM. Conform de systematiek uit de EU-kader- en dochterrichtlijn t.a.v. luchtkwaliteit is Nederland voor de vaststelling van concentraties luchtverontreinigende stoffen ingedeeld in een aantal zones en is tevens een aantal agglomeraties aangewezen.

Het aantal meetpunten is afhankelijk van de te verwachten concentraties en het aantal inwoners in de betreffende zones en agglomeraties. In de Meetregeling luchtkwaliteit (Regeling van de Minister van VROM houdende vaststelling van de wijze van meten en berekenen van luchtkwaliteit ingevolge het Besluit luchtkwaliteit) worden de aantallen meetstations die minimaal noodzakelijk zijn conform EU-regelgeving, vastgelegd.

Voor de toetsing of de grenswaarden worden overschreden en matige smog wordt bereikt komen alle meetstations van het LML in aanmerking. Voor de toetsing of de alarmdrempels worden overschreden en ernstige smog wordt bereikt worden alleen die stations van het LML gebruikt die representatief zijn voor de luchtkwaliteit in gebieden die ten minste 100 km² groot zijn.

2.5 Opzet smogregeling; informatievoorziening en maatregelen

De smogregeling is opgebouwd uit vier onderdelen:

a. de reguliere informatievoorziening tijdens situaties met geen of geringe smog

b. de aanvullende informatievoorziening in situaties met matige smog

c. de informatievoorziening in situaties met ernstige smog

d. maatregelen bij ernstige smog.

In hoofdstuk 3 is nader uitgewerkt hoe de informatievoorziening is georganiseerd zowel wat communicatiemiddelen als boodschap (i.c. gedragsadviezen) betreft. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op het wel of niet nemen van maatregelen bij ernstige smog.

Belangrijke uitvoerenden van deze smogregeling zijn het RIVM en de provincies. Bij de provinciale organisaties wordt gewerkt met zogenaamde smogdraaiboeken. De bestaande draaiboeken moeten worden aangepast op de smogregeling 2001. Daartoe is door het Directoraat-Generaal Milieubeheer een nieuw Draaiboek Smogregeling 2001 opgesteld. Indien de provincies dit draaiboek als basis hanteren wordt bereikt dat de provinciale draaiboeken enerzijds uniform zijn op die punten waarop dat geboden is, en anderzijds voor alle andere punten juist toegesneden zijn op de specifieke situatie.

3. Informatievoorziening

3.1 Inleiding

Gedurende het gehele jaar wordt continu de luchtkwaliteitssituatie weergegeven op zowel NOS-Teletekst als de Internetsite van het RIVM. Daarbij zal de informatie op NOS-Teletekst beperkt blijven tot de vier stoffen die relevant zijn voor smog: NO₂, SO₂, fijn stof en ozon. Internet zal over veel meer luchtverontreinigende stoffen informatie verstrekken, maar zal via een aparte smogpagina duidelijk aangeven welke stoffen voor de smogproblematiek bepalend zijn. De betreffende pagina zal ook inzicht geven in de actuele smogsituatie en het verloop van de concentraties in de afgelopen periode. Daarnaast wordt in een specifieke publieksbrochure algemene informatie verstrekt, waarbij wordt ingegaan op risicogroepen en effecten op de gezondheid. Bij een situatie met matige of ernstige smog wordt de reguliere informatievoorziening uitgebreid. In paragraaf 3.3 wordt de informatievoorziening tijdens een situatie met geen of geringe smog en met matige smog nader uitgewerkt, in paragraaf 3.4 komt de informatievoorziening tijdens ernstige smog aan de orde.

3.2 Gedragsadviezen

Een belangrijk element in de voorlichting zijn de gedragsadviezen. Hierbij is het niet noodzakelijk dat er onderscheid wordt gemaakt tussen de situatie met matige smog en ernstige smog. Het verschil tussen beide smogsituaties is dat de effecten bij de risicogroepen in het algemeen iets sterker zullen zijn en dat tijdens ernstige smog een groter deel van de bevolking nadelige effecten ondervindt, maar dit verschil vertaalt zich niet een differentiatie in gedragsadviezen.

Het algemene advies dat kan worden gegeven is dat mensen met aandoeningen van de luchtwegen of met hart- en vaatziekten (zware) lichamelijke inspanning moeten vermijden. Met betrekking tot een smogsituatie met ozon kan daar nog aan toe worden gevoegd dat de O₃-concentratie in middag en de vroege avond vaak het hoogst is. Dat zijn voor deze stof de belangrijkste momenten om de zware inspanning te vermijden.

Voorts zal worden geadviseerd dat het verstandig is om de huisarts te raadplegen bij vragen over (onbekende) klachten.

3.3 Situaties met geen of weinig smog en matige smog

Er is altijd basisinformatie beschikbaar via NOS-Teletekst (pagina 711) en de Internetsite van het RIVM (www.lml.rivm.nl). Deze basisinformatie wordt uitgebreid naarmate de smogsituatie ernstiger wordt. Daarnaast wordt een algemene publieksbrochure over de luchtkwaliteit uitgegeven waarin ook deze smogregeling wordt uitgelegd en toegelicht.

NOS-Teletekst

NOS-Teletekst is een toegankelijk medium voor een breed publiek. Al lange tijd heeft NOS-Teletekst zich bewezen als een betrouwbare en laagdrempelige smog-informatiebron niet alleen voor risicogroepen, maar voor de gehele Nederlandse bevolking en (milieu-)organisaties met interesse voor luchtverontreiniging in het algemeen en smog in het bijzonder. NOS-Teletekst zal gebruikt worden voor het op continue basis verstrekken van actuele informatie over de algemene luchtkwaliteit voor de stoffen SO₂, NO₂, fijn stof en ozon.

Vanwege de beperkte ruimte op NOS-Teletekst kan alleen een globaal overzicht met beknopte achtergrondinformatie en enkele verwijzingen gegeven worden. Op NOS-Teletekst staan twee pagina's ter beschikking: pagina 711 en pagina 712.

NOS Teletekst - pagina 711

Pagina 711 geeft actuele informatie over de luchtkwaliteit.

Wanneer de concentraties zich voor alle stoffen onder de grenswaarden bevinden zal de pagina slechts twee subpagina's weergeven. In ieder geval wordt een staafdiagram weergegeven met de vier stoffen en de mate van luchtverontreiniging. Hierdoor kan een snel overzicht worden gegeven van de smogsituatie, waarbij onderscheid wordt gemaakt in geen/geringe, matige en ernstige smog.

Wanneer bij één of meer van de stoffen de grenswaarde wordt overschreden en er dus sprake is van matige smog (of ernstige smog), wordt voor de betreffende stof(fen) een extra subpagina toegevoegd. Deze aanvullende pagina geeft een tabel waarin voor 3 zones (Noord-, Midden- en Zuid-Nederland) en 6 stedelijke gebieden/agglomeraties (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven en Kerkrade/Heerlen) in Nederland de geconstateerde concentraties zijn afgebeeld.

NOS Teletekst - pagina 712

Deze pagina wordt - in geval van matige en ernstige smog - gebruikt voor informatie over de stof(fen) die matige of ernstige smog hebben veroorzaakt en achtergrondinformatie; een toelichting op de actuele situatie, de gepresenteerde verwachtingen, het ontstaan van smog, de risicogroepen, de gezondheidsinformatie, gedragsadviezen en verwijzingen naar onder meer het Nederlands Astma Fonds en het RIVM.

Internet

Internet is als middel voor informatievoorziening sterk in opkomst. Een steeds grotere groep Nederlanders maakt van dit medium gebruik. De Internetwebsite die door het RIVM onderhouden wordt (www.lml.rivm.nl) biedt vele mogelijkheden en zal een grote hoeveelheid informatie weergeven die ook met grote regelmaat wordt geactualiseerd. Deze website geeft in ieder geval een totaaloverzicht van de actuele luchtkwaliteitssituatie voor de `smogstoffen' en een overzicht van trends ten aanzien van de luchtkwaliteit.

Luchtkwaliteitsbrochure

De luchtkwaliteitsbrochure is bedoeld voor risicogroepen ten aanzien van luchtverontreiniging en voor alle overige burgers met vragen over dit onderwerp en bevat achtergrondinformatie over luchtkwaliteit in het algemeen en smog in het bijzonder. De nieuwe brochure vervangt de bestaande brochure `Smog en uw gezondheid'. De brochure geeft onder meer uitleg over de mogelijke smogsituaties en de daaraan gerelateerde (gezondheids)effecten. Daarnaast worden adviezen gegeven over de eigen mogelijkheden om de effecten te beperken.

3.4 Informatievoorziening bij ernstige smog

In het geval er sprake is van een episode met ernstige smog worden het publiek en maatschappelijke (milieu-)organisaties actief geïnformeerd over de effecten van de actuele luchtverontreiniging op de gezondheid van de smogsituatie en de eventuele gedragsadviezen. Het `actief informeren' houdt in dat de provincies en het RIVM - gebruikmakend van verschillende media - duidelijk en begrijpelijk communiceren over de ernst van de smogsituatie.

Bij het informeren van de bevolking en maatschappelijke organisaties wordt met name veel aandacht gegeven aan de gezondheidseffecten en aan mogelijke gedragsadviezen. Daarnaast zal de informatievoorziening - mede op basis van de Europese regelgeving - gegevens bevatten over:

• datum, tijdstip, plaats en reden van de overschrijding

• prognoses t.a.v. de ontwikkeling van de concentratie, het betrokken gebied van overschrijding en de duur van de overschrijding

De gezondheidsinformatie die richting publiek en maatschappelijke organisaties verspreid wordt gaat in op de relevante risicogroepen ten aanzien van de stoffen NO₂, SO₂, ozon en fijn stof en op de klachten die er bij bepaalde concentraties luchtverontreiniging op kunnen treden. Gezondheidsinformatie en gedragsadviezen worden verwerkt in de actieve informatievoorziening richting GGD'en en provincies en worden tevens opgenomen in de persberichten. Daarnaast krijgt de informatie een plek bij de reguliere informatievoorziening, te weten op NOS-TeleTekst, Internet en in de brochure `Luchtverontreiniging en uw gezondheid'.

In een episode met ernstige smog geeft het RIVM een persbericht uit. Het persbericht zal ingaan op de constatering van een ernstige smogsituatie, de gezondheidsinformatie en gedragsadviezen en geeft een verwijzing naar bronnen voor verdere informatie. Het persbericht gaat in op de ernstige smogsituatie die zich voordoet, waarbij het persbericht `stofspecifiek' zal zijn. Het persbericht wordt verstuurd naar het ANP waardoor alle landelijke en regionale kranten er toegang toe krijgen. Daarnaast verstuurt het RIVM het persbericht aan alle provincies en aan GGD-Nederland. De provincies informeren vervolgens op eigen wijze de bevolking en/of specifieke bevolkingsgroepen en de eerstelijnsgezondheidszorg en zijn daarnaast bereikbaar voor het beantwoorden van vragen. De GGD-Nederland informeert de regionale en gemeentelijke GGD'en, zodat deze ook op de hoogte zijn van de situatie van ernstige smog. Instanties en organisaties zoals regionale en gemeentelijke GGD'en en het Astmafonds kunnen op eigen initiatief overgaan tot het actief verstrekken van informatie.

4. Maatregelen bij ernstige smog

4.1 Algemeen

De bestrijding van smog wordt voornamelijk vormgegeven door middel van structurele maatregelen, waarmee de algehele luchtkwaliteit in Nederland zodanig verbeterd wordt dat ernstige smog ook bij uitzonderlijke omstandigheden vrijwel niet meer optreedt. Voor SO₂ en NO₂ is deze situatie bereikt. Voor ozon en voor fijn stof is dit nog niet het geval. Het generieke verzuringsbeleid zoals dat in Europees verband wordt uitgevoerd, zal er echter wel toe leiden dat de frequentie en de duur van episoden met ernstige smog veroorzaakt door fijn stof en ozon de komende jaren zal dalen.

Voor de vier indicatorstoffen voor smog (NO₂, SO₂, fijn stof en ozon) is een noodzakelijk verschil gemaakt in de benadering ten aanzien van de overgangswaarde tussen matige smog en ernstige smog. Voor NO₂ en SO₂ zijn de in de EU-richtlijn vastgelegde alarmdrempels van toepassing. Overschrijding van een alarmdrempel brengt als consequenties met zich mee dat uitvoering moet worden gegeven aan een actieplan en het nemen van tijdelijke maatregelen. Het omslagpunt voor fijn stof van matige naar ernstige smog is echter niet een door de EU geformuleerde alarmdrempel. Deze overgangswaarde wordt uitsluitend gehanteerd om de informatievoorziening richting het publiek congruent te maken (zie paragraaf 1.2). Indien de gekozen waarde wordt overschreden wordt wel de informatievoorziening geïntensiveerd, maar er is geen koppeling met het nemen van tijdelijke maatregelen. Dit laatste wordt door de EU niet gevraagd en wordt ook niet effectief geacht. Voor ozon wordt de systematiek van de smogregeling 1991 doorgetrokken, in afwachting van nieuwe Europese regelgeving, waarbij ernstige smog aanleiding geeft tot intensivering van de informatievoorziening richting het publiek en maatschappelijke organisaties.

De provincies zijn, overeenkomstig artikel 48 e.v. van de Wet inzake de Luchtverontreiniging en art. 5 van het Besluit uitvoering EG-kaderrichtlijn luchtkwaliteit, bevoegd tot het nemen van tijdelijke emissiebeperkende maatregelen en tot het informeren van het publiek. Ook het Rijk heeft ter zake een eigen verantwoordelijkheid op basis van de Wet Milieubeheer en de Gezondheidswet. Deze nieuwe Smogregeling 2001 sluit aan de bij de bestaande bevoegdheidverdeling. Indien aard en omvang van de problematiek hiertoe aanleiding geven, hetgeen naar verwachting voor deze uitzonderlijke situatie het geval zal zijn, vindt opschaling plaats van coördinatie en de informatievoorziening.

4.2 Emissiebeperkende maatregelen niet doeltreffend voor ozon en fijn stof

Voor ozon wordt de benadering zoals deze is vastgelegd in de smogregeling 1991 gehandhaafd. Deze benadering bestaat er in dat bij ernstige smog door ozon de bevolking en maatschappelijke organisaties geïnformeerd worden over de ontstane situatie en dat er in beginsel geen tijdelijke emissiebeperkende maatregelen worden genomen. Tijdens de voorbereiding van de smogregeling uit 1991 is al geconcludeerd dat het treffen van tijdelijke emissiebeperkende maatregelen bij de industrie en/of het wegverkeer tijdens zomersmog slechts een zeer beperkt effect heeft op de ozonniveaus. Deze conclusies zijn onder andere terug te vinden in de adviezen van de Gezondheidsraad (14 december 1990) en de Centrale Raad van de Milieuhygiëne (21 februari 1991) en vastgelegd in de notitie `Tijdelijke maatregelen bij smog' (TK 1989-1990, 21 234, nr. 3) en de smogregeling uit 1991.

Het RIVM-rapport `Wintersmog en verkeersmaatregelen, effecten op luchtkwaliteit en gezondheid' (maart 1999, rapportnr. 650010012) geeft aan dat wegverkeersmaatregelen tijdens een smogperiode voor PM₁₀-concentraties en SO₂-concentraties een marginaal effect en voor NO₂ en zwarte rook een gering effect hebben. Slechts een marginaal deel van de ernstige acute gezondheidseffecten tijdens een extreme dag kunnen aan lokale verkeersemissies toe geschreven worden. Met andere woorden: tijdelijke maatregelen hebben in het geval van smog door fijn stof en ozon weinig rendement, terwijl ze wel zeer ingrijpend zouden zijn. Om deze reden maken tijdelijke maatregelen tijdens een episode met ernstige smog door ozon of fijn stof opnieuw geen deel uit van de herziene smogregeling.

4.3 Maatregelen bij ernstige smog door SO₂ of NO₂

De kans op ernstige smog door te hoge NO₂- of SO₂-concentraties is uiterst miniem. Desalniettemin is iets dergelijks onder zeer uitzonderlijke omstandigheden, bijvoorbeeld een calamiteit, toch niet geheel uit te sluiten. Het ligt niet voor de hand om voor een dergelijke uitzonderlijke, specifieke situatie in deze smogregeling algemeen beleid neer te leggen.

Kans op overschrijding alarmdrempel SO₂ of NO₂ uiterst klein

De stelling dat de kans op overschrijding van de alarmdrempels voor SO₂ (500 µg/m³) en NO2 (400 µg/m³) uiterst klein is, is onderbouwd met een nadere analyse van de meetresultaten van het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit en de meetstations van de DCMR in het Rijnmondgebied. In de analyse zijn alle meetgegevens vanaf 1988 betrokken.

SO₂

Overschrijding van de alarmdrempel voor SO₂ heeft zich gedurende deze periode weliswaar op een beperkte set van meetstations van het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit voorgedaan, maar dan steeds korter dan de voorgeschreven 3 uren. De betreffende stations liggen alle bovendien in de (directe) nabijheid of te midden van industriële bronnen, waardoor de ruimtelijke representativiteit van de overschrijding hoogst waarschijnlijk kleiner is dan 10 x 10 km (deze eis stelt de EU als minimum voor de alarmdrempel). Dit is ook het geval bij de DCMR-stations waar 3 uur durende overschrijdingen na 1988 ook niet meer zijn voorgekomen. De algemene tendens in de SO₂-concentraties is bovendien dalend. Samengevat kan worden gesteld dat er sinds 1988 geen ernstige smog door SO₂ is opgetreden.

NO₂

In 1990 heeft zich een overschrijding van de alarmdrempel voorgedaan op een meetstation in Utrecht dat zeer zwaar door het verkeer wordt belast. Door structurele verkeersbeperkende maatregelen die in 1997 zijn ingevoerd, is de kans op overschrijding bij dit meetpunt sterk verminderd. In 1994 vonden overschrijdingen plaats op twee meetstations in Eindhoven tijdens perioden met zomersmog met ozonconcentraties boven 180 µg/m³. Op 13 juli 1994 zijn gedurende 3 opeenvolgende uren NO₂-concentraties boven 400 µg/m³ gemeten, op een van deze uren is ook op een ander station een waarde boven de alarmdrempel gemeten. Voor beide situaties geldt evenwel dat de overschrijdingen slechts binnen een beperkte ruimteschaal optraden en dus niet binnen de EU-definitie vallen voor representativiteit voor een oppervlak van 10 x 10 km. De meetcijfers van de DCMR laten zien dat in de jaren '80 nog wel duidelijke overschrijdingen van de alarmdrempels optraden, maar dat deze na 1992 niet meer zijn opgetreden. Ook hier lijkt de ruimtelijke representativiteit beperkter dan het EU-criterium.

Dergelijke situaties vragen om een gerichte oplossing als resultaat van het in werking treden van een landelijke crisisregeling, die er toe strekt om ingeval de alarmdrempels voor SO₂ en NO₂ worden overschreden, op een gecoördineerde wijze de vereiste maatregelen te nemen en het publiek adequaat te informeren. Met dit deel van de smogregeling wordt uitvoering gegeven aan artikel 7.3 en artikel 10 van de (kader)richtlijn luchtkwaliteit (96/62/EG van 27 september 1996) op basis van de alarmdrempels voor SO₂ en NO₂ die worden gegeven in de (dochter)richtlijn 1999/30/EG van 22 april 1999.

4.4 Crisismanagement bij overschrijding alarmdrempels voor NO₂ en SO₂

De crisisregeling bestaat uit twee fasen, de beoordelingsfase en de actieve fase, die vooraf wordt gegaan door een technische validatie van de meetgegevens. Hoewel er door het RIVM zo nauwkeurig als mogelijk gemeten wordt, blijkt in de praktijk dat er toch wel eens (hoge) waarden worden opgetekend die niet overeenkomen met de werkelijke luchtkwaliteit ter plaatse. Dit kan allerlei oorzaken hebben (fysische, technische, elektronische). Dit gegeven onderstreept de noodzaak om iedere overschrijding van de alarmdrempel te beoordelen op validiteit. Deze validatie wordt uitgevoerd door het RIVM.

Beoordelingsfase

Indien na de technische validatie blijkt dat de alarmdrempel inderdaad overschreden is, treedt de zogenaamde beoordelingsfase in werking, waarbij zowel de Meldkamer van VROM als de provincies door het RIVM op de hoogte worden gesteld van de ontstane situatie. Vanuit de Meldkamer van VROM wordt het Beleidsondersteunend Team Milieu-incidenten (BOT-MI) geactiveerd om te beoordelen of de overschrijding van de alarmdempel een zodanig karakter heeft dat er coördinatie tussen de betrokken overheden (provincies en overheidsinstanties op rijksniveau) noodzakelijk is. Daarnaast wordt er advies aan de provincies en de overige overheidsinstanties gegeven op basis waarvan deze maatregelen nemen en het publiek voorlichten. Het BOT-MI beoordeelt de situatie en treedt met de betreffende provincie(s) in contact over de vraag of het BOT-MI een verdere rol kan vervullen in de situatie die is ontstaan. Indien er sprake is van een complexe situatie die om een gecoördineerd optreden van verschillende overheidsinstanties vraagt, wordt het Departementale Crisiscentrum (DCC) van het Ministerie van VROM geoperationaliseerd. In dat geval zijn de adviezen van de het BOT-MI niet alleen gericht op de betreffende provincie, maar (vanzelfsprekend) ook op alle overige betrokken overheidsinstanties.

BOT-MI

Het Beleidsteam Ondersteunend Team Milieu-incidenten (BOT-MI) functioneert onder verantwoordelijkheid van de Hoofdinspecteur Milieuhygiëne en bestaat uit milieu- en volksgezondheidsdeskundigen. Ieder lid van het BOT-MI is afgevaardigde van zijn of haar kennisinstituut dat taken heeft op het gebied van het in kaart brengen van de situatie, het beoordelen van de mogelijke gevolgen voor de volksgezondheid en milieu en advisering over hoe het beste kan worden omgegaan met de ontstane situatie. Het BOT-MI is opgericht om te komen tot een optimale beoordeling en behandeling van (dreigende) niet-nucleaire milieu-incidenten en haar mogelijke gevolgen. Het BOT-MI werkt volgens vaste procedures die zijn vastgelegd in het handboek BOT-MI. Het BOT-MI neemt de verantwoordelijkheid bij de bestrijding van milieu-incidenten niet over, maar zorgt met behulp van een communicatie-infrastructuur voor een snelle en adequate beoordeling van de situatie, die resulteert in adviezen aan de bestuursorganen die wel gemachtigd zijn tot het treffen van maatregelen.

Actieve fase

Het zal duidelijk zijn dat de emissiebeperkende maatregelen die de provincie of rijk zal moeten nemen, in relatie moeten staan met de beperking van de overschrijding van de luchtverontreiniging door SO₂ en NO₂. Daarbij moet worden bedacht dat de emissies van SO₂ en NO₂ door de zogenaamde gecontroleerde bronnen van zodanige omvang zijn dat deze vrijwel zeker niet de oorzaak van het overschrijden van de alarmdrempel kunnen zijn. In geval er sprake is van een overschrijding van de alarmdrempel zal de oorzaak liggen bij een incident of ramp (bijvoorbeeld bij een brand in een raffinaderij of een grootschalige bosbrand). De meest voor de hand liggende maatregel bij dit soort incidenten of rampen om de luchtkwaliteit terug te brengen tot een veilig niveau, is om het incident, dan wel de ramp te bestrijden.

Indien het vooruitzicht is dat het beëindigen van de emissie door incident of ramp lang gaat duren, kunnen de betrokken overheden voor de afweging komen te staan of het reduceren van de emissies uit de gecontroleerde bronnen (verkeer en industrie) een wezenlijke bijdrage kan leveren aan het verlagen van de heersende luchtkwaliteitsniveaus. Bij dit besluit wordt ook meegewogen hoe groot deze bijdrage is, hoe lang het duurt voordat er resultaat is en welke neveneffecten dergelijke maatregelen hebben.

De provincie en het RIVM informeren het publiek over de gezondheidsrisico's mede op basis van het advies dat het BOT-MI hierover uitbrengt. De provincie informeert het publiek ook over de oorzaak, de eventuele maatregelen die worden genomen en over de verwachte duur van de overschrijding van de alarmdrempels, waarmee wordt voldaan aan de minimumvereisten ten aanzien van informatievoorziening opgenomen in artikel 8 van de dochterrichtlijn.

Na afloop melden aan EU

Iedere overschrijding van de alarmdrempel moet binnen 3 maanden na de overschrijding worden gerapporteerd aan de EU. Daarbij moet informatie worden gegeven over de hoogte en de duur van de overschrijding en welke maatregelen er zijn genomen. VROM verzorgt de rapportage over de overschrijding van de alarmdrempel aan de EU. Hierbij wordt VROM ondersteund door het RIVM en de betrokken provincies.

Deze regeling wordt aangehaald als: Smogregeling 2001.